金 夢(mèng)

空間是人類進(jìn)行社會(huì)生活和生產(chǎn)活動(dòng)的基本場(chǎng)域，為人類文明的發(fā)展進(jìn)步提供基本的要素支撐。區(qū)域是空間的重要組成部分，基于區(qū)域所具有的整體性、差異性和開(kāi)放性等特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是很多疆域遼闊國(guó)家優(yōu)選的發(fā)展戰(zhàn)略。黨的二十大報(bào)告指出：“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略……構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系?！保?］實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)新時(shí)代的重大戰(zhàn)略之一，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，京津冀協(xié)同發(fā)展不斷推進(jìn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展穩(wěn)步向前，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)持續(xù)探索，長(zhǎng)三角一體化建設(shè)形成合力。但是我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題仍然突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，地區(qū)間合作發(fā)展的問(wèn)題矛盾持續(xù)凸顯，區(qū)域合作工作機(jī)制亟需健全。

堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，離不開(kāi)法治的引領(lǐng)和保障。作為法律運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，立法的制度安排影響整個(gè)法治過(guò)程的源頭正義。區(qū)域協(xié)同立法關(guān)涉區(qū)域協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，不僅對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施起著引領(lǐng)和推動(dòng)作用，而且為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)提供法律依據(jù)和制度保障?？臻g正義的實(shí)現(xiàn)是落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。本文立足于空間是社會(huì)主體活動(dòng)的重要場(chǎng)域，從空間理論的視角切入，闡釋空間正義作為區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求，針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法在具體法律實(shí)踐過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題，探究如何構(gòu)建符合新時(shí)代發(fā)展要求的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，以期進(jìn)一步保障空間正義的實(shí)現(xiàn)。

一、區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求

社會(huì)空間是人類現(xiàn)代生產(chǎn)生活最基本的場(chǎng)域，是權(quán)利享有、義務(wù)履行和權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)空間。運(yùn)用法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系，應(yīng)對(duì)新發(fā)展階段出現(xiàn)的各種問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，最大限度地保障空間主體的利益是空間正義實(shí)現(xiàn)的具體體現(xiàn)。作為法律價(jià)值的正義需要在區(qū)域法治發(fā)展中得以體現(xiàn)，區(qū)域空間正義的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)揮協(xié)同立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

（一）空間、區(qū)域與空間正義

人類活動(dòng)存在并實(shí)踐于空間中。在法國(guó)哲學(xué)家、社會(huì)學(xué)家列斐伏爾的《空間的生產(chǎn)》一書(shū)中，空間被定義為是一連串和一系列運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程的結(jié)果，它包括各種被生產(chǎn)出來(lái)的物以及這些物之間的相互關(guān)系，即它們之間的共存性與同時(shí)性關(guān)系［2］?？臻g是社會(huì)的產(chǎn)物，包括空間實(shí)踐、空間表象和表征性空間［3］?？臻g理論的發(fā)展經(jīng)歷了從空間分離論到絕對(duì)空間論再到相對(duì)空間論三個(gè)階段?？臻g分離理論認(rèn)為，空間可以在內(nèi)容事物離開(kāi)以后繼續(xù)保留下來(lái)，因而空間和事物相分離，空間乃是一事物的直接包圍者，但又不是該事物本身[4]?？臻g分離理論揭示了物質(zhì)與空間的關(guān)系，為現(xiàn)代空間觀的研究奠定了認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。絕對(duì)空間理論認(rèn)為，空間是與外界任何事物無(wú)關(guān)而永遠(yuǎn)是相同的和不動(dòng)的，是一個(gè)穩(wěn)衡體系，相對(duì)空間是絕對(duì)空間的可動(dòng)部分或者量度［5］。空間成為科學(xué)的研究對(duì)象，“空間—時(shí)間未必能被看作是一種可以離開(kāi)物理實(shí)在的實(shí)際客體而獨(dú)立存在的東西。物理客體不是在空間之中，而是這些客體有著空間的廣延?！保?］相對(duì)空間理論認(rèn)為，空間與物質(zhì)運(yùn)動(dòng)相互作用，空間離不開(kāi)物體運(yùn)動(dòng)。相對(duì)空間理論為人們從科學(xué)維度準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)并界定空間的概念和性質(zhì)提供了依據(jù)。從空間理論的發(fā)展脈絡(luò)可以看出，只有作為實(shí)踐主體的人與空間的關(guān)系漸趨進(jìn)入研究視野之中，才能進(jìn)一步揭示空間對(duì)人類實(shí)踐活動(dòng)的深層次影響。

對(duì)于空間概念的準(zhǔn)確界定是我們研究空間正義繼而進(jìn)一步探討區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論基礎(chǔ)。列斐伏爾通過(guò)空間的三元?jiǎng)澐?，向我們呈現(xiàn)出人類活動(dòng)的社會(huì)屬性?？臻g是社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程，空間的社會(huì)建構(gòu)屬性體現(xiàn)了社會(huì)的多元繁復(fù)和動(dòng)態(tài)變換的特質(zhì)。“人類實(shí)踐活動(dòng)范圍劃分的自然空間、社會(huì)空間、精神空間乃至于其他各種空間，都只是對(duì)人類活動(dòng)空間的不同屬性的劃分，只是空間屬性的不同，并不是不同種類的空間。”［7］區(qū)域是一個(gè)空間概念，承載并展示出人類實(shí)踐活動(dòng)的豐富性、具體性和擴(kuò)展性，也呈現(xiàn)出社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的種種問(wèn)題。區(qū)域空間是不斷發(fā)展變化的，是一個(gè)由合作過(guò)程決定的功能和行為空間，伴隨中心和外圍關(guān)系的變化而變化［8］。區(qū)域在地理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)研究中都有不同的側(cè)重點(diǎn)和指向性，具有多元的劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所使用的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是厘定和劃分區(qū)域的首選標(biāo)準(zhǔn)，法學(xué)研究關(guān)注的區(qū)域則是從法律標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，即“確定區(qū)域的界限以及區(qū)域立法獲取立法權(quán)的基礎(chǔ)性依據(jù)，它要求以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)所劃分的區(qū)域，其內(nèi)部應(yīng)該包括兩個(gè)或兩個(gè)以上享有地方立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)”。［9］本文使用區(qū)域的法定概念，即依據(jù)憲法、法律和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略劃定的法定行政區(qū)域及其跨行政區(qū)劃的協(xié)同發(fā)展區(qū)。

以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)觀測(cè)和評(píng)價(jià)區(qū)域發(fā)展，會(huì)發(fā)現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在著資源分布不均、權(quán)力／權(quán)利配置不合理和區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)等諸多問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的這些問(wèn)題和矛盾影響著空間正義的實(shí)現(xiàn)?！翱臻g正義問(wèn)題往往來(lái)自經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、傳統(tǒng)等多種因素，空間正義的實(shí)現(xiàn)需要由規(guī)范上述社會(huì)關(guān)系的整個(gè)法治體系融貫發(fā)揮作用才能完成?！保?0］如何運(yùn)用法律手段來(lái)平衡調(diào)節(jié)各種社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而優(yōu)化資源配置，最大限度促進(jìn)均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕是實(shí)現(xiàn)空間正義的具體要求，也是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的目標(biāo)所在?？臻g正義是正義理論在空間維度的拓展，空間正義的實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步充實(shí)了正義理論的內(nèi)涵和外延?？梢哉f(shuō)，正義為空間理論的發(fā)展提供了良善的價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)空間理論拓展并延伸了正義的視域范圍?？臻g正義是社會(huì)正義以空間物化方式的形塑，要求處理好空間生產(chǎn)和資源配置的整統(tǒng)性與區(qū)隔性的實(shí)踐關(guān)系［11］。處理空間生產(chǎn)和資源配置的關(guān)系需要科學(xué)分析區(qū)域發(fā)展中的各種影響因素，針對(duì)不同利益主體的不同訴求給出多元合理的解決方案。

（二）空間正義與區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)相契合

立法通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)和安排從法律運(yùn)作整個(gè)過(guò)程來(lái)保障源頭正義的實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)立法在處理一系列的區(qū)域空間實(shí)踐關(guān)系中發(fā)揮著引領(lǐng)和推動(dòng)作用，通過(guò)外部秩序的制度建構(gòu)，最大限度地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保障公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)羅爾斯所提出的正義理論，正義的實(shí)現(xiàn)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面是每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；另一方面，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)客觀存在的不平等現(xiàn)象應(yīng)通過(guò)適當(dāng)安排，使其被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依附于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放［12］?？臻g正義的實(shí)現(xiàn)是正義理論延伸到社會(huì)空間的重要表現(xiàn)。伴隨著工業(yè)文明的進(jìn)程尤其是科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)、知識(shí)和權(quán)力的不同配置樣態(tài)影響區(qū)域內(nèi)正義的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展軌跡和趨向是否與羅爾斯所提出的平等的自由原則、機(jī)會(huì)公平與差別原則相一致是評(píng)價(jià)社會(huì)空間正義實(shí)現(xiàn)的重要指針。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要義是，在社會(huì)資源的分配和權(quán)力／權(quán)利的配置等方面導(dǎo)致的社會(huì)發(fā)展不平等不均衡問(wèn)題上，通過(guò)制度設(shè)計(jì)優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)在空間生產(chǎn)和空間要素資源配置中的社會(huì)公平，最終實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

從法律標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定空間的范圍厘定了區(qū)域法治發(fā)展的合法性地理空間，也為區(qū)域協(xié)同立法的高效開(kāi)展提供了明確的范圍邊界。把空間生產(chǎn)和要素配置產(chǎn)生的問(wèn)題放置于法律空間中解決，其本質(zhì)就是從法律視角來(lái)審視空間正義的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題?？臻g正義表征區(qū)域范圍內(nèi)承載的公平價(jià)值，區(qū)域發(fā)展涉及的議題包括縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距實(shí)現(xiàn)共同富裕、保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展格局。而這些價(jià)值本身和發(fā)展議題就是法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系最終指向的目標(biāo)意義。法律具有非常深刻的人類中心主義烙印，其目標(biāo)就是為了維系和保護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展［13］。法律意義上的社會(huì)空間正義實(shí)現(xiàn)是從不同法律關(guān)系主體的權(quán)利和利益出發(fā)，通過(guò)法律制度的預(yù)先設(shè)計(jì)來(lái)調(diào)整社會(huì)空間中不同主體的利益關(guān)系使其達(dá)致法律均衡狀態(tài)。質(zhì)言之，就是通過(guò)發(fā)揮法律的調(diào)整、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)和強(qiáng)制作用，來(lái)解決發(fā)展過(guò)程中空間資源分配不均、生態(tài)環(huán)境惡化和主體利益享有不均衡等問(wèn)題。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，作為法律價(jià)值的正義需要在區(qū)域法治發(fā)展中得到實(shí)現(xiàn)。空間正義的實(shí)現(xiàn)需要借助于法律制度的設(shè)計(jì)對(duì)各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，以使社會(huì)秩序有序、規(guī)范、可預(yù)期。正義關(guān)注作為規(guī)范組成的規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)的公正性與合理性，這也是其作為法律的價(jià)值對(duì)受命創(chuàng)制法律的立法者提出的行為規(guī)范要求，因?yàn)檎x代表著通過(guò)法律手段建構(gòu)一種適合于人類生活的社會(huì)秩序的努力和追求［14］。區(qū)域法治通過(guò)法律制度的設(shè)計(jì)安排保障和促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)正義目標(biāo)的達(dá)成。立法活動(dòng)是一種塑造活動(dòng)，關(guān)系法律創(chuàng)設(shè)的源頭正義，這種塑造活動(dòng)決定了區(qū)域協(xié)同立法不僅關(guān)涉國(guó)家政策在地方的落實(shí)情況，更是在形成具有中國(guó)特色的地方協(xié)同治理方式［15］。立法為國(guó)家立規(guī)矩、為社會(huì)定方圓，通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障社會(huì)空間中權(quán)利主體的平等地位，并通過(guò)權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平，保障和實(shí)現(xiàn)分配正義。社會(huì)空間中的正義實(shí)現(xiàn)既包括社會(huì)體制機(jī)制設(shè)計(jì)的公平，還體現(xiàn)為社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正義。社會(huì)各種資源配置、利益負(fù)擔(dān)能夠通過(guò)基本的權(quán)利義務(wù)分配來(lái)實(shí)現(xiàn)，不同社會(huì)利益之間的沖突能夠通過(guò)社會(huì)體制創(chuàng)設(shè)來(lái)緩解。立法活動(dòng)正是通過(guò)法律制度的供給為由社會(huì)體制機(jī)制和社會(huì)基本結(jié)構(gòu)組成的社會(huì)體系提供規(guī)范預(yù)設(shè)和資源配置規(guī)則。

保障空間正義實(shí)現(xiàn)是區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求。區(qū)域協(xié)同立法是“將地域上相鄰的行政區(qū)域通過(guò)確定的法律范式凝聚成統(tǒng)一的規(guī)則整體，從法治層面打造成具有影響力的城市群，從而謀求更高效、更集約型的發(fā)展”［16］。區(qū)域協(xié)同立法通過(guò)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)發(fā)展的各項(xiàng)要素和資源，來(lái)保障區(qū)域內(nèi)社會(huì)資源的分配正義，從而為區(qū)域內(nèi)公民參與社會(huì)空間實(shí)踐提供公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等。例如，在跨區(qū)域河流協(xié)同治理過(guò)程中，要結(jié)合所處流域河段的不同利益訴求（上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中下游生態(tài)安全之間存在矛盾），通過(guò)協(xié)同立法建立交界區(qū)域共管機(jī)制，明確各個(gè)行政區(qū)域的部門職責(zé)、群眾安置、違法行為處置和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管等共同規(guī)范。跨區(qū)域河流的協(xié)同治理，不同行政區(qū)域的地方立法機(jī)關(guān)要共同擬定示范法律文本，充分考慮不同河段地區(qū)的多元利益訴求，最大限度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)權(quán)利平等、發(fā)展機(jī)會(huì)公平和環(huán)境權(quán)有效救濟(jì)，協(xié)同推進(jìn)跨區(qū)域河流的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，最終共同促進(jìn)人與自然和諧共生。由此可見(jiàn)，空間正義與區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)是相一致的。

二、區(qū)域法治競(jìng)爭(zhēng)中協(xié)同立法的合作困境

區(qū)域協(xié)同立法通過(guò)預(yù)設(shè)機(jī)制在法律架構(gòu)層面保障空間正義的實(shí)現(xiàn)?？臻g正義的實(shí)踐議題在區(qū)域法治領(lǐng)域展開(kāi)的邏輯進(jìn)路是，在堅(jiān)持和維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法協(xié)同調(diào)和地方競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從區(qū)域發(fā)展的共同利益和最終目標(biāo)出發(fā)，克服地方法治試驗(yàn)中的地方保護(hù)主義傾向繼而打破區(qū)域協(xié)同立法的合作困局。

（一）國(guó)家整體主義法治觀對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的影響

在我國(guó)，多級(jí)并存和多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制捍衛(wèi)了國(guó)家立法權(quán)，強(qiáng)化了國(guó)家整體主義的法治觀。國(guó)家整體主義法治觀從國(guó)家治理的整體視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家法具有至高無(wú)上的權(quán)威，由此邏輯推演可以得出特定區(qū)域、特殊地方的立法與國(guó)家立法要保持一致，即遵循法制統(tǒng)一原則。法制統(tǒng)一原則要求央地立法保持一致性，地方法律不得與上位國(guó)家法相抵觸。國(guó)家整體主義的法治觀對(duì)地方法治、區(qū)域法治的理論研究和法律實(shí)踐作出了諸多限制，尤其是對(duì)地方協(xié)同立法而言，如何明確區(qū)域協(xié)同立法的性質(zhì)和模式，如何進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法的路徑選擇，國(guó)家法治無(wú)論是在現(xiàn)有的理論層面還是基于已有的法律實(shí)踐都無(wú)法給出良好的制度安排。毋庸置疑，國(guó)家法在內(nèi)容設(shè)計(jì)和程序安排上相對(duì)于地方法而言處于更高法律位階，通過(guò)法律的治理首先需要國(guó)家法的創(chuàng)設(shè)，地方立法、區(qū)域立法只是國(guó)家立法的延伸和細(xì)化。但是，在紛繁復(fù)雜的區(qū)域法治發(fā)展過(guò)程中，伴隨著地方立法的科學(xué)探索，有些地方立法相對(duì)于國(guó)家層面的立法更科學(xué)、更先進(jìn)，同時(shí)更能體現(xiàn)時(shí)代特征能夠切實(shí)解決發(fā)展過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。如果其與中央立法相沖突，能不能找到一種更為合理的央地立法沖突解決機(jī)制，是在貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局過(guò)程中不能回避的問(wèn)題。

在國(guó)家整體主義法治觀的影響下，區(qū)域法治發(fā)展尤其是地方立法只是根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況執(zhí)行國(guó)家憲法和法律內(nèi)容的規(guī)定事項(xiàng)，并不能任意創(chuàng)設(shè)全新的立法空間。地方立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。受此影響，地方法治在國(guó)家法治建設(shè)中的實(shí)際作用并沒(méi)有得到足夠的重視，地方法治運(yùn)行空間也可能被壓縮［17］。國(guó)家整體主義的法治觀使得區(qū)域法治的理論發(fā)展受限，這也深深影響著區(qū)域協(xié)同法治機(jī)制的構(gòu)建。

現(xiàn)有立法理論研究的出發(fā)點(diǎn)都是基于國(guó)家法治的整體構(gòu)想和制度設(shè)計(jì)，框架化、格式化的國(guó)家立法理論和知識(shí)在具體的地方立法工作中，尤其是在涉及跨行政區(qū)域的立法活動(dòng)時(shí)，無(wú)法為復(fù)雜多樣的地方立法實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)可靠的上位法依據(jù)和理論支撐。這就會(huì)導(dǎo)致在地方治理過(guò)程中尋找上位法律授權(quán)依據(jù)不足，進(jìn)而會(huì)借助于發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性為區(qū)域法治發(fā)展確定政策依據(jù)，傳統(tǒng)的地方立法自主權(quán)沒(méi)有行使的理論依據(jù)和實(shí)踐空間。地方之間、區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)很容易陷入一種無(wú)法律依據(jù)支撐的不良競(jìng)爭(zhēng)和惡性循環(huán)之中。例如，地方政府為了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新和稅收優(yōu)惠政策來(lái)吸引投資，但是相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)和政策優(yōu)待并沒(méi)有直接明確的法律依據(jù)，地方之間、區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)由于沒(méi)有確定化的法律指引和法律保障機(jī)制，短期的政策又具有不確定性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致地方可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能不足。沒(méi)有法律依據(jù)，尤其是地方立法依據(jù)的盲目發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是在以政府信用作為擔(dān)保，要求政府切實(shí)履行誠(chéng)實(shí)信用原則。法治的基本要求是，政府在所有行動(dòng)中都受事前確定和宣布的規(guī)則約束，這些規(guī)則使人們能夠相當(dāng)肯定地預(yù)見(jiàn)當(dāng)局在特定情況下將如何使用其強(qiáng)制權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃自己的個(gè)人行為［18］。無(wú)論是國(guó)家法治、地方法治還是區(qū)域法治，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化都需要法律確定化的指引，需要法律提供具有穩(wěn)定性的制度設(shè)計(jì)，即法治必須滿足“法律可預(yù)期”的基本構(gòu)成要件。

區(qū)域法治的發(fā)展對(duì)于國(guó)家法治建設(shè)具有重要作用?！皣?guó)家法治發(fā)展與區(qū)域法治發(fā)展本就是一個(gè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)、相輔相成、不可分割的法治共同體系統(tǒng)，反映了當(dāng)代中國(guó)法治運(yùn)行的基本狀況?！保?9］近年來(lái)區(qū)域協(xié)同立法的探索豐富了國(guó)家立法的實(shí)踐樣態(tài)，協(xié)同立法推進(jìn)了國(guó)家法治現(xiàn)代化的進(jìn)程?！皺?quán)力內(nèi)涵只有通過(guò)具體的制度和政策才能體現(xiàn)出來(lái)，現(xiàn)代區(qū)域法治適應(yīng)地緣性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律?！保?0］相對(duì)于各個(gè)地方政府進(jìn)行的地方法治試驗(yàn)而言，協(xié)同立法更能有效地整合在地理空間相鄰、生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切地區(qū)的資源布局，通過(guò)協(xié)同立法的方式促進(jìn)空間均衡發(fā)展?！暗胤秸ㄟ^(guò)自覺(jué)地法治試驗(yàn)?zāi)軌蛐纬梢欢ǖ姆ㄖ蝺?yōu)勢(shì)，這種法治優(yōu)勢(shì)又能夠轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展和治理的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而推動(dòng)地方在激烈的府際競(jìng)爭(zhēng)中競(jìng)勝?！保?1］區(qū)域法治作為地方法治的重要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家法治進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?，在?guó)家整體主義法治觀的影響下，中央立法的權(quán)威性和統(tǒng)一性與地方性治理需求的多元性之間存在著一定的張力，地方試圖通過(guò)獲得中央的法定授權(quán)來(lái)開(kāi)展地方法治活動(dòng)，中央也通過(guò)賦予地方一定的立法權(quán)，鼓勵(lì)地方適度發(fā)揮自主性。

區(qū)域法治的發(fā)展受特定空間地域條件的制約，并以特定行政區(qū)域?yàn)榛镜目臻g單元作為法治發(fā)展的構(gòu)成要素，同時(shí)以跨行政區(qū)域?yàn)榛究臻g單元的跨行政區(qū)劃的法治發(fā)展也構(gòu)成了區(qū)域法治的基本樣態(tài)和重要趨勢(shì)［22］。從社會(huì)空間發(fā)展理論出發(fā)，進(jìn)行法治發(fā)展的區(qū)域研究，最重要的是聚焦于一定范圍內(nèi)法治發(fā)展現(xiàn)象的理論分析，這根植于區(qū)域研究的整體性視角，即是一種對(duì)于區(qū)域法治發(fā)展進(jìn)程所獲得的法治發(fā)展整體性的智識(shí)統(tǒng)攝［23］。區(qū)域協(xié)同立法是要找尋跨行政區(qū)域間發(fā)展的最大公約數(shù)，在不同利益博弈過(guò)程中找尋利益均衡點(diǎn)。對(duì)于協(xié)同立法者而言，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展的制約因素，并結(jié)合不同的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和自然環(huán)境等方面的差異，選擇區(qū)域協(xié)同立法的不同模式樣態(tài)，為區(qū)域法治建設(shè)提供可持續(xù)行進(jìn)的最優(yōu)路徑。評(píng)價(jià)區(qū)域法治建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)就是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建能否最大限度地保障空間正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）空間正義價(jià)值理念缺失是導(dǎo)致協(xié)同立法實(shí)踐困境的重要因素

在特定區(qū)域中，圍繞著場(chǎng)域內(nèi)核心資源展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)往往與快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、膨脹以及緊縮相伴而生，引發(fā)區(qū)域發(fā)展的不確定性和沖突頻現(xiàn)［24］。引起區(qū)域發(fā)展矛盾產(chǎn)生的關(guān)鍵原因就是缺乏空間正義的價(jià)值追求和目標(biāo)導(dǎo)向，地方保護(hù)主義根深蒂固，同時(shí)利益訴求的多元和地方政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)又進(jìn)一步加劇了地方保護(hù)，這些嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展趨向空間正義實(shí)現(xiàn)。區(qū)域協(xié)同立法是國(guó)家法治在地方法治領(lǐng)域的具體展開(kāi)，作為央地立法中特殊的存在形式，由于沒(méi)有憲法層面明示的立法依據(jù)和理由，在具體的法律實(shí)踐中也面臨著尋找合法性空間的問(wèn)題。雖然區(qū)域協(xié)同立法是契合國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生的立法形式，但是協(xié)同立法不改變地方立法的地域效力，也不意味著地方立法權(quán)的擴(kuò)張［25］。它依然是在我國(guó)現(xiàn)有的“多級(jí)并存、多類結(jié)合”的立法權(quán)限劃分體制中的形式創(chuàng)新，并不能突破中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的立法權(quán)限。由于缺乏空間正義的價(jià)值理念，在協(xié)同立法環(huán)節(jié)出現(xiàn)了理論難題和立法實(shí)踐中的合作困境，引起協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法甚至協(xié)同法律監(jiān)督環(huán)節(jié)的各種障礙。區(qū)域協(xié)同立法的合作困境主要體現(xiàn)在以下方面。

從立法模式上看，區(qū)域協(xié)同立法的模式類型沒(méi)有固定化。區(qū)域協(xié)同立法是立法理論和實(shí)踐過(guò)程中新出現(xiàn)的立法形態(tài)。作為對(duì)地方特定事項(xiàng)的共同探索，區(qū)域協(xié)同立法圍繞跨行政區(qū)域共同出現(xiàn)的問(wèn)題和特定事項(xiàng)展開(kāi)。從現(xiàn)有的協(xié)同立法實(shí)踐來(lái)看，協(xié)同立法主要包括以示范性文本為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)立法形式、地方立法機(jī)關(guān)的一致立法形式和特定領(lǐng)域的共同立法形式。協(xié)同立法的模式類型并沒(méi)有制度化規(guī)范加以固定化，在立法實(shí)踐過(guò)程中不斷探索創(chuàng)新。流域共同立法可以看作是協(xié)同立法發(fā)展的新形勢(shì)①本文認(rèn)為，共同立法是協(xié)同立法的一種特殊形式，并不是與協(xié)同立法并存的立法新形態(tài)。。例如，在河流保護(hù)方面，云南、貴州和四川三省人大常委會(huì)分別審議通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定，但是由于流域途經(jīng)各省的基礎(chǔ)資源、產(chǎn)業(yè)布局、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展需求以及功能發(fā)展定位都存在差異，通過(guò)共同的立法文本之后，各省人大常委會(huì)結(jié)合流域途經(jīng)地自身的特點(diǎn)，制定各省赤水河流域保護(hù)條例。這種共同立法模式，即“共同文本加分別保護(hù)條例”，開(kāi)啟了協(xié)同立法尤其是跨區(qū)域河流治理和保護(hù)的嶄新立法樣態(tài)。立法實(shí)踐中出現(xiàn)新的立法模式是地方立法多元實(shí)踐的具體體現(xiàn)，但是由于沒(méi)有直接的憲法依據(jù)和理由，也沒(méi)有以實(shí)現(xiàn)空間正義價(jià)值目標(biāo)為立法追求，出現(xiàn)跨行政地域間關(guān)于協(xié)同立法類型的異議，影響區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐進(jìn)程。

從立法內(nèi)容上看，區(qū)域協(xié)同立法的基本內(nèi)容沒(méi)有確定化。從我國(guó)現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐進(jìn)程看，協(xié)同立法主要集中在交通運(yùn)輸、污染防治、流域保護(hù)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等領(lǐng)域?！巴ㄟ^(guò)立法形式對(duì)地方治理的特殊問(wèn)題進(jìn)行闡釋和表達(dá)，解決地方特殊矛盾、發(fā)揮地方特殊優(yōu)勢(shì)、反映本地特色治理的有益經(jīng)驗(yàn)，是地方立法的靈魂和真正的生命力所在?！保?6］鑒于跨區(qū)域間的發(fā)展水平差異、地方規(guī)范不同、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，協(xié)同立法只有充分尊重各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，才能更科學(xué)高效地引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法并不意味著所有的地方發(fā)展事項(xiàng)都可以用立法的形式來(lái)解決，也不意味著所有的地方事務(wù)都要尋求協(xié)同立法。針對(duì)特定領(lǐng)域和具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法，能夠有效解決地方規(guī)范不同和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。例如，《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》中明確規(guī)定“率先探索區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展制度創(chuàng)新”，通過(guò)“聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護(hù)、土地管理、要素流動(dòng)、財(cái)稅分享、公共服務(wù)、公共信用等方面，建立有效管用的一體化發(fā)展新機(jī)制”，這其實(shí)是對(duì)協(xié)同立法的基本內(nèi)容明確了具體的立法方向。但是，立法是有范圍和邊界的，地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)限不能超越法律規(guī)定的特定范圍，對(duì)于地方發(fā)展過(guò)程中涉及協(xié)同制度創(chuàng)新的事項(xiàng)需要調(diào)整適用地方性法規(guī)甚至是行政法規(guī)、部門規(guī)章等事項(xiàng)，需要取得明確的授權(quán)，不能一味為了追求協(xié)同發(fā)展而破壞法律體系的穩(wěn)定狀態(tài)。

從立法過(guò)程上看，區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制沒(méi)有常態(tài)化。區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制不僅涉及區(qū)域立法與地方立法的銜接方式和程序問(wèn)題，還涉及立法過(guò)程各個(gè)階段的協(xié)同工作流程。協(xié)同立法過(guò)程包括“立法準(zhǔn)備階段”的協(xié)同立法規(guī)劃、公開(kāi)征求意見(jiàn)和形成協(xié)同立法文本（示范文本或共同文本）等事項(xiàng)；“正式立法程序”中共同提出、審議、表決通過(guò)和公布法案；“立法完善階段”的協(xié)同法規(guī)清理、法規(guī)解釋、法規(guī)清理和法規(guī)廢止等事項(xiàng)。從現(xiàn)有協(xié)同立法過(guò)程看，“立法準(zhǔn)備階段”和“正式立法程序”中的協(xié)同工作在立法實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，但是在“立法完善階段”，尤其涉及地方性法規(guī)的協(xié)同修改、解釋、清理和廢止等立法工作機(jī)制有待進(jìn)一步推進(jìn)。例如，在粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同立法過(guò)程中，由于涉及“一國(guó)兩制”的基本國(guó)策和不同法域、不同關(guān)稅制度，找準(zhǔn)協(xié)同立法的關(guān)鍵領(lǐng)域形成模板化的立法工作機(jī)制就顯得尤為重要。雖然《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新報(bào)告（2020）》中以大灣區(qū)跨城市間的專利合作為重點(diǎn)，分析了不同創(chuàng)新主體間協(xié)同發(fā)展的成效，其協(xié)同立法工作機(jī)制亟需建立。大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)是要解決好不同法律管轄區(qū)和關(guān)稅區(qū)之間各種生產(chǎn)要素的跨境流動(dòng)問(wèn)題，同時(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)也要運(yùn)用立法變通權(quán)為大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展提供決策支持。

從立法保障上看，區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制亟需建立。在現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同發(fā)展框架下，協(xié)同立法并沒(méi)有建立起相應(yīng)的監(jiān)督制度，如何有效保障區(qū)域內(nèi)立法的協(xié)同尤其是立法的同步，是協(xié)同立法監(jiān)督制度關(guān)注的核心和重點(diǎn)問(wèn)題。以長(zhǎng)三角區(qū)域關(guān)于促進(jìn)科技發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)定為例，上海市通過(guò)修訂《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《共享規(guī)定》），增設(shè)“長(zhǎng)三角區(qū)域共享”專章，明確規(guī)定推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域省市共同建立大型科學(xué)儀器設(shè)施共享協(xié)同機(jī)制，建設(shè)完善長(zhǎng)三角大型科學(xué)儀器設(shè)施的共享服務(wù)平臺(tái)，并推動(dòng)建立區(qū)域科技創(chuàng)新券通用機(jī)制。區(qū)域內(nèi)科技共享機(jī)制的建立需要區(qū)域內(nèi)各方的協(xié)同推進(jìn)，在上海市修訂《共享規(guī)定》之后，其他省份卻沒(méi)有同步跟進(jìn)各自行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致大型科學(xué)儀器設(shè)施共享方面的不公平格局，最終導(dǎo)致無(wú)法真正建立起區(qū)域內(nèi)大型科學(xué)儀器共享協(xié)同機(jī)制。如何從立法程序設(shè)置上保障區(qū)域協(xié)同立法的過(guò)程同步、實(shí)施同步，尤其在涉及區(qū)域資源共享的立法項(xiàng)目要聯(lián)合調(diào)研論證、同步制定修改，這是建立健全公平正義的協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵所在。

三、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制保證正義價(jià)值實(shí)現(xiàn)

從上述分析可以看出，區(qū)域協(xié)同立法面臨著協(xié)同立法類型模式和工作機(jī)制等方面的合作困難。同時(shí)不能忽視的是，在區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，還存在著資本的力量、政府的干預(yù)和群體的活動(dòng)等三種要素的共同作用［27］。區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間正義，在這一價(jià)值目標(biāo)的指引下，要從影響空間正義實(shí)現(xiàn)的決定性因素著手，通過(guò)法律制度設(shè)計(jì)，尤其是在國(guó)家法并沒(méi)有明確規(guī)定和范圍限定的情況下，區(qū)域立法要針對(duì)區(qū)域內(nèi)的具體情況規(guī)范資本的運(yùn)作方式和要素的有序流動(dòng)形式，合理限制公權(quán)力行使的邊界，同時(shí)對(duì)在區(qū)域范圍內(nèi)從事生產(chǎn)和生活的群體權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)。

（一）明確區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值

區(qū)域協(xié)同立法是在特定社會(huì)空間內(nèi)的重要活動(dòng)，作為區(qū)域內(nèi)頂層制度設(shè)計(jì)的協(xié)同立法需要直面跨地域協(xié)同治理的公共需求和公益目標(biāo)。針對(duì)公共資源分配的不公、公共空間的剝奪和異化等問(wèn)題，協(xié)同立法者不僅需要考慮本區(qū)域內(nèi)的空間生產(chǎn)情況，更需要將自身的發(fā)展回歸區(qū)域發(fā)展之中，通過(guò)制度設(shè)計(jì)找到區(qū)域內(nèi)利益訴求的最大公約數(shù)。由于我國(guó)各個(gè)地方之間空間差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，中央立法進(jìn)行精細(xì)化的規(guī)定無(wú)法兼顧地方風(fēng)土人情的差異和特殊性，還會(huì)引起法律實(shí)施過(guò)程中的水土不服［28］。區(qū)域協(xié)同立法能最大限度地整合地方立法資源，將跨行政區(qū)劃范圍內(nèi)的共同事項(xiàng)通過(guò)協(xié)調(diào)互補(bǔ)、一致立法或者共同立法的方式，采取具有地域特色的復(fù)合式的協(xié)同立法模式，充分調(diào)動(dòng)跨行政區(qū)域地方立法的積極性。開(kāi)展“先行先試”的地方立法試驗(yàn)?zāi)軌驈浹a(bǔ)中央立法的空缺，為中央統(tǒng)一立法積累豐富的地方實(shí)踐資源和制度經(jīng)驗(yàn)。

從實(shí)現(xiàn)空間正義的目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度建設(shè)，為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略提供法治保障的重要內(nèi)容，也是進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第80條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制。區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的建立是區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的重要內(nèi)容，尤其是在憲法、法律層面明確省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，鼓勵(lì)地方積極探索區(qū)域法治的多元形式。捍衛(wèi)國(guó)家法治的統(tǒng)一性原則與實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治的多元樣態(tài)并不沖突，協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建引領(lǐng)并推動(dòng)區(qū)域法治建設(shè)的進(jìn)一步完善。在全面推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，正義標(biāo)準(zhǔn)作為法治的“精神要件”對(duì)區(qū)域法治發(fā)展尤其是協(xié)同立法提出了新的要求和目標(biāo)。法律以正義的實(shí)現(xiàn)為追求，正義決定著法的良善品質(zhì)，法律制度在設(shè)計(jì)和構(gòu)建過(guò)程中分配正義、矯正正義、實(shí)體正義和程序正義等構(gòu)成了法治的精神內(nèi)核［29］。區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建面臨著利益多元的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，尤其是涉及跨區(qū)域發(fā)展協(xié)作的空間場(chǎng)域頂層設(shè)計(jì)。

場(chǎng)域是客觀關(guān)系的空間，而處在空間中的主體是行動(dòng)者，行動(dòng)者的實(shí)踐活動(dòng)都在空間中進(jìn)行。不同場(chǎng)域有不同的規(guī)則，行動(dòng)者的實(shí)踐策略必須遵循這些規(guī)則［30］。例如，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第36條從國(guó)家立法層面明確了建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，“國(guó)家鼓勵(lì)濕地生態(tài)保護(hù)地區(qū)與濕地生態(tài)受益地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。從實(shí)現(xiàn)空間正義的視角出發(fā)，區(qū)際補(bǔ)償機(jī)制可以為地方協(xié)同立法尤其是共同立法找到動(dòng)力來(lái)源。針對(duì)流域治理過(guò)程中呈現(xiàn)出的不同河段所在地區(qū)的不同利益訴求，新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立就為水流域治理過(guò)程中，統(tǒng)籌兼顧上下游利益、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系提供了制度典范。促進(jìn)各社會(huì)階層的和諧共生與空間融合，是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)人與城市全面健康發(fā)展的重要議題［31］，也是區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求，更是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)所在。

（二）區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的基本框架

構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，破解前述區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中出現(xiàn)的合作困局，需要從以下四個(gè)方面具體展開(kāi)。

第一，明確區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)作機(jī)理。區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)作方式涵蓋其動(dòng)力來(lái)源、價(jià)值目標(biāo)、基本性質(zhì)和主體內(nèi)容等方面。從區(qū)域協(xié)同立法的動(dòng)力來(lái)源看，地方法治試驗(yàn)?zāi)軌蚣ぐl(fā)地方積極性和創(chuàng)造性，指向國(guó)家治理現(xiàn)代化所蘊(yùn)含的央地關(guān)系科學(xué)化和治理方式制度化。作為提升地方治理水平和規(guī)范治理方式的政府能力提升機(jī)制，地方立法尤其是協(xié)同立法是地方不斷探索法治建設(shè)學(xué)習(xí)源的過(guò)程［32］。以區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)地方協(xié)同治理的規(guī)范化和制度化，進(jìn)而提升地域治理效能。可以說(shuō)，區(qū)域協(xié)同立法的動(dòng)力來(lái)源在于提升地方法治競(jìng)爭(zhēng)力，以高效能的立法制度規(guī)范進(jìn)一步推進(jìn)地方法治建設(shè)。區(qū)域協(xié)同立法的動(dòng)力機(jī)制最終趨向協(xié)同立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。保障空間正義實(shí)現(xiàn)是區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值追求。區(qū)域立法涉及的議題包括縮小地區(qū)差距實(shí)現(xiàn)共同富裕、保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展格局。協(xié)同立法的動(dòng)力來(lái)源和價(jià)值目標(biāo)緊密相連，找尋跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大公約數(shù)，尊重不同地域的多樣性，實(shí)現(xiàn)區(qū)際發(fā)展的公平性，最終趨向空間正義。

區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐是地方法治實(shí)踐多元樣態(tài)的具體體現(xiàn)，其基本性質(zhì)是在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上的地方法治創(chuàng)新。區(qū)域法治建設(shè)離不開(kāi)地方立法理論的支撐，協(xié)同法治實(shí)踐需要立法理論的規(guī)范指引。國(guó)家法治建設(shè)既是一個(gè)統(tǒng)攬全局的整體性概念，又是需要兼顧地方多元治理訴求的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在央地立法權(quán)限配置中，地方立法體制的調(diào)整和完善是國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)，地方立法權(quán)的規(guī)范行使能夠最大限度地為地方發(fā)展改革和地方治理凝聚制度共識(shí)［33］。區(qū)域協(xié)同立法主體需要明確的是，作為地方法治試驗(yàn)的創(chuàng)新形式，區(qū)域協(xié)同立法不能突破央地立法權(quán)限的配置格局。在具體的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐過(guò)程中，不打破行政隸屬和行政邊界，統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)范立法尺度，使立法過(guò)程同步，對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和改革過(guò)程中亟需的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法?！暗胤焦餐ㄒ?guī)在內(nèi)容上按所達(dá)成的共識(shí)而定。它除了與一般地方性法規(guī)相同的必要條款外，還應(yīng)包括實(shí)施主體條款、利益平衡條款、開(kāi)放性條款、效力條款和糾紛解決條款等特殊條款?！保?4］區(qū)域協(xié)同立法者要嚴(yán)格遵守立法權(quán)限的范圍邊界，提升立法能力，規(guī)范使用立法語(yǔ)言，以高質(zhì)量的協(xié)同立法文本推進(jìn)地方協(xié)同治理進(jìn)程。

第二，選擇區(qū)域協(xié)同立法的模式類型。從我國(guó)協(xié)同立法實(shí)踐看，區(qū)域協(xié)同立法的基本類型主要有三種模式。第一種以示范性文本為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)形式是協(xié)同立法的基本模式。例如，京津冀聯(lián)合發(fā)布的《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》作為我國(guó)首部針對(duì)污染防治領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法，是京津冀三地立法機(jī)關(guān)同步起草、修改和通過(guò)，并且在各地的法律文本中均有“區(qū)域協(xié)同”專章，明確規(guī)定按照統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和防治措施要求開(kāi)展聯(lián)合防治。示范性文本為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)立法模式能夠在協(xié)同的基礎(chǔ)上體現(xiàn)地方治理特色。第二種地方立法機(jī)關(guān)的一致立法形式在現(xiàn)階段立法實(shí)踐中已有采用。例如，江浙滬同步通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》，該立法文本內(nèi)容一致，在立法過(guò)程中共同研究立法問(wèn)題和立法路徑，共同研究報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)的請(qǐng)示并共同起草決定文本，隨后共同召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)進(jìn)行宣傳解讀。這種同步一致的立法形式體現(xiàn)出了各方在立法過(guò)程中的高度協(xié)同。第三種是針對(duì)特定領(lǐng)域具體事項(xiàng)的共同立法形式，這種立法模式區(qū)別于第二種同步一致的立法形式，針對(duì)特殊領(lǐng)域和具體事項(xiàng)的共同立法往往涉及的利益關(guān)系更為復(fù)雜。例如，在水流域保護(hù)方面，上中下游的利益訴求均不一致，各地的立法機(jī)關(guān)需要進(jìn)行利益平衡，必要時(shí)還需要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（如簽訂“對(duì)賭協(xié)議”等方式）使其符合空間正義的標(biāo)準(zhǔn)和要求。特別需要指出的是，通過(guò)共同立法完成區(qū)域立法整合，需要在中央與地方直接創(chuàng)制一個(gè)擁有立法權(quán)的共同立法主體，但是這面臨著政治合法性和法律合法性的雙重障礙［35］。在此意義上，共同立法形式可以看作是區(qū)域協(xié)同立法的高級(jí)協(xié)同模式。

選擇合適的協(xié)同立法模式，對(duì)于區(qū)域發(fā)展空間正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為關(guān)鍵。立法模式類型的確定直接關(guān)系協(xié)同立法工作的常態(tài)化和制度化推進(jìn)。區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇與地方法治的實(shí)踐探索密不可分，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施需要各個(gè)地方在積極探索特色法治發(fā)展道路的進(jìn)程中，總結(jié)出具有制度意義和規(guī)范經(jīng)驗(yàn)的立法模式從而保障區(qū)域決策的科學(xué)性和可持續(xù)推進(jìn)。地方性法治建設(shè)模式多是在獲得上位法授權(quán)和中央立法頂層設(shè)計(jì)的前提下，結(jié)合自身地域特征和空間特點(diǎn)開(kāi)展的自主型法治建設(shè)路徑。我國(guó)在區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中探索出的不同立法協(xié)同模式，需要以規(guī)范文本的形式進(jìn)行確認(rèn)，化解理論基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)等方面的爭(zhēng)議。

第三，健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制。健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制是提高區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量的重要保障?！耙獙?shí)現(xiàn)高質(zhì)量立法，各級(jí)立法機(jī)關(guān)必須深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷完善立法工作體制機(jī)制和程序，用制度創(chuàng)新提升立法質(zhì)量，用高質(zhì)量立法為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供高質(zhì)量、高效用的制度供給?！保?6］健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制主要從立法過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，立法準(zhǔn)備階段區(qū)域各方主體針對(duì)地方事務(wù)的共同性問(wèn)題進(jìn)行研究，形成一致的立法思路和立法規(guī)劃；從法案到法階段，區(qū)域協(xié)同立法主體要共同提出法案、審議法案、表決和通過(guò)法案、公布法案，并就協(xié)同法案實(shí)施的相關(guān)問(wèn)題給予解釋和宣傳，從立法程序上的一致促進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和司法適用的同步；在立法完善階段，涉及地方事務(wù)協(xié)同的事項(xiàng)，要同步進(jìn)行法規(guī)修改、法規(guī)廢除、法規(guī)清理和法規(guī)解釋。尤其是地方性法規(guī)的修改要結(jié)合區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)際情況，必要時(shí)增設(shè)“區(qū)域協(xié)同”專章來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域改革和區(qū)域法治建設(shè)。

健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制，最為核心的問(wèn)題是在現(xiàn)有立法制度設(shè)計(jì)框架下，充分高效地用好地方立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，明確區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍。立法權(quán)限的賦予，是以國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的區(qū)分需要和權(quán)力現(xiàn)實(shí)運(yùn)行為前提的。作為地方立法的創(chuàng)新形式，區(qū)域協(xié)同立法要嚴(yán)格遵守憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行。雖然立法法并沒(méi)有對(duì)地方立法權(quán)限一一列舉，但是地方立法權(quán)限范圍必須是為執(zhí)行上位法律、行政法規(guī)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)，或者是具有地方特色的事務(wù)需要制定地方性法規(guī)，抑或是在全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項(xiàng)。例如，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，協(xié)同立法工作機(jī)制需要不斷探索。深圳作為“中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)”，在深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，如何用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，尤其是從處理好改革和法治的關(guān)系出發(fā)，推進(jìn)粵港澳三地的各種規(guī)則對(duì)接，形成常態(tài)化長(zhǎng)效性的協(xié)同立法工作機(jī)制是大灣區(qū)協(xié)同立法工作的重要突破口。通過(guò)立法法的相關(guān)規(guī)定，明確省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,可以協(xié)同制定地方性法規(guī),在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。健全協(xié)同立法的工作機(jī)制，需要法律明確規(guī)定跨行政區(qū)域的協(xié)同機(jī)關(guān)，同時(shí)進(jìn)一步完善并細(xì)化組織立法，明確協(xié)同機(jī)構(gòu)的權(quán)限配置和工作機(jī)制。

第四，建立區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督制度。區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制是保障協(xié)同立法可持續(xù)進(jìn)行的重要制度設(shè)計(jì)，也是通過(guò)協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)空間正義的關(guān)鍵內(nèi)容。協(xié)同立法是一個(gè)協(xié)調(diào)矛盾達(dá)致平衡的過(guò)程，協(xié)同立法者所確認(rèn)的法律規(guī)范是一個(gè)歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡，立法是公共產(chǎn)品，其制定過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)透明，使各方意見(jiàn)充分表達(dá)，從而凝聚社會(huì)共識(shí)［37］。“在現(xiàn)代國(guó)家，立法監(jiān)督是貫穿整個(gè)立法過(guò)程的一項(xiàng)重要活動(dòng)，同時(shí)也是對(duì)立法結(jié)果即已立之法實(shí)行審視甄別從而使其臻于完善的一種重要活動(dòng)?！保?8］由于區(qū)域協(xié)同立法涉及跨行政區(qū)域的多方立法主體，各方利益關(guān)系復(fù)雜多元、地方治理方式迥異，需要協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制介入?yún)f(xié)調(diào)處理好各方利益沖突。根據(jù)地方性事務(wù)協(xié)同發(fā)展和推進(jìn)的需要，協(xié)同立法的示范文本或者共同文本通常只是針對(duì)具體協(xié)同事項(xiàng)進(jìn)行條文設(shè)置，并沒(méi)有明確的區(qū)域協(xié)同立法爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)于協(xié)同立法主體而言，協(xié)同法律文本也沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)同責(zé)任條款、對(duì)地方協(xié)同立法主體的約束方式和懲罰機(jī)制等。

建立協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制，不僅需要對(duì)協(xié)同立法過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，更需要對(duì)協(xié)同立法的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督制度的缺失成為區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)一步深入推進(jìn)的阻礙因素。為了進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立，長(zhǎng)三角三省一市簽署了政府協(xié)同立法協(xié)議，即《長(zhǎng)江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》，明確了長(zhǎng)三角政府間區(qū)域協(xié)同立法的基本原則、立法重點(diǎn)和組織保障等。此合作框架協(xié)議明確了要在科學(xué)儀器共享領(lǐng)域開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法合作，可以看作是對(duì)上海市《共享規(guī)定》中“長(zhǎng)三角區(qū)域共享”專章的補(bǔ)充制度保障。協(xié)同立法協(xié)議是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的有益探索，認(rèn)真履行協(xié)同立法協(xié)議對(duì)于提高政府的公信力具有重要意義，也是對(duì)政府切實(shí)履行誠(chéng)實(shí)信用原則的規(guī)范確認(rèn)。由于區(qū)域協(xié)同立法關(guān)涉的立法主體眾多、利益多元，很容易出現(xiàn)跨行政區(qū)域間的立法信息分割、立法資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立還能對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)范行使起到調(diào)控和制約作用，同時(shí)避免在協(xié)同立法過(guò)程中出現(xiàn)“立法信息孤島”現(xiàn)象。區(qū)域協(xié)同立法監(jiān)督機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)空間正義尤其是矯正正義的重要保障，也是形成貫穿協(xié)同立法全過(guò)程多元運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制中不可或缺的環(huán)節(jié)。

四、結(jié) 語(yǔ)

在空間正義的視野下探討區(qū)域協(xié)同立法，其實(shí)質(zhì)是要解決好作為法律價(jià)值的“正義標(biāo)準(zhǔn)”與立法原則之間的關(guān)系問(wèn)題。在法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐中，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！保?9］區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量關(guān)系到區(qū)域法治的質(zhì)量，更影響國(guó)家法治的建設(shè)。“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，只有不斷提高區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量和水平，才能不斷推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)和區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。一方面，在區(qū)域法治建設(shè)中，只有充分發(fā)揮協(xié)同立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，統(tǒng)籌跨行政區(qū)域的立法需求和立法資源，以空間正義的最終實(shí)現(xiàn)作為衡量法律制度設(shè)計(jì)的重要標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值指針，才能更好地為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。另一方面，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的建立健全保障空間正義的實(shí)現(xiàn)。在遵循憲法原則和法治原則的前提下，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法和依法立法，立法尤其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義。統(tǒng)籌立改廢釋纂，完善協(xié)同立法的工作機(jī)制，科學(xué)合理地配置區(qū)域資源，以制度創(chuàng)設(shè)為權(quán)利的享有和義務(wù)的履行提供安全可預(yù)期的愿景。區(qū)域協(xié)同立法的理論與實(shí)踐探索不斷豐富著區(qū)域法治理論，這有利于進(jìn)一步優(yōu)化央地關(guān)系，重塑國(guó)家整體主義的體制結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平和正義。