崔冬， 賀婭榮

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

關(guān)于行政處罰決定公開(kāi)的依據(jù)是《行政處罰法》第48條“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”的規(guī)定。該法條對(duì)行政處罰決定公開(kāi)的主體、范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等均未作出具體規(guī)定，目前亦未見(jiàn)有對(duì)《行政處罰法》48條作出進(jìn)一步解釋的官方文件。行政處罰決定公開(kāi)制度概念模糊、公開(kāi)主體不明確，公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)不具體、不統(tǒng)一等導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用處罰決定公開(kāi)權(quán)。而公開(kāi)行政處罰決定勢(shì)必會(huì)觸及被處罰相對(duì)人的個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題。當(dāng)下，伴隨著《個(gè)人信息保護(hù)法》的施行，實(shí)務(wù)界也越來(lái)越重視個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題，如何在公開(kāi)行政處罰決定時(shí)有效保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益？如何防止行政機(jī)關(guān)過(guò)度收集和不當(dāng)公開(kāi)個(gè)人信息？在發(fā)揮行政處罰決定公開(kāi)積極功效的同時(shí)又最大限度地保障個(gè)人信息權(quán)益，平衡二者關(guān)系是理論和實(shí)踐亟需解決的問(wèn)題。

一、行政處罰決定公開(kāi)制度的源起

原《行政處罰法》未提及行政處罰決定公開(kāi)的相關(guān)內(nèi)容，僅強(qiáng)調(diào)行政處罰的依據(jù)必須全面公開(kāi)。修訂后的《行政處罰法》引入了行政處罰決定公開(kāi)制度，該制度是從何而來(lái)？為什么要以立法的形式確認(rèn)該制度？通過(guò)查找，筆者認(rèn)為行政處罰決定公開(kāi)制度的出現(xiàn)和廣泛運(yùn)用，主要基于以下兩個(gè)原因。

第一，處罰決定公開(kāi)實(shí)踐要求必須盡快建立完善的制度體系來(lái)規(guī)范行政處罰決定公開(kāi)行為[1]。雖然原《行政處罰法》未有關(guān)于行政處罰決定公開(kāi)的規(guī)定，但在部分法律、法規(guī)和行政規(guī)范性文件中均有關(guān)于行政處罰決定公開(kāi)的內(nèi)容。例如，1998年《證券法》第174條(1)1998年《證券法》第174條第2款規(guī)定:“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)調(diào)查結(jié)果，對(duì)證券違法行為作出的處罰決定，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！薄?000年《稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)公開(kāi)制度(試行)》第3條(2)2000年國(guó)家稅務(wù)總局《稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)公開(kāi)制度(試行)》(國(guó)稅發(fā)〔2000〕163號(hào))第3條：“稅務(wù)處理(包括處罰)結(jié)果均可公開(kāi)；案件稅務(wù)處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公告。”、2007年《上海市政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》(3)2007年《上海市政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》規(guī)定:“有行政處罰職能的政府機(jī)關(guān)要加大行政處罰結(jié)果信息的公開(kāi)力度，其中工商、質(zhì)量技監(jiān)、食品藥品、衛(wèi)生、環(huán)保等部門(mén)，重點(diǎn)做好對(duì)涉及公共安全和嚴(yán)重影響人身健康的違法行為的行政處罰結(jié)果信息公開(kāi);通過(guò)課題研究，逐步形成行政處罰結(jié)果信息公開(kāi)的制度安排?！?、2008年《工業(yè)和信息化部政府信息公開(kāi)工作辦法》(4)2008年12月15日《工業(yè)和信息化部政府信息公開(kāi)工作辦法》(工信廳辦〔2008〕81號(hào))第7條第9項(xiàng)規(guī)定:“符合下列要求之一的政府信息，主辦司局應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi): (九)執(zhí)法檢查事項(xiàng)的結(jié)果及行政處罰決定?！钡榷家?guī)定了應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政處罰決定，以此為依據(jù)的處罰決定公開(kāi)的實(shí)踐應(yīng)用倒逼作出行政處罰基本法的《行政處罰法》予以回應(yīng)。

第二，國(guó)家政策的調(diào)整推動(dòng)制度確立。2017年和2018年國(guó)務(wù)院辦公廳相繼出臺(tái)了有關(guān)行政執(zhí)法公示制度的兩個(gè)重要文件(5)2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的試點(diǎn)工作方案的通知》；2018年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。，指出行政執(zhí)法結(jié)果要及時(shí)向社會(huì)公布，并在全國(guó)32個(gè)省市開(kāi)展行政執(zhí)法公示制度試點(diǎn)工作。2019年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》中增加了“本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”主動(dòng)公開(kāi)的規(guī)定，進(jìn)而促進(jìn)了《行政處罰法》中新增行政處罰決定公開(kāi)的內(nèi)容。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府實(shí)施綱要(2021-2025)》指出要全面施行政務(wù)公開(kāi)，以“公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”，不斷推進(jìn)行政行為、行政決策結(jié)果等公開(kāi)。上述國(guó)家政策的出臺(tái)，都在推動(dòng)著行政處罰決定公開(kāi)制度的確立。

基于上述考量，為應(yīng)對(duì)實(shí)踐所需，立法者決定在《行政處罰法》中增加有關(guān)行政處罰決定公開(kāi)的規(guī)定?！缎姓幜P法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案)一審稿中規(guī)定，行政處罰決定要依照現(xiàn)有法律規(guī)定全部公開(kāi)，采用絕對(duì)公開(kāi)的觀點(diǎn)和立場(chǎng)?！恫莅浮范徃鍖?duì)一審稿進(jìn)行了調(diào)整，確定了以《政府信息公開(kāi)條例》為處罰決定公開(kāi)依據(jù)。經(jīng)過(guò)反復(fù)斟酌，立法者認(rèn)為一審稿和二審稿規(guī)定的范圍過(guò)于寬泛，不利于對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)益和隱私權(quán)的保護(hù)，違反了公法上普遍奉行的理念——個(gè)人信息權(quán)益和隱私權(quán)在權(quán)利位階上高于知情權(quán)[1]。所以，修訂后的《行政處罰法》第48條最終確定為“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”。

從修法過(guò)程看，處罰決定公開(kāi)的范圍在逐漸縮小。由最開(kāi)始的不公開(kāi)為例外最終確定為以公開(kāi)為例外。當(dāng)前，個(gè)人信息不再僅僅作用于對(duì)個(gè)人的標(biāo)識(shí)，還涉及到公民的個(gè)人信息權(quán)益、隱私權(quán)、姓名權(quán)等人格權(quán)。除此之外，個(gè)人信息還會(huì)產(chǎn)生巨大的財(cái)產(chǎn)性利益。提供信息的主體也不再限于行政機(jī)關(guān)，各個(gè)主體都有可能成為信息的提供者，這其中也包括將原始信息加工后再次公布的中介機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，保護(hù)公民個(gè)人信息權(quán)益是此次修訂過(guò)程中對(duì)行政處罰決定公開(kāi)范圍逐漸限縮的關(guān)鍵原因之一。

二、行政處罰決定公開(kāi)制度的價(jià)值闡釋

行政處罰決定公開(kāi)制度的出現(xiàn)不僅是因?yàn)閷?shí)踐和法律政策的推動(dòng)，更關(guān)鍵的在于行政處罰決定公開(kāi)在法治建設(shè)中體現(xiàn)出來(lái)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。行政執(zhí)法公示制度等三項(xiàng)制度的推行更加證明了行政處罰決定公開(kāi)的正確性。

第一，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)的行使，滿(mǎn)足公民的知情權(quán)。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)以知情權(quán)的存在為前提，知情權(quán)是公民監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。行政處罰決定公開(kāi)是公民了解行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的有效途徑。在處罰決定公開(kāi)被立法確認(rèn)之前，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)的監(jiān)督主要集中在事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。例如《行政處罰法》第5條規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出處罰決定前公開(kāi)處罰依據(jù)，實(shí)際上是公民進(jìn)行事前監(jiān)督的過(guò)程；在執(zhí)法過(guò)程中設(shè)置聽(tīng)證程序等為公民提供了事中監(jiān)督的基本途徑。行政處罰決定公開(kāi)后，形成了事前、事中、事后監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)行使的完整閉環(huán)，有益于行政機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)法治政府。

第二，具有敦促違法行為人積極改正和警示無(wú)關(guān)第三人的積極影響。行政處罰決定是對(duì)違法行為人的負(fù)面性社會(huì)評(píng)價(jià)，處罰決定公開(kāi)所帶來(lái)的精神壓力和心里痛苦催促著違法行為人積極改正，一定程度上改善了生態(tài)環(huán)境、食品藥品、金融監(jiān)管等領(lǐng)域執(zhí)行難的困境。此外，通過(guò)信息處理技術(shù)對(duì)處罰決定書(shū)中的個(gè)人信息進(jìn)行匿名化或去標(biāo)識(shí)化處理后，行政處罰決定公開(kāi)就具有了獨(dú)立于違法行為人的工具屬性，以行政處罰決定公開(kāi)明示對(duì)行政違法行為的懲戒結(jié)果，具有威懾潛在違法行為人，保護(hù)潛在受害人的雙重優(yōu)勢(shì)。

三、行政處罰決定公開(kāi)中個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)踐困境

(一)主體權(quán)利(力)行使范圍不明確導(dǎo)致權(quán)利(力)沖突

行政處罰決定公開(kāi)涉及行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人以及相關(guān)人三方主體的權(quán)利，還關(guān)乎普通公眾的知情權(quán)。有權(quán)利就會(huì)有利益，有利益就會(huì)有沖突，由此產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在不同利益角度下的公權(quán)力與私權(quán)利的主體利益沖突。即行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)、發(fā)揮處罰警示作用而公開(kāi)行政處罰決定，相對(duì)人或者相關(guān)人(以相對(duì)人為主)為了保護(hù)自己的個(gè)人信息不被泄露而反對(duì)行政處罰決定公開(kāi)。

在我國(guó)，行使行政處罰權(quán)的主體除了行政機(jī)關(guān)還有被授權(quán)組織和一些依法受委托的組織。這意味著上述主體是行政處罰決定信息的主要收集者和占有者[2]?！缎姓幜P法》未明確說(shuō)明行政處罰決定公開(kāi)是否屬于行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬權(quán)力，也未明確除行政機(jī)關(guān)以外的有權(quán)作出行政處罰的其他組織是否有權(quán)公開(kāi)行政處罰決定?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第37條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織處理個(gè)人信息，依照有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定”。根據(jù)其規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織都有權(quán)作出處罰決定并收集相關(guān)信息，還可以處理并公開(kāi)行政處罰決定，而依法受委托的一些具有管理公共事務(wù)職能的組織是未被賦予法定公開(kāi)權(quán)的。不同行政處罰主體對(duì)于個(gè)人信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和水平都不同，再者行政處罰決定的公開(kāi)內(nèi)容和范圍并不具體。多方因素的共同作用下使得公開(kāi)機(jī)關(guān)的公權(quán)力、其他行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力、個(gè)人私權(quán)利之間的沖突給行政處罰決定公開(kāi)的實(shí)踐造成了較大的干擾。據(jù)此，上游權(quán)力的行使是否要延伸到下游還是一個(gè)有待考察論證的問(wèn)題。行政處罰決定公開(kāi)的途徑大致可分為兩種。

其一，匯總式。被授權(quán)組織和受委托組織做出處罰決定后，將相關(guān)文件交由授權(quán)機(jī)關(guān)或委托機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行信息審查，確定處罰決定是否能夠公開(kāi)。審查完畢后，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的處罰決定由行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織自行公開(kāi)，而受委托組織作出的處罰決定由委托機(jī)關(guān)審查完畢后直接公開(kāi)。

其二，分別式?！墩畔⒐_(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)規(guī)定，誰(shuí)做出行政行為或者制作行政信息，誰(shuí)負(fù)責(zé)信息審查并公開(kāi)。依據(jù)《條例》第20條的規(guī)定，行政處罰決定包含在政府信息公開(kāi)范圍內(nèi)。若按照上述原則確定公開(kāi)主體，即誰(shuí)做出行政處罰決定，誰(shuí)決定是否公開(kāi)。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)相較于其他處罰主體更具有專(zhuān)業(yè)性，對(duì)于個(gè)人信息的分析和掌握更加全面，在行政處罰決定公開(kāi)制度不夠完善時(shí)采用匯總式能夠在公開(kāi)處罰決定過(guò)程中更好的保護(hù)公民的個(gè)人信息。

私權(quán)利主體之間為實(shí)現(xiàn)各自利益也會(huì)產(chǎn)生權(quán)利沖突。個(gè)人信息權(quán)益和知情權(quán)的沖突并不是僅僅來(lái)源于外部，權(quán)利內(nèi)部本身也存在沖突。這是相對(duì)應(yīng)的一對(duì)權(quán)利，要想知情就得公開(kāi)，要想公開(kāi)就會(huì)涉及到公民的個(gè)人信息。這是這對(duì)權(quán)利與生俱來(lái)的屬性，不可避免，但可調(diào)和。筆者認(rèn)為，可以運(yùn)用比例原則為基礎(chǔ)的權(quán)利邊界理論。每個(gè)權(quán)利都有其行使的邊界，超越了這一邊界就會(huì)侵犯到其他權(quán)利[3]。無(wú)論是公權(quán)力和私權(quán)利的沖突還是個(gè)人信息權(quán)益和知情權(quán)的沖突，在確定了各自行使權(quán)利(力)的界限后，行政機(jī)關(guān)依法行政，公民遵紀(jì)守法，在界限內(nèi)實(shí)現(xiàn)和保障自己的合法權(quán)益，權(quán)利(力)之間的積極和消極沖突就可以達(dá)到相對(duì)和諧的狀態(tài)。

(二)相關(guān)法律支撐不足

侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)益的違法行為數(shù)量不斷增多，種類(lèi)不斷豐富，為個(gè)人信息保護(hù)法律規(guī)范體系的建立和完善提供了極其重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。目前，我國(guó)對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)主要集中在民刑兩方面，如《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》以及2017年最高人民法院和最高人民檢察院兩院聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》[4]142。《個(gè)人信息保護(hù)法》頒布后，有學(xué)者認(rèn)為刑法中規(guī)定的個(gè)人信息侵權(quán)行為的懲處范圍和種類(lèi)過(guò)于狹窄，不能將《個(gè)人信息保護(hù)法》中規(guī)定的違法行為方式完全覆蓋，以保護(hù)自然人的個(gè)人信息[4]147。

行政處罰決定公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)息息相關(guān)?！缎姓幜P法》只規(guī)定了處罰決定要公開(kāi)，卻忽略了與之緊密相連的個(gè)人信息保護(hù)，缺少相關(guān)法律規(guī)范來(lái)填補(bǔ)二者之間的空白，對(duì)公開(kāi)過(guò)程中涉及的公民個(gè)人信息的公開(kāi)界限和統(tǒng)一的信息模糊標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有做出規(guī)定[5]。我國(guó)立法上也未對(duì)“有一定社會(huì)影響”作出準(zhǔn)確界定，學(xué)理上對(duì)這一概念也多有爭(zhēng)議，由此留給行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。從而導(dǎo)致各地區(qū)、各部門(mén)在執(zhí)行處罰決定公開(kāi)制度時(shí)缺乏統(tǒng)一的公布標(biāo)準(zhǔn)和程序，不利于對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。

(三)與行政處罰決定公開(kāi)制度相配套的監(jiān)督機(jī)制和行政賠償規(guī)則缺位

行政處罰決定公開(kāi)涉及多方主體的利益并且公開(kāi)內(nèi)容不確定，缺少有效的監(jiān)督制度，容易產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力泄露公民個(gè)人信息的情形。且難以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否存在侵犯相對(duì)人或相關(guān)人個(gè)人信息權(quán)益的行為，造成救濟(jì)機(jī)制流于形式。雖然我國(guó)行政賠償制度相對(duì)完善，但行政機(jī)關(guān)公布處罰決定過(guò)程中的侵權(quán)行為是否屬于行政賠償范圍，以及是否能夠適用統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)目前沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定，需要立法者加快立法腳步，彌補(bǔ)行政處罰決定公開(kāi)制度的缺漏。

四、行政處罰決定公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)的最優(yōu)契合

(一)運(yùn)用比例原則確定行政處罰決定公開(kāi)的衡量標(biāo)準(zhǔn)

比例原則發(fā)端于德國(guó)的警察法學(xué)，后逐步適用于我國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域。主要體現(xiàn)在行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法過(guò)程中。雖然我國(guó)《行政處罰法》沒(méi)有以具體法律條文來(lái)確認(rèn)比例原則在行政處罰領(lǐng)域的法律地位，但是處罰法第4條規(guī)定的公開(kāi)、公正原則涵蓋了比例原則的精神原理。行政處罰決定公開(kāi)有利于防止行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，但法律規(guī)定不具體又重新賦予了行政機(jī)關(guān)新的自由裁量權(quán)。而比例原則所具有的保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)良法善治的積極功效能夠有效制約行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，不僅可以為行政機(jī)關(guān)確定處罰決定公開(kāi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供底線和依據(jù)，還可以作為衡量行政機(jī)關(guān)是否濫用自由裁量權(quán)不適當(dāng)公開(kāi)處罰決定侵犯相對(duì)人或相關(guān)人個(gè)人信息權(quán)益的基準(zhǔn)，保持行政處罰決定公開(kāi)和公民個(gè)人信息保護(hù)之間的平衡。

比例原則包含了適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)階段的內(nèi)容。[6]這三個(gè)階段分別從制定的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)要為了或促進(jìn)公開(kāi)目的實(shí)現(xiàn)、采取對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)益損害最小的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)所獲得的公共利益要大于給個(gè)人信息權(quán)益所造成的損害三個(gè)方面層層深入地規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰決定公開(kāi)行為。行政機(jī)關(guān)確定處罰決定公開(kāi)的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須滿(mǎn)足每一階段的要求。具體可以從以下兩個(gè)方面入手。

1.依法行政是首要的衡量標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)應(yīng)以法律法規(guī)作為唯一行為準(zhǔn)則作出具體行政行為。法律一方面具有保護(hù)權(quán)利的作用，另一方面也限制了行政機(jī)關(guān)的裁量行為[6]。就后者來(lái)說(shuō)，與比例原則的功能具有一致性。因此，運(yùn)用比例原則確定行政處罰決定公開(kāi)的法律標(biāo)準(zhǔn)具有正當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)以《個(gè)人信息保護(hù)法》《民法典》《國(guó)家賠償法》等為基礎(chǔ)，結(jié)合行政處罰決定公開(kāi)目的[7]，在比例原則的指導(dǎo)下進(jìn)一步確定統(tǒng)一的公布標(biāo)準(zhǔn)和程序，完善行政處罰決定公開(kāi)制度。做到與有關(guān)法律精準(zhǔn)銜接，與公開(kāi)目的完美融合。既完善個(gè)人信息保護(hù)的法律體系，又補(bǔ)充行政處罰決定公開(kāi)制度的漏洞。應(yīng)在不違背其他法律的限度內(nèi)，更好的優(yōu)化行政處罰決定公開(kāi)制度。

2.公民的法感情是關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)

首先，以當(dāng)事人視角考量被公開(kāi)人的法感情。行政處罰決定公開(kāi)應(yīng)當(dāng)采用對(duì)當(dāng)事人損害最小的方式，即滿(mǎn)足比例原則中的必要性原則。行政處罰決定是對(duì)當(dāng)事人的一種社會(huì)性負(fù)面評(píng)價(jià)，在行政處罰決定公開(kāi)過(guò)程中，若為實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)而對(duì)個(gè)人信息公開(kāi)較多，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了不應(yīng)有的損害，則違背了必要性原則，有違反“一事不二罰”原則的嫌疑。不正確、不科學(xué)的公開(kāi)程度和范圍會(huì)侵犯公民的個(gè)人信息權(quán)，進(jìn)而傷害被公開(kāi)者的法感情。降低公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的公信力，最終消耗法律的威懾力。

其次，以社會(huì)視角考慮公眾的法感情。行政機(jī)關(guān)是《行政處罰法》的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政處罰決定公布的內(nèi)容要明確具體，做到手段和目的相匹配，體現(xiàn)比例原則中的適當(dāng)性原則。充分考量相關(guān)案件的社會(huì)敏感度和個(gè)人敏感信息，做到同情同處、平等對(duì)待。法律需要的是公民的敬畏，而不是畏懼。行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)侵犯公民個(gè)人信息權(quán)不僅會(huì)失去公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的支持，也會(huì)失去公眾對(duì)法律的認(rèn)可。行政處罰決定公開(kāi)不僅要考慮到對(duì)當(dāng)事人的影響，還要考慮到公眾通過(guò)各種渠道了解相關(guān)內(nèi)容后所帶來(lái)的一系列連鎖反應(yīng)。

(二)多角度分析“有一定社會(huì)影響”的確定標(biāo)準(zhǔn)

“有一定社會(huì)影響”是行政處罰決定公開(kāi)的關(guān)鍵。要在合法的范圍內(nèi)，以行為主體、行為性質(zhì)以及公共利益為具體要素，全面分析“有一定社會(huì)影響”的上限和下限，不斷增強(qiáng)行政處罰決定公開(kāi)制度的法律支撐。

不同類(lèi)別行為主體的公開(kāi)范圍有所不同。行為主體主要分為公眾人物和普通民眾。公眾人物對(duì)社會(huì)的影響力越高，對(duì)其道德水平和專(zhuān)業(yè)能力的要求就越嚴(yán)格，其所受保護(hù)的個(gè)人信息范圍就越小。[8]學(xué)理上對(duì)公眾人物有嚴(yán)格的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但是筆者認(rèn)為無(wú)論是哪一類(lèi)公眾人物，他在社會(huì)上的影響輻射范圍都比普通民眾更廣，影響程度都比普通民眾更深，他們的一言一行對(duì)價(jià)值觀還未完全建立的未成年人具有更大的煽動(dòng)性和影響力。因此，在處罰決定公開(kāi)范圍上，無(wú)需對(duì)公眾人物做更為細(xì)致的劃分。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，對(duì)公眾人物做出的行政處罰決定其公開(kāi)范圍更廣。

明確行為性質(zhì)有助于我們進(jìn)一步理解“有一定社會(huì)影響”的概念 。行為性質(zhì)的不同主要表現(xiàn)在自然人的違法行為和行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。自然人的違法行為通常具有明確的指向性和針對(duì)性，違法行為損害群體越大，輻射領(lǐng)域越廣，社會(huì)影響力就越高，尤其是涉及民生領(lǐng)域的違法行為。行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政處罰裁量權(quán)，行政處罰決定公開(kāi)有助于行政機(jī)關(guān)在法定幅度范圍內(nèi)做出合理、合法的裁量決定，將裁量過(guò)程全部置于公眾視野之下，進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰裁量行為[8]。鑒于此，行政處罰裁量權(quán)的大小應(yīng)當(dāng)與處罰決定公開(kāi)范圍呈正相關(guān)。

公共利益是“有一定社會(huì)影響”的基本條件。公共利益的具體內(nèi)容會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民生產(chǎn)生活需要和國(guó)家政策的調(diào)整等不斷發(fā)生變化，通過(guò)法律規(guī)定高度概括其具體含義實(shí)屬不易 。在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“治國(guó)有常，利民為本?！币虼?，無(wú)論公共利益的具體內(nèi)容如何變化，“以民為本”都是其核心要求。《政府信息公開(kāi)條例》第20條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)涉及公共安全(衛(wèi)生、食品、產(chǎn)品、藥品、金融)、公共保障(醫(yī)療、教育、社會(huì)保障)等與民生相關(guān)的政府信息。以此為參考，行為人的違法行為若對(duì)上述領(lǐng)域造成負(fù)面影響，可以認(rèn)為該違法行為具有一定社會(huì)影響。

(三)制定個(gè)性化規(guī)則確定行政處罰決定公開(kāi)內(nèi)容

行政處罰的對(duì)象包括自然人和企業(yè)等組織。企業(yè)信息與自然人的個(gè)人信息存在很大不同，企業(yè)信息具有較大的經(jīng)濟(jì)利益，而自然人的個(gè)人信息不僅具有經(jīng)濟(jì)利益，還具有較強(qiáng)的人格利益。因此，有關(guān)自然人的行政處罰決定公開(kāi)規(guī)則要更加復(fù)雜。行政機(jī)關(guān)在公布有關(guān)自然人的行政處罰決定時(shí)，要以謹(jǐn)慎公開(kāi)為原則。不同類(lèi)別的自然人個(gè)人信息公布后的影響亦會(huì)不同，本文將自然人分為成年人、未成年人、以及成年人中的無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人。

1.以自然人分類(lèi)為基礎(chǔ)制定行政處罰決定公開(kāi)規(guī)則

《個(gè)人信息保護(hù)法》中將自然人的個(gè)人信息分為敏感個(gè)人信息和一般個(gè)人信息。[4]146行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定公開(kāi)書(shū)中對(duì)于個(gè)人信息的模糊處理要以《個(gè)人信息保護(hù)法》的分類(lèi)為依據(jù)，確定模糊標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

首先，要遵循的一般規(guī)則就是：自然人的敏感個(gè)人信息絕對(duì)不予公開(kāi)。敏感個(gè)人信息包括但不限于自然人的指紋、面部、醫(yī)療信息、姓名、身份證號(hào)碼、家庭地址、電話號(hào)碼，以及新媒體時(shí)期不具有重復(fù)性的微信號(hào)碼、QQ號(hào)碼等。如若是自然人的一般個(gè)人信息，公民不愿意公開(kāi)或者公開(kāi)后對(duì)公民及其家人的日常生活造成其他不利影響或者加重負(fù)擔(dān)的，可以經(jīng)自然人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)予以審核，確無(wú)公開(kāi)必要的，依法不予公開(kāi)。

其次，除了一般規(guī)則外，還要設(shè)立特殊規(guī)則。特殊規(guī)則主要適用于未成年人和精神病人。未成年人和精神病人的個(gè)人信息保護(hù)范圍與普通成年人有所不同。除了要防止由于處罰決定公開(kāi)泄露個(gè)人信息所發(fā)生的侵犯人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的負(fù)面影響外，更主要的原因在于未成年人具有更大的成長(zhǎng)空間，且各方面還在發(fā)展過(guò)程中，依據(jù)《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定需要對(duì)未成年人的個(gè)人信息做更加嚴(yán)密的保護(hù)，以防止在行政處罰后對(duì)未成年人的發(fā)展造成不利影響。精神病人雖然與未成年人不同，但是由于其疾病的特殊性，若不慎泄露個(gè)人信息，外界的干擾可能加重其病情或者影響其后續(xù)的治療，亦應(yīng)予以特殊保護(hù)。

我國(guó)有專(zhuān)門(mén)的《未成年人保護(hù)法》對(duì)未成年人作出了區(qū)別于其他自然人的規(guī)定。如在刑事訴訟的審判流程中，未成年人和精神病人的審判流程較其他自然人的審判流程保密性更高，公開(kāi)范圍更小，審查更嚴(yán)格。行政處罰決定公開(kāi)過(guò)程中對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)不僅要以《行政處罰法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》為法律依據(jù)，還要以其他相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，與我國(guó)整個(gè)法律體系相融合。

行政處罰決定公開(kāi)中對(duì)于未成年人和精神病人的保護(hù)主要分為兩個(gè)方面。一方面，《行政處罰法》規(guī)定不滿(mǎn)十四周歲的未成年人和無(wú)民事行為能力的精神病人不予行政處罰，須責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教和嚴(yán)加看管、治療。我國(guó)以專(zhuān)項(xiàng)立法的形式對(duì)未成年人進(jìn)行全方位的保護(hù)，如《關(guān)于未成年人犯罪記錄封存的實(shí)施辦法》規(guī)定，“將未成年人的犯罪記錄依法予以封存，不得公開(kāi)”?！督魇∥闯赡耆吮Ｗo(hù)條例》第64條規(guī)定“未成年人被行政處罰的記錄應(yīng)依法予以封存”。綜上所述，筆者認(rèn)為對(duì)于不予處罰的未成年人，其立案記錄、不予處罰決定書(shū)等均不得對(duì)外公開(kāi)。但是對(duì)于無(wú)民事行為能力的精神病人，我國(guó)未有精神病人違法犯罪記錄封存的相關(guān)規(guī)定。因此，雖然不予處罰，但是不予處罰決定書(shū)依然要公開(kāi)，以符合透明行政執(zhí)法的原則。公開(kāi)內(nèi)容主要側(cè)重于不予處罰的原因以及救濟(jì)途徑，相關(guān)主體的個(gè)人信息均不可涉及，充分保障無(wú)民事行為能力的精神病人的治療和生存空間。既然不予處罰，若涉及到個(gè)人信息，有可能會(huì)對(duì)被公開(kāi)者的個(gè)人生活造成嚴(yán)重困擾，這與處罰無(wú)異。另一方面，《行政處罰法》規(guī)定，對(duì)于年滿(mǎn)十四周歲且不滿(mǎn)十六周歲的未成年人，要從輕或減輕處罰；對(duì)于限制民事行為能力人有違法行為的，予以行政處罰。對(duì)于該類(lèi)予以處罰的未成年人，適用的公開(kāi)規(guī)則應(yīng)一致，相關(guān)信息均不予公開(kāi)。對(duì)給予行政處罰的限制民事行為能力人，個(gè)人信息的公開(kāi)規(guī)則適用上述一般規(guī)則即可。參照刑法關(guān)于間歇性精神病人的相關(guān)法律規(guī)定，依照舉重以明輕的原則。間歇性精神病人雖然不同于普通人，但是在其違反行政管理秩序，損害公共利益時(shí)與普通人無(wú)異。所以，在行政處罰決定公開(kāi)時(shí)適用一般規(guī)則更為合適。

2.根據(jù)公開(kāi)規(guī)則選擇個(gè)人信息處理技術(shù)

根據(jù)2020年10月1日實(shí)施的《信息安全技術(shù)——個(gè)人信息安全規(guī)范》(GB/T 35273—2020)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)個(gè)人信息的處理技術(shù)包括匿名化和去標(biāo)識(shí)化。匿名化是指通過(guò)現(xiàn)有技術(shù)手段處理處罰決定書(shū)中的個(gè)人信息，處理過(guò)的個(gè)人信息無(wú)法被恢復(fù)，且被處罰者無(wú)法被識(shí)別或者關(guān)聯(lián)；去標(biāo)識(shí)化是指通過(guò)現(xiàn)有技術(shù)手段處理處罰決定書(shū)中的個(gè)人信息，若沒(méi)有其他信息條件，則無(wú)法識(shí)別或者關(guān)聯(lián)到被處罰者。依靠當(dāng)前技術(shù)發(fā)展水平，匿名化的個(gè)人信息具有不可恢復(fù)和無(wú)法識(shí)別的特征，而去標(biāo)識(shí)化的個(gè)人信息具有被識(shí)別的可能性。匿名化的安全系數(shù)要遠(yuǎn)高于去標(biāo)識(shí)化。根據(jù)行政處罰決定不同的公開(kāi)規(guī)則，理應(yīng)適用不同的處理技術(shù)。由于未成年人的相關(guān)信息均不予公開(kāi)，所以也就不涉及對(duì)信息處理技術(shù)的選擇。對(duì)于一般規(guī)則中的個(gè)人敏感信息以及特殊規(guī)則中無(wú)民事行為能力精神病人的個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)采用匿名化的處理技術(shù)，確保上述信息沒(méi)有泄露的可能性；而一般規(guī)則中的其他個(gè)人信息，若經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)審核后認(rèn)為確無(wú)公開(kāi)必要的，可以采取去標(biāo)識(shí)化處理，例如假名、加密等技術(shù)手段，來(lái)增強(qiáng)個(gè)人信息的安全性。限制民事行為能力精神病人的處罰決定公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)適用一般規(guī)則，所以在個(gè)人信息處理技術(shù)的選擇上應(yīng)當(dāng)與上述一般規(guī)則的選擇保持一致。

(四)完善相關(guān)配套制度保障個(gè)人信息保護(hù)

1.統(tǒng)一處罰決定公開(kāi)程序

程序正當(dāng)是行政機(jī)關(guān)依法行政的主要原則，也是行政處罰決定公開(kāi)的必要原則，要加快立法腳步，確立統(tǒng)一的公開(kāi)程序。行政機(jī)關(guān)公開(kāi)行政處罰時(shí)，要遵循法定程序，不能隨意公開(kāi)。確保一定的獨(dú)立性，不能受外界干擾而隨意更改程序公開(kāi)被處罰人的個(gè)人信息。信息化時(shí)代，媒體在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中的作用越來(lái)越凸顯。在媒體的廣泛傳播下，公眾對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)事件的關(guān)注度越來(lái)越高，公眾輿論或?qū)π姓C(jī)關(guān)造成一定壓力。行政機(jī)關(guān)要時(shí)刻保持行政執(zhí)法活動(dòng)的獨(dú)立性，不能被大眾媒體所左右，依法行政，依程序行政。在公開(kāi)行政處罰決定時(shí)，對(duì)于法律要求公開(kāi)的主動(dòng)公開(kāi)；對(duì)于法律要求不公開(kāi)的，絕不公開(kāi)。

2.建立嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制及明確的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰決定公開(kāi)賦予行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。公開(kāi)范圍不明確、個(gè)人信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊等現(xiàn)存問(wèn)題使得行政機(jī)關(guān)在公布處罰決定過(guò)程中極有可能出現(xiàn)泄露公民個(gè)人信息的情形。為了更好的實(shí)現(xiàn)該制度的目的，應(yīng)該建立完善的監(jiān)督機(jī)制，采用自檢與他檢、事前預(yù)防與事后監(jiān)督并用的監(jiān)督模式。督促行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)開(kāi)展自我檢查，鼓勵(lì)檢察院、法院、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等以及公眾監(jiān)督行政處罰機(jī)關(guān)的公開(kāi)行為。個(gè)人信息具有損害不可逆的特有性質(zhì)，且具有較大的人格利益。若行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)行使權(quán)力泄露公民個(gè)人信息的，除了應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)給予被侵權(quán)者金錢(qián)賠償，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤回公布信息，防止損害繼續(xù)擴(kuò)大，并且公開(kāi)致歉，以挽回被侵權(quán)者的名譽(yù)。

五、結(jié)語(yǔ)

行政處罰決定公開(kāi)并不是為了減損公民的權(quán)利，這并不是行政機(jī)關(guān)懲戒違法者的處罰手段。貝卡里亞認(rèn)為，對(duì)于損害公民名譽(yù)罪，主張用讓犯人出丑的刑罰[9]。這與行政處罰決定公開(kāi)的目的恰恰相反。行政處罰決定公開(kāi)確實(shí)會(huì)涉及到公民的個(gè)人信息，權(quán)利與權(quán)力之間本身的沖突以及由于制度的規(guī)定不夠具體導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)關(guān)在公布過(guò)程中侵犯到公民的個(gè)人信息權(quán)?！皳]動(dòng)手臂取得的自由止于他人鼻子的地方”，充分運(yùn)用比例原則，以法律和公民的法感情作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定行政處罰決定公開(kāi)的范圍[10]。同時(shí)，應(yīng)考慮各方面、各領(lǐng)域不同主體的實(shí)際需要，對(duì)不同的自然人設(shè)定不同的公開(kāi)規(guī)則。

行政處罰決定公開(kāi)是未來(lái)行政執(zhí)法必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們不可以忽視公開(kāi)過(guò)程中有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的問(wèn)題，要不斷完善行政處罰決定公開(kāi)制度，既保護(hù)公民的知情權(quán)又維護(hù)被公開(kāi)者的個(gè)人信息權(quán)，做到既能發(fā)揮處罰決定公開(kāi)的積極作用，又能將對(duì)相對(duì)人的信息權(quán)的損害降至最低。在二者中尋求最佳契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公益和私益的平衡，促進(jìn)行政處罰決定公開(kāi)制度的完善發(fā)展，實(shí)現(xiàn)良法善治。