●劉金文 涂義斌 鄒 晶

PDCA循環(huán)是由美國(guó)質(zhì)量管理專(zhuān)家休哈特博士提出，由戴明宣傳而獲得普及，又稱(chēng)“戴明環(huán)”。P（計(jì)劃）——制定目標(biāo)并確定達(dá)到目標(biāo)的計(jì)劃；D（執(zhí)行）——按照制定的計(jì)劃去做以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；C（檢查）——按照要求檢查驗(yàn)證執(zhí)行的效果總結(jié)經(jīng)驗(yàn)找出問(wèn)題；A（糾正）——肯定成績(jī)、鞏固經(jīng)驗(yàn)、糾正缺點(diǎn)。這個(gè)循環(huán)應(yīng)用到績(jī)效管理系統(tǒng)形成了績(jī)效管理PDCA經(jīng)典循環(huán)理論：績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效實(shí)施、績(jī)效考評(píng)和績(jī)效反饋。在這個(gè)循環(huán)中，績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的邏輯起點(diǎn)，績(jī)效實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理兩個(gè)過(guò)程，績(jī)效反饋及優(yōu)化是最終目的。因此，績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置是績(jī)效實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要抓手和關(guān)鍵性工作。

績(jī)效目標(biāo)管理的環(huán)節(jié)具體包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置、審核、批復(fù)、應(yīng)用等一系列管理活動(dòng)，根據(jù)內(nèi)容特點(diǎn)和相關(guān)法規(guī)要求，需要各方參與管理工作，各負(fù)其責(zé)，共同發(fā)力。本文將根據(jù)績(jī)效目標(biāo)管理責(zé)任分工，構(gòu)建“四維一體”的責(zé)任體系，針對(duì)履職現(xiàn)狀分析，提出強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、合力推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理的建議。

一、績(jī)效目標(biāo)管理應(yīng)構(gòu)建“四維一體”責(zé)任體系

績(jī)效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)主要包括：績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)置、審核、批復(fù)及應(yīng)用。不同環(huán)節(jié)應(yīng)由不同主體各司其職，才能完成整個(gè)績(jī)效目標(biāo)管理的活動(dòng)。通常是按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金、誰(shuí)設(shè)置目標(biāo)”“誰(shuí)分配資金、誰(shuí)審核目標(biāo)”“誰(shuí)批復(fù)預(yù)算、誰(shuí)批復(fù)目標(biāo)”“誰(shuí)執(zhí)行預(yù)算、誰(shuí)應(yīng)用目標(biāo)”的原則，進(jìn)行相應(yīng)的職責(zé)劃分。根據(jù)以上原則，主要責(zé)任方涉及財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)，設(shè)置目標(biāo)和應(yīng)用目標(biāo)是預(yù)算部門(mén)的責(zé)任，審核目標(biāo)和批復(fù)目標(biāo)是財(cái)政部門(mén)的職責(zé)。在批復(fù)預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，未按要求設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不得納入項(xiàng)目庫(kù)管理，也不得安排預(yù)算資金。

《預(yù)算法》規(guī)定：中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。因此，財(cái)政部門(mén)批復(fù)預(yù)算要以人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算為前提。人大常委會(huì)在批準(zhǔn)預(yù)算前要由財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工委對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)先審查，包括對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置情況進(jìn)行審查。因此，人大機(jī)關(guān)對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理工作具有監(jiān)督責(zé)任。

同時(shí)，由于績(jī)效目標(biāo)管理是一個(gè)系統(tǒng)性且專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，人大機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)在績(jī)效目標(biāo)管理和監(jiān)督中存在人手不夠、專(zhuān)業(yè)受限的情況，部分工作需要委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成。委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，成為推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理、提高管理效率的有效手段。

根據(jù)以上分析，績(jī)效目標(biāo)管理工作不應(yīng)該局限于財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)，而應(yīng)構(gòu)建“四維一體”的責(zé)任體系，按照各自職責(zé)明確并履行相關(guān)責(zé)任。如果將其比喻為一個(gè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，不僅需要修路人和引路人指導(dǎo)方向、運(yùn)動(dòng)員奮力向前，還需要鞭策人及時(shí)督促、代理人提供服務(wù)保障，需要各方的共同履責(zé)形成一體的合力，才能推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理工作實(shí)現(xiàn)理想的目的。

（一）財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行主導(dǎo)責(zé)任

財(cái)政部門(mén)是財(cái)政工作的主管部門(mén)，相關(guān)法規(guī)和制度中對(duì)財(cái)政部門(mén)的職責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng)，實(shí)際工作由預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)和資金管理機(jī)構(gòu)共同完成。預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)是績(jī)效管理工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是通向理想境地的“規(guī)則制定者”和“修路人”，應(yīng)當(dāng)履行主管責(zé)任；資金管理機(jī)構(gòu)是連接預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算部門(mén)和具體項(xiàng)目的橋梁，是“指揮協(xié)調(diào)員”和“引路人”，應(yīng)當(dāng)履行引導(dǎo)協(xié)調(diào)責(zé)任。

（二）預(yù)算部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行主體責(zé)任

預(yù)算部門(mén)作為公共管理部門(mén)，是各級(jí)政府實(shí)施預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效的執(zhí)行主體，理所當(dāng)然是績(jī)效目標(biāo)管理的責(zé)任主體，是“運(yùn)動(dòng)員”，而且不是一個(gè)人而是一個(gè)團(tuán)隊(duì)。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)是“領(lǐng)隊(duì)”，要根據(jù)部門(mén)情況統(tǒng)籌安排人員、裝備、進(jìn)程，負(fù)總體責(zé)任；單位（項(xiàng)目）業(yè)務(wù)人員承擔(dān)“駕駛員”的職責(zé)，負(fù)主體責(zé)任；財(cái)務(wù)人員履行“副駕駛”的職責(zé)，負(fù)責(zé)導(dǎo)航并及時(shí)與財(cái)政部門(mén)或其他預(yù)算部門(mén)溝通聯(lián)系。

（三）人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督責(zé)任

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中關(guān)于“加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)”部分中強(qiáng)調(diào)：各級(jí)財(cái)政部門(mén)要推進(jìn)績(jī)效管理信息公開(kāi)，績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送人大審查、同步向社會(huì)公開(kāi)，自覺(jué)接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督。人大機(jī)關(guān)是“鞭策人”，對(duì)政府財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)起到督促作用。

（四）第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行受托責(zé)任

2021年初財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作指明了方向，并作出具體指導(dǎo)。第三方機(jī)構(gòu)是受托方，是“代理人”，接受委托既可以為預(yù)算部門(mén)“代駕”，也可以為財(cái)政部門(mén)“代評(píng)”，還可以為人大機(jī)關(guān)“代審”，為績(jī)效目標(biāo)管理工作提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)保障。

二、績(jī)效目標(biāo)管理現(xiàn)狀及“四維”履職情況分析

（一）績(jī)效目標(biāo)管理的現(xiàn)狀分析

根據(jù)構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局的要求，績(jī)效目標(biāo)管理的范圍包括財(cái)政運(yùn)行績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算部門(mén)績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算部門(mén)績(jī)效目標(biāo)又可以按照預(yù)算支出的范圍和內(nèi)容劃分為基本支出績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)。

從近幾年開(kāi)展的績(jī)效目標(biāo)編制與審核工作情況看，當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行績(jī)效目標(biāo)管理處于起步階段，只有少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)。如北京市財(cái)政局2021年全面啟動(dòng)區(qū)級(jí)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)2020年全年及2021年上半年全市16個(gè)區(qū)財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。但各級(jí)財(cái)政運(yùn)行的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、審核和批復(fù)還沒(méi)有真正實(shí)施。

預(yù)算部門(mén)績(jī)效目標(biāo)管理中，基本支出績(jī)效目標(biāo)是由預(yù)算部門(mén)的“三定”方案和各地區(qū)的財(cái)力保障確定的，總體情況由財(cái)政部門(mén)掌握，預(yù)算部門(mén)只要履行了基本職能就能確保基本支出績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，沒(méi)有作為績(jī)效目標(biāo)管理的重點(diǎn)。項(xiàng)目支出預(yù)算申報(bào)時(shí)要填制《項(xiàng)目申報(bào)表（含績(jī)效目標(biāo)）》，基本實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目全覆蓋及預(yù)算申報(bào)和績(jī)效管理一體化的要求。但在實(shí)際工作中，項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和核心指標(biāo)設(shè)置及取值方面，各級(jí)或不同預(yù)算部門(mén)之間存在很大差異，中央和省級(jí)預(yù)算部門(mén)績(jī)效目標(biāo)管理工作開(kāi)展得比較早、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)相對(duì)較高，有些預(yù)算部門(mén)建立了分行業(yè)、分領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，績(jī)效目標(biāo)管理和核心指標(biāo)設(shè)置質(zhì)量相對(duì)好些；市和區(qū)（縣）級(jí)預(yù)算部門(mén)績(jī)效目標(biāo)管理工作起步較晚、對(duì)管理的要求理解不夠，有些預(yù)算部門(mén)重視不夠，績(jī)效目標(biāo)管理和指標(biāo)設(shè)置還處于應(yīng)付申報(bào)的狀態(tài)，預(yù)算申報(bào)時(shí)現(xiàn)編現(xiàn)想，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)與績(jī)效目標(biāo)不匹配、取值無(wú)依據(jù)，沒(méi)有把預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理作為一種常態(tài)化的工作。部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)管理在不同層級(jí)開(kāi)展的程度不同，還處于相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。中央和省級(jí)預(yù)算部門(mén)在申報(bào)部門(mén)預(yù)算時(shí)同步提交了《部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)表》，市、區(qū)（縣）級(jí)預(yù)算部門(mén)還沒(méi)有同步提交，財(cái)政部門(mén)也沒(méi)有提出相關(guān)要求。從同步申報(bào)的情況看，也還存在部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)只是由項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)簡(jiǎn)單匯總的現(xiàn)象，沒(méi)有真正體現(xiàn)部門(mén)整體履職的績(jī)效目標(biāo)和核心效能指標(biāo)。

（二）“四維”履職情況分析

在績(jī)效目標(biāo)管理工作中，各方履行了相關(guān)的職責(zé)，為推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，但也存在內(nèi)部職責(zé)劃分不清、參與各方發(fā)力不均的現(xiàn)象，導(dǎo)致整體履責(zé)效果不夠理想。

1、績(jī)效管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為，但資金管理機(jī)構(gòu)引導(dǎo)不夠。各地財(cái)政部門(mén)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)中分設(shè)了預(yù)算績(jī)效管理處（科），或者在預(yù)算處（科）指定專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作，初步體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)主司組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能定位。預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)及標(biāo)準(zhǔn)體系建立、績(jī)效目標(biāo)編審培訓(xùn)、重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)審等工作取得顯著成效，如財(cái)政部發(fā)布了相關(guān)制度，初步建立了績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，包括共性指標(biāo)和分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)；各省也積極制定相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)并加快建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)體系。如廣東省建立了比較完整的共性和分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系；湖北省2020年發(fā)布了“5+1”的預(yù)算績(jī)效管理系列制度，并以六個(gè)省直部門(mén)為試點(diǎn)單位建立并發(fā)布了六個(gè)分行業(yè)、分領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)體系。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門(mén)不同行業(yè)領(lǐng)域資金管理機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理意識(shí)不夠強(qiáng)，多數(shù)部門(mén)還只是停留在行業(yè)業(yè)務(wù)管理和資金管理層面，對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)的績(jī)效管理工作的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用不明顯，還沒(méi)有成為真正的績(jī)效管理者；在分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)及對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域的績(jī)效目標(biāo)編制和審核方面的作用不突出，基本處于財(cái)政部門(mén)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)問(wèn)效或組織大家問(wèn)效的階段，還沒(méi)有成為財(cái)政部門(mén)資金管理機(jī)構(gòu)引導(dǎo)本行業(yè)領(lǐng)域預(yù)算部門(mén)開(kāi)展績(jī)效管理的自覺(jué)行動(dòng)。

2、部門(mén)財(cái)務(wù)人員意識(shí)增強(qiáng)，但項(xiàng)目業(yè)務(wù)人員被動(dòng)應(yīng)付。預(yù)算部門(mén)作為公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起優(yōu)化行政、改進(jìn)管理、提高績(jī)效的主體責(zé)任。隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷推進(jìn)，由于預(yù)算部門(mén)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)直接對(duì)接財(cái)政部門(mén)的預(yù)算工作，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)和宣傳教育，財(cái)務(wù)人員的績(jī)效責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)，逐漸將預(yù)算績(jī)效理念嵌入預(yù)算編制、財(cái)務(wù)管理和支出管理之中；預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制及指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自我評(píng)價(jià)工作能夠按照財(cái)政部門(mén)要求組織實(shí)施。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，預(yù)算部門(mén)的業(yè)務(wù)單位（項(xiàng)目）負(fù)責(zé)人缺乏實(shí)施績(jī)效管理的傳統(tǒng)和自覺(jué)，在自我認(rèn)知和自我定位上仍然只是“副駕駛”，而沒(méi)有成為“駕駛員”，缺乏績(jī)效管理的主動(dòng)性和自覺(jué)性；申報(bào)預(yù)算時(shí)績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置與資金預(yù)算存在“兩張皮”的現(xiàn)象，績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目任務(wù)不關(guān)聯(lián)、績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)不匹配；部門(mén)績(jī)效管理工作還處于財(cái)務(wù)人員單邊推進(jìn)、“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)，業(yè)務(wù)單位（項(xiàng)目）負(fù)責(zé)人主動(dòng)性不強(qiáng)，甚至被動(dòng)應(yīng)付。

3、人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)力推進(jìn)，但審查關(guān)注重點(diǎn)不夠突出。審查和批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予全國(guó)人大、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。過(guò)去人大進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)主要是赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況，對(duì)支出預(yù)算和政策落實(shí)關(guān)注不夠，對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果關(guān)注不夠，不利于發(fā)揮政策對(duì)編制預(yù)算支出的指導(dǎo)和約束作用，不利于提高財(cái)政資金的使用效益。

自中共中央辦公廳2018年3月印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，各級(jí)人大通過(guò)審查監(jiān)督支出預(yù)算和政策實(shí)施，保障了黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實(shí)；通過(guò)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效和政策目標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)督，推動(dòng)建立并健全了預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)揮了十分重要的監(jiān)督和推動(dòng)作用。2017年11月，湖北省人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的決定》，這是省級(jí)層面出臺(tái)的第一部關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的地方法規(guī)，對(duì)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理具有十分重要的意義。

從筆者參與工作的情況看，人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委對(duì)部門(mén)預(yù)算決算草案的預(yù)先審查中，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置情況和績(jī)效評(píng)價(jià)情況的專(zhuān)項(xiàng)審查。預(yù)算草案的預(yù)先審查中要求重點(diǎn)審核績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，決算草案審查中要審核項(xiàng)目和部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，審查結(jié)論中要求專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題提出改進(jìn)建議，對(duì)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)管理工作發(fā)揮了鞭策作用。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，人大審查監(jiān)督在關(guān)注績(jī)效方面的重點(diǎn)不是很突出：一是注重審查范圍，沒(méi)有聚焦重點(diǎn)。如希望在同一屆人大任職期間對(duì)本地區(qū)的所有預(yù)算部門(mén)進(jìn)行一遍審查，注重了審查的覆蓋面，但沒(méi)有關(guān)注審查重點(diǎn)支出預(yù)算部門(mén)和重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)。二是注重項(xiàng)目績(jī)效，沒(méi)有關(guān)注部門(mén)整體績(jī)效。在績(jī)效審查方面注重項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)填報(bào)是否規(guī)范、績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是否相關(guān)合理等問(wèn)題，代行了財(cái)政部門(mén)資金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查的職責(zé)；省級(jí)人大審查中關(guān)注了部門(mén)整體績(jī)效的申報(bào)情況，但對(duì)重點(diǎn)部門(mén)的審查力度不夠，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排及政策調(diào)整銜接的情況關(guān)注不夠；市區(qū)級(jí)人大還沒(méi)有對(duì)部門(mén)整體績(jī)效提出要求并進(jìn)行審查監(jiān)督。三是還存在監(jiān)督盲區(qū)。在審查財(cái)政總預(yù)算時(shí)，關(guān)注了預(yù)算收支平衡和支出預(yù)算結(jié)構(gòu)，但沒(méi)有關(guān)注本級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行績(jī)效，沒(méi)有要求編制政府財(cái)政總預(yù)算績(jī)效目標(biāo)及相關(guān)指標(biāo)；在審查預(yù)算調(diào)整初步方案時(shí)，只關(guān)注了預(yù)算調(diào)整的理由、方向及金額，沒(méi)有關(guān)注預(yù)算調(diào)整資金的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置，特別是對(duì)政府債務(wù)資金還沒(méi)有提出績(jī)效管理的要求。

4、第三方機(jī)構(gòu)廣泛參與，但執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊。自預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展以來(lái)，第三方機(jī)構(gòu)接受人大機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)的委托，已廣泛參與預(yù)算績(jī)效管理的多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的工作，對(duì)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理、提升績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和可信度、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和擴(kuò)大公眾參與等方面發(fā)揮著積極作用。

但是由于起步不久，相關(guān)工作要求及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量參差不齊；由于執(zhí)業(yè)市場(chǎng)不夠規(guī)范，部分第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)狀況混亂，部分第三方機(jī)構(gòu)接受單位委托包攬績(jī)效管理全部工作，有“花錢(qián)買(mǎi)好”的現(xiàn)象，發(fā)揮作用的效果不理想。主要表現(xiàn)在：一是職責(zé)定位不夠清晰。有的第三方機(jī)構(gòu)沒(méi)有劃分主體責(zé)任和受托責(zé)任，接受預(yù)算部門(mén)績(jī)效管理工作的整體外包（如績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)等），提供全方位、保姆式的服務(wù)，實(shí)際上是第三方機(jī)構(gòu)代替預(yù)算部門(mén)履行了主體責(zé)任。二是業(yè)務(wù)能力良莠不齊。第三方機(jī)構(gòu)主要包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織或中介機(jī)構(gòu)，高等院校、科研院所等事業(yè)單位等。由于績(jī)效管理工作近幾年才廣泛開(kāi)展，很多第三方機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)是邊學(xué)邊做，業(yè)務(wù)能力參差不齊。三是執(zhí)業(yè)質(zhì)量難達(dá)要求?？?jī)效目標(biāo)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及的流程多，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的要求很高。如掌握黨和政府的政策意圖、了解職能部門(mén)的工作規(guī)劃、具體項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的確定來(lái)源等。有的機(jī)構(gòu)在協(xié)助工作中，對(duì)政策理解不透、對(duì)項(xiàng)目了解不夠、對(duì)部門(mén)整體績(jī)效的提煉不夠，導(dǎo)致接受委托的業(yè)務(wù)成果質(zhì)量不能完全滿足委托方的要求。

三、強(qiáng)化“四維”責(zé)任擔(dān)當(dāng)，合力推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理

實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的任務(wù)，而是一項(xiàng)關(guān)系實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作。推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理工作，不單純是財(cái)政部門(mén)或財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的事，而是需要各業(yè)務(wù)部門(mén)、參與各方共同努力的系統(tǒng)工作。要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，明確預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的各方職責(zé)，只有理清預(yù)算部門(mén)和財(cái)政部門(mén)之間、財(cái)政績(jī)效管理機(jī)構(gòu)與資金管理機(jī)構(gòu)之間、預(yù)算部門(mén)的財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員之間的職責(zé)分工，才能防止出現(xiàn)相互推諉、代行職責(zé)和管理脫節(jié)的問(wèn)題；在此基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的職責(zé)和第三方機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)責(zé)任，才能將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理在責(zé)任上加以固化、在思想上凝聚共識(shí)、在管理上形成合力、在效果上有所提升，最終駛向理想的境地。

（一）細(xì)化財(cái)政部門(mén)的主管責(zé)任，確保指揮協(xié)調(diào)的效果

財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政工作的主管部門(mén)，要履行績(jī)效管理的規(guī)則制定、組織指導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)的職責(zé)。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)總指揮，部門(mén)內(nèi)部要細(xì)化不同職能機(jī)構(gòu)的責(zé)任，明確哪些是預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)該做的事情，哪些是資金管理機(jī)構(gòu)該做的事情。

績(jī)效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，為績(jī)效目標(biāo)管理工作修好路、定好規(guī)則。修訂完善相關(guān)制度辦法，加大預(yù)算績(jī)效編制的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)管理，加快推進(jìn)信息化建設(shè)和績(jī)效信息公開(kāi)，促進(jìn)形成全社會(huì)“講績(jī)效、用績(jī)效、比績(jī)效”的良好氛圍。

資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)推進(jìn)作用，在資金管理的同時(shí)協(xié)助績(jī)效管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理工作，加強(qiáng)本行業(yè)領(lǐng)域績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)體系的建設(shè)，指導(dǎo)預(yù)算部門(mén)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算部門(mén)《預(yù)算申報(bào)表（含績(jī)效目標(biāo)）》的審核，當(dāng)好本行業(yè)領(lǐng)域財(cái)政資金的“引路人”。

（二）強(qiáng)化預(yù)算部門(mén)的主體責(zé)任，體現(xiàn)業(yè)財(cái)融合的成果

預(yù)算部門(mén)作為預(yù)算資金的使用單位，要履行績(jī)效管理的主體責(zé)任，根據(jù)資金使用的級(jí)次，厘清部門(mén)內(nèi)部職責(zé)，實(shí)行分級(jí)績(jī)效管理責(zé)任制。

1、單位（項(xiàng)目）業(yè)務(wù)人員對(duì)單位（項(xiàng)目）預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，當(dāng)起真正的“駕駛員”，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人可以追究績(jī)效終身責(zé)任。具體項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置不是財(cái)務(wù)人員的責(zé)任，要由業(yè)務(wù)人員根據(jù)二級(jí)單位（項(xiàng)目）任務(wù)要求編制績(jī)效目標(biāo)并設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，只有業(yè)財(cái)融合，才能提高效率。

2、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)是與財(cái)政部門(mén)對(duì)接的機(jī)構(gòu)，是橋梁紐帶，履行“副駕駛”的職責(zé)。要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)預(yù)算績(jī)效管理的精神和要求，傳達(dá)到本部門(mén)相關(guān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，起到導(dǎo)航的作用；要集中匯總單位（項(xiàng)目）的績(jī)效目標(biāo)并進(jìn)行審核，提煉一級(jí)項(xiàng)目的核心指標(biāo)；根據(jù)部門(mén)職責(zé)和年度工作計(jì)劃，編制部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)；根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理一體化和內(nèi)部控制制度的要求，將預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)設(shè)置情況提請(qǐng)預(yù)算委員會(huì)審核。只有加強(qiáng)財(cái)務(wù)把控，才能體現(xiàn)整體績(jī)效。

3、部門(mén)和單位主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本部門(mén)本單位預(yù)算績(jī)效總負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)首先要重視績(jī)效管理工作，增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)；其次要統(tǒng)籌安排財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)處室的工作，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；最后要審核把關(guān)預(yù)算績(jī)效申報(bào)，通過(guò)黨組會(huì)議研究預(yù)算和審核績(jī)效，做到花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)。

（三）突出人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)，嚴(yán)把預(yù)算批準(zhǔn)的權(quán)威

人大機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)預(yù)算前期進(jìn)行預(yù)算草案的預(yù)先審查時(shí)，不僅要審查支出預(yù)算安排情況，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和鞭策績(jī)效目標(biāo)管理的進(jìn)程，并將審查意見(jiàn)提交人大常委會(huì)，為批準(zhǔn)預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)作參考。

1、按照《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，突出監(jiān)督審查重點(diǎn)。在支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)預(yù)算審查監(jiān)督中，重點(diǎn)審查支出總量規(guī)模、增幅及預(yù)期績(jī)效目標(biāo)；試點(diǎn)財(cái)政總預(yù)算及績(jī)效目標(biāo)審查，關(guān)注政府財(cái)政整體運(yùn)行的績(jī)效。在重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目預(yù)算審查監(jiān)督中，根據(jù)各級(jí)政府確定的年度重點(diǎn)工作或重點(diǎn)事項(xiàng)在本級(jí)支出預(yù)算中的財(cái)力安排，審查重點(diǎn)支出預(yù)算安排的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、支出方向、績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置等情況。在部門(mén)預(yù)算審查中，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目和部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)設(shè)立及其科學(xué)性、合理性情況，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排及政策調(diào)整有機(jī)銜接的情況。

2、按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》要求，在預(yù)算調(diào)整的審查中，重點(diǎn)審查債務(wù)資金的使用方向和績(jī)效目標(biāo)情況。一方面，審查各級(jí)政府提交本級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算、決算草案中，是否一同報(bào)告上年地方政府債務(wù)余額的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限和還本付息等情況，報(bào)告專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行、安排、使用和項(xiàng)目的總體運(yùn)營(yíng)及績(jī)效情況等；另一方面，審查專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目科學(xué)性中，關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目是否設(shè)立了績(jī)效目標(biāo)和相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理。

（四）規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)受托服務(wù)，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)保障的優(yōu)勢(shì)

第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理中擔(dān)當(dāng)“代駕”“代評(píng)”“代審”的角色，接受委托為預(yù)算部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人大機(jī)關(guān)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，應(yīng)突顯其獨(dú)立地位、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和服務(wù)質(zhì)量，才能履行在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革中的使命和擔(dān)當(dāng)。

1、明確參與管理的職能定位。嚴(yán)格按照財(cái)政部《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，合理界定業(yè)務(wù)委托方、第三方機(jī)構(gòu)以及績(jī)效管理對(duì)象等相關(guān)主體的責(zé)任關(guān)系，堅(jiān)持權(quán)責(zé)清晰、主體分離，嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)項(xiàng)目利益沖突回避制度，確保委托主體與績(jī)效管理對(duì)象相分離。嚴(yán)格按《意見(jiàn)》規(guī)定的范圍執(zhí)業(yè)，主要承擔(dān)事前績(jī)效評(píng)估和績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)審核、績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定、預(yù)算績(jī)效管理理論與實(shí)務(wù)相關(guān)課題研究。不得接受委托禁止事項(xiàng)，如績(jī)效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)定等屬于預(yù)算部門(mén)或單位強(qiáng)化內(nèi)部管理的事項(xiàng)，原則上不得接受全部委托，可以協(xié)助委托方完成部分事務(wù)性工作。

2、加強(qiáng)骨干人員的能力培養(yǎng)。為人大機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)提供預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的專(zhuān)業(yè)服務(wù)中，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員的要求很高，要助力人大機(jī)關(guān)進(jìn)行依法監(jiān)督，協(xié)助財(cái)政部門(mén)進(jìn)行管理，幫助預(yù)算部門(mén)設(shè)置目標(biāo)，服務(wù)不同對(duì)象要有不同的執(zhí)業(yè)定位和業(yè)務(wù)能力要求。因此，在接受委托事項(xiàng)開(kāi)展具體工作前，要對(duì)參與預(yù)算績(jī)效管理事項(xiàng)的人員進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和骨干人員要加強(qiáng)績(jī)效管理理論的學(xué)習(xí)，結(jié)合承接的具體事項(xiàng)聘請(qǐng)有實(shí)踐業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)人員進(jìn)行分享，提升執(zhí)業(yè)人員的整體業(yè)務(wù)水平。

3、提高受托服務(wù)的成果質(zhì)量。不同受托事項(xiàng)有不同的質(zhì)量要求，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該規(guī)范受托服務(wù)事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程，對(duì)接受委托的績(jī)效管理項(xiàng)目，嚴(yán)格按工作流程開(kāi)展，組織具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域特長(zhǎng)的工作組，選派具備資質(zhì)的骨干負(fù)責(zé)制定實(shí)施方案；組織專(zhuān)家組對(duì)實(shí)施方案和評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行審核，得到委托單位認(rèn)可后再開(kāi)展工作；具體實(shí)施中加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督和質(zhì)量檢查，評(píng)審報(bào)告反復(fù)溝通后再定稿；透徹分析存在的問(wèn)題及原因，確?？?jī)效評(píng)審的針對(duì)性；全面提煉改進(jìn)建議，確保評(píng)審報(bào)告的可用性。

總之，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，在區(qū)分各方責(zé)任的基礎(chǔ)上，只有四維聯(lián)動(dòng)、形成合力，才能確保前進(jìn)有道、引擎有力、鞭策有效、保障有方，才能將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作駛向理想境地。