●孫曉燕

貴州省財(cái)政廳從2016年開始委托第三方機(jī)構(gòu)參與省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，隨后逐年擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)范圍，參與績效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)從最初的一年幾家增加到目前的二三十家。以2021年為例，參加貴州省省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)投標(biāo)的第三方機(jī)構(gòu)共計(jì)49家，分別來自北京、上海、廣東、湖南、四川、江西、云南、貴州等省市，最終24家第三方機(jī)構(gòu)中標(biāo)，參與了本次重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)工作。雖然貴州省預(yù)算績效評(píng)價(jià)起步較晚，但從一開始就非常重視績效評(píng)價(jià)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題。近年來，貴州省財(cái)政廳對(duì)第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管方面進(jìn)行了有益的嘗試，本文旨在總結(jié)以往的探索經(jīng)驗(yàn)并予以分享，以期找到一條更科學(xué)、更高效、更具可操作性和可復(fù)制的第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管路徑。

一、提高第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的重要性

預(yù)算績效評(píng)價(jià)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要抓手，績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的高低關(guān)乎預(yù)算績效管理的效果和價(jià)值。黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！?018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。預(yù)算績效管理突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，蘊(yùn)含著現(xiàn)代政府治理理念，是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的有效舉措。而績效評(píng)價(jià)是建立全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)績效管理終極目標(biāo)的主要手段，是貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》“講求績效”的重要制度保障，是深化財(cái)稅體制改革，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的主要抓手。特別是在當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行處于“緊平衡”的狀態(tài)下，績效評(píng)價(jià)更是打破資金安排固化的格局，優(yōu)化財(cái)政資金配置，提高財(cái)政資金使用效率的重要舉措。近幾年來，通過開展項(xiàng)目支出、部門整體支出、政府投資基金等多領(lǐng)域、多類型的績效評(píng)價(jià)，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念深入人心，對(duì)于進(jìn)一步向內(nèi)挖潛，完善管理制度，優(yōu)化工作流程，不斷提高資金管理、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理以及績效管理水平起到了以評(píng)促建、以評(píng)促改的重要作用。

當(dāng)前我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)以單位自評(píng)為主，適當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)開展外部評(píng)價(jià)。但預(yù)算部門和單位自行開展績效評(píng)價(jià)常常出現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀、不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至不真實(shí)的情況。財(cái)政部門作為預(yù)算資金的監(jiān)管部門，需要借助相對(duì)獨(dú)立的第三方作出專業(yè)的、公允的、客觀的評(píng)價(jià)報(bào)告，從而督促預(yù)算部門和資金使用單位進(jìn)一步提高公共資源配置效率和產(chǎn)出效益。因此，第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量會(huì)直接影響資金的分配、項(xiàng)目的調(diào)整，從而影響財(cái)政部門的監(jiān)管效果，進(jìn)而影響預(yù)算績效管理改革的進(jìn)程，甚至?xí)绊懻嘘P(guān)部門的決策和政策的可持續(xù)性。

二、當(dāng)前第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量存在的問題

由于開展第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)的時(shí)間不長，人才培育和市場競爭的成熟度不夠，參與績效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)出具的績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量差參不齊，執(zhí)業(yè)能力有待提高。目前主要存在以下問題：

（一）績效評(píng)價(jià)人才儲(chǔ)備不足，投標(biāo)文件與實(shí)際參與評(píng)價(jià)人員信息不一致

近幾年省級(jí)財(cái)政績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目較多，均采用招標(biāo)方式采購，要求第三方機(jī)構(gòu)要有相關(guān)績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)。一些機(jī)構(gòu)為了能中標(biāo)，投標(biāo)文件中列出的均是有經(jīng)驗(yàn)、有資歷的績效評(píng)價(jià)人員，但中標(biāo)后由于各種原因，真正參與績效評(píng)價(jià)工作的人員魚目混珠，工作質(zhì)量無法保證。

（二）績效評(píng)價(jià)人員經(jīng)驗(yàn)不足，參加有關(guān)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)不多

貴州省開展第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)的時(shí)間較短，專業(yè)的績效評(píng)價(jià)培訓(xùn)較少，部分績效評(píng)價(jià)人員的自學(xué)能力也較弱，省內(nèi)績效評(píng)價(jià)專業(yè)人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)水平明顯不足，實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)一些評(píng)價(jià)人員還會(huì)出現(xiàn)引用過時(shí)的文件依據(jù)、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)權(quán)重分配不合理、沒有梳理出個(gè)性化的核心指標(biāo)等問題，績效評(píng)價(jià)整體質(zhì)量不能滿足委托方的要求。

（三）績效評(píng)價(jià)人員對(duì)績效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不足，搜集資料、分析問題和撰寫報(bào)告達(dá)不到績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)

大部分從事績效評(píng)價(jià)的人員都有從事審計(jì)工作的專業(yè)背景，但對(duì)于績效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)并不充分，常常用審計(jì)的方式方法來進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，因此只停留在發(fā)現(xiàn)問題的層面，而對(duì)問題的原因分析不深入，提出的意見和建議缺乏針對(duì)性和可操作性，達(dá)不到績效評(píng)價(jià)以評(píng)促改的目的。

（四）績效評(píng)價(jià)工作人員責(zé)任心不足，不能嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定完成績效評(píng)價(jià)任務(wù)

在實(shí)際工作中，有些機(jī)構(gòu)人員做事敷衍，未嚴(yán)格按照績效評(píng)價(jià)的程序去開展工作；缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)提高的意愿，不認(rèn)真聽取委托方的要求，也不及時(shí)與被評(píng)價(jià)單位和財(cái)政部門溝通；現(xiàn)場查勘偷工減料，提交的評(píng)價(jià)報(bào)告表面看上去一大本，但里面的內(nèi)容大多是在堆砌資料，沒有深入的思考，也沒有實(shí)質(zhì)性的分析和定性，甚至還有很多錯(cuò)字錯(cuò)句，報(bào)告格式、內(nèi)容均達(dá)不到績效評(píng)價(jià)要求。

三、提高第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的路徑探索

財(cái)政部門作為財(cái)政資金的監(jiān)管部門和主要的績效評(píng)價(jià)委托方，可以通過完善管理制度、發(fā)揮服務(wù)質(zhì)量評(píng)審的指揮棒作用、充分利用專家指導(dǎo)、加強(qiáng)培訓(xùn)和各環(huán)節(jié)跟蹤服務(wù)等措施，促進(jìn)績效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)不斷提高績效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

（一）建立健全第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理制度，提高第三方機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的重視程度

貴州省財(cái)政廳比照財(cái)政部印發(fā)了《貴州省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，對(duì)參與預(yù)算績效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)和人員的基本要求進(jìn)行了規(guī)范。針對(duì)以往年度發(fā)現(xiàn)的績效評(píng)價(jià)工作中存在的問題，貴州省財(cái)政廳每年會(huì)印發(fā)《財(cái)政重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量評(píng)審驗(yàn)收方案》（以下簡稱《評(píng)審驗(yàn)收方案》），對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的工作計(jì)劃內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、現(xiàn)場評(píng)價(jià)、報(bào)告撰寫質(zhì)量、基礎(chǔ)工作和職業(yè)道德等方面進(jìn)行評(píng)審打分。根據(jù)得分情況，設(shè)置相應(yīng)的懲罰機(jī)制，并將有關(guān)要求在招標(biāo)文件中予以公告，同時(shí)在績效評(píng)價(jià)服務(wù)委托合同中予以明確。對(duì)報(bào)告質(zhì)量評(píng)分高于70分而低于90分的，會(huì)相應(yīng)扣減服務(wù)費(fèi)用；對(duì)評(píng)分低于70分的，則會(huì)直接解除委托合同；對(duì)工作質(zhì)量差且產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，將機(jī)構(gòu)納入黑名單管理。如2021年貴州省省級(jí)重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)中標(biāo)的24家第三方機(jī)構(gòu)，有11家機(jī)構(gòu)被扣減了5%—10%的服務(wù)費(fèi)，有1家機(jī)構(gòu)因達(dá)不到質(zhì)量要求而解除了委托合同。評(píng)審結(jié)果反饋第三方機(jī)構(gòu)后，提高了第三方機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的重視程度和工作責(zé)任心，被扣減服務(wù)費(fèi)的機(jī)構(gòu)會(huì)主動(dòng)關(guān)注扣分原因，從而改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)事前溝通和培訓(xùn)，以問題為導(dǎo)向，提高績效評(píng)價(jià)的針對(duì)性

自2020年起，貴州省在選擇績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目時(shí)，要求財(cái)政有關(guān)預(yù)算管理處室對(duì)擬評(píng)價(jià)的各個(gè)項(xiàng)目資金可能存在的問題進(jìn)行預(yù)判，明確績效評(píng)價(jià)的目的，并提示關(guān)注的重點(diǎn)。貴州省財(cái)政廳將有關(guān)信息反饋給第三方機(jī)構(gòu)，讓其在設(shè)置工作方案、開展現(xiàn)場評(píng)價(jià)時(shí)有的放矢，搜集的資料更有針對(duì)性，提出的問題和建議能更好地滿足委托方的要求。例如，2021年選取“普通高中教育發(fā)展專項(xiàng)資金”進(jìn)行重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，原因是近幾年教育廳申報(bào)該項(xiàng)目預(yù)算資金量較大，財(cái)政預(yù)算安排同教育廳需求差距較大，需要通過績效評(píng)價(jià)合理確定下一步預(yù)算安排的資金規(guī)模。第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)，作出了“增加全省普通高中教育發(fā)展專項(xiàng)資金，向大班額較為突出的地區(qū)傾斜”的結(jié)果應(yīng)用建議。

在每年招投標(biāo)結(jié)束后，貴州省財(cái)政廳積極準(zhǔn)備績效評(píng)價(jià)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議。一方面，收集整理有關(guān)績效評(píng)價(jià)的制度辦法，提供給第三方機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。如為了開展對(duì)PPP項(xiàng)目、社會(huì)保險(xiǎn)基金的績效評(píng)價(jià)，貴州省財(cái)政廳收集了政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引、其他省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理辦法等文件。另一方面，貴州省財(cái)政廳梳理有關(guān)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)抽查點(diǎn)范圍，并收集有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、市縣財(cái)政局聯(lián)系人通訊錄。避免第三方機(jī)構(gòu)因自行選擇抽查點(diǎn)而出現(xiàn)抽查面不夠廣或抽查點(diǎn)不具有代表性等問題，同時(shí)也為第三方機(jī)構(gòu)合理配置評(píng)價(jià)工作組人員和時(shí)間提供了保障。此外，貴州省財(cái)政廳非常重視對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，要求項(xiàng)目主評(píng)人必須參加培訓(xùn)，并向第三方機(jī)構(gòu)提供績效評(píng)價(jià)報(bào)告格式模版、分析總結(jié)以前年度績效評(píng)價(jià)的案例，把做得好的經(jīng)驗(yàn)和出現(xiàn)過的問題予以分享，在正式開展績效評(píng)價(jià)前進(jìn)行培訓(xùn)，起到提醒和拔高的作用。

（三）強(qiáng)化事中跟蹤服務(wù)，確保工作任務(wù)如期完成

在實(shí)際工作中，由于各種原因，部分機(jī)構(gòu)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作組的人員安排和工作計(jì)劃部署不盡合理，有些機(jī)構(gòu)不能保證按時(shí)提交績效評(píng)價(jià)報(bào)告或出現(xiàn)未經(jīng)復(fù)審就急匆匆提交報(bào)告的情況，嚴(yán)重影響績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。對(duì)此貴州省財(cái)政廳從2019年起每年抽調(diào)工作人員跟蹤服務(wù)每一個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目工作組，每周至少進(jìn)行一次工作進(jìn)度跟蹤督導(dǎo)并提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)服務(wù)，在工作方案制定、績效指標(biāo)設(shè)計(jì)、試評(píng)價(jià)、初稿審核等重要環(huán)節(jié)，跟蹤服務(wù)人員要親自參與，對(duì)發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)過程中有重大問題或嚴(yán)重滯后的，提醒第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)補(bǔ)充人員力量，調(diào)整工作方案和時(shí)間進(jìn)度，必要時(shí)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)主評(píng)人進(jìn)行約談，確保如期完成工作任務(wù)。

（四）著力抓好事后報(bào)告評(píng)審，及時(shí)反饋評(píng)審情況，進(jìn)一步提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量

在第三方機(jī)構(gòu)提交評(píng)價(jià)報(bào)告初稿后，貴州省財(cái)政廳組織一次集中會(huì)審和一次專家評(píng)審，一方面對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核、修改，進(jìn)一步提高報(bào)告質(zhì)量；另一方面對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行打分，確定服務(wù)質(zhì)量等級(jí)。

集中會(huì)審是請(qǐng)?jiān)u價(jià)項(xiàng)目的預(yù)算資金管理人員、績效評(píng)價(jià)專家、跟蹤服務(wù)人員對(duì)報(bào)告初稿進(jìn)行審核并提出修改意見，通過第三方機(jī)構(gòu)交叉審核等方式，幫助機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)報(bào)告。如文字表達(dá)、問題描述不專業(yè)、不準(zhǔn)確；指標(biāo)權(quán)重分配不合理或指標(biāo)得分計(jì)算有誤等情況；評(píng)價(jià)打分與評(píng)價(jià)結(jié)論及相關(guān)建議不符合邏輯；發(fā)現(xiàn)問題缺乏原因分析或原因分析不透徹等問題，通常會(huì)在第一步會(huì)審中得以改進(jìn)。

專家評(píng)審則是聘請(qǐng)貴州省財(cái)政廳以外的績效評(píng)價(jià)專家根據(jù)《評(píng)審驗(yàn)收方案》設(shè)定的評(píng)分表，對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告的最終稿進(jìn)行評(píng)審打分，作為支付服務(wù)費(fèi)用的重要依據(jù)。評(píng)分在90分以上的第三方機(jī)構(gòu)，通常就達(dá)到了績效評(píng)價(jià)質(zhì)量為優(yōu)的要求。評(píng)分表中最常見的扣分點(diǎn)包括：報(bào)告附件是否符合要求、績效評(píng)價(jià)工作組成員是否與投標(biāo)文件一致、工作組是否根據(jù)實(shí)際情況梳理績效目標(biāo)、是否設(shè)置了分行業(yè)分領(lǐng)域的個(gè)性化指標(biāo)、報(bào)告是否有邏輯錯(cuò)誤、是否有錯(cuò)別字，以及對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題陳述是否清晰準(zhǔn)確、原因分析是否深入到位、提出的建議是否具有針對(duì)性和可操作性，等等。評(píng)分表能夠起到很好的引導(dǎo)作用，每年貴州省財(cái)政廳會(huì)對(duì)評(píng)分權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，近兩年強(qiáng)化問題導(dǎo)向，加大了對(duì)問題分析和提出建議的權(quán)重。貴州省財(cái)政廳將評(píng)審結(jié)果反饋第三方機(jī)構(gòu)，第三方機(jī)構(gòu)可以對(duì)照評(píng)分表不斷提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。■