楊潔 操小娟

摘要：在水資源保護(hù)政策的制定過(guò)程中，多元主體的參與、利益的分化與行動(dòng)策略的互動(dòng)越來(lái)越明顯。以G省水資源保護(hù)條例的制定為例，借助于政策網(wǎng)絡(luò)理論研究復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下多主體參與及互動(dòng)對(duì)政策結(jié)果的影響，可以發(fā)現(xiàn)：在水資源保護(hù)政策制定過(guò)程中，外部環(huán)境與政策制定過(guò)程深度融合，面臨的共同危機(jī)、形成的統(tǒng)一理念有助于統(tǒng)一行動(dòng)方案的達(dá)成;不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型中行動(dòng)者所處的位置、網(wǎng)絡(luò)的開放性、行動(dòng)者之間的互動(dòng)頻率對(duì)行動(dòng)者的行動(dòng)策略產(chǎn)生影響;行動(dòng)者基于不同利益需求采取不同的行動(dòng)策略，最終促進(jìn)了政策結(jié)果的達(dá)成。

關(guān)鍵詞：水資源保護(hù);政策網(wǎng)絡(luò);政策制定;結(jié)構(gòu);互動(dòng)

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然資源部重大項(xiàng)目“落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度”（GHGZ191215-01）

中圖分類號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2022）02-0080-07

一、問(wèn)題的提出

人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本水情。隨著我國(guó)的快速發(fā)展，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問(wèn)題十分突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。水資源危機(jī)不僅僅是一種自然領(lǐng)域的控制問(wèn)題，更涉及到社會(huì)領(lǐng)域的政策問(wèn)題。從我國(guó)水資源保護(hù)的政策實(shí)踐來(lái)看，以政府為核心的公共管理主體面臨越來(lái)越多相互關(guān)聯(lián)、相互制約且具有復(fù)雜性、尖銳性和變化性的涉水矛盾和沖突。與此相應(yīng)，水資源保護(hù)政策制定主體逐漸多元化，不同職能的公共部門、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、專家團(tuán)隊(duì)等均參與其中。隨著新的行動(dòng)者、新的知識(shí)和信息的不斷涌現(xiàn)，水資源政策制定已經(jīng)超越了常規(guī)的行政范疇，逐漸“網(wǎng)絡(luò)化”。水資源政策制定已經(jīng)不能維持單一中心決策，無(wú)法依靠政府科層機(jī)構(gòu)獨(dú)立處理多元主體參與引發(fā)的水資源沖突，正在變成多元、多維、多層的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，充滿了復(fù)雜的策略互動(dòng)。①

國(guó)外學(xué)界很早就開始關(guān)注水資源保護(hù)政策制定中的多元主體參與、行動(dòng)者互動(dòng)等議題。較早就有學(xué)者指出，政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和特征是影響政策結(jié)果的關(guān)鍵因素，“不管是從技術(shù)角度還是政治角度，水問(wèn)題正變得日益嚴(yán)重，水政策制定正面臨復(fù)雜的政策環(huán)境，出現(xiàn)了新的行動(dòng)者、新的價(jià)值目標(biāo)以及新的行為規(guī)范。政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成要素和結(jié)構(gòu)是緊密聯(lián)系在一起的，并影響政策過(guò)程”②。同時(shí)，學(xué)者們也認(rèn)為，行動(dòng)者的行為會(huì)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，影響政策結(jié)果的輸出。如，一項(xiàng)對(duì)美國(guó)水政策的研究指出：“策略轉(zhuǎn)變、專業(yè)主義以及專家統(tǒng)治、政策倡導(dǎo)者之間的緊張關(guān)系以及利益格局影響了網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)變化”③;一項(xiàng)關(guān)于全球水政策的研究也指出：互動(dòng)關(guān)系影響規(guī)則的形成，“扁平化的互動(dòng)交流有力地促進(jìn)了規(guī)則的形成，但是相關(guān)利益集團(tuán)的沖突、有限的包容則限制了規(guī)則的形成”④。此外，也有學(xué)者關(guān)注整個(gè)水資源網(wǎng)絡(luò)的管理問(wèn)題，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的特征體現(xiàn)為“多元主體、穩(wěn)定的關(guān)系模式”，行為互動(dòng)體現(xiàn)為“非層次、扁平化、非正式的相互依賴、資源交換、利益共享”⑤，應(yīng)從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、行為互動(dòng)的辯證關(guān)系出發(fā)探討管理策略。

國(guó)內(nèi)學(xué)者也較早關(guān)注到這一議題，有研究指出：實(shí)踐中涉水政策的制定過(guò)程逐漸網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化，政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的不同環(huán)節(jié)和層面上均存在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和互動(dòng)過(guò)程。⑥ 從結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，學(xué)者們注意到水資源政策制定過(guò)程形成了不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，提出要探索水資源的共享治理模式創(chuàng)新，建立一種包含多個(gè)行動(dòng)者的復(fù)雜的“縱向和橫向結(jié)構(gòu)的共享網(wǎng)絡(luò)形態(tài)”。⑦ 從行為視角出發(fā)，有學(xué)者提出水資源政策制定過(guò)程是多元涉水主體基于利益需求的行為博弈過(guò)程，解決水沖突需要關(guān)注多元主體的利益需求，需要分析“具有中國(guó)特色的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的規(guī)制主體、客體以及主客體間的利益沖突和利益博弈”⑧，需要關(guān)注相關(guān)主體間生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，從行為博弈視角解決水事糾紛⑨。也有學(xué)者對(duì)實(shí)際政策過(guò)程的分析采取了政策網(wǎng)絡(luò)類型和行動(dòng)者及行動(dòng)者關(guān)系兩個(gè)維度，選擇了多個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)參數(shù)來(lái)構(gòu)建分析框架。⑩

總體而言，已有研究已經(jīng)關(guān)注到水資源保護(hù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行為互動(dòng)對(duì)政策制定結(jié)果的影響，但對(duì)于政策過(guò)程中存在哪些不同類型的結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如何影響行動(dòng)者的行動(dòng)策略、行動(dòng)策略如何影響政策結(jié)果以及外部環(huán)境如何影響政策過(guò)程和結(jié)果的研究還較為薄弱?；诖?，本文嘗試構(gòu)建涵蓋結(jié)構(gòu)、行為以及環(huán)境三要素的理論分析框架來(lái)探討水資源保護(hù)公共政策的形成邏輯，對(duì)復(fù)雜的行動(dòng)主體及主體間關(guān)系、行動(dòng)策略、外部環(huán)境進(jìn)行分析，以進(jìn)一步探討如何改進(jìn)和完善水資源保護(hù)公共政策。

二、理論分析框架

在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)里，有關(guān)公共政策制定的研究占主流地位的理論框架是“階段論”?！半A段論”將政策過(guò)程解釋為一種“依次向前進(jìn)展的、動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)流程”{11}，通常包括議程設(shè)置、政策構(gòu)建和合法化、政策實(shí)施以及評(píng)估{12}。而隨著一系列“政治現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)型”{13}，傳統(tǒng)政策過(guò)程圖景已顯得過(guò)于簡(jiǎn)單而不符合現(xiàn)實(shí)政治過(guò)程，網(wǎng)絡(luò)的概念逐漸被引入政策科學(xué)領(lǐng)域，形成了富于包容性、具備豐富信息量，并且可以跳出科層體系桎梏的政策網(wǎng)絡(luò)理論框架。由于網(wǎng)絡(luò)概念本身的泛濫，政策網(wǎng)絡(luò)的概念至今也沒(méi)有形成共識(shí)性的定義，政策網(wǎng)絡(luò)理論的定位也頗為混亂。盡管如此，經(jīng)過(guò)多年的理論研究和實(shí)踐觀察，學(xué)者們基本上都認(rèn)同，作為探討復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的多主體參與及互動(dòng)的流派，政策網(wǎng)絡(luò)理論能夠解釋政策過(guò)程并預(yù)測(cè)政策結(jié)果，是分析政策過(guò)程及政策結(jié)果的有效工具。

（一）政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果：行為和結(jié)構(gòu)的兩種視角

政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)理論的核心議題。圍繞這一議題，政策網(wǎng)絡(luò)理論聚焦于政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征、行為互動(dòng)過(guò)程及其與政策結(jié)果的關(guān)系，基本形成了基于行為分析和結(jié)構(gòu)分析的不同視角。結(jié)構(gòu)視角主要聚焦于中觀層面的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響政策結(jié)果，結(jié)構(gòu)特征是影響政策結(jié)果的關(guān)鍵性變量，形成了“結(jié)構(gòu)—結(jié)果”的邏輯。行為視角是從微觀層面的行動(dòng)主體的行為出發(fā)，研究互動(dòng)行為是如何影響政策結(jié)果的，形成了“行為—結(jié)果”的邏輯?！敖Y(jié)構(gòu)—結(jié)果”分析邏輯賦予結(jié)構(gòu)以特權(quán)，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策過(guò)程、政策結(jié)果的影響，而弱化了行動(dòng)者詮釋結(jié)構(gòu)的能動(dòng)性，最終走向了“結(jié)構(gòu)決定論”。“行為—結(jié)果”分析邏輯，強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程中行動(dòng)者的主體作用，而忽視了行動(dòng)者的位置及連帶關(guān)系對(duì)行動(dòng)策略的影響，從而形成“行為決定論”。Marsh指出，從結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)出發(fā)檢視政策網(wǎng)絡(luò)，無(wú)法解釋影響政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成、變化、發(fā)展的重要內(nèi)生因素。{14} Raab認(rèn)為，個(gè)體是內(nèi)嵌于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中的，行為也是鑲嵌于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中的，個(gè)體的策略受網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響，進(jìn)而對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響。{15} Marsh和Smith進(jìn)一步指出，傳統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)研究途徑都片面強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)或行為，而這樣來(lái)解釋政策結(jié)果是薄弱的、單一的，因此需要重新構(gòu)建一種新的整合結(jié)構(gòu)和行為的辯證關(guān)系模式。{16}

（二）修正與彌合：結(jié)構(gòu)和行為的辯證途徑

從結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)出發(fā)來(lái)檢視網(wǎng)絡(luò)的分析途徑，會(huì)忽略行動(dòng)者改善網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的能動(dòng)性，而從行為的視角也需要意識(shí)到行為是鑲嵌于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中的，個(gè)體的理性是展現(xiàn)在結(jié)構(gòu)提供的機(jī)會(huì)和限制之下的。Marsh和Smith強(qiáng)調(diào)，政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的關(guān)系不是簡(jiǎn)單、單向的過(guò)程，而是包含著三重辯證互動(dòng)關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者的關(guān)系、政策網(wǎng)絡(luò)與外部環(huán)境的關(guān)系、政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的關(guān)系。{17} Evans也強(qiáng)調(diào)，結(jié)構(gòu)與行為的辯證方法就是把微觀（網(wǎng)絡(luò)主體行為）、中觀（網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)）、宏觀（網(wǎng)絡(luò)環(huán)境）三者結(jié)合到一起解釋政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果的影響，是對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與參與者之間的互動(dòng)關(guān)系以及政策結(jié)果的重新釋義。{18} 辯證途徑致力于厘清結(jié)構(gòu)與個(gè)體、結(jié)構(gòu)與環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果之間的關(guān)系，以解決復(fù)雜現(xiàn)實(shí)中宏觀和微觀變量間的關(guān)系問(wèn)題。事實(shí)上，復(fù)雜的政治現(xiàn)象中，存在“不同的需求、動(dòng)機(jī)、不可預(yù)見(jiàn)的事件及大量的非理性”{19}，難以用簡(jiǎn)單的模型、量化途徑以及理性選擇理論下的行為預(yù)設(shè)把復(fù)雜多樣的關(guān)系形態(tài)表征為一定的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型。因此，政策網(wǎng)絡(luò)研究中仍有非常多的學(xué)者運(yùn)用了非實(shí)證的詮釋方法，其中，結(jié)合結(jié)構(gòu)和行為的辯證途徑就是一種具有適應(yīng)性的研究取向。

（三）水資源保護(hù)政策制定的分析框架：基于現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程的行為、結(jié)構(gòu)與環(huán)境的辯證途徑

基于我國(guó)水資源保護(hù)的政策實(shí)踐，本文將借助政策網(wǎng)絡(luò)理論探討網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行為互動(dòng)三個(gè)要素對(duì)政策制定結(jié)果的影響。基本的邏輯進(jìn)路如下：在我國(guó)水資源保護(hù)政策制定過(guò)程中，多個(gè)行動(dòng)者直接或間接地參與其中。多元主體各自擁有不同的資源，為了實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)，行動(dòng)者之間進(jìn)行資源交換，形成穩(wěn)定的資源交換模式，從而建構(gòu)起政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。內(nèi)嵌于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中的行動(dòng)者具有自己獨(dú)特的價(jià)值偏好和利益需求，其行動(dòng)策略選擇會(huì)受到所處的位置、連帶關(guān)系等的限制和影響。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境也會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體資源的運(yùn)用、策略的選擇產(chǎn)生重要影響。

1. 多個(gè)行動(dòng)者直接或者間接地參與政策過(guò)程，行動(dòng)者之間的關(guān)系模式組成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在我國(guó)水資源保護(hù)政策制定中，行動(dòng)者是參與政策制定的各類主體，既包括政府主體也包括非政府主體，如涉水行政部門、流域管理機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、用水企業(yè)、公眾、社會(huì)組織、媒體等。網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的互動(dòng)是信息、資金、影響、權(quán)威以及其他資源的流動(dòng)，它們之間的關(guān)系即是資源流通的渠道。

2. 在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響下，行動(dòng)者會(huì)選擇不同的行動(dòng)策略。在水資源保護(hù)政策的制定中，行動(dòng)者會(huì)基于自己的目標(biāo)、偏好和需求，采取相應(yīng)的行動(dòng)策略：或是沖突、對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)，很難達(dá)成一致意見(jiàn);或是交易、妥協(xié)、聯(lián)盟，較容易實(shí)現(xiàn)合作;或是競(jìng)爭(zhēng)與合作共存，經(jīng)過(guò)不斷的談判、溝通、妥協(xié)，最終達(dá)成合作。

3. 外部環(huán)境對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體資源的運(yùn)用、策略的選擇產(chǎn)生重要影響。在我國(guó)水資源保護(hù)實(shí)踐中，水資源保護(hù)政策制定面臨著復(fù)雜的外部環(huán)境，這也會(huì)對(duì)政策結(jié)果的達(dá)成產(chǎn)生重要的影響。

4. 政策制定結(jié)果的最終形成會(huì)受到政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者的行動(dòng)策略以及外部環(huán)境的影響。政策結(jié)果是指經(jīng)政策制定這一過(guò)程后最終予以正式出臺(tái)的政策方案，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件，本文所探討的政策結(jié)果即是經(jīng)過(guò)立法程序最終正式出臺(tái)的水資源保護(hù)地方性法規(guī)。

三、案例分析

作為“探索難于從所處情境中分離出來(lái)的現(xiàn)象時(shí)采用的研究方法”{20}，案例研究方法在分析特定政策網(wǎng)絡(luò)與特定政策結(jié)果之間的因果關(guān)系時(shí)具有適用性。本文以G省水資源保護(hù)條例的制定為例，討論影響政策結(jié)果的因素。

G省位于長(zhǎng)江、珠江上游，是兩江重要的生態(tài)屏障。因其特殊的地理位置，其水資源保護(hù)在整個(gè)長(zhǎng)江、珠江流域乃至全國(guó)都具有舉足輕重的地位。G省非常重視水資源保護(hù)，《G省水資源保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）被譽(yù)為G省史上最嚴(yán)條例，是我國(guó)第一部省級(jí)層面的水資源保護(hù)地方性法規(guī)，對(duì)全國(guó)其他地方的同類立法具有重要的參考價(jià)值和示范意義。在《條例》的制定過(guò)程中，多個(gè)參與主體采取不同的行動(dòng)策略在特定場(chǎng)域中相互作用，呈現(xiàn)出一幅復(fù)雜的運(yùn)作圖景，為我們觀察和分析水資源保護(hù)政策的制定提供了一個(gè)典型案例。本文所使用的資料均來(lái)自2016年1月—2018年1月期間筆者在G省的實(shí)地調(diào)研。

（一）外部環(huán)境分析

1. 危機(jī)輸入：水資源問(wèn)題日益嚴(yán)重。G省境內(nèi)河流眾多，水資源豐富。流經(jīng)G省的流域面積超過(guò)50平方公里的河流有1059條，省內(nèi)有大、中、小型水庫(kù)2379座，年平均降水量1178毫米，年平均水資源總量1215億立方米。從理論上說(shuō)，G省水資源總量較大，人均水資源量并不低，但由于喀斯特地貌分布廣，降水時(shí)空分布不均等原因，資源性、工程性、水質(zhì)性缺水問(wèn)題突出。對(duì)于G省而言，加強(qiáng)水資源保護(hù)不僅是本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，而且關(guān)系到長(zhǎng)江流域、珠江流域的生態(tài)保障與生態(tài)安全。

2. 理念轉(zhuǎn)變：“水天平”的再平衡。過(guò)去，我國(guó)對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)更集中于其資源屬性，而忽視其環(huán)境和生態(tài)屬性。在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向下，G省水資源的開發(fā)利用更優(yōu)先于保護(hù)，“水天平”更傾向于社會(huì)經(jīng)濟(jì)端。隨著水危機(jī)日益嚴(yán)重，在生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，“把保護(hù)放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”逐漸成為G省的社會(huì)共識(shí)。為了重點(diǎn)解決長(zhǎng)期過(guò)度開發(fā)導(dǎo)致的用水過(guò)度、用水效率低下、水質(zhì)惡化及生態(tài)退化等問(wèn)題，G省的治水理念逐漸由過(guò)去主要服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向以水資源和水生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，“水天平”由社會(huì)經(jīng)濟(jì)端向自然生態(tài)端傾斜。G省已經(jīng)由過(guò)去的“用水”進(jìn)入到全面“保水”的新時(shí)代，《條例》的制定正是G省加快推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明、加強(qiáng)水資源保護(hù)的重要舉措。

（二）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的類型及特征分析

在《條例》的制定過(guò)程中，G省省委、省人大、省政府、具體承擔(dān)立法工作的水行政部門、相關(guān)涉水部門、專家團(tuán)隊(duì)、公眾、媒體等多個(gè)主體均不同程度地參與其中。各主體掌握著不同的政策資源，呈現(xiàn)出不同的行為模式，最終共同促進(jìn)了《條例》的出臺(tái)。

1. 多主體參與到政策制定過(guò)程中。2013年12月，G省省委第十一屆四次會(huì)議明確要求制定水資源保護(hù)條例，隨后該條例的制定被列入省人大常委會(huì)、省政府2014年立法工作安排。2014年5月，省水利廳聯(lián)合省法制辦共同推動(dòng)成立了《條例》起草小組，小組成員包括了省人大環(huán)資委、省水利廳、省法制辦以及省水科院的多名工作人員。2015年3月，起草小組決定引入專業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)參與立法工作，經(jīng)考察后選擇了一家專業(yè)的水資源研究團(tuán)隊(duì)——H研究所。自2015年5月起，立法起草小組先后組織了三輪調(diào)研，主要參與者包括立法起草小組成員、專家團(tuán)隊(duì)成員，主要調(diào)研對(duì)象為涉水省直部門以及地市州涉水行政部門。在確定立法總體要求和基本原則后，起草小組正式啟動(dòng)《條例》的起草工作，并邀請(qǐng)H研究所提供相關(guān)立法建議。經(jīng)過(guò)完整的起草、研討、意見(jiàn)征集以及修訂的過(guò)程后，最終形成了《條例》（草案）送審稿。2016年8月26日，《條例》（草案）經(jīng)省人民政府第86次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。2016年11月24日，《條例》（草案）經(jīng)G省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)，并于2017年1月1日起正式施行。

在此過(guò)程中，作為省級(jí)層面的地方性法規(guī)，《條例》的制定涉及到我國(guó)政治體制中的“三套班子”，即省委、省人大以及省政府。省委作為省級(jí)層面公共決策的核心機(jī)構(gòu)，具有控制議題進(jìn)入決策議程（前決策環(huán)節(jié)）的核心權(quán)力。進(jìn)入政策議程后，省人大根據(jù)行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需求，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下行使立法權(quán)。省政府在立法過(guò)程中占據(jù)重要位置，可行性論證、資源調(diào)配、共識(shí)協(xié)調(diào)等均由省政府主導(dǎo)。省政府負(fù)責(zé)組織起草《條例》，具體的起草工作由省水利廳、省法制辦承擔(dān)。相關(guān)涉水省直部門（發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)與信息化、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生、國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等）、地區(qū)政府（各市、州及部分縣、市、區(qū)）基于部門、區(qū)域利益的考量也不同程度地參與到?jīng)Q策過(guò)程中，對(duì)《條例》的制定發(fā)揮著重要影響。作為第三方研究團(tuán)隊(duì)，H研究所根據(jù)委托協(xié)議開展G省水資源保護(hù)立法的調(diào)研和論證工作，發(fā)揮了專業(yè)機(jī)構(gòu)的咨詢建議作用。在報(bào)送G省政府審議前和進(jìn)入人大最后審議前，《條例》（草案）分別通過(guò)省政府網(wǎng)站和省人大網(wǎng)站向社會(huì)公開征集意見(jiàn)，公眾通過(guò)這一渠道參與了政策議程?！稐l例》發(fā)布后，省內(nèi)外媒體進(jìn)行了廣泛的宣傳，其中“三項(xiàng)創(chuàng)先”“全國(guó)第一部水資源保護(hù)條例”“最高處罰50萬(wàn)”等成為最受關(guān)注的亮點(diǎn)。

2. 政策制定過(guò)程中形成了不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型。本文主要借助Rhodes分類模型來(lái)描述主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即以利益整合、成員資格、相互依賴性以及資源配置四個(gè)維度將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類型。不同類型的網(wǎng)絡(luò)對(duì)行動(dòng)者采取的策略提供了不同的機(jī)會(huì)，并作出了相應(yīng)的限制。

政策社群。行動(dòng)者包括省人大、省政府、省水利廳、省法制辦及省直相關(guān)涉水部門，在政策議程設(shè)定、方案制定、具體執(zhí)行和監(jiān)督考核等階段都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。憑借對(duì)政治權(quán)威、立法合法性、信息、組織及資金等網(wǎng)絡(luò)資源的控制，這部分行動(dòng)者在政策制定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于核心位置。政策社群具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是擁有最為廣泛的網(wǎng)絡(luò)資源，具有最強(qiáng)的汲取網(wǎng)絡(luò)資源的能力;具備立法的合法性，建立了正式的立法工作組織，即《條例》起草工作小組;擁有穩(wěn)定的立法資金支持，在資金的支配比例方面具有決定權(quán)。二是具有穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的成員資格限制，僅包含前文所述的少數(shù)參與主體，其他利益相關(guān)者均被排除在外。三是通過(guò)座談會(huì)、研討會(huì)、調(diào)研活動(dòng)、公開征集意見(jiàn)等多種形式與其他網(wǎng)絡(luò)成員開展互動(dòng)，以獲得其他網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的支持，推動(dòng)政策制定進(jìn)程。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。H研究所是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的主要行動(dòng)者，在《條例》的制定過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是所獲取的資源和信息主要依賴于自身的知識(shí)儲(chǔ)備，具有穩(wěn)定、嚴(yán)格的成員資格限制，其他主體均被排除在外;二是與政策社群進(jìn)行較頻繁的橫向聯(lián)系，通過(guò)非政治途徑進(jìn)行說(shuō)服和滲透;三是側(cè)重于從法律視角和技術(shù)層面提出建議;四是對(duì)政策過(guò)程的影響力有限，能夠在多大程度上參與政策制定過(guò)程以及意見(jiàn)和建議被決策者采納多少，最終都由決策主體來(lái)決定。

府際網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者主要由G省下屬市、州政府及涉水部門構(gòu)成，是《條例》的具體執(zhí)行者以及實(shí)際受益者。府際網(wǎng)絡(luò)具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是在政治控制下?lián)碛杏邢薜恼哔Y源，主要通過(guò)正式座談會(huì)、匯報(bào)會(huì)等有限的渠道提出符合地區(qū)實(shí)際的意見(jiàn);二是作為政策的主要執(zhí)行者，與政策社群關(guān)系緊密，存在縱向上的相互依賴;三是注重地方與區(qū)域利益，迫切希望《條例》的條款能有利于本地區(qū)的發(fā)展。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者主要包括主張開發(fā)利用水資源以獲取經(jīng)濟(jì)效益的涉水企業(yè)。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是成員是變動(dòng)的、分散的;二是在《條例》制定過(guò)程中，被排除在正式政策議程之外;三是習(xí)慣于采取隱蔽的行動(dòng)爭(zhēng)取有利的政策出臺(tái);四是以獲取經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)。

議題網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者由媒體、社會(huì)組織、公眾等組成。議題網(wǎng)絡(luò)具有以下結(jié)構(gòu)特征：一是成員處于網(wǎng)絡(luò)邊緣位置，在《條例》制定中沒(méi)有被納入正式的政策議程;二是成員之間在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行非正式溝通，難以形成集中、統(tǒng)一的意見(jiàn);三是制度化程度較低、互動(dòng)頻率有限、結(jié)構(gòu)松散，對(duì)立法決策的影響力微乎其微。

（三）行動(dòng)者的策略分析

在《條例》制定過(guò)程中，處于不同位置的行動(dòng)者為了實(shí)現(xiàn)自身的利益目標(biāo)，運(yùn)用所擁有的網(wǎng)絡(luò)資源，采取了相應(yīng)的策略?？傮w而言，處于核心位置的決策者最大程度上決定了政策過(guò)程的走向和政策結(jié)果的產(chǎn)生，其他相關(guān)主體也不同程度地對(duì)政策過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生了影響。

1. 關(guān)鍵決策者的行動(dòng)策略：大力支持，積極推動(dòng)。在封閉的政策社群中，G省人大、政府以及水行政部門和法制部門所組成的關(guān)鍵行動(dòng)者的主要目標(biāo)具有一致性：一是實(shí)現(xiàn)G省生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)?！稐l例》的制定與出臺(tái)被視為G省生態(tài)文明建設(shè)的具體行動(dòng)，《條例》也被視為G省建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的重要法律保障。二是解決G省水資源保護(hù)面臨的實(shí)際難題。為了化解日益嚴(yán)重的水資源危機(jī)，實(shí)現(xiàn)依法治水，有必要通過(guò)《條例》這一部總領(lǐng)性法規(guī)來(lái)厘清各級(jí)政府部門的水資源保護(hù)職責(zé)，提高水資源保護(hù)效率。三是爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)全國(guó)“率先”的示范效應(yīng)。在《條例》正式出臺(tái)前，我國(guó)還沒(méi)有省級(jí)層面的水資源保護(hù)地方性法規(guī)。為了實(shí)現(xiàn)“全國(guó)第一”，體現(xiàn)G省條例的示范和引導(dǎo)作用，制定和出臺(tái)《條例》被列入了省政府的重點(diǎn)工作和重點(diǎn)推動(dòng)項(xiàng)目?；谝陨夏繕?biāo)，關(guān)鍵決策者對(duì)《條例》的出臺(tái)持最為積極的態(tài)度，并憑借所擁有的政策資源掌控整個(gè)政策過(guò)程，引導(dǎo)政策方向，最終促進(jìn)了政策結(jié)果的快速形成。

2. 涉水利益部門的行動(dòng)策略：權(quán)限之爭(zhēng)下的妥協(xié)與合作。在我國(guó)水資源保護(hù)中，水量和水質(zhì)的管理分別由水行政部門和環(huán)保部門負(fù)責(zé)，同時(shí)又有建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門參與其中，分而治之。在《條例》的制定過(guò)程中，水資源保護(hù)職責(zé)的重新劃分與傳統(tǒng)的“九龍治水”的權(quán)限劃分存在割裂與重疊問(wèn)題，導(dǎo)致相關(guān)涉水部門之間出現(xiàn)了職權(quán)紛爭(zhēng)。但為了推動(dòng)《條例》的快速成型，相關(guān)部門對(duì)入河排污口設(shè)置的許可、排污布設(shè)的規(guī)劃?rùn)?quán)等職權(quán)劃分采取妥協(xié)和有限合作策略，最終達(dá)成了兼顧多部門需求、多部門共同承擔(dān)職責(zé)的條款?？梢?jiàn)，在《條例》的制定過(guò)程中，政策社群的根本利益具有一致性，即促進(jìn)《條例》的快速出臺(tái)和實(shí)施，但是社群內(nèi)部的部門主體也表現(xiàn)出局部利益傾向，存在不同的價(jià)值偏好，致使立法過(guò)程中存在著不間斷的討價(jià)還價(jià)和政策協(xié)商。總體而言，盡管立法過(guò)程中存在著矛盾和分歧，各主體最終依然能夠?qū)崿F(xiàn)妥協(xié)與合作。

3. 專家團(tuán)隊(duì)的行動(dòng)策略：由“觀點(diǎn)闡述者”到“誠(chéng)實(shí)代理人”。專家團(tuán)隊(duì)的目標(biāo)主要在于推廣其知識(shí)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)其對(duì)政策過(guò)程、政策結(jié)果的影響。在《條例》制定的早期，H研究所作為專家團(tuán)隊(duì)?wèi){借所具備的知識(shí)、技術(shù)和信息優(yōu)勢(shì)，主要從技術(shù)理性角度考慮問(wèn)題，是積極溝通協(xié)調(diào)的“觀點(diǎn)闡述者”，并積極為自己的觀點(diǎn)進(jìn)行辯護(hù)，力圖影響政策過(guò)程和結(jié)果。在《條例》（草案）的初步框架構(gòu)建完成后，H研究所逐漸轉(zhuǎn)向“誠(chéng)實(shí)的代理人”，即不再進(jìn)行“觀點(diǎn)闡述”，而是選擇按照職能部門反饋的意見(jiàn)進(jìn)行修改，更偏于解釋和宣傳。

4. 地方政府的行動(dòng)策略：在有限的意見(jiàn)表達(dá)渠道中尋求積極參與。作為《條例》實(shí)施最重要的執(zhí)行主體，G省的地方各級(jí)政府及其涉水部門最關(guān)注政策在基層的實(shí)際執(zhí)行情況。在由《條例》起草小組組織的調(diào)研、意見(jiàn)征求會(huì)中，市、州政府及其相關(guān)涉水部門均采取積極參與的策略，結(jié)合地方實(shí)際提出了諸多具有針對(duì)性的意見(jiàn)。

5. 其他主體的行動(dòng)策略：結(jié)構(gòu)松散，無(wú)法形成統(tǒng)一的行動(dòng)策略。處于邊緣位置的涉水企業(yè)、公眾以及媒體等主體，關(guān)系松散、力量薄弱，擁有最小的表達(dá)利益與汲取資源的機(jī)會(huì)，沒(méi)有形成統(tǒng)一的行動(dòng)策略，對(duì)《條例》的形成沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

四、結(jié)論與討論

從《條例》制定的實(shí)際過(guò)程來(lái)看，我國(guó)水資源保護(hù)實(shí)踐中已經(jīng)形成了復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)給行動(dòng)者所采取的行動(dòng)策略帶來(lái)了一定的機(jī)會(huì)與限制，行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響下所采取的討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)、合作等行動(dòng)策略對(duì)政策制定結(jié)果的影響力也不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，我國(guó)復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景也給水資源保護(hù)政策制定帶來(lái)了重要的影響。可以說(shuō)，水資源保護(hù)政策的出臺(tái)是外部環(huán)境、多主體所建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)成員所采取的行動(dòng)策略共同作用、共同影響的結(jié)果。

（一）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)策略：行動(dòng)者的位置、網(wǎng)絡(luò)的開放性、成員關(guān)系的緊密程度對(duì)行動(dòng)策略產(chǎn)生影響

1. 處于核心位置的政策社群主體擁有最集中的政策資源，處于邊緣位置的部分行動(dòng)者缺乏足夠的行動(dòng)資本。政策社群位于政策網(wǎng)絡(luò)最為核心的位置，幾乎壟斷了包括決策權(quán)威、信息、資金、合法性以及組織在內(nèi)所有政策資源。從《條例》的制定過(guò)程可以看出，封閉的政策社群雖然在政策制定過(guò)程中設(shè)置了多種形式的調(diào)研、意見(jiàn)征求會(huì)議，但是在政策資源并沒(méi)有合理有效配置的情況下，政策社群始終獨(dú)占資源，地方政府及其部門、專家、公眾的參與更多停留在文本上的理論探討或?qū)嵺`層面形式上的參與。除政策社群外的參與主體在政策制定中難以找到合適的定位，面臨“空洞化”和“邊緣化”的尷尬境地。

2. 網(wǎng)絡(luò)的有限開放影響了行動(dòng)者涉入政策過(guò)程以及進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)。在《條例》的制定過(guò)程中，第三方研究團(tuán)隊(duì)全程參與到立法調(diào)研與論證過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)呈現(xiàn)出橫向交流與合作的趨勢(shì)，這有助于提升決策質(zhì)量。但是這種開放的程度仍然較低，《條例》的制定過(guò)程顯示，決定是否吸納專業(yè)意見(jiàn)的是政策社群，第三方研究團(tuán)隊(duì)所發(fā)揮的影響力總體較弱。其他主體如地方政府及其部門只是部分參與，媒體也只是在《條例》出臺(tái)前后進(jìn)行了大力宣傳。普通居民、用水企業(yè)作為水資源的直接使用者，對(duì)水資源的分配、使用和開發(fā)有著具體需求，也最貼近本地區(qū)的用水實(shí)際，但基本被排除在正式議程之外。目前，水資源保護(hù)中的公眾參與仍停留在原則性規(guī)定上，具體、有效的實(shí)現(xiàn)手段和方式仍顯不足?？傮w來(lái)看，結(jié)構(gòu)層面的有限開放限制了行動(dòng)者的參與和意見(jiàn)表達(dá)。

3. 參與者之間的互動(dòng)頻率會(huì)影響其信息獲取以及資源交換頻率，進(jìn)而影響到行動(dòng)者的行動(dòng)策略。從立法過(guò)程來(lái)看，政策社群內(nèi)的行動(dòng)者處于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的中心位置，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的互動(dòng)均由其主導(dǎo)。除內(nèi)部成員頻繁的互動(dòng)外，政策社群與其他網(wǎng)絡(luò)成員間均存在一定頻率的互動(dòng)。這種互動(dòng)有助于順利推進(jìn)政策過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家團(tuán)隊(duì)因具備豐富的立法經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的專業(yè)技能，在立法過(guò)程中始終與政策社群保持頻繁互動(dòng)，為其提供專業(yè)的支持。府際網(wǎng)絡(luò)與政策社群關(guān)系緊密，互動(dòng)較為頻繁，但其僅在正式座談會(huì)、匯報(bào)會(huì)等有限的渠道表達(dá)意見(jiàn)，互動(dòng)過(guò)程均由政策社群主導(dǎo)，這種自上而下有限的互動(dòng)不利于吸納足夠的意見(jiàn)。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)松散、成員流動(dòng)，在正式政策議程中彼此間的互動(dòng)以及與其他主體的互動(dòng)均極為有限，這種有限的互動(dòng)不利于公共政策民主化目標(biāo)的達(dá)成。

（二）行動(dòng)策略與政策結(jié)果：行動(dòng)者基于不同利益需求所采取的行動(dòng)策略最終促進(jìn)了政策結(jié)果的達(dá)成，但并沒(méi)有從根本上解決權(quán)限之爭(zhēng)

1. 積極策略對(duì)政策制定結(jié)果的影響。首先，政策社群的積極推動(dòng)策略主導(dǎo)了政策過(guò)程，促進(jìn)了政策結(jié)果的快速達(dá)成。為了推進(jìn)G省生態(tài)文明建設(shè)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)水資源保護(hù)條例“全國(guó)第一”，政策社群對(duì)《條例》的出臺(tái)持最為積極的態(tài)度，并借助所擁有的政策資源推動(dòng)整個(gè)政策過(guò)程，引導(dǎo)政策方向，最終促進(jìn)了政策結(jié)果的快速出臺(tái)。其次，專家團(tuán)隊(duì)積極參與調(diào)研、論證以及提供立法建議，發(fā)揮了專業(yè)機(jī)構(gòu)的咨詢建議作用，其所具備的立法經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能有助于提升政策質(zhì)量。此外，地方政府及部門采取的積極參與的策略有助于《條例》在諸多條款上的細(xì)化與操作化，能夠?qū)崿F(xiàn)政策制定和政策執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)政策結(jié)果在執(zhí)行階段真正發(fā)揮效能。

2. 消極策略對(duì)政策制定結(jié)果的影響。首先，職能部門的有限合作導(dǎo)致最終政策結(jié)果沒(méi)有解決根本的權(quán)限之爭(zhēng)。《條例》在制定之初，力求解決“九龍治水”的根本性難題，但囿于我國(guó)現(xiàn)行水質(zhì)、水量分治的現(xiàn)狀，且受限于現(xiàn)行上位法的規(guī)定，盡管相關(guān)部門的妥協(xié)與有限合作、有限參與導(dǎo)致相關(guān)爭(zhēng)議被擱置，但部分權(quán)限之爭(zhēng)并沒(méi)有得到有效解決。其次，有限的意見(jiàn)表達(dá)渠道限制了地方政府參與的主動(dòng)性。在《條例》征集意見(jiàn)的過(guò)程中，政策社群釋放自身的政治權(quán)威以換取府際網(wǎng)絡(luò)掌握的基層實(shí)際水資源政策信息。作為最重要的政策執(zhí)行主體，地方政府更加關(guān)注《條例》的執(zhí)行問(wèn)題，所提意見(jiàn)主要涉及到條款的合理性、明晰性、穩(wěn)定性以及協(xié)調(diào)性等。但地方各級(jí)政府及涉水部門在《條例》制定過(guò)程中主要通過(guò)數(shù)場(chǎng)意見(jiàn)征求會(huì)表達(dá)有限的意見(jiàn)，表達(dá)渠道有限，能否最終被采納由政策社群決定，發(fā)揮的影響力有限。最后，政策資源分配不均衡也導(dǎo)致部分行動(dòng)主體缺乏積極回應(yīng)的行動(dòng)資本。政策資源過(guò)于集中于政策社群，有利于其主導(dǎo)整個(gè)政策過(guò)程，但也導(dǎo)致公眾、社會(huì)組織、用水企業(yè)等其他主體缺乏積極回應(yīng)的行動(dòng)資本，無(wú)法采取積極策略。

（三）外部環(huán)境與政策結(jié)果：共同危機(jī)、統(tǒng)一理念有助于促進(jìn)政策結(jié)果的達(dá)成

1. 統(tǒng)一理念有助于政策結(jié)果的達(dá)成。突出保護(hù)優(yōu)先、全面“保水”的理念有助于協(xié)調(diào)多個(gè)主體的利益目標(biāo)，塑造多個(gè)行動(dòng)主體的共同愿景。在《條例》制定過(guò)程中，G省結(jié)合建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的要求，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則，把水資源保護(hù)始終放在優(yōu)先位置予以考慮，在水資源保護(hù)規(guī)劃的編制與執(zhí)行、飲用水水源地保護(hù)、用水總量控制和用水定額管理等方面，都強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)水資源保護(hù)的價(jià)值理念。塑造共同的價(jià)值理念、形成高度的目標(biāo)認(rèn)同，有助于實(shí)現(xiàn)利益主體之間的價(jià)值協(xié)調(diào)，促進(jìn)利益主體間資源和要素的優(yōu)化配置和達(dá)到合作的最佳狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)立法的目的性、導(dǎo)向性和執(zhí)法的自覺(jué)性、主動(dòng)性。

2. 共同危機(jī)推動(dòng)了政策結(jié)果的達(dá)成。隨著G省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，自然因素加上長(zhǎng)期人為活動(dòng)頻繁干擾和破壞，工業(yè)廢水和生活污水大量排放，導(dǎo)致水污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，流經(jīng)G省境內(nèi)的四大水系的部分河段均受到不同程度的影響。隨著G省水資源危機(jī)的加重，省內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及廣大民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐步提高，保護(hù)水資源的呼聲越來(lái)越高，這為水資源保護(hù)立法的出臺(tái)和實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。這種環(huán)境危機(jī)以及現(xiàn)實(shí)立法需求為政策制定系統(tǒng)輸入了外界的壓力，有助于推進(jìn)政策方案的快速達(dá)成。

注釋：

①{11} 郭巍青、涂鋒：《重新建構(gòu)政策過(guò)程：基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第3期。

② Hans Bressers， Laurence J. O’Toole Jr， Jeremy Richardson， Networks as Models of Analysis： Water Policy in Comparative Perspective， Environmental Politics， 1994， 3（4）， pp.1-23.

③ John G. Heilman， Gerald W. Johnson， John C. Morris， et al.， Water Policy Networks in the United States， Environmental Politics， 1994， 3（3）， p.85.

④ A. Kramer， C. Pahl-Wostl， The Global Policy Network Behind Integrated Water Resources Management： Is It an Effective Norm Diffusor？ Ecology & Society， 2014， 19（4）， pp.11-34.

⑤ A. D. Brouma， C. Ezel， Water Policy Networks： A New Form of Governance for Cyprus？ The Case of Nicosia， in Phoebe Koundouri（ed.）， Water Resources Allocation： Policy and Socioeconomic Issues in Cyprus， Springer Netherlands， 2010， pp.65-87.

⑥⑦ 馬捷、鎖利銘：《區(qū)域水資源共享沖突的網(wǎng)絡(luò)治理模式創(chuàng)新》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第2期。

⑧ 張穎：《中國(guó)流域水污染規(guī)制研究》，遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

⑨ 賴蘋：《基于合作博弈理論的跨行政區(qū)流域水污染治理機(jī)制研究》，重慶大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年。

⑩ 龔虹波：《“水資源合作伙伴關(guān)系”和“最嚴(yán)格水資源管理制度”——中美水資源管理政策網(wǎng)絡(luò)的比較分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第4期。

{12} [美]保羅·A·薩巴蒂爾編：《政策過(guò)程理論》，彭宗超等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版，第9頁(yè)。

{13} J. Hudson， S. Lowe， H. Dan， Understanding the Policy Process： Analyzing Welfare Policy and Practice， British Journal of Social Work， 2005， 39（5）， pp.544-547.

{14} David Marsh， Comparing Policy Network， Buckingham and Philadelphia： Open University Press， 1998， p.12.

{15} Charles D. Raab， Understanding Policy Networks： A Comment on Marsh and Smith， Political Studies， 2001， 49， pp.551-556.

{16}{17} David Marsh， Martin Smith， Understanding Policy Networks： Toward a Dialectical Approach， Political Studies， 2000， 48（1）， pp.4-21.

{18} M. Evans， Understanding Dialectics in Policy Network Analysis， Political Studies， 2001， 49（3）， pp.542-550.

{19} [美]拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定：程序和原理》， 朱子文譯，重慶出版社2001年版，第6頁(yè)。

{20} [美]羅伯特·K·殷：《案例研究方法的應(yīng)用》，周海濤譯，重慶大學(xué)出版社2004年版，第13頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：楊潔，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，湖北工程學(xué)院講師，湖北孝感，432000;操小娟，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、武漢大學(xué)中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）