●溫來(lái)成 張旭博

二戰(zhàn)后，許多國(guó)家爆發(fā)了政府債務(wù)危機(jī)，其中以拉美國(guó)家和歐盟國(guó)家較為典型。本文從典型國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)的特征和治理措施兩個(gè)角度出發(fā)，同現(xiàn)階段我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)比，以史為鑒，旨在為化解我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出建議和對(duì)策。

一、二戰(zhàn)后典型國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)特征及治理措施

政府債務(wù)危機(jī)，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府，不能償還到期的債務(wù)本息，由此而引發(fā)的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行秩序的沖擊，甚至導(dǎo)致政局動(dòng)蕩的狀態(tài)。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只是一種潛在的債務(wù)危機(jī)，能否成為現(xiàn)實(shí)，還具有不確定性。拉美及歐盟有關(guān)國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，則有債務(wù)違約或申請(qǐng)救助的標(biāo)志。

（一）拉美國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)特征及治理措施

二戰(zhàn)后，擺脫了殖民統(tǒng)治的拉美主要國(guó)家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較快增長(zhǎng)期，與此同時(shí)，各國(guó)紛紛舉借外債以尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這一時(shí)期總體借債規(guī)模尚處于可控范圍。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，拉美國(guó)家不顧自身償債能力瘋狂舉借外債，借債總量迅速上升，最終爆發(fā)政府債務(wù)危機(jī)，讓拉美經(jīng)濟(jì)停滯十年。

在拉美的這次國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)中，主要特征包括：（1）外部借債環(huán)境寬松。20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)的爆發(fā)，直接導(dǎo)致原油價(jià)格大漲，石油輸出國(guó)組織（OPEC）獲得了巨額財(cái)富，對(duì)于大量美元資金，迫切尋求保值增值，國(guó)際金融市場(chǎng)上資金供過(guò)于求、貸款利率大幅下降，這為拉美國(guó)家營(yíng)造了寬松的借債環(huán)境。（2）經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張較快，舉借外債規(guī)模大、增長(zhǎng)迅速。20世紀(jì)70年代以來(lái)，拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)普遍處于良好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，且20世紀(jì)30—80年代，墨西哥、阿根廷、巴西等主要國(guó)家相繼實(shí)施了“進(jìn)口替代”戰(zhàn)略，追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但實(shí)施該戰(zhàn)略需要大量的資金投入，而國(guó)內(nèi)的資金儲(chǔ)備不足以填補(bǔ)投資空缺，因此拉美國(guó)家大量舉借外債，不斷擴(kuò)大借債規(guī)模，外債總量增長(zhǎng)迅速：1973年至1978年拉美國(guó)家舉債年平均增長(zhǎng)率高達(dá)28%；1980年，拉美七國(guó)平均負(fù)債率升至34.58%；1981年外債總額超過(guò)2777億美元，僅公共債務(wù)就高達(dá)1500億美元；至1982年債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，整個(gè)地區(qū)外債總額達(dá)3268億美元。（3）外債管理失當(dāng)，資金使用效率低下。拉美國(guó)家外債管理水平不高，把大量外債用于投資周期長(zhǎng)、收效慢、流動(dòng)性差的公共項(xiàng)目上，甚至部分國(guó)家將借來(lái)的資金投放于購(gòu)買軍火、進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)等非生產(chǎn)性工程，導(dǎo)致不能依靠投資項(xiàng)目及時(shí)獲得收益償還外債，資金使用效率較低。（4）長(zhǎng)期實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政、貨幣政策，通貨膨脹嚴(yán)重。由于當(dāng)時(shí)拉美國(guó)家追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和快速發(fā)展，大多數(shù)拉美國(guó)家在債務(wù)危機(jī)前長(zhǎng)期實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策，造成國(guó)內(nèi)通貨膨脹，成為當(dāng)時(shí)世界上通貨膨脹最為嚴(yán)重的地區(qū)。

在這次債務(wù)危機(jī)中，拉美國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)治理措施主要包括：（1）降低國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。1982年下半年至1985年上半年，拉美主要國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)緊縮型的應(yīng)急調(diào)整，大幅降低國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，減少對(duì)各種建設(shè)項(xiàng)目的投資，控制國(guó)內(nèi)消費(fèi)和進(jìn)口，努力擴(kuò)大出口，企圖期望通過(guò)這樣的方式，積累資金用于償還外債。但緊縮型的應(yīng)急調(diào)整，極易造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，使拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)喪失活力、嚴(yán)重衰退，更加無(wú)法償還巨額的外債。因此，不得不嘗試其他的治理措施。（2）調(diào)整國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制。債權(quán)國(guó)和國(guó)際社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到，拉美國(guó)家的債務(wù)危機(jī)的根本，是其已經(jīng)喪失了償債能力，所以解決此次債務(wù)危機(jī)，主要在于如何幫助其修復(fù)償債能力。從1984年起，美國(guó)先后提出貝克計(jì)劃、布雷迪計(jì)劃等方案，提供優(yōu)惠貸款、債務(wù)轉(zhuǎn)換等措施緩解債務(wù)壓力。此外，還要求債務(wù)國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)性改革，促使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）歐盟國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)特征及治理措施

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家普遍采取了寬松的財(cái)政和貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但大規(guī)模的舉債使得本就負(fù)債累累的歐元區(qū)國(guó)家更加債臺(tái)高筑。2009年12月，惠譽(yù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將希臘的主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)由A-下調(diào)為BBB+，前景展望為負(fù)面，引發(fā)希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)，由此拉開(kāi)歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)的序幕。2010年4月23日，希臘正式向歐盟及IMF申請(qǐng)?jiān)?/p>

在這次歐盟國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)中，其主要的特征包括：（1）國(guó)家債務(wù)較重。2008年爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，為了緩解經(jīng)濟(jì)衰退的局面，歐盟成員國(guó)實(shí)施了一系列財(cái)政刺激方案，紛紛擴(kuò)大財(cái)政支出，大量舉借外債，財(cái)政赤字不斷攀升。大量的外債規(guī)模與國(guó)家的償還能力不相匹配，其中希臘最為嚴(yán)重。2009年希臘財(cái)政赤字和公共債務(wù)占GDP的比例分別達(dá)到12.7%和113%。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷。歐盟經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于衰退邊緣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢。20世紀(jì)90年代，除了愛(ài)爾蘭保持了較快的GDP增長(zhǎng)率，其余國(guó)家如希臘、意大利、葡萄牙等國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度十分緩慢。2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，歐盟五國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)停滯，甚至到2009年全部呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。各國(guó)財(cái)政收入嚴(yán)重不足，不得不舉借外債刺激經(jīng)濟(jì)、維持財(cái)政支出。（3）社會(huì)福利過(guò)高。歐盟國(guó)家長(zhǎng)期奉行著高福利的社會(huì)政策，為公民提供如醫(yī)療保障等各項(xiàng)終身社會(huì)保障制度。高昂的社會(huì)福利費(fèi)用，需要國(guó)家的財(cái)政收入作為支撐，許多國(guó)家僅靠財(cái)政收入根本無(wú)力負(fù)擔(dān)，但他們?yōu)榱巳傔x民，不惜借債來(lái)提高國(guó)家的福利水平，嚴(yán)重加重了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為日后的債務(wù)危機(jī)埋下了隱患。（4）財(cái)政、貨幣政策分離。自歐元問(wèn)世以后，歐元區(qū)內(nèi)就統(tǒng)一使用歐元，即奉行相同的貨幣政策；但在歐元區(qū)并非單一國(guó)家執(zhí)政，不同的國(guó)家實(shí)行不同的財(cái)政政策，這就造成了財(cái)政政策和貨幣政策相互分離的二元結(jié)構(gòu)的情況，嚴(yán)重降低了國(guó)家面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)的宏觀調(diào)控能力，即歐元區(qū)國(guó)家不能依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)情況實(shí)施配套的財(cái)政政策和貨幣政策。貨幣政策由歐洲銀行統(tǒng)一制定，通常不能做到統(tǒng)籌兼顧，只能抑制通貨膨脹、維持歐元幣值，而為了國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)，歐元區(qū)成員國(guó)只能依靠財(cái)政政策，不斷擴(kuò)大財(cái)政支出，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。（5）歐洲銀行業(yè)信貸急劇擴(kuò)張。歐洲銀行杠桿乘數(shù)普遍較高，甚至超出受次貸沖擊的美國(guó)同行。在歐元區(qū)各國(guó)政府對(duì)政府赤字?jǐn)?shù)目的謊報(bào)和掩蓋下，歐盟銀行誤判了政府的償債能力，為其持續(xù)發(fā)放早已超出其還款能力的高額借貸。

在這次政府債務(wù)危機(jī)中，歐盟國(guó)家采取的措施主要包括：（1）削減赤字，采取嚴(yán)格的緊縮措施。歐盟國(guó)家政府債務(wù)危機(jī)的主要原因，就是政府的財(cái)政赤字過(guò)高，因此歐盟國(guó)家采取了緊縮型的治理措施，縮減財(cái)政赤字，一定程度上降低國(guó)家福利水平，減少不必要的財(cái)政開(kāi)支。（2）構(gòu)建危機(jī)救助機(jī)制。為了防止債務(wù)危機(jī)繼續(xù)蔓延，歐元區(qū)國(guó)家建立了危機(jī)救助機(jī)制，分為暫時(shí)性和永久性救助機(jī)制。2010年5月，歐盟聯(lián)合IMF設(shè)立了為期三年7500億歐元的歐洲金融穩(wěn)定基金，作為暫時(shí)性救助機(jī)制，幫助其暫時(shí)避免了重債國(guó)主權(quán)債務(wù)違約。2013年7月，建立常設(shè)救助機(jī)制“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”（ESM），援助其擔(dān)保受困國(guó)債券，保障歐元區(qū)金融秩序穩(wěn)定。（3）進(jìn)行債務(wù)重組。歐盟對(duì)重債國(guó)實(shí)施債務(wù)重組，對(duì)希臘國(guó)債的債權(quán)人如商業(yè)銀行等私人部門擁有的國(guó)債票面價(jià)值減記53.5%，減輕希臘政府約1000億歐元的債務(wù)。債務(wù)重組在一定程度上有效降低了債務(wù)國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使得債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)。

二、我國(guó)現(xiàn)階段政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征及與有關(guān)典型國(guó)家的異同

我國(guó)現(xiàn)階段債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，面臨著一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出相應(yīng)的特征，并與有關(guān)典型國(guó)家債務(wù)危機(jī)具有異同點(diǎn)。

（一）我國(guó)現(xiàn)階段政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征

1、國(guó)債發(fā)行流通及使用特征。近年來(lái)，我國(guó)中央政府債務(wù)即國(guó)債在發(fā)展中也呈現(xiàn)出一些較為明顯的特征，主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）國(guó)內(nèi)債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2020年，受新冠疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，財(cái)政收入縮水，為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不得不擴(kuò)大財(cái)政支出。在這種情況下，國(guó)債發(fā)行數(shù)額增加較多，包括發(fā)行1萬(wàn)億元的特別國(guó)債。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年末，我國(guó)國(guó)債余額為20.89萬(wàn)億元，2019年年末，國(guó)債余額為16.80萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，我國(guó)國(guó)債余額的規(guī)模在12個(gè)月間增加了約4萬(wàn)億元，扣除1萬(wàn)億元特別國(guó)債，也增加了約3萬(wàn)億元。國(guó)債發(fā)行方面，近五年來(lái)，除2018年國(guó)債發(fā)行下降，其余年份均保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。2020年我國(guó)國(guó)債發(fā)行量更是達(dá)到7.18萬(wàn)億元的新高，是2016年發(fā)行量的2.3倍①。（2）外債規(guī)模較小。外債是一個(gè)國(guó)家擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、深入國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)，近些年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，與國(guó)外經(jīng)濟(jì)交流日益增多，外債規(guī)模逐年擴(kuò)大，但總體水平較低。2020年年末，我國(guó)外債余額2615.56億元，較2019年年末的2005.91億元增長(zhǎng)了609.65億元。盡管近年來(lái)我國(guó)外債規(guī)模呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但總體外債規(guī)模仍然較小，相較于世界上其他國(guó)家，我國(guó)外債余額處于中低水平，遠(yuǎn)低于美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家。（3）國(guó)債資金的分配使用透明度不高、績(jī)效評(píng)價(jià)制度不健全。中央政府發(fā)行國(guó)債籌集到的資金，在使用時(shí)各項(xiàng)信息不能完全、及時(shí)地向社會(huì)公布，使用透明度不高。例如，籌集到的國(guó)債資金如何下放到各級(jí)政府、分別下放到哪些級(jí)別的政府、資金在各級(jí)政府如何使用、使用國(guó)債資金的項(xiàng)目有哪些、收益如何等，這些信息并未公開(kāi)透明化，導(dǎo)致資金的使用不能得到有效監(jiān)管。此外，我國(guó)國(guó)債績(jī)效評(píng)價(jià)制度不健全，主要表現(xiàn)在國(guó)債資金使用項(xiàng)目眾多且多為公益型項(xiàng)目，績(jī)效較難衡量，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)較難確定，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)不夠明確。

2、地方債發(fā)行流通及使用特征。2015年以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)即地方政府債券在發(fā)展中也呈現(xiàn)出一些較為明顯的特征，主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）地方政府債券債務(wù)增長(zhǎng)速度快，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。2020年我國(guó)地方債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，共計(jì)發(fā)行地方債債券6.44萬(wàn)億元，較上年增加了2.08萬(wàn)億元。截至2020年年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額25.66萬(wàn)億元②，與2019年年末的21.31萬(wàn)億元相比增加了4.35萬(wàn)億元，整體增長(zhǎng)速度較快。2020年各地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，償債規(guī)模也擴(kuò)大。與江蘇、廣東、浙江省等經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)相比，中西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如貴州、內(nèi)蒙古、云南等財(cái)政收入不足，債務(wù)率較高，面臨著較大的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）隱性債務(wù)規(guī)模大且透明度低。目前地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)等政府隱性債務(wù)還在蔓延，數(shù)據(jù)信息不透明，隱蔽性較強(qiáng)，存在著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）債務(wù)結(jié)構(gòu)不平衡。從債券種類來(lái)看，專項(xiàng)債券發(fā)行較多，且地方政府專項(xiàng)債券種類繁多而雜亂，缺乏規(guī)范性。2020年1—12月，全國(guó)發(fā)行地方政府新增債券45525億元，其中一般債券9506億元，發(fā)行專項(xiàng)債券36019億元。2020年1—12月，全國(guó)發(fā)行地方政府再融資債券18913億元。其中，發(fā)行一般債券13527億元，發(fā)行專項(xiàng)債券5386億元。從期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)地方政府債券長(zhǎng)期債券居多。2020年10年期及以上期限債券規(guī)模為49384.99億元，占比76.64%。（4）地方政府再融資債券具有短期成效、長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。再融資債券只是延后了債務(wù)的償還期限，本質(zhì)上并不改變債務(wù)存量，地方政府仍然面臨償債壓力。即雖然短期內(nèi)可以優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、緩解地方政府償債壓力，但長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府仍需承擔(dān)較大償債壓力，如果不能有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，終將面臨更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）我國(guó)現(xiàn)階段政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征及與有關(guān)典型國(guó)家的比較

目前，我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征與上述有關(guān)國(guó)家相比，既有相同、相似之處，也有較大差異。

1、我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征與上述有關(guān)國(guó)家的相同點(diǎn)。主要體現(xiàn)在：（1）債務(wù)規(guī)模較大。拉美地區(qū)及歐洲國(guó)家債務(wù)危機(jī)爆發(fā)前，均有著較大的債務(wù)規(guī)模。上世紀(jì)70年代，墨西哥、巴西、委內(nèi)瑞拉等拉美國(guó)家在當(dāng)時(shí)寬松的外部借債環(huán)境，以及低利率水平下，忽視自身還款能力大舉借債；同樣，由于歐盟成員國(guó)享受著較低的利率水平，再加上為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的影響，因此不斷擴(kuò)大借債規(guī)?！，F(xiàn)階段我國(guó)借債規(guī)模也較大，在原有債務(wù)水平不低的情況下，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的影響，2020年又發(fā)行了7.18萬(wàn)億元，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，與此同時(shí)，也承擔(dān)著相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）債務(wù)監(jiān)管制度不健全。拉美國(guó)家和歐盟成員國(guó)因?yàn)楫?dāng)時(shí)對(duì)債務(wù)的監(jiān)管不到位，進(jìn)而間接引發(fā)債務(wù)危機(jī)。目前，我國(guó)的債務(wù)監(jiān)管制度也不夠健全，對(duì)債務(wù)總體規(guī)模、隱性債務(wù)水平，以及償債能力把控等方面，缺乏一定的監(jiān)管力度，對(duì)債務(wù)發(fā)行、使用、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)管理不完善，隱性債務(wù)信息不夠透明，不利于投資者以及社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。（3）寬松的財(cái)政、貨幣政策。拉美地區(qū)在上世紀(jì)70年代奉行積極的財(cái)政政策和貨幣政策，不斷以借債的方式來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)的快發(fā)展、高增長(zhǎng)。而歐盟成員國(guó)由于在二元結(jié)構(gòu)下無(wú)法決定貨幣政策，因此為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、彌補(bǔ)赤字，只能通過(guò)寬松的財(cái)政政策大舉借債?，F(xiàn)階段為了應(yīng)對(duì)新冠疫情帶來(lái)的影響、緩解經(jīng)濟(jì)下行的壓力，我國(guó)也實(shí)行較為寬松的財(cái)政政策和貨幣政策，短期能夠發(fā)揮一定的作用，如若長(zhǎng)期實(shí)施寬松的財(cái)政、貨幣政策，將會(huì)引發(fā)通脹等問(wèn)題，不僅不能幫助經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，甚至?xí)?lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征與上述有關(guān)國(guó)家的不同點(diǎn)。主要體現(xiàn)在：（1）現(xiàn)階段我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以國(guó)內(nèi)債務(wù)為主；而拉美地區(qū)及歐洲國(guó)家債務(wù)危機(jī)以外債為主。現(xiàn)階段我國(guó)債務(wù)規(guī)模主要以國(guó)內(nèi)債務(wù)為主，外債規(guī)模并不大，因此政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在國(guó)內(nèi)債務(wù)方面。而拉美地區(qū)和歐洲國(guó)家當(dāng)時(shí)則主要是借助于較低的利率水平向其他國(guó)家借款，如拉美地區(qū)主要是向美國(guó)等國(guó)家借債，歐洲國(guó)家主要是向西方發(fā)達(dá)國(guó)家借債。因此，拉美地區(qū)國(guó)家的債務(wù)危機(jī)集中在外債上，容易受到國(guó)際大環(huán)境的影響。（2）我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；歐洲債務(wù)危機(jī)是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，財(cái)政收支嚴(yán)重失衡造成；拉美國(guó)家債務(wù)危機(jī)與其僵化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)?，F(xiàn)階段我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，是為了適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解新冠肺炎疫情下的經(jīng)濟(jì)下行壓力等，總體上來(lái)說(shuō)是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。而歐洲債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火索，則是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、勞動(dòng)力成本過(guò)高，經(jīng)濟(jì)缺乏活力和創(chuàng)新，導(dǎo)致財(cái)政收入不足，難以彌補(bǔ)巨額的財(cái)政支出，造成財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，進(jìn)而引發(fā)大量的借債；拉美國(guó)家債務(wù)危機(jī)則是由于其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)僵化。當(dāng)時(shí)拉美國(guó)家的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，大多出口初級(jí)產(chǎn)品，進(jìn)口工業(yè)設(shè)備、技術(shù)等，而且為了追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，造成了工業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系比例失調(diào)，再加之對(duì)外債資金使用管理不當(dāng)，最終帶來(lái)債務(wù)危機(jī)。（3）我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更多表現(xiàn)為中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配責(zé)任劃分不夠合理，政府職能轉(zhuǎn)變滯后等原因；而歐洲債務(wù)危機(jī)是由于財(cái)政、貨幣政策分離。我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更多來(lái)自于1994年分稅制改革，中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配。中央政府有著較大的財(cái)權(quán)，卻未承擔(dān)與之相應(yīng)的支出責(zé)任；而地方政府承擔(dān)著更多的支出責(zé)任，但卻沒(méi)有足夠的財(cái)政收入作為支撐，所以不得不以發(fā)行地方債的方式來(lái)填補(bǔ)支出缺口，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府職能轉(zhuǎn)變較為滯后，承擔(dān)了本可以由市場(chǎng)主體承擔(dān)的部分服務(wù)和事項(xiàng)，在正常財(cái)力不足的情況下，依靠政府債務(wù)滿足其支出需要。而歐洲債務(wù)危機(jī)則是由于二元結(jié)構(gòu)下財(cái)政政策和貨幣政策不能相互配合，歐洲銀行控制貨幣政策而歐盟成員國(guó)一味地放寬財(cái)政政策大肆舉債，造成了債務(wù)危機(jī)。

三、以史為鑒化解我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析，以及與有關(guān)典型國(guó)家的對(duì)比，特對(duì)化解和治理我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出以下建議。

（一）加強(qiáng)政府債務(wù)宏觀管理

1、合理控制借債規(guī)模，優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)。拉美地區(qū)和歐洲國(guó)家都是因?yàn)闆](méi)有監(jiān)管控制好債務(wù)規(guī)模，過(guò)度舉債進(jìn)而導(dǎo)致還款困難，造成嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。我國(guó)目前債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，雖然外債規(guī)模總體比例較小，但近年來(lái)也呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，增速明顯。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模仍在蔓延。這啟示我們應(yīng)該合理控制國(guó)家借債規(guī)模，避免現(xiàn)階段因保增長(zhǎng)、應(yīng)對(duì)疫情等原因而過(guò)度舉債。其次，要優(yōu)化地方債的期限、品種結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)地方政府債券中長(zhǎng)期債券居多，且債券平均期限均有所延長(zhǎng)，短期債券較少。同時(shí)，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量較大，種類繁雜。因此，要合理控制超長(zhǎng)期的地方政府債券的發(fā)行，增加短期債券的種類和比例，控制專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，合理優(yōu)化地方政府債券的期限、品種結(jié)構(gòu)。

2、增強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和把控能力?，F(xiàn)階段我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征，與有關(guān)典型國(guó)家如拉美地區(qū)和歐洲國(guó)家的相同點(diǎn)之一，就是債務(wù)監(jiān)管制度不健全，難以把控債務(wù)規(guī)模、科學(xué)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)要完善債務(wù)監(jiān)管制度：國(guó)內(nèi)債務(wù)方面，要加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金使用的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)透明化；外債方面，要合理經(jīng)營(yíng)外匯儲(chǔ)備，保證國(guó)家對(duì)外支付能力。其次，我國(guó)應(yīng)該建立健全債務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，從整體上研判全球的經(jīng)濟(jì)和債務(wù)危機(jī)情況，做好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，從制度和技術(shù)層面有效增強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和把控能力。

（二）處理好中央和地方的財(cái)政關(guān)系

雖然與歐洲國(guó)家不同，我國(guó)財(cái)政政策和貨幣政策并未分離，但在中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的情況下，地方政府不斷舉債，很容易導(dǎo)致和歐洲國(guó)家類似的債務(wù)危機(jī)問(wèn)題。所以，處理好中央和地方的財(cái)政關(guān)系就顯得十分必要。在中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配、不相對(duì)稱的情況下，我國(guó)地方政府就會(huì)面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)重新規(guī)定劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，讓中央政府承擔(dān)更多的事權(quán)，相應(yīng)的財(cái)政支出直接由中央政府負(fù)責(zé)，減少地方政府的支出責(zé)任和財(cái)政壓力，使中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)達(dá)到一個(gè)更加平衡、協(xié)調(diào)的狀態(tài)。與此同時(shí)，地方政府的財(cái)政壓力還來(lái)源于財(cái)政收入不足，應(yīng)當(dāng)增加地方政府的稅收種類，以此來(lái)增加地方政府的財(cái)政收入，降低大舉借債的可能性，提高償債能力、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)政政策與貨幣政策相互有效配合

積極的財(cái)政政策和貨幣政策可以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但如果運(yùn)用不當(dāng)，則極易造成嚴(yán)重的通貨膨脹、擴(kuò)大財(cái)政赤字、引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)，拉美地區(qū)和歐洲國(guó)家爆發(fā)的債務(wù)危機(jī)就是很典型的例子。我國(guó)現(xiàn)階段為了應(yīng)對(duì)疫情，實(shí)行積極的財(cái)政政策和靈活的貨幣政策，成效顯著，但長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)注重財(cái)政政策和貨幣政策在時(shí)間和空間等方面的相互配合，防止財(cái)政赤字貨幣化和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)相互傳染?，F(xiàn)階段我國(guó)貨幣政策還不能迅速收緊，但仍要注重防范通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，并在積極的財(cái)政政策下合理控制財(cái)政赤字。

（四）加大對(duì)地方政府隱性債務(wù)的治理力度

目前，盡管我國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)隱性債務(wù)的化解，但我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模并未得到有效控制，而且隱性債務(wù)邊界也尚未明確界定，地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在甚至?xí)U(kuò)大，因此要加大對(duì)地方政府隱性債務(wù)的治理力度?，F(xiàn)階段我國(guó)債務(wù)信息披露主要集中在顯性債務(wù)上，隱性債務(wù)信息未得到披露和監(jiān)管，因此要明確披露地方政府隱性債務(wù)規(guī)模和相關(guān)數(shù)據(jù)，防止地方政府虛報(bào)瞞報(bào)，以明確具體的債務(wù)信息，準(zhǔn)確掌握隱性債務(wù)的真實(shí)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而能夠有效控制隱性債務(wù)規(guī)模并積極應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，需要限期完成對(duì)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理。

（五）加強(qiáng)債務(wù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，提高政府還本付息能力

建立健全債務(wù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，根據(jù)資金使用項(xiàng)目明確績(jī)效目標(biāo)、確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向合理使用債務(wù)資金，從而使得物盡其用，提高并創(chuàng)造還款能力。債務(wù)資金的合理使用可以獲得更多的項(xiàng)目收益，從根本上提高地方政府的還本付息能力，減小債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前僅有地方政府專項(xiàng)債券的績(jī)效管理制度，還需要建立地方政府一般債券及國(guó)債資金的績(jī)效管理制度。歐洲有些國(guó)家債務(wù)資金使用不當(dāng)，引發(fā)債務(wù)危機(jī)教訓(xùn)，我國(guó)需要引以為戒。

（六）進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)制度和政府債務(wù)管理的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)有的政府債券信用評(píng)級(jí)制度并不完善，評(píng)級(jí)過(guò)程流于形式。需要建立客觀、權(quán)威的信用評(píng)級(jí)制度，追求客觀、公正、公平和公開(kāi)的信用評(píng)級(jí)，為投資者提供有效的信息，進(jìn)而在一定程度上降低債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)政府債券市場(chǎng)健康、持久的發(fā)展。此外，還要完善債務(wù)管理的法律法規(guī)。對(duì)于政府債務(wù)，要在借債規(guī)模、舉債方式、債務(wù)資金來(lái)源、資金使用范圍管理和最終的債務(wù)償還等方面有明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定和限制，并建立嚴(yán)格的監(jiān)督體制和處罰措施，有效處置政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范政府危機(jī)的發(fā)生。

注釋：

①資料來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。

②中華人民共和國(guó)財(cái)政部.2020年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況.2020-12-26.