●楊 輝 董文強

在全面實施預(yù)算績效管理背景下，績效評價的范圍不斷擴大，對第三方機構(gòu)參與績效評價的需求也逐年增多，其質(zhì)量要求也越來越高。當前，我國第三方機構(gòu)參與政府績效評價工作尚處于摸索階段，建立完善的第三方績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量保障制度是一項長期而艱巨的任務(wù)，因此，積極探索科學高效的第三方績效評價工作機制，是提高績效評價質(zhì)量的重要路徑。

一、第三方機構(gòu)參與績效評價的現(xiàn)實意義

第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，是全面實施預(yù)算績效管理的重要舉措，是加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的有效手段。為此，充分發(fā)揮第三方機構(gòu)獨立、客觀、專業(yè)的優(yōu)勢，既有利于提高政府行政效能，也有利于緩解財政部門開展績效評價時力量不足的困境，同時也符合“參與式治理”等現(xiàn)代公共管理的發(fā)展趨勢，具有重要的現(xiàn)實意義。

由于第三方機構(gòu)參與績效評價起步較晚，對財政部門、預(yù)算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構(gòu)以及開展必要的監(jiān)督管理缺乏統(tǒng)一要求，特別是第三方機構(gòu)存在獨立性欠缺、準入門檻低及評價標準不一、評價結(jié)果應(yīng)用不力等諸多問題，亟待提升第三方機構(gòu)參與績效評價的有序性、合規(guī)性、有效性。

在績效評價過程中，第三方機構(gòu)的主要工作為“評價”，即利用自身的專業(yè)化特長，全面評價預(yù)算執(zhí)行情況和項目實施情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出合理化建議。但是對項目實施情況進行評價，尤其是問題的發(fā)現(xiàn)和建議的提出，要切合政府資金的預(yù)算績效目標完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況、項目實施過程與結(jié)果。當評價報告中提出的問題和建議得到有效的整改和落實時，才能真正體現(xiàn)出評價報告的作用；當評價報告中提出的問題和建議不具有可操作性，無法有效地整改與落實時，第三方績效評價就會流于形式，績效評價的作用將無法發(fā)揮，更無法做到“花錢必問效、無效必問責”。

二、第三方機構(gòu)參與績效評價存在的主要問題

由于第三方機構(gòu)績效評價的獨立性、客觀性、權(quán)威性尚未得到制度保障，各項執(zhí)業(yè)質(zhì)量保障措施仍處于摸索階段，不少第三方機構(gòu)存在著專業(yè)性不強、評價報告不深入等問題，參與績效評價機制對當前政府部門轉(zhuǎn)變職能和提升政府績效的推動作用過弱，這些問題亟須解決。

（一）業(yè)務(wù)初步轉(zhuǎn)型，績效理念尚未完全成型

目前，第三方績效評價機構(gòu)大多為會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、專業(yè)咨詢機構(gòu)等，以會計、審計、資產(chǎn)評估專業(yè)人員居多。由于這些人員之前的業(yè)務(wù)多以會計、審計、資產(chǎn)評估為重點，開展績效評價工作時間并不長，轉(zhuǎn)型來做績效評價多數(shù)習慣以會計、審計的思維審視財務(wù)管理情況，而忽略政府資金項目本身的產(chǎn)出、效益、滿意度等指標，缺乏相對獨立的績效思維，評價思路、指標設(shè)置很難體現(xiàn)出行業(yè)的特點和項目本身的特點，導致評價報告中提出的問題缺乏針對性與可操作性。

（二）實地調(diào)研缺乏深度，評價工作流于形式

第三方機構(gòu)開展績效評價往往涉及多個項目，時間緊、任務(wù)重，到項目單位和現(xiàn)場調(diào)研不深入，對項目執(zhí)行情況與績效目標完成情況缺乏全面系統(tǒng)的了解。而第三方績效評價工作的產(chǎn)出物為績效評價報告，主要體現(xiàn)在報告中總結(jié)成效、揭示問題、提出建議等方面。在此情況下所形成的績效評價報告總結(jié)出的成效浮于表面、少有見地，所發(fā)現(xiàn)的問題點到為止、不求甚解，所提出的建議較為空泛，可操作性差。不少評價報告甚至成為績效評價指標體系的簡單注釋版，缺乏系統(tǒng)全面科學的分析論證，評價報告質(zhì)量偏低。特別是對于問題的整改落實缺乏全過程的跟蹤監(jiān)督措施，無法細致考量所提出問題的針對性以及整改建議的可操作性。這類績效評價報告極易引發(fā)整體績效評價工作流于形式，導致績效管理工作不被認可，甚至備受質(zhì)疑，嚴重影響今后預(yù)算績效管理工作的開展。

（三）存在超低價中標現(xiàn)象，擾亂績效評價市場秩序

有些第三方績效評價機構(gòu)為了拉業(yè)績，經(jīng)常采用超低價投標，在同等資質(zhì)條件下靠價格得分優(yōu)勢而中標，嚴重偏離第三方投標報價底線。在中標后，為了節(jié)省成本，其所開展的績效評價工作往往浮于表面，未深入走訪調(diào)研項目情況，多為泛泛而談、大而空，針對性不強，實效性差。提出的問題與建議都是一些程式化的東西，過于套路化，沒有抓住項目實質(zhì)，所出具的績效評價報告質(zhì)量堪憂。這種行為極大地影響了第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價市場的良性發(fā)展，嚴重擾亂了公平競爭的市場秩序，極易導致“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

（四）投標文件過于“技術(shù)化”，存在“高賣點”的現(xiàn)象

極個別第三方機構(gòu)為了能中標，不惜花重金或聘請專業(yè)機構(gòu)全力打造具有“高賣點”的投標文件，以奪人眼球在先，特別是在專家構(gòu)成中引入大量業(yè)內(nèi)專家或是其他具有高級職稱的人員充實投標文件。一旦中標，在項目評價過程中往往偷梁換柱，由“菜鳥級”或新進人員參與現(xiàn)場評價，甚至起草評價報告，而原先投標文件所列示的專家多是投標時的“賣點”，實施評價中只是掛名或提建議，較少參與項目評價有關(guān)事宜，由此導致評價質(zhì)量無法保證，甚至出現(xiàn)看似高大上實則假大空的評價報告。

（五）績效評價指標體系不盡合理，評價質(zhì)量無法保證

第三方機構(gòu)在對政府投資項目進行績效評價時所使用的績效指標評價體系、設(shè)置的部分指標過于空泛籠統(tǒng)，未能做到細化量化，缺乏針對性和應(yīng)用性。如，產(chǎn)出效益指標中定性指標較多，而定量指標較少，績效目標完成情況打分不能真實反映項目實施效果。鑒于無法設(shè)置合理準確的績效指標體系，所形成的評價報告質(zhì)量影響了預(yù)算績效管理工作的實效，嚴重拉低了績效評價工作的質(zhì)量。

（六）第三方參與績效評價缺乏制度保障，部分委托方績效理念單薄

第三方機構(gòu)在進駐被評價單位進行正?？冃гu價工作時，存在被評價單位不認可或不重視的情況。第三方評價機構(gòu)作為獨立于政府外的機構(gòu)，對被評價單位不具備行政執(zhí)行能力，遇到被評價單位對績效評價工作不重視、不理解時缺乏有效的應(yīng)對措施。由于一些政府部門工作人員缺乏績效理念，對第三方機構(gòu)認知不足，導致怠慢、不配合第三方機構(gòu)開展績效評價工作的情況時有發(fā)生，如不積極提供績效評價所需資料、對項目實施情況介紹不透徹等；有些單位人員雖然明白績效評價的重要性，但是出于掩飾自身工作不足及確保利益不被損害等原因，會對績效評價所需調(diào)閱的資料進行限制，這些因素都會對第三方機構(gòu)績效評價工作的進度與質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。

（七）財政部門對第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量缺乏了解和監(jiān)督，容易被“誤導”

第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價，尤其是編寫投標書或承攬績效評價項目時，多是列舉其歷年從事的績效評價的項目名稱及合作對象，極易給人造成“王婆賣瓜自賣自夸”的印象。當前財政部門缺乏必要的手段、渠道和平臺，無法有效辨別第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，極易被人“誤導”，作出偏差判斷。盡管當前財政部正式推出了“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”，且已開始上線運行，但是該平臺未設(shè)置財政部門績效評價機制，無法對所從事績效評價工作的第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行評價。因此，地方財政部門只能按屬地管理的原則了解本地的第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)情況，無法掌握參與投標或承攬業(yè)務(wù)的外地第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量。從長期來看，因缺乏對第三方機構(gòu)從事績效評價工作質(zhì)量進行有效評價反饋和監(jiān)管機制，容易誤導第三方機構(gòu)“重數(shù)量不重質(zhì)量”，不利于第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價市場的良性發(fā)展。

三、確保第三方參與績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的對策和措施

鑒于以上所存在的問題，結(jié)合筆者多年來參與績效評價的實踐經(jīng)驗，圍繞如何提升第三方機構(gòu)參與績效評價的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，建議著重從以下幾個方面入手：

（一）從明確文件約定入手

通過參與擬定招標文件、合同條款等工作，從法律保障和文件規(guī)范層面，明確購買服務(wù)內(nèi)容、第三方機構(gòu)資質(zhì)要求和應(yīng)提交材料、評分細則以及結(jié)算方式、雙方責任等內(nèi)容，重點對質(zhì)量要求、驗收標準、專家到位、違約責任、付款方式等方面進行細化量化，確保能選取到優(yōu)質(zhì)第三方機構(gòu)，為高質(zhì)量完成績效評價工作做好鋪墊。同時，在招標文件中要附上《第三方評價業(yè)務(wù)考評驗收指標體系》，從評價方案質(zhì)量、評價報告質(zhì)量、評價實施情況三個維度，分別明確細化評價內(nèi)容、分值和評分規(guī)則等，對第三方機構(gòu)形成約束。

（二）從嚴格方案預(yù)審入手

合同簽訂后，即要求中標單位制定績效評價工作方案，主要包括評價思路、評價核心指標、質(zhì)量保障、時間節(jié)點、資料清單等內(nèi)容；各中標單位需在合同公示后3—5日內(nèi)提交績效評價工作方案。由財政部門邀請專家參與對方案的可行性、完整性、準確性進行預(yù)審，對于目標內(nèi)容不明確、工作思路不清晰、核心指標把握不準、質(zhì)量保障不到位等問題，及時告知第三方機構(gòu)，要求其修改完善。

（三）從開展全程介入入手

財政部門要及時召開評價前動員會，會上告知工作注意事項、項目概況、項目負責人聯(lián)系方式等。同時積極協(xié)調(diào)各項目責任單位，以中標通知書的方式告知績效評價對象中標第三方機構(gòu)名稱，讓項目單位做好準備事宜；在評價過程中，財政部門要堅持全過程參與，與第三方機構(gòu)一起實地走訪項目單位，查閱相關(guān)資料，深入了解預(yù)算執(zhí)行情況與項目實施情況，同時做好組織協(xié)調(diào)和跟蹤問效工作，形成“全過程質(zhì)量跟蹤臺賬”。利用中標單位微信群，適時交流工作經(jīng)驗，不定期提出工作要求；同時，認真對照投標文件，核實第三方機構(gòu)所承諾提供的專業(yè)服務(wù)或業(yè)內(nèi)專家是否參與評價過程，杜絕第三方機構(gòu)“重承諾、輕踐諾”的現(xiàn)象，確保全過程評價質(zhì)量。

（四）從推行報告答辯入手

中標單位須于合同規(guī)定的完工期限前10日內(nèi)，提交績效評價報告初稿，由財政部門利用2—3日進行解讀，并組織人大、對口科室、第三方機構(gòu)、行業(yè)專家等一起參加答辯會，當面問詢和答疑，當場能解釋的當場解釋，當場不能解釋的待會后進一步核實完善，并形成整改建議；隨后，針對已形成的整改建議，修改績效評價報告。

（五）從開展綜合驗收入手

績效評價工作完成后，成立3人以上驗收小組，應(yīng)有至少2名業(yè)內(nèi)專家參與，共同負責對照合同約定、工作方案及答辯后的整改建議，尤其是《第三方評價業(yè)務(wù)考評驗收指標體系》，對績效評價報告進行驗收，并對驗收結(jié)果進行書面確認，出具政府采購履約驗收書，驗收書通過政府采購網(wǎng)公示。經(jīng)驗收合格后，按第三方績效評價業(yè)務(wù)質(zhì)量考評得分，于30日內(nèi)付清款項，驗收不合格的，可以拒絕付款。

（六）從強化結(jié)果應(yīng)用入手

第三方評價工作結(jié)束后，要堅持突出問題導向，著力強化結(jié)果應(yīng)用，對照績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，提出整改建議，出具整改建議書，通過對口業(yè)務(wù)科室發(fā)送至相關(guān)部門，要求評價對象所屬預(yù)算部門在規(guī)定期間內(nèi)完成整改落實，并將整改落實情況納入對相關(guān)部門的年度考核中?！?/p>