楊志國(博士)
最近兩年,受到美國《外國公司問責(zé)法案》以及美國證券交易委員會(SEC)和美國公眾公司會計(jì)監(jiān)督委員會(PCAOB)陸續(xù)出臺相關(guān)配套監(jiān)管規(guī)定的影響,境外投資者對中概股公司能否繼續(xù)在美上市存在諸多疑慮。2022 年4 月2 日,中國證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定(征求意見稿)》以及修訂說明[1],為中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展跨境監(jiān)管合作提供了制度保障,預(yù)計(jì)將緩解中概股未來被要求終止上市的不利局面;同時(shí)對于提升境內(nèi)企業(yè)到境外發(fā)行證券和上市的規(guī)范化、法治化水平,保護(hù)國內(nèi)外投資者利益,具有十分重要的作用。
1. 中概股的興起。從20世紀(jì)末開始,到境外發(fā)行證券和上市的境內(nèi)企業(yè)數(shù)量日益增多。截至目前,在紐約證券交易所(NYSE,簡稱“紐交所”)和美國全國證券交易商協(xié)會自動(dòng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)(NASDAQ,納斯達(dá)克)上市(包括直接上市和間接上市)的中概股企業(yè)達(dá)281家。境內(nèi)企業(yè)到境外發(fā)行證券和上市,滿足了企業(yè)融資需求,提高了公司治理水平和企業(yè)價(jià)值,擴(kuò)大了國際影響。尤其是在美國上市的中國科技網(wǎng)絡(luò)企業(yè),給海外投資者帶來豐厚回報(bào),被稱為中概股(China Concept Stock)。中概股最早的代表企業(yè)是新浪、網(wǎng)易和搜狐。
美國證券市場分為交易所和場外交易市場:前者包括紐交所、NASDAQ 等;后者主要指OTCBB,它是一個(gè)會員報(bào)價(jià)系統(tǒng),掛牌的企業(yè)也是公眾公司,但不是嚴(yán)格意義的上市公司,其股票只能在聯(lián)網(wǎng)的做市商進(jìn)行交易。此外,美國還有一種粉單市場(PINK SHEET),是企業(yè)股權(quán)的報(bào)價(jià)系統(tǒng)。企業(yè)在OTCBB 掛牌,只需由美國金融業(yè)監(jiān)管局的會員券商向SEC填報(bào)相關(guān)表格即可,無須繳納上市費(fèi)。境內(nèi)企業(yè)到美國發(fā)行證券和上市,可以通過IPO 或RTO(反向收購)兩種形式實(shí)現(xiàn)。通過RTO 上市,即借殼上市,是指境內(nèi)企業(yè)收購一家在OTCBB已經(jīng)沒有經(jīng)營業(yè)務(wù)或經(jīng)營業(yè)務(wù)很少的美國公司,從而借其殼在美國交易所上市。從OTCBB 轉(zhuǎn)到主板不需經(jīng)過嚴(yán)格的審查流程,財(cái)務(wù)指標(biāo)達(dá)到NASDAQ 或紐交所的上市標(biāo)準(zhǔn)即可轉(zhuǎn)板。例如,從OTCBB 轉(zhuǎn)板到NASDAQ 的標(biāo)準(zhǔn)是:凈資產(chǎn)達(dá)到500 萬美元、稅后凈利潤75 萬美元或市值5000萬美元以上;流通股達(dá)到100萬股以上;股價(jià)4美元以上;有三個(gè)以上的做市商。
中國在美國發(fā)行證券和上市的公司[通常通過發(fā)行美國存托股份(American Depositary Shares,ADS)在美上市]主要分為三類:一是在紐交所上市的國有控股企業(yè),如中國鋁業(yè)、東方航空、華能國際電力、中國人壽、中國石油、上海石化、中國石化、南方航空等8家公司,以及最近從紐交所摘牌的廣深鐵路、中國聯(lián)通(香港)、中國電信、中國移動(dòng)、中海油等5 家公司。二是在紐交所或NASDAQ 上市的大型科技網(wǎng)絡(luò)企業(yè),如阿里巴巴、百度、網(wǎng)易、京東、拼多多、嗶哩嗶哩等。三是在紐交所或NASDAQ上市的各類中小型企業(yè),如攜程、前程無憂、騰訊音樂、網(wǎng)易有道、鳳凰新媒體、格林酒店、愛康國賓等。
2. 中概股公司被做空。伴隨著中概股數(shù)量的增長,2010 年年底以來,一些中概股公司開始被做空。從2011 年3 月初至6 月17 日,由于各種原因,有21 家在美國上市的中概股停牌(3 家通過首次發(fā)行IPO 實(shí)現(xiàn)上市,18 家通過反向收購RTO 實(shí)現(xiàn)上市),數(shù)十家中概股公司的股價(jià)一個(gè)月內(nèi)跌幅超過30%。2011年6月中旬,SEC首次對通過RTO上市的中概股進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。做空機(jī)構(gòu)通常的做法是,拋出帶有負(fù)面信息的研究報(bào)告,引發(fā)市場對中概股公司的看空潮,對沖基金利用中概股公司股價(jià)大幅下跌賺取收益。近年來也陸續(xù)出現(xiàn)少數(shù)中概股公司被相關(guān)交易所停牌的情況。主要原因是,有的公司對美國證券市場規(guī)則缺乏了解,有的公司存在信息披露不及時(shí)、不完整,甚至財(cái)務(wù)核算不規(guī)范、內(nèi)部控制有重大缺陷等問題。由于做空機(jī)構(gòu)嘗到甜頭,做空中概股的行為由美國證券市場蔓延到中國香港和加拿大,給投資者造成巨大損失。
3. 美國對中概股公司審計(jì)的關(guān)注。2011年3月
14 日,PCAOB 發(fā)布了一份研究報(bào)告,其中分析了美國小型會計(jì)師事務(wù)所在從事反向收購上市的中國公司審計(jì)時(shí)存在的問題。這份研究報(bào)告指出,通過反向收購上市的中國公司,其審計(jì)師大多為美國小型會計(jì)師事務(wù)所(其中部分會計(jì)師事務(wù)所在對反向收購上市的中國公司履行審計(jì)職責(zé)過程中,未遵循PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則從事審計(jì)業(yè)務(wù)、實(shí)施審計(jì)程序)。PCAOB 發(fā)布《工作人員審計(jì)實(shí)務(wù)警示公告第8 期——特定新興市場的主要風(fēng)險(xiǎn)》,警示位于亞洲若干大型新興市場內(nèi)的公司不當(dāng)操縱財(cái)務(wù)報(bào)告。2010年6 月1 日,PCAOB 發(fā)布“關(guān)于來自部分國家會計(jì)師事務(wù)所在PCAOB 注冊申請有關(guān)問題的說明”,要求中國等國家的會計(jì)師事務(wù)所在向PCAOB注冊時(shí),除提供正常申請材料外,還要提供補(bǔ)充材料。為了解決跨境監(jiān)管問題,中國證監(jiān)會和財(cái)政部的相關(guān)部門與PCAOB在2013年簽署執(zhí)法合作諒解備忘錄,開展與中概股公司相關(guān)的審計(jì)跨境執(zhí)法合作。但SEC和PCAOB仍希望能通過進(jìn)一步獲取中概股公司的審計(jì)工作底稿和對相關(guān)會計(jì)師事務(wù)所開展檢查等方式,對承擔(dān)中概股公司審計(jì)的中國會計(jì)師事務(wù)所實(shí)施更全面的長臂監(jiān)管。由于SEC 和PCAOB的上述要求與我國現(xiàn)行法律法規(guī)存在一定沖突,PCAOB 未能對我國境內(nèi)會計(jì)師事務(wù)所及其審計(jì)工作底稿實(shí)施深入檢查。
2002 年美國出臺的《薩班斯-奧克斯利法案(Sarbanes-Oxley Act)》,奠定了對境外審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行長臂監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。2020 年美國出臺的《外國公司問責(zé)法案》(Holding Foreign Companies Accountable Act,HFCAA)以及SEC 和PCAOB 出臺的實(shí)施細(xì)則和認(rèn)定報(bào)告,使中概股公司能否繼續(xù)留在美國證券市場產(chǎn)生了很大的不確定性。
1.《薩班斯-奧克斯利法案》。該法案第104 節(jié)規(guī)定,對于每年為100家以上發(fā)行證券的公司提供審計(jì)報(bào)告的注冊會計(jì)師事務(wù)所,每年檢查一次;對于每年為不足100 家發(fā)行證券的公司提供審計(jì)報(bào)告的注冊會計(jì)師事務(wù)所,不少于每三年檢查一次。
該法案第106 節(jié)規(guī)定,如果外國會計(jì)師事務(wù)所發(fā)表意見或提供其他實(shí)質(zhì)性服務(wù),注冊的會計(jì)師事務(wù)所基于此簽發(fā)全部或部分審計(jì)報(bào)告,該外國會計(jì)師事務(wù)所將視為同意:(A)當(dāng)該審計(jì)報(bào)告受到調(diào)查時(shí),向PCAOB 或SEC 提供與此相關(guān)的工作底稿;(B)服從美國法庭關(guān)于提供這些工作底稿的命令。
2.《外國公司問責(zé)法案》。該法案第2 節(jié)“披露要求”提到,“SEC 應(yīng)當(dāng):(A)識別每一個(gè)所涉發(fā)行人(Covered Issuer),該所涉發(fā)行人在編制其提交的第(1)A 段所述報(bào)告中包含的該所涉發(fā)行人財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)報(bào)告時(shí),聘請了一家分支機(jī)構(gòu)或辦公室位于外國司法管轄區(qū)的注冊會計(jì)師事務(wù)所,且PCAOB 認(rèn)定由于上述外國司法管轄區(qū)當(dāng)局采取的立場,其無法對相關(guān)會計(jì)師事務(wù)所實(shí)施完全的檢查或調(diào)查;(B)要求根據(jù)第(A)段確定的每個(gè)所涉發(fā)行人,按照SEC 根據(jù)第(4)項(xiàng)發(fā)布的規(guī)則,向SEC提交文件以證明所涉發(fā)行人不是由在第(A)段所述的外國司法管轄區(qū)內(nèi)的政府實(shí)體所擁有或控制”。
“披露要求”還提到,如果SEC認(rèn)定所涉發(fā)行人存在三個(gè)連續(xù)年度,被PCAOB 認(rèn)定由于相關(guān)外國司法管轄區(qū)當(dāng)局采取的立場,其無法對所涉發(fā)行人聘請的相關(guān)會計(jì)師事務(wù)所實(shí)施完全的檢查或調(diào)查的情形,SEC應(yīng)當(dāng)禁止所涉發(fā)行人的證券在全國證券交易所或者通過在SEC 管轄范圍內(nèi)進(jìn)行管理的任何其他方法(包括“場外交易”方式)進(jìn)行交易。
總的來看,美國希望通過《外國公司問責(zé)法案》進(jìn)一步推進(jìn)和強(qiáng)化其針對中國在美上市公司審計(jì)機(jī)構(gòu)的檢查。此外值得關(guān)注的是,2021 年6 月,美國參議院還通過了一個(gè)《加速外國公司問責(zé)法案》,提出要將上述PCAOB無法開展審計(jì)檢查工作的三年評估期縮短為兩年,該法案在成為正式立法之前還有待眾議院投票。
3.《〈外國公司問責(zé)法案〉披露的實(shí)施細(xì)則(HFCAA Disclosure Interim Final Rules)》。SEC 發(fā)布的實(shí)施細(xì)則最終確定了實(shí)施《外國公司問責(zé)法案》的披露要求。除修訂具體披露格式要求外,該細(xì)則要求外國公司證明自己不受注冊地政府實(shí)體擁有、控制和影響,并披露注冊地政府實(shí)體所擁有股權(quán)比例,以及公司及其運(yùn)營實(shí)體董事的黨派背景及公司章程的某些細(xì)節(jié)等,還要求公司披露是否涉及采用VIE(協(xié)議控制)架構(gòu)。如果不遵守美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)檢查要求,相關(guān)上市公司未來可能會被退市。SEC主席詹斯勒(Gary Gensler)在2021年12月就該實(shí)施細(xì)則的頒布而發(fā)表的聲明指出,雖然有50 多個(gè)外國司法管轄區(qū)與PCAOB合作,允許其對相關(guān)外國司法管轄區(qū)的會計(jì)師事務(wù)所實(shí)施檢查,但中國內(nèi)地和香港地區(qū)仍不允許其實(shí)施此類檢查。
4.《〈外國公司問責(zé)法案〉認(rèn)定報(bào)告(HFCAA Determination Report)》。PCAOB 發(fā)布的認(rèn)定報(bào)告,認(rèn)定由于中國內(nèi)地和香港地區(qū)當(dāng)局采取的立場,PCAOB 無法對總部位于中國內(nèi)地的35家會計(jì)師事務(wù)所和總部位于中國香港的28 家會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行完全檢查或調(diào)查。此外,PCAOB 認(rèn)定報(bào)告提到,從相關(guān)會計(jì)師事務(wù)所近年來實(shí)際開展在美上市公司審計(jì)的情況看,按照三年一次的檢查要求,目前有7 家中國內(nèi)地會計(jì)師事務(wù)所和8 家中國香港會計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)接受PCAOB 檢查,但PCAOB實(shí)際上未能實(shí)施該檢查。
此前,2020年8月初,美國財(cái)政部發(fā)布了總統(tǒng)金融市場工作組的一份報(bào)告,針對PCAOB無法實(shí)施檢查的轄區(qū),建議對來自非合作轄區(qū)的公司提高上市門檻;同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)上市公司以及向相關(guān)上市公司投資的基金對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的披露,要求指數(shù)提供商在將相關(guān)上市公司納入指數(shù)前加強(qiáng)盡職調(diào)查,并為涉及相關(guān)上市公司投資咨詢業(yè)務(wù)的投資咨詢機(jī)構(gòu)更好地履行受托義務(wù)提供指引,以強(qiáng)化對來自非合作轄區(qū)上市公司進(jìn)行投資的風(fēng)險(xiǎn)提示。
根據(jù)《外國公司問責(zé)法案》的規(guī)定,連續(xù)三年使用未經(jīng)PCAOB 審查的審計(jì)機(jī)構(gòu),上市公司將被強(qiáng)制摘牌或退市。美國出臺的上述法律和實(shí)施細(xì)則,對中概股公司產(chǎn)生巨大影響。一是如果PCAOB 無法開展審計(jì)檢查,公司可能被要求終止上市。境外投資者對公司的前景持懷疑態(tài)度,進(jìn)而影響公司的形象。二是后續(xù)能夠上市的公司數(shù)量可能大幅減少,即使能夠上市,新股發(fā)行價(jià)格和募資規(guī)模都會不及之前。三是公司股票的交易規(guī)模和股價(jià)不及之前或預(yù)期。中概股2021 年市場表現(xiàn)令人擔(dān)憂,200多家中概股公司中約80%的公司股價(jià)下跌。其中,跌幅達(dá)80%及以上的有40家左右,跌幅達(dá)40%以上的超過150家。四是如果未能妥善化解被終止上市的風(fēng)險(xiǎn),中概股公司不得不考慮通過主動(dòng)私有化等方式完成退市,給企業(yè)帶來巨大退市成本。
1. PCAOB 的職責(zé)。PCAOB 是根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》設(shè)立的監(jiān)督公眾公司審計(jì)的非營利組織,同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督在SEC注冊的經(jīng)紀(jì)人和交易商(broker and dealer)的審計(jì)。總部在華盛頓,此外在亞特蘭大、芝加哥、達(dá)拉斯、紐約、丹佛、北弗吉尼亞、奧蘭多、舊金山有辦公室。PCAOB 有員工800 多人,其中注冊檢查部的人員達(dá)400人以上。PCAOB的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是委員會,5 名委員由SEC 與美國財(cái)政部部長和聯(lián)邦儲備委員會主席商議任命,任期5年。5名委員應(yīng)熟悉財(cái)務(wù)知識,其中可以有2名是或曾經(jīng)是執(zhí)業(yè)注冊會計(jì)師,其余3名必須是代表公眾利益的非會計(jì)專業(yè)人士。SEC負(fù)責(zé)監(jiān)督PCAOB,包括批準(zhǔn)PCAOB 制定的規(guī)則、準(zhǔn)則和預(yù)算。PCAOB 活動(dòng)資金主要是從上市公司收取的按照上市公司市場資本份額所收年費(fèi)。PCAOB 的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)在2020 年度為2.715 億美元,來源有三部分:發(fā)行人繳納的會計(jì)支持費(fèi)(占88%);經(jīng)紀(jì)人和交易商繳納的會計(jì)支持費(fèi)(占11%);會計(jì)師事務(wù)所繳納的注冊費(fèi)和年費(fèi)(占1%)。
PCAOB 的權(quán)力主要包括:①注冊登記(Registration)。為美國公開發(fā)行證券的公司和證券經(jīng)紀(jì)人及交易商出具審計(jì)報(bào)告的會計(jì)師事務(wù)所必須在PCAOB 進(jìn)行注冊登記。截至2020年,全球有1726家會計(jì)師事務(wù)所在PCAOB 注冊,577 家在PCAOB注冊的會計(jì)師事務(wù)所(或在審計(jì)中擔(dān)任重要角色)涉及審計(jì)12567 家向SEC報(bào)備財(cái)務(wù)報(bào)表的發(fā)行人。其中包括7493 家向SEC 報(bào)備財(cái)務(wù)報(bào)表的美國公眾公司(這些公司的全球市值約為54.35 萬億美元)。會計(jì)師事務(wù)所從事在美國證券市場上市的公司審計(jì)業(yè)務(wù),首先要向PCAOB 申請注冊,之后每年6 月30日前通過網(wǎng)站向PCAOB提交年度報(bào)備表(form 2),并在出現(xiàn)特定情況和事件時(shí)提交臨時(shí)報(bào)備表(form 3)。年度報(bào)備的主要內(nèi)容包括會計(jì)師事務(wù)所的基本信息、美國公眾公司審計(jì)項(xiàng)目信息。②準(zhǔn)則制定(Setting Standards)。PCAOB 可采取規(guī)則(Rule)形式,制定或采用與出具發(fā)行人審計(jì)報(bào)告相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則、職業(yè)道德準(zhǔn)則、獨(dú)立性準(zhǔn)則以及其他準(zhǔn)則。盡管PCAOB 在設(shè)立初期曾經(jīng)直接采用美國注冊會計(jì)師協(xié)會(AICPA)制定的公認(rèn)審計(jì)準(zhǔn)則(GAAS)和SEC 監(jiān)管發(fā)行人相關(guān)的審計(jì)規(guī)則作為過渡期準(zhǔn)則,但已確立修改并替換GAAS 及SEC 規(guī)則的核心目標(biāo)。目前已經(jīng)制定57 項(xiàng)審計(jì)準(zhǔn)則以及9 項(xiàng)職業(yè)道德和獨(dú)立性準(zhǔn)則、2 項(xiàng)鑒證準(zhǔn)則。③檢查(Inspection)。根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》第104節(jié)授權(quán)和PCAOB 制定的規(guī)則,注冊的會計(jì)師事務(wù)所必須接受PCAOB 的常規(guī)檢查與特殊情況下的臨時(shí)檢查,并向PCAOB 提交包含執(zhí)業(yè)信息在內(nèi)的年度報(bào)備文件。④調(diào)查及處罰(Investigation and Enforcement)。根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》第105 節(jié)的授權(quán),PCAOB 可以對注冊的會計(jì)師事務(wù)所及有關(guān)人員展開調(diào)查和懲戒性程序(例如,罰款、撤銷PCAOB注冊資格、指定獨(dú)立檢查員、禁止相關(guān)個(gè)人加入在PCAOB注冊的會計(jì)師事務(wù)所等)。
對在美國證券市場上市的公司(包括其在美國之外的分、子公司)簽發(fā)審計(jì)報(bào)告的會計(jì)師事務(wù)所,或在審計(jì)過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用(根據(jù)重要性原則,一般為上市公司總資產(chǎn)或收入20%以上的分支機(jī)構(gòu)提供審計(jì)服務(wù))的會計(jì)師事務(wù)所,無論該事務(wù)所是否在美國本土運(yùn)營,都應(yīng)在PCAOB 注冊,并接受SEC和PCAOB的監(jiān)管。
2. PCAOB 的檢查。PCAOB 通過檢查旨在評估會計(jì)師事務(wù)所是否遵守PCAOB 準(zhǔn)則以及適用于會計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量管理體系及被選中的檢查項(xiàng)目的其他監(jiān)管要求和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則要求,與檢查相關(guān)的事項(xiàng)包括:①檢查頻率:審計(jì)客戶100 家以上的每年一次,少于100家至少三年一次;②檢查內(nèi)容:會計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量控制、審計(jì)和審閱項(xiàng)目,涵蓋不同執(zhí)業(yè)人員和不同分支機(jī)構(gòu);③負(fù)責(zé)檢查的部門:PCAOB 注冊與檢查部門(Division of Registration and Inspection);④檢查報(bào)告:初稿提供給會計(jì)師事務(wù)所閱讀,終稿提交給SEC及適當(dāng)監(jiān)管部門,并以適當(dāng)方式(簡化版)在PCAOB網(wǎng)站公布。
PCAOB 檢查組按照下列流程和程序選擇已完成的審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查:①采取風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和隨機(jī)選取相結(jié)合的方法選擇審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行檢查;②審閱審計(jì)工作底稿,與項(xiàng)目組成員進(jìn)行訪談;③如果檢查人員識別出潛在審計(jì)缺陷,向會計(jì)師事務(wù)所提供缺陷情況說明,會計(jì)師事務(wù)所可進(jìn)行書面回復(fù);④PCAOB 評價(jià)是否應(yīng)在檢查報(bào)告中披露審計(jì)缺陷;⑤編制檢查報(bào)告;⑥PACOB 檢查組酌情將發(fā)現(xiàn)的事項(xiàng)提交給PCAOB執(zhí)法和調(diào)查部門和/或SEC或其他適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管或執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
2020 年度,PCAOB 共檢查了219 家會計(jì)師事務(wù)所,包括180家美國會計(jì)師事務(wù)所和39家非美國會計(jì)師事務(wù)所,39 家非美國會計(jì)師事務(wù)所分布在19 個(gè)國家和地區(qū)。2020 年度檢查中,PCAOB 共檢查750個(gè)以上的審計(jì)項(xiàng)目。
2020 年度檢查中,PCAOB 發(fā)現(xiàn)會計(jì)師事務(wù)所主要在以下審計(jì)領(lǐng)域存在共性審計(jì)缺陷:收入及收入相關(guān)科目、會計(jì)估計(jì)、存貨、關(guān)鍵審計(jì)事項(xiàng)、Form AP申報(bào)(AP即Audit Participation,這個(gè)表格用于申報(bào)參與審計(jì)的其他會計(jì)師事務(wù)所的信息,由主審會計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)填報(bào))。此外,PCAOB還發(fā)現(xiàn)會計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量管理體系的以下方面存在缺陷:獨(dú)立性、項(xiàng)目質(zhì)量控制復(fù)核、內(nèi)部監(jiān)督。
3. PCAOB 的處罰程序。PCAOB 重點(diǎn)檢查、調(diào)查和懲戒會計(jì)師事務(wù)所及相關(guān)人員的下列行為:①違反《薩班斯-奧克斯利法案》的規(guī)定;②違反《證券法》中與編制和出具審計(jì)報(bào)告相關(guān)的規(guī)定;③違反PCAOB 規(guī)則;④違反SEC 規(guī)則;⑤違反職業(yè)準(zhǔn)則。如果PCAOB 發(fā)現(xiàn)會計(jì)師事務(wù)所存在上述行為,向SEC和適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào),啟動(dòng)正式調(diào)查或紀(jì)律處分程序。PCAOB 的處罰程序受SEC 監(jiān)督,SEC 可以加重、減輕其做出的處罰,也可以修改或取消其處罰決定。
PCAOB 由注冊與檢查部門負(fù)責(zé)對違反PCAOB 準(zhǔn)則及其他適用證券法規(guī)的調(diào)查和執(zhí)法事宜。調(diào)查的第一步是非正式調(diào)查,PCAOB 向會計(jì)師事務(wù)所發(fā)出非正式調(diào)查要求。在非正式調(diào)查階段,注冊與檢查部門可能要求會計(jì)師事務(wù)所提供相關(guān)文件、信息或與相關(guān)人員進(jìn)行訪談。如果注冊與檢查部門工作人員在進(jìn)行非正式調(diào)查后認(rèn)為有足夠的理由繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查,那么其將向PCAOB 申請正式調(diào)查令(OFI)。與非正式調(diào)查相比,正式調(diào)查是一個(gè)更加復(fù)雜和漫長的過程。注冊與檢查部門工作人員可以發(fā)出PCAOB 調(diào)查要求,讓會計(jì)師事務(wù)所提供相關(guān)文件和/或證人證詞。
根據(jù)調(diào)查結(jié)果,如果PCAOB 認(rèn)為會計(jì)師事務(wù)所違反了PCAOB 準(zhǔn)則及其他適用的證券法規(guī),將開展紀(jì)律處分程序。PCAOB啟動(dòng)紀(jì)律處分程序之后,將舉行聽證會。在聽證程序之后和委員會作出最終裁決之前,會計(jì)師事務(wù)所或相關(guān)人員可以提出和解申請,提交給注冊與檢查部門總監(jiān),由其上交給委員會審批。如果和解申請被接受,即停止后續(xù)的紀(jì)律處分程序。
如果PCAOB根據(jù)所有事實(shí)和情況認(rèn)定會計(jì)師事務(wù)所或其關(guān)聯(lián)人員有違反PCAOB 準(zhǔn)則及其他適用的證券法規(guī)的行為,PCAOB 將對會計(jì)師事務(wù)所及相關(guān)人員進(jìn)行紀(jì)律處分,具體處分手段包括:暫時(shí)中止或永久撤銷注冊、暫時(shí)或永久中止或禁止相關(guān)人員與任何會計(jì)師事務(wù)所關(guān)聯(lián)、暫時(shí)或永久限制此類會計(jì)師事務(wù)所或人員執(zhí)業(yè)、罰款、譴責(zé)、要求接受繼續(xù)教育、要求會計(jì)師事務(wù)所聘請獨(dú)立監(jiān)督方、要求會計(jì)師事務(wù)所聘請法律顧問或其他顧問設(shè)計(jì)政策、要求會計(jì)師事務(wù)所或相關(guān)人員采取整改、要求會計(jì)師事務(wù)所對一項(xiàng)或多項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立審查和報(bào)告。
2020 年度,PCAOB 共發(fā)布17 份紀(jì)律處分,處分18 名注冊會計(jì)師和13 家會計(jì)師事務(wù)所,處分涉及譴責(zé)、罰款1 萬~75 萬美金、限制職能、采取整改措施、撤銷注冊資格等。2021年度,PCAOB共發(fā)布21 份紀(jì)律處分,處分11 名注冊會計(jì)師和14 家會計(jì)師事務(wù)所,處分涉及譴責(zé)、罰款5千~35萬美金、采取整改措施、撤銷注冊資格、接受繼續(xù)教育等。
4. SEC對PCAOB的監(jiān)督。SEC 對PCAOB 的監(jiān)督具體表現(xiàn)在以下方面:①必需的事前批準(zhǔn),PCAOB 提議的規(guī)則只有在經(jīng)過SEC 批準(zhǔn)后才能生效;②對PCAOB 規(guī)則的修訂權(quán);③復(fù)查PCAOB 所展開的執(zhí)法行動(dòng)(包括對PCAOB 有關(guān)注冊會計(jì)師事務(wù)所檢查報(bào)告的中期評估),并對PCAOB 作出的正式懲戒性處罰進(jìn)行復(fù)查;④修正PCAOB 處罰或裁決的權(quán)力。
1. 審計(jì)準(zhǔn)則(涵蓋執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、獨(dú)立性等方面)。
總體而言,美國審計(jì)準(zhǔn)則與中國審計(jì)準(zhǔn)則不存在重大的實(shí)質(zhì)性差異,但在內(nèi)容和體例方面存在一定的差異。例如:①美國審計(jì)準(zhǔn)則分為PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則和AICPA 審計(jì)準(zhǔn)則兩個(gè)體系,前者專門針對公眾公司審計(jì);②PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則不區(qū)分準(zhǔn)則和應(yīng)用指南;③PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則包括較多具體的規(guī)則性規(guī)定,中國審計(jì)準(zhǔn)則采用國際審計(jì)準(zhǔn)則的原則導(dǎo)向風(fēng)格;④PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則中有關(guān)內(nèi)部控制審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的準(zhǔn)則是整合的,而中國審計(jì)準(zhǔn)則本身不包含內(nèi)部控制審計(jì),另行制定的內(nèi)部控制審計(jì)指引及實(shí)施意見與財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)準(zhǔn)則之間存在一些概念和口徑上的差異;⑤PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則中包括一些專門針對美國資本市場特殊情況的準(zhǔn)則。
在獨(dú)立性方面,SEC 和PCAOB 的獨(dú)立性規(guī)定在某些方面較中國注冊會計(jì)師職業(yè)道德守則中的獨(dú)立性要求更嚴(yán)格。例如:①為發(fā)行人及其子公司提供的所有審計(jì)服務(wù)和非審計(jì)服務(wù)必須事先獲得審計(jì)委員會批準(zhǔn);②對審計(jì)師提供其他服務(wù)的限制更嚴(yán)格,例如在涉及自我評價(jià)不利影響的服務(wù)方面,中國注冊會計(jì)師職業(yè)道德守則中可能會考慮重要性,即是否對所審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表有重大影響,而美國獨(dú)立性規(guī)定絕對禁止提供導(dǎo)致自我評價(jià)的服務(wù);③美國獨(dú)立性規(guī)定禁止審計(jì)機(jī)構(gòu)的一切或有收費(fèi)安排(鑒證服務(wù)和非鑒證服務(wù)),中國注冊會計(jì)師職業(yè)道德守則禁止在鑒證服務(wù)中采取或有收費(fèi);④關(guān)于員工借調(diào),美國完全禁止向?qū)徲?jì)客戶借調(diào)員工,中國注冊會計(jì)師職業(yè)道德守則允許符合特定條件的員工借調(diào);⑤關(guān)聯(lián)實(shí)體的范圍更廣;⑥對于美國上市金融機(jī)構(gòu),審計(jì)項(xiàng)目組成員及其他受限人員可以購買的服務(wù)受到各種限制(例如個(gè)人消費(fèi)貸款余額不得超過1萬美元)。
2. 審計(jì)實(shí)務(wù)(包括IPO、年審等)。美國上市公司的年審較國內(nèi)A股上市公司的年審存在的差異主要包括:①?zèng)]有統(tǒng)一規(guī)定的會計(jì)年度;②年審會計(jì)師除了審計(jì)年度財(cái)務(wù)報(bào)表之外,還對上市公司每一季度的財(cái)務(wù)報(bào)表執(zhí)行審閱;③對于按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行內(nèi)控審計(jì)的上市公司,由年審會計(jì)師同時(shí)審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表和內(nèi)部控制(國內(nèi)允許由兩家會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)),可分別出具審計(jì)報(bào)告也可合并出具審計(jì)報(bào)告;④除審計(jì)報(bào)告之外沒有其他專項(xiàng)報(bào)告要求。
此外,對于中概股審計(jì)而言,根據(jù)SEC的相關(guān)規(guī)定,中國境內(nèi)會計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行美國上市公司審計(jì)的,應(yīng)當(dāng)由其美國網(wǎng)絡(luò)所指派守門員實(shí)施復(fù)核。該項(xiàng)復(fù)核是項(xiàng)目質(zhì)量控制復(fù)核以外的獨(dú)立復(fù)核。
3. 工作底稿。中美審計(jì)準(zhǔn)則中有關(guān)審計(jì)工作底稿的要求主要存在下列差異:①在歸檔期限上,中國審計(jì)準(zhǔn)則為審計(jì)報(bào)告日后60天之內(nèi),PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則為審計(jì)報(bào)告發(fā)布日后45 天之內(nèi);②對于與審計(jì)師的最終結(jié)論存在不一致或沖突的重大發(fā)現(xiàn)或問題,審計(jì)師應(yīng)當(dāng)在工作底稿中記錄;③在審計(jì)檔案的保存年限上,中國審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定至少保存10年,PCAOB審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定至少保存7年。
由于安然事件的深刻影響,PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則率先提出有關(guān)審計(jì)工作底稿歸檔之后不得刪除或廢棄審計(jì)工作底稿的要求,并且在審計(jì)監(jiān)管中非常重視會計(jì)師事務(wù)所是否遵循這一要求,對違反規(guī)定在歸檔日后不當(dāng)修改或刪除審計(jì)工作底稿的行為通常視為較為嚴(yán)重的違規(guī)行為予以處罰。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2018 ~2021 年,PCAOB 因?qū)徲?jì)工作底稿不當(dāng)處理行為執(zhí)行紀(jì)律處分共6次。
為適應(yīng)跨境監(jiān)管合作新形勢的需要,中國證監(jiān)會根據(jù)《證券法》和《國務(wù)院關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的管理規(guī)定(草案征求意見稿)》[2]等,會同財(cái)政部、國家保密局、國家檔案局對《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》(證監(jiān)會公告[2009]29 號,簡稱《規(guī)定》)進(jìn)行了修訂。2022年4月2日,中國證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定(征求意見稿)》以及修訂說明,就境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市涉及的相關(guān)保密和檔案管理工作以及跨境監(jiān)管合作開展等征求意見。
1. 修訂的重要內(nèi)容?!兑?guī)定》的修訂有利于完善跨境審計(jì)監(jiān)管機(jī)制,主要內(nèi)容體現(xiàn)在:一是擴(kuò)大“境內(nèi)企業(yè)”的范圍,境內(nèi)企業(yè)包括境外直接發(fā)行上市的境內(nèi)股份有限公司和境外間接發(fā)行上市主體的境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體。二是落實(shí)保密責(zé)任,明確境內(nèi)企業(yè)、證券公司、會計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)保密和管理責(zé)任,主管部門涉密敏感信息的審批或備案責(zé)任,相關(guān)主體泄密報(bào)告制度。三是完善會計(jì)檔案及其復(fù)制件的出境要求,對于屬于對國家和社會具有重要保存價(jià)值的會計(jì)檔案及其復(fù)制件出境的,按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。四是修改有關(guān)境外檢查的規(guī)定,不再明確區(qū)分“現(xiàn)場檢查”與“非現(xiàn)場檢查”,而是將境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及有關(guān)主管部門提出的調(diào)查取證或開展檢查要求,統(tǒng)一納入“跨境監(jiān)管合作機(jī)制”中。
2.《規(guī)定》的修訂對于中概股公司的影響?!兑?guī)定》的修訂,將更好地為完善跨境監(jiān)管合作安排、安全高效開展跨境監(jiān)管合作提供制度保障。特別是對在美上市的中概股公司而言,如果中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)能基于修訂后的《規(guī)定》,達(dá)成新的跨境監(jiān)管合作協(xié)議,將徹底緩解中概股公司未來被要求終止上市的風(fēng)險(xiǎn),有助于穩(wěn)定投資者預(yù)期,推動(dòng)已上市中概股公司的持續(xù)健康發(fā)展。中概股公司可能需要結(jié)合我國近期陸續(xù)發(fā)布的針對境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的一系列相關(guān)規(guī)定,以企業(yè)自評與政府必要審核相結(jié)合的方式,盡快就其是否符合相關(guān)規(guī)定實(shí)施必要的評估。
3. 建議?!兑?guī)定》的修訂給中概股公司健康持續(xù)發(fā)展帶來新的機(jī)遇,監(jiān)管機(jī)構(gòu)、主管部門、中概股公司、會計(jì)師事務(wù)所以及其他證券服務(wù)機(jī)構(gòu),需要落實(shí)修訂后《規(guī)定》的要求,為開展跨境合作檢查創(chuàng)造必要的條件。一是加快實(shí)施針對境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的新的系統(tǒng)性規(guī)定,建立企業(yè)境外發(fā)行證券和上市跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,對擬赴境外發(fā)行證券和上市的公司實(shí)施必要的境內(nèi)合法合規(guī)、網(wǎng)絡(luò)、敏感信息方面的審核。二是對于現(xiàn)有經(jīng)審核認(rèn)定涉及重大敏感信息,影響或可能影響國家安全的在美上市公司,盡快協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)研究制定可行的處理方案。三是相關(guān)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)及時(shí)建立和完善信息保密制度和檔案管理辦法,落實(shí)敏感信息保密要求。四是合理規(guī)劃和推進(jìn)境外資本市場融資安排,利用好與境外證券交易所開展的滬倫通和全球存托憑證(GDR)發(fā)行業(yè)務(wù),鼓勵(lì)境內(nèi)企業(yè)多渠道到境外發(fā)行證券和上市。五是進(jìn)一步完善加強(qiáng)資本市場有序?qū)ν忾_放的措施,在境外推廣中國存托憑證(CDR),為境外投資者以適當(dāng)?shù)姆绞酵顿Y在中國內(nèi)地上市的企業(yè)提供更多便利。