楊 杰

一、問(wèn)題的提出

如何設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為是社會(huì)信用立法關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題之一，涉及防止失信聯(lián)合懲戒技術(shù)的濫用或者誤用，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化等為立法目標(biāo)。2016年5月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)”)，其中設(shè)列了四大類(lèi)嚴(yán)重失信行為：“一是嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態(tài)環(huán)境……等領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為。二是嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序的行為，包括逃稅騙稅……等嚴(yán)重失信行為。三是嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為，包括有能力履行但拒不履行……等嚴(yán)重失信行為。四是拒不履行國(guó)防義務(wù)，拒絕、逃避兵役……等行為。”(1)《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)辦發(fā)〔2016〕98號(hào) ，2016年12月23日發(fā)布，同《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)，2016年5月3日發(fā)布，二者規(guī)定的嚴(yán)重失信行為類(lèi)型基本一致，不再贅述。2020年12月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“49號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)”)中再次強(qiáng)調(diào)，設(shè)列嚴(yán)重失信行為必須遵循33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定，“限制為嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序、拒不履行法定義務(wù)嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公信力、拒不履行國(guó)防義務(wù)等嚴(yán)重違法失信行為”(2)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)，2020年12月18日發(fā)布，其中規(guī)定：“設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單的范圍，嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，限制為嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序、拒不履行法定義務(wù)嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公信力、拒不履行國(guó)防義務(wù)等嚴(yán)重違法失信行為的責(zé)任主體?！?，任何機(jī)關(guān)不得擅自增加或擴(kuò)展。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)和49號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)作為目前中央層面設(shè)列嚴(yán)重失信行為的高級(jí)別規(guī)范性文件，對(duì)設(shè)列嚴(yán)重失信行為發(fā)揮著“基本法”的指引作用，以受侵犯的四類(lèi)客體為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)“例示嚴(yán)重失信行為”和“等嚴(yán)重失信行為”的方式厘定了嚴(yán)重失信行為的外延，同時(shí)暗含嚴(yán)重失信行為不限于例示嚴(yán)重失信行為，還可能存在其他嚴(yán)重失信行為。49號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布后，對(duì)失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以“清單管理”替代“全國(guó)統(tǒng)一”，不僅尊重了地方事權(quán)及地區(qū)差異，預(yù)留了地方空間，也進(jìn)一步釋放出地方可以設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的信號(hào)。(3)參見(jiàn)羅培新：《專(zhuān)家解讀：49號(hào)文》，載信用中國(guó)，https://www.creditchina.gov.cn/zhengcefagui/zhengcejiedu/zhongyangzhengcefagui/202012/t20201224_221618.html，2021年9月30日訪(fǎng)問(wèn)。

由此，在技術(shù)上采用了“例示”+“等”的兜底方式，彌補(bǔ)了嚴(yán)重失信行為外延上不周延所造成的制度缺陷。既滿(mǎn)足明確性要求，又避免出現(xiàn)漏洞，為后續(xù)理論研究和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的積累而逐步完善嚴(yán)重失信行為種類(lèi)、增設(shè)其他嚴(yán)重失信行為留有余地。然而，問(wèn)題并不因此而自行消解。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)中仍存有巨大制度空間和空白的無(wú)疑就是“等嚴(yán)重失信行為”的規(guī)定。作為一類(lèi)范疇的“等嚴(yán)重失信行為”的集合體——其他嚴(yán)重失信行為在地方先行信用立法中的表現(xiàn)形式可謂繁雜多樣。有的設(shè)置了兜底條款，譬如《天津市社會(huì)信用條例》第27條第5項(xiàng)規(guī)定“國(guó)家規(guī)定的其他嚴(yán)重失信行為”，《山東省社會(huì)信用條例》第29條第5項(xiàng)規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他嚴(yán)重失信行為”；有的在設(shè)置兜底條款之外，擴(kuò)展了嚴(yán)重失信行為種類(lèi)，譬如《河南省社會(huì)信用條例》第33條增加了“嚴(yán)重侵害消費(fèi)者、投資者合法權(quán)益的行為”“嚴(yán)重違背教育和科研誠(chéng)信的行為”“詆毀、破壞他人聲譽(yù)、信譽(yù)，造成嚴(yán)重后果的行為”“市場(chǎng)主體作出公開(kāi)信用承諾而不履行，造成嚴(yán)重后果的行為”“偽造公文……等方式提供虛假資料騙取行政許可……等嚴(yán)重失信行為”；有的在兜底條款之外，增設(shè)了具有地方特色的嚴(yán)重失信行為，譬如《南京市社會(huì)信用條例》第40條規(guī)定，“褻瀆英烈，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)和侵略行為，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和民族尊嚴(yán)的”屬于嚴(yán)重失信行為；《海南省社會(huì)信用條例(草案)》第34條規(guī)定，“利用海南自由貿(mào)易港離島免稅等優(yōu)惠政策牟取非法利益，情節(jié)嚴(yán)重的”屬于嚴(yán)重失信行為；《陜西省社會(huì)信用條例(征求意見(jiàn)稿)》第25條規(guī)定，“嚴(yán)重破壞秦嶺、黃河流域生態(tài)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的行為”屬于嚴(yán)重失信行為。

從形式而言，這些“擴(kuò)展條款”和“特色條款”增設(shè)的“嚴(yán)重失信行為”沒(méi)有在33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)中明確例示，能否列入其他嚴(yán)重失信行為的范疇？其他嚴(yán)重失信行為在設(shè)定時(shí)是否要遵循相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、程序？是否例示嚴(yán)重失信行為之外的“嚴(yán)重失信行為”都可以其他嚴(yán)重失信行為之名來(lái)逃避法律監(jiān)管？如何準(zhǔn)確界定其他嚴(yán)重失信行為的內(nèi)涵與外延？設(shè)定其他嚴(yán)重失信行為時(shí)，如何處理其與33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的關(guān)系？哪些其他嚴(yán)重失信行為有必要設(shè)列，卻又無(wú)法被例示嚴(yán)重失信行為涵蓋？這些不僅是理論問(wèn)題，更涉及在執(zhí)法和司法層面如何應(yīng)對(duì)其他嚴(yán)重失信行為的操作問(wèn)題。由于33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)未正面描述其他嚴(yán)重失信行為的具體表征，導(dǎo)致無(wú)法確切地通過(guò)行為外在形式加以認(rèn)定，對(duì)其判斷更多的是類(lèi)比例示嚴(yán)重失信行為而作出，很容易擴(kuò)張其邊界，使之成為一個(gè)具有擴(kuò)張性的“口袋”概念。本文在明晰設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為利弊的基礎(chǔ)上，擬對(duì)其設(shè)列標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)列規(guī)則、設(shè)列質(zhì)量等予以初步考察與探討，防止設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為過(guò)程中肆意擴(kuò)展嚴(yán)重失信行為的類(lèi)型。

二、設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的利弊

在社會(huì)信用治理方興未艾的當(dāng)下，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為無(wú)疑具有雙刃性。一方面，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為可以增強(qiáng)嚴(yán)重失信行為概念的包容度，確保與國(guó)家層面的社會(huì)信用立法順暢銜接，還可以更好地開(kāi)展實(shí)驗(yàn)主義治理，激發(fā)地方立法的主動(dòng)性與積極性；另一方面，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為也可能侵犯相對(duì)人權(quán)益，違反平等對(duì)待原則，降低信用治理精度。

(一)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的價(jià)值

第一，增強(qiáng)嚴(yán)重失信行為的適應(yīng)性。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)是目前設(shè)列嚴(yán)重失信行為的最高級(jí)別規(guī)范性文件，然而，嚴(yán)重失信行為作為官方概念，至今仍采用“例示+兜底”的方式進(jìn)行厘定判斷，在實(shí)定法和法解釋學(xué)上缺乏精確定義。雖然33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)例示的嚴(yán)重失信行為內(nèi)容清晰、界限分明，但過(guò)于明確的例示規(guī)定會(huì)割裂嚴(yán)重失信行為的完整性，遺漏其他嚴(yán)重失信行為。而且例示嚴(yán)重失信行為具有封閉性的特征，解釋和適用的范圍較為狹窄，勢(shì)難以有限之行為，涵攝無(wú)窮之人事。因此，面對(duì)某些尚未納入既有嚴(yán)重失信行為之列，但卻需要按照嚴(yán)重失信行為處理的行為時(shí)便顯得捉襟見(jiàn)肘。其他嚴(yán)重失信行為涵攝力強(qiáng)、包容性大，其概括性和開(kāi)放性可以起到“庶補(bǔ)遺闕”的作用，彌補(bǔ)例示嚴(yán)重失信行為之不足，使靜態(tài)的嚴(yán)重失信行為概念具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性，不斷順應(yīng)社會(huì)信用體系建設(shè)的新要求、新認(rèn)識(shí)、新變化，從容應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的監(jiān)管實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家層面的社會(huì)信用立法順暢銜接。

第二，更好地開(kāi)展實(shí)驗(yàn)主義治理。作為新興治理模式的實(shí)驗(yàn)主義治理要求在縱向功能上堅(jiān)持實(shí)踐優(yōu)于理論，以漸進(jìn)試錯(cuò)的實(shí)驗(yàn)為進(jìn)路；在橫向結(jié)構(gòu)上各基層主體具有自主性和實(shí)踐能力，以形成差異化的實(shí)驗(yàn)，為達(dá)到最終目標(biāo)提供智力支持。(4)參見(jiàn)錢(qián)弘道、杜維超：《論實(shí)驗(yàn)主義法治——中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的一種方法論進(jìn)路》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期。這就要求中央通過(guò)縱向放權(quán)賦予地方更大的自主性和行動(dòng)空間，從而使地方擁有能力，從實(shí)踐中探索出合適的治理進(jìn)路。(5)參見(jiàn)劉太剛、鄧正陽(yáng)：《實(shí)驗(yàn)主義治理：公共治理的一個(gè)新路徑》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。坦率地說(shuō)，地方設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為屬于比較明顯的國(guó)務(wù)院控制下的分級(jí)試驗(yàn)。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)設(shè)列的例示嚴(yán)重失信行為是地方設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為不得不參照的對(duì)象。同時(shí)，33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)通過(guò)不完全列舉嚴(yán)重失信行為為其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列預(yù)留了空間，增加了地方在設(shè)列嚴(yán)重失信行為工作中的主動(dòng)性、責(zé)任性和能動(dòng)性。譬如《河南省社會(huì)信用條例》參照“侵害消費(fèi)者或證券期貨投資者合法權(quán)益”這一嚴(yán)重失信行為，設(shè)列了嚴(yán)重侵害消費(fèi)者、投資者合法權(quán)益的嚴(yán)重失信行為。有理由相信，隨著地方社會(huì)信用體系建設(shè)的深入，國(guó)務(wù)院控制下的分級(jí)試驗(yàn)?zāi)Ｊ教峁┝艘环N對(duì)地方信用立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行協(xié)同性學(xué)習(xí)的機(jī)制，可以不斷修正對(duì)嚴(yán)重失信行為的認(rèn)識(shí)，為地方和中央設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為提供可靠的經(jīng)驗(yàn)。

第三，尊重各地情況的差異性。“法律與民族志都是地方性的技藝，它們都憑借地方知識(shí)來(lái)運(yùn)作”。(6)[美]克利福德·格爾茨：《地方知識(shí)：闡釋人類(lèi)學(xué)論文集》，楊德睿譯，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第193頁(yè)。因而，法律源于地方性知識(shí)和問(wèn)題的總結(jié)，代表了一種地方性的治理術(shù)，須因地制宜。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)在厘定嚴(yán)重失信行為外延構(gòu)成時(shí)，在技術(shù)上采用了“例示”+“等嚴(yán)重失信行為”的兜底方式，很大程度上表明國(guó)務(wù)院不希望對(duì)設(shè)列嚴(yán)重失信行為奉行“一刀切”。全國(guó)范圍內(nèi)不常見(jiàn)的某些嚴(yán)重失信行為，可能在某些地方卻有設(shè)列的必要。因此，地方在設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為時(shí)需要凸顯“地方性”，做到“因地制宜”，這也正是當(dāng)前一些地方設(shè)列“體現(xiàn)區(qū)域特色”的其他嚴(yán)重失信行為的“正當(dāng)性基礎(chǔ)”。(7)盧護(hù)鋒：《設(shè)區(qū)的市立法的精確化路徑：基于立法選題的思考》，載《政治與法律》2019年第3期。由于各地自然與歷史人文地理的差異以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的明顯不平衡，使地方在設(shè)列嚴(yán)重失信行為時(shí)不得不考慮地方問(wèn)題和地方特色。譬如，南京市作為“南京大屠殺”發(fā)生地，其設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的“地方性”體現(xiàn)為對(duì)地方慘痛歷史的牢記；杭州市作為著名旅游城市，其設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的“地方性”體現(xiàn)為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)特色資源的保障；(8)參見(jiàn)羅培新：《專(zhuān)家解讀：49號(hào)文》，載信用中國(guó)，https://www.creditchina.gov.cn/zhengcefagui/zhengcejiedu/zhongyangzhengcefagui/202012/t20201224_221618.html，2021年9月30日訪(fǎng)問(wèn)。海南省作為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，其設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的“地方性”體現(xiàn)為對(duì)地方發(fā)展方向的引領(lǐng)。

(二)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的風(fēng)險(xiǎn)

第一，可能侵犯相對(duì)人合法權(quán)益。針對(duì)一般失信行為的懲戒措施，譬如列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象、增加監(jiān)管頻次、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查等，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)影響輕微；而對(duì)嚴(yán)重失信行為的懲戒措施，譬如限制進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)、行業(yè)等，限制了相對(duì)人的職業(yè)自由，減損了相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)利益，嚴(yán)重影響了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。實(shí)踐中，已經(jīng)暴露出一些地方政府不當(dāng)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的問(wèn)題，譬如將“記入社會(huì)信用記錄，向社會(huì)公布”的一般失信行為認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為，并實(shí)施聯(lián)合懲戒。(9)參見(jiàn)《陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情做好社會(huì)信用體系建設(shè)有關(guān)工作的通知》，陜發(fā)改財(cái)金〔2020〕160號(hào)，2020年2月19日發(fā)布。如此，不合理的增加或擴(kuò)展其他嚴(yán)重失信行為，極有可能導(dǎo)致失信聯(lián)合懲戒技術(shù)的濫用或誤用，不當(dāng)限制相對(duì)人的權(quán)利或利益、過(guò)度科處義務(wù)或負(fù)擔(dān)。

第二，可能違反平等對(duì)待原則。為保障相對(duì)人的實(shí)質(zhì)平等，立法或行政應(yīng)當(dāng)對(duì)相同情形或事件同等對(duì)待，缺乏正當(dāng)理由，不得差別對(duì)待。(10)參見(jiàn)周佳宥：《行政法基本原則》，三民書(shū)局股份有限公司2016年版，第94頁(yè)。就設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為而言，由于地方設(shè)列主體眾多，在設(shè)列過(guò)程中可能存在違反平等對(duì)待原則的情形。譬如，針對(duì)近年來(lái)頻發(fā)的科研失信問(wèn)題，《河南省社會(huì)信用條例》第33條增設(shè)了違背教育和科研誠(chéng)信的嚴(yán)重失信行為，但是33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)和其他省級(jí)人大制定的綜合性信用法規(guī)都沒(méi)有作出類(lèi)似的規(guī)定。

第三，可能加劇監(jiān)管資源的緊張。隨著行政監(jiān)管的輻射范圍不斷擴(kuò)張，監(jiān)管負(fù)荷過(guò)重與監(jiān)管資源稀缺的問(wèn)題逐漸凸顯。(11)參見(jiàn)曹鎏：《“放管服”改革背景下行政檢查監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)研究》，載《中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2020年第3期。建構(gòu)以社會(huì)信用為核心的監(jiān)管體制，便是為了緩解監(jiān)管資源捉襟見(jiàn)肘的境況。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)提出對(duì)嚴(yán)重失信行為涉及的領(lǐng)域加大監(jiān)管力度，其目標(biāo)在于使有限的監(jiān)管資源得到更加合理的配置，重點(diǎn)監(jiān)管安全生產(chǎn)、食品藥品等領(lǐng)域的重大違法事件，或者減少?lài)?yán)重?fù)p害共同體聲譽(yù)的違法失信行為，包括商業(yè)欺詐、制假售假等。設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為關(guān)乎有限監(jiān)管資源的再次分配，稍有不慎，不僅會(huì)稀釋重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管密度，而且還會(huì)加劇其他非重點(diǎn)領(lǐng)域的“監(jiān)管赤字”，危及信用監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

三、其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列標(biāo)準(zhǔn)

法律用語(yǔ)的準(zhǔn)確性至關(guān)重要，有時(shí)一個(gè)字就能?chē)?yán)重影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)或破壞法律的權(quán)威性。因此，厘清“等嚴(yán)重失信行為”中的“等”字具有重大價(jià)值。

(一)“等”的兜底內(nèi)涵

準(zhǔn)確理解“等嚴(yán)重失信行為”中“等”的含義，可以獲取設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的標(biāo)準(zhǔn)。理解“等”的兜底內(nèi)涵，必須立足于法律解釋。在解釋兜底規(guī)定的方法中，常見(jiàn)的解釋規(guī)則是同類(lèi)解釋。(12)參見(jiàn)張建軍：《論刑法中兜底條款的明確性》，載《法律科學(xué)》2014年第2期；李大勇：《其他行政強(qiáng)制執(zhí)行方式之界定》，載《政治與法律》2014年第5期；陳興良：《口袋罪的法教義學(xué)分析：以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪為例》，載《政治與法律》2013年第3期。同類(lèi)解釋可以限定“等”的無(wú)序擴(kuò)張，保持內(nèi)部法律評(píng)價(jià)的一致性。然而，同類(lèi)解釋并非完美無(wú)缺，如果類(lèi)比的標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，也將導(dǎo)致解釋效果“失靈”。

以33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的第一類(lèi)嚴(yán)重失信行為為例，即“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態(tài)環(huán)境……等領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為?！痹撘?guī)范前半句設(shè)置了嚴(yán)重失信侵犯的客體，即“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全”，后半句設(shè)置了嚴(yán)重失信發(fā)生的領(lǐng)域，即“食品藥品、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域”。采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為會(huì)產(chǎn)生不同效果。若從客體視角出發(fā)，則類(lèi)比對(duì)象是“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全”。此時(shí)，相對(duì)人的行為只要造成“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全”的后果，若屬于食品藥品、生態(tài)環(huán)境等公共領(lǐng)域，則歸入第一類(lèi)嚴(yán)重失信行為；若不屬于食品藥品、生態(tài)環(huán)境等公共領(lǐng)域，則進(jìn)入設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的范疇。若從“客體+領(lǐng)域”視角出發(fā)，即便相對(duì)人的行為造成“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全”的后果，只要不屬于食品藥品、生態(tài)環(huán)境等公共領(lǐng)域，那么相對(duì)人的行為就不應(yīng)該歸入嚴(yán)重失信行為的范疇，也就不能設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為?？梢?jiàn)，類(lèi)比標(biāo)準(zhǔn)直接影響是否可以設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為。

因此，準(zhǔn)確理解“等”的兜底內(nèi)涵不能僅僅依賴(lài)于同類(lèi)解釋?zhuān)切枰捎秒p重解釋標(biāo)準(zhǔn)。一方面，以規(guī)范保護(hù)目的統(tǒng)領(lǐng)“等”的內(nèi)涵；另一方面，用例示嚴(yán)重失信行為特征限制對(duì)“等”的解釋。其他嚴(yán)重失信行為之所以歸入嚴(yán)重失信行為，是因?yàn)槠渑c例示嚴(yán)重失信行為具有“意義上的一致或相同”。(13)吳學(xué)斌：《刑法思維之變革：從概念思維到類(lèi)型思維——以刑法的適用為視角》，載《法商研究》2007年第6期。而這個(gè)體現(xiàn)著例示嚴(yán)重失信行為本質(zhì)特點(diǎn)的“意義”是由“規(guī)范目的”與“行為本質(zhì)”共同構(gòu)成的。其中，例示嚴(yán)重失信行為的“行為本質(zhì)”是通過(guò)提煉“嚴(yán)重”“失信”等關(guān)鍵詞的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)得來(lái)，而且選取的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)往往具有代表性和恒常性，因此，通過(guò)例示嚴(yán)重失信行為便可以推斷其他嚴(yán)重失信行為的特點(diǎn)。總的說(shuō)來(lái)，嚴(yán)重失信行為是一種價(jià)值主導(dǎo)型評(píng)價(jià)，具有開(kāi)放性和流動(dòng)性，只有在一定“規(guī)范目的”下的“行為本質(zhì)”，才具備穩(wěn)定性和特定性。嚴(yán)重失信行為必須以“整體”的方式認(rèn)知，而統(tǒng)率“整體”的就是“規(guī)范目的”，只有在“規(guī)范目的”之下復(fù)原嚴(yán)重失信行為，才能夠探尋到嚴(yán)重失信行為的本來(lái)面貌，才能夠維持嚴(yán)重失信行為的“整體輪廓”。因而，判斷相對(duì)人的行為是否構(gòu)成其他嚴(yán)重失信行為，并不取決于其能否涵攝在例示嚴(yán)重失信行為之中，更需要考量其是否符合“33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)背后的意旨和評(píng)價(jià)意義”(14)馬榮春：《刑法類(lèi)型化思維的概念與邊界》，載《政治與法律》2014年第1期。。不得不指出的是，雖然只有將“規(guī)范目的”與“行為本質(zhì)”相結(jié)合才能理解其他嚴(yán)重失信行為的本質(zhì)，但二者之間具有主次之別，發(fā)揮主導(dǎo)建構(gòu)功能的是“規(guī)范目的”，“行為本質(zhì)”只是服務(wù)于“規(guī)范目的”。

“規(guī)范目的”可以準(zhǔn)確揭示立法目的，提高行為認(rèn)定的科學(xué)性。以“規(guī)范目的”統(tǒng)領(lǐng)“等”的兜底內(nèi)涵，需要探尋33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的目的。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)指出，實(shí)施以信用為核心的監(jiān)管方式是為了建構(gòu)“新型市場(chǎng)監(jiān)管體制”、營(yíng)造“公平誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境”，著力解決“危害公共利益和公共安全”“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大負(fù)面影響”等重點(diǎn)領(lǐng)域失信問(wèn)題。而國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的49號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)更是將“認(rèn)真落實(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》”擺在突出位置。由此，設(shè)列嚴(yán)重失信行為最樸素的、最不具有爭(zhēng)議的目的是維護(hù)公共利益?！肮怖妗笔且粋€(gè)包含價(jià)值選擇的不確定性概念，與經(jīng)濟(jì)秩序、公共安全、環(huán)境保護(hù)、國(guó)防利益、社會(huì)資源分配以及國(guó)家機(jī)關(guān)公信等緊密結(jié)合。(15)參見(jiàn)胡洪高：《論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期；高志宏：《公共利益的獨(dú)立性及當(dāng)代表達(dá)》，載《學(xué)術(shù)界》2013年第11期。從此維度解讀設(shè)列嚴(yán)重失信行為的目的具有兩方面優(yōu)勢(shì)：一是給設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為預(yù)留足夠的空間；二是保持與例示嚴(yán)重失信行為所涉領(lǐng)域的高度統(tǒng)一。因此，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為不能直接指向私人權(quán)利——以保護(hù)個(gè)人利益為目的，而是必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為通常會(huì)減少所涉領(lǐng)域的失信問(wèn)題，失信責(zé)任人之外的個(gè)體也會(huì)從中獲得事實(shí)上的利益，但只是一種反射利益。

此外，以例示嚴(yán)重失信行為的特征限制其他嚴(yán)重失信行為類(lèi)型。從類(lèi)型化的思維出發(fā)，應(yīng)重視例示嚴(yán)重失信行為在“等”的兜底解釋方面的作用，才能更加具體、細(xì)致地把握其他嚴(yán)重失信行為。具體而言，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為既要建立在與例示嚴(yán)重失信行為形式分野的基礎(chǔ)之上，又必須依賴(lài)于例示嚴(yán)重失信行為的客觀(guān)屬性來(lái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。據(jù)此，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為既要保證“形式相異”，又要做到“屬性同質(zhì)”。首先，“形式相異”需要判斷其他嚴(yán)重失信行為是否可以包含于例示嚴(yán)重失信行為，該判斷比較簡(jiǎn)單，可以直接比照33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)設(shè)列的例示嚴(yán)重失信行為。如果其他嚴(yán)重失信行為所涉領(lǐng)域或行為本身已經(jīng)在33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)中明確列舉，只是增添了地域特色、行業(yè)特色或時(shí)間限制等，那么只能稱(chēng)之為形式意義上的其他嚴(yán)重失信行為。“屬性同質(zhì)”需要分析例示嚴(yán)重失信行為的“行為本質(zhì)”，將定性與定量分析結(jié)合起來(lái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。從嚴(yán)重失信行為的性質(zhì)與程度來(lái)看，性質(zhì)上需要達(dá)到“失信”，程度上需要達(dá)到“嚴(yán)重”?！笆拧北举|(zhì)上是建立在生效法律文書(shū)之上的、基于合法性評(píng)價(jià)的二次評(píng)價(jià)。(16)參見(jiàn)王瑞雪：《公法視野下的信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期。換言之，“失信”意味著違法在先，其他嚴(yán)重失信行為就是一種違法行為，并且該違法行為侵犯的客體必須限于33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的四類(lèi)客體中，不應(yīng)做擴(kuò)大化理解和界定，將違紀(jì)、違反道德、違反職業(yè)規(guī)范等行為都列入嚴(yán)重失信范疇。(17)參見(jiàn)沈巋：《社會(huì)信用體系建設(shè)的法治之道》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第5期。

“嚴(yán)重”是從結(jié)果角度對(duì)嚴(yán)重失信行為的影響程度或范圍進(jìn)行的客觀(guān)評(píng)價(jià)，是指造成的不利后果嚴(yán)重?fù)p害33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的公共利益。由于嚴(yán)重失信行為涉及食品、藥品等多個(gè)領(lǐng)域，覆蓋行政、刑事等多個(gè)部門(mén)法。實(shí)踐中，對(duì)“嚴(yán)重”的判斷并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但較為主流的判斷方法有三種：一是根據(jù)行政違法行為次數(shù)，二是參照規(guī)范中對(duì)“重大事故”等經(jīng)驗(yàn)性不確定法律概念的已有規(guī)定，三是直接規(guī)定“惡劣影響”等價(jià)值性不確定法律概念。

具體而言，達(dá)到嚴(yán)重失信的行政違法次數(shù)大都由行政機(jī)關(guān)裁量，有的規(guī)定一年內(nèi)受四次較輕行政處罰或被處以警告為嚴(yán)重失信。(18)參見(jiàn)《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》第13、19、22條。有的規(guī)定兩年內(nèi)受到三次以上行政處罰為嚴(yán)重失信。(19)參見(jiàn)《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》第5條第2款。有的規(guī)定五年內(nèi)受到兩次以上行政處罰為嚴(yán)重失信。(20)參見(jiàn)《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》第5條第1款第5項(xiàng)。有的規(guī)定受到行政機(jī)關(guān)三到五次一般程序罰沒(méi)款，或沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，為嚴(yán)重失信；受到行政機(jī)關(guān)六次及以上一般程序罰沒(méi)款或責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，為特別嚴(yán)重失信。(21)參見(jiàn)《蕪湖市人民政府關(guān)于建立完善蕪湖市失信聯(lián)合懲戒制度(試行)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，蕪政〔2018〕22號(hào)，2018年6月15日發(fā)布。通過(guò)行政違法次數(shù)判斷嚴(yán)重失信的優(yōu)勢(shì)在于標(biāo)準(zhǔn)明確，但可能造成認(rèn)定嚴(yán)重失信的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于散亂。

食品、環(huán)境、安全生產(chǎn)等嚴(yán)重失信行為多發(fā)領(lǐng)域，“重大事故”的經(jīng)驗(yàn)性標(biāo)準(zhǔn)比較明確。以江蘇省的規(guī)定為例，符合其中任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即為“重大事故”。如食品領(lǐng)域造成十人以上死亡或一百人以上重傷；(22)參見(jiàn)《江蘇省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案的通知》，蘇政辦函〔2019〕99號(hào)，2019年12月29日發(fā)布。安全生產(chǎn)領(lǐng)域造成五千萬(wàn)以上經(jīng)濟(jì)損失；(23)參見(jiàn)《江蘇省重特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的通知》，蘇政辦函〔2020〕12號(hào)，2020年1月17日發(fā)布。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域造成兩千萬(wàn)以上經(jīng)濟(jì)損失，或物種滅絕，或縣級(jí)以上城市取水中斷，或重大跨國(guó)境影響等。(24)參見(jiàn)《江蘇省生態(tài)環(huán)境廳突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，蘇環(huán)辦〔2020〕172號(hào)，2020年5月28日發(fā)布。通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性標(biāo)準(zhǔn)可以快速判斷“嚴(yán)重”程度，但對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的選取需要合理、審慎。

對(duì)“惡劣影響”等價(jià)值性不確定法律概念只有通過(guò)主觀(guān)價(jià)值的輸入才能厘定。具體化的價(jià)值判斷，須參酌公眾認(rèn)知范圍內(nèi)的倫理秩序及公平正義理念，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展和道德價(jià)值觀(guān)念的變遷。(25)參見(jiàn)王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期。為防止具體化的恣意性，在具體化時(shí)，一方面結(jié)合具體領(lǐng)域的特點(diǎn)，盡量明確一些“惡劣影響”的事實(shí)、指標(biāo)；另一方面在“惡劣影響”無(wú)法價(jià)值化的地方再?lài)L試進(jìn)行價(jià)值填充。以“擅自從事文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，造成惡劣社會(huì)影響的”(26)參見(jiàn)《關(guān)于對(duì)文化市場(chǎng)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信市場(chǎng)主體及有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，發(fā)改財(cái)金〔2018〕1933號(hào)，2018年12月28日發(fā)布。為例，根據(jù)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定，娛樂(lè)場(chǎng)所需要事先許可(27)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第9條：“娛樂(lè)場(chǎng)所申請(qǐng)從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向所在地縣級(jí)人民政府文化主管部門(mén)提出申請(qǐng)……予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證……”，第10條規(guī)定，許可娛樂(lè)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。(28)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第10條：“文化主管部門(mén)審批娛樂(lè)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。有關(guān)聽(tīng)證的程序，依照《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定執(zhí)行?！比绻唇?jīng)許可和聽(tīng)證，將娛樂(lè)場(chǎng)所開(kāi)辦到該條例第7條禁止開(kāi)辦娛樂(lè)場(chǎng)所的公共區(qū)域(29)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第7條：“娛樂(lè)場(chǎng)所不得設(shè)在下列地點(diǎn)：(一)居民樓、博物館、圖書(shū)館和被核定為文物保護(hù)單位的建筑物內(nèi)；(二)居民住宅區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)周?chē)?三)車(chē)站、機(jī)場(chǎng)等人群密集的場(chǎng)所；(四)建筑物地下一層以下；(五)與危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)毗連的區(qū)域。娛樂(lè)場(chǎng)所的邊界噪聲，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)?！?，肯定會(huì)造成社會(huì)影響，至于是否“嚴(yán)重”，則需要行政機(jī)關(guān)作出價(jià)值判斷。

(二)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)

綜上分析，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為最重要的在于符合規(guī)范目的和保持屬性同質(zhì)，并不包含于例示嚴(yán)重失信行為。因此，其他嚴(yán)重失信行為應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合目的標(biāo)準(zhǔn)、屬性標(biāo)準(zhǔn)、形式標(biāo)準(zhǔn)。

第一，目的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為必須是以維護(hù)公共利益為目的?；谌耸恰澳康男浴钡膭?dòng)物，人的行為總是意有所指、行有所向。因此，任何嚴(yán)重失信行為的設(shè)列均具有一定目的，無(wú)論如何設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為，設(shè)列的邏輯起點(diǎn)就是“合目的性”。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的“規(guī)范目的”決定了嚴(yán)重失信行為的目的，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為必然指向公共利益。

以目的標(biāo)準(zhǔn)檢視既有的其他嚴(yán)重失信行為，可以發(fā)現(xiàn)有些其他嚴(yán)重失信行為已經(jīng)偏離了“規(guī)范目的”。譬如，《河南省社會(huì)信用條例》第33條第7項(xiàng)將“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、信函等方式，詆毀、破壞他人聲譽(yù)、信譽(yù)，造成嚴(yán)重后果的行為”設(shè)列為嚴(yán)重失信行為，從表面上看似源自33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的“嚴(yán)重破壞網(wǎng)絡(luò)空間傳播秩序”，實(shí)質(zhì)上二者差別巨大。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定“嚴(yán)重破壞網(wǎng)絡(luò)空間傳播秩序”屬于“嚴(yán)重破壞社會(huì)正常秩序”這一大類(lèi)嚴(yán)重失信行為，其設(shè)列目的在于維護(hù)社會(huì)正常秩序；而《河南省社會(huì)信用條例》設(shè)列的該類(lèi)嚴(yán)重失信行為則暗含了保護(hù)個(gè)人利益之“規(guī)范目的”，因?yàn)檫@里的“他人”包括公民、法人或其他組織。以詆毀、破壞公民聲譽(yù)、信譽(yù)導(dǎo)致“嚴(yán)重后果”為例，無(wú)外乎達(dá)到誹謗罪的標(biāo)準(zhǔn)。“可以肯定的是，作為誹謗罪對(duì)象的‘他人’，包括一切自然人，而不包括法人與政府機(jī)關(guān)等單位?！?30)張明楷：《網(wǎng)絡(luò)誹謗的爭(zhēng)議問(wèn)題探究》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。作為誹謗罪保護(hù)法益的名譽(yù)，是對(duì)人的社會(huì)評(píng)價(jià)，是個(gè)人專(zhuān)屬法益，其規(guī)范目的是保護(hù)個(gè)人利益。(31)參見(jiàn)張明楷：《網(wǎng)絡(luò)誹謗的爭(zhēng)議問(wèn)題探究》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。同理，河南省人大設(shè)列該嚴(yán)重失信行為，同樣是因?yàn)檎u謗行為會(huì)降低當(dāng)事人的社會(huì)評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)當(dāng)事人的生活、工作等方面產(chǎn)生諸多不利影響，其目的是維護(hù)個(gè)人名譽(yù)權(quán)，偏離了設(shè)列嚴(yán)重失信行為是以純粹的公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的初衷。更不合理的是，根據(jù)我國(guó)《刑法》第246條的規(guī)定，誹謗罪即便“情節(jié)嚴(yán)重”，也屬于“告訴才處理”。“告訴才處理”的犯罪實(shí)際上是將國(guó)家刑罰權(quán)的發(fā)動(dòng)權(quán)賦予私人，尤其是具體案件的被害人，充分彰顯了刑事法領(lǐng)域的私法自治精神。(32)參見(jiàn)熊亞文：《刑法私法化：現(xiàn)實(shí)圖景與理論空間》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第4期。如果將構(gòu)成誹謗罪的行為設(shè)列為嚴(yán)重失信行為，實(shí)際上是公權(quán)力剝奪了個(gè)人自由處分的權(quán)利，違背了“私法自治精神”。

相比而言，《南京市社會(huì)信用條例》第40條第5項(xiàng)將“褻瀆英烈，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)和侵略行為，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和民族尊嚴(yán)的”設(shè)列為嚴(yán)重失信行為，符合維護(hù)公益之目的?！队⑿哿沂勘Ｗo(hù)法》第1條指出，加強(qiáng)英雄烈士保護(hù)是維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。司法實(shí)踐中，對(duì)于“褻瀆英烈，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)和侵略行為”也經(jīng)常由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。(33)《英雄烈士保護(hù)法》第25條第2款：“英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”；韓靜茹：《公益訴訟領(lǐng)域民事檢察權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期。因?yàn)樵撔袨閭α恕懊褡宓墓餐洃?、共同情感和民族精神”，違背了“社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)以及尊崇英烈、揚(yáng)善抑惡的社會(huì)風(fēng)氣”。(34)段澤孝：《英烈精神保護(hù)中公法與私法的銜接》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。并且，“地方立法中‘地方性’的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵主要反映在對(duì)地方政治資源的標(biāo)定、歷史文化資源的識(shí)別”(35)魏治勛、劉一澤：《地方立法的“地方性”》，載《南通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期。，南京在這方面的記憶非常慘痛。因此，從目的標(biāo)準(zhǔn)而言，將褻瀆英烈等行為設(shè)列為嚴(yán)重失信行為具有合理性。

第二，屬性標(biāo)準(zhǔn)。其他嚴(yán)重失信行為必須與例示嚴(yán)重失信行為性質(zhì)上相當(dāng)?！袄臼马?xiàng)之末，所加之概括文句，不包括與列舉事項(xiàng)中明示事物性質(zhì)相異之事項(xiàng)?！?36)羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，臺(tái)北五南圖書(shū)出版股份有限公司2005年版，第174頁(yè)。因此，既有嚴(yán)重失信行為與其他嚴(yán)重失信行為之間是一種類(lèi)推關(guān)系，具有相同性質(zhì)、特征。通過(guò)前文對(duì)例示嚴(yán)重失信行為的“行為本質(zhì)”進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其他嚴(yán)重失信行為在性質(zhì)上必須滿(mǎn)足“違法”和“嚴(yán)重”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。“違法”可視作認(rèn)定其他嚴(yán)重失信行為的法益標(biāo)準(zhǔn)，即其他嚴(yán)重失信行為是侵犯了法律規(guī)范所保護(hù)的公共利益的行為；“嚴(yán)重”是從結(jié)果的角度對(duì)行為影響程度或范圍進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)，需要用數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，或由行政機(jī)關(guān)根據(jù)危害程度進(jìn)行裁量。

以屬性標(biāo)準(zhǔn)檢視既有的其他嚴(yán)重失信行為，可以發(fā)現(xiàn)一些地方設(shè)列的其他嚴(yán)重失信行為并不符合“違法”和“嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)，存在恣意設(shè)列嚴(yán)重失信行為的風(fēng)險(xiǎn)。譬如，《榮成市社會(huì)成員信用積分和信用評(píng)價(jià)管理辦法》第13條第11項(xiàng)規(guī)定“在敏感地區(qū)等嚴(yán)禁上訪(fǎng)場(chǎng)所上訪(fǎng)的”直接判定為嚴(yán)重失信行為，但是《信訪(fǎng)條例》全文從未出現(xiàn)“敏感地區(qū)”“嚴(yán)禁上訪(fǎng)場(chǎng)所”等相關(guān)表述，第20條列舉的禁止行為中也不能解讀出嚴(yán)禁在敏感地區(qū)等上訪(fǎng)場(chǎng)所上訪(fǎng)。因此，榮成市的規(guī)定自身具有合法性風(fēng)險(xiǎn)，更不用說(shuō)以此認(rèn)定相對(duì)人在敏感地區(qū)上訪(fǎng)具有違法性。再如，《河南省社會(huì)信用條例》第33條第1款第8項(xiàng)規(guī)定“市場(chǎng)主體作出公開(kāi)信用承諾而不履行，造成嚴(yán)重后果的行為”屬于嚴(yán)重失信行為。在公法視域下，對(duì)“市場(chǎng)主體作出公開(kāi)信用承諾”應(yīng)當(dāng)理解為市場(chǎng)主體根據(jù)行政機(jī)關(guān)或享有行政管理職能的公共組織提出的要求，基于誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)其信用狀況、申請(qǐng)材料真實(shí)性、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等作出書(shū)面承諾。(37)參見(jiàn)張魯萍：《公法視域下的信用承諾及其規(guī)制研究》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期；陳興華：《市場(chǎng)主體信用承諾監(jiān)管制度及其實(shí)施研究》，載《中州學(xué)刊》2019年第5期。那么，“不履行”信用承諾只能算是一種“違約”行為，顯然不符合“違法”標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)“嚴(yán)重”而言，主要問(wèn)題在于將承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的行為混同，均認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為，不僅使“嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)模糊，更是違反了平等原則。譬如，《河南省社會(huì)信用條例》第33條第1款第4項(xiàng)將“嚴(yán)重違背教育和科研誠(chéng)信的行為”設(shè)列為嚴(yán)重失信行為。該行為被囊括在國(guó)家三大考試中的作弊和“抄襲、剽竊他人科研學(xué)術(shù)成果”中，前者極有可能進(jìn)入《刑法》第284條之一的“組織考試作弊罪”“非法出售、提供試題、答案罪”或“代替考試罪”的規(guī)制范圍，行為人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任；而后者依據(jù)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第70條規(guī)定，由單位或者主管機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接相關(guān)人員依法給予處分，行為人僅承擔(dān)行政責(zé)任。前者是刑事犯罪，后者為行政違法，將受到不同法律評(píng)價(jià)的行為進(jìn)行相同的信用評(píng)價(jià)顯然不符合平等原則。

第三，形式標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院在發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)，無(wú)法窮盡并準(zhǔn)確預(yù)測(cè)一切可能的情形。于是借助“等”這一兜底技術(shù)，以拓展嚴(yán)重失信行為概念的包容度。但例示嚴(yán)重失信行為不可涵攝其他嚴(yán)重失信行為。已經(jīng)列舉的嚴(yán)重失信行為在具體使用上，以列舉排斥型為原則。(38)參見(jiàn)劉風(fēng)景：《例示規(guī)定的法理與創(chuàng)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。

以形式標(biāo)準(zhǔn)檢視既有其他嚴(yán)重失信行為，可以發(fā)現(xiàn)一些地方設(shè)列的其他嚴(yán)重失信行為并非實(shí)質(zhì)意義上的其他嚴(yán)重失信行為，而是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中暴露出的突出問(wèn)題，從例示嚴(yán)重失信行為所涉及領(lǐng)域或行為中單獨(dú)列舉出來(lái)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。該類(lèi)型的其他嚴(yán)重失信行為與例示嚴(yán)重失信行為是“包含關(guān)系”，而非并列關(guān)系，只能稱(chēng)之為形式意義上的其他嚴(yán)重失信行為。譬如，《海南省社會(huì)信用條例(草案)》第34條規(guī)定，利用海南特殊免稅政策牟取非法利益的嚴(yán)重失信行為，可以歸入33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)明確列舉的“逃稅騙稅”這一嚴(yán)重失信行為?！蛾兾魇∩鐣?huì)信用條例(征求意見(jiàn)稿)》第25條規(guī)定，嚴(yán)重破壞秦嶺、黃河流域生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重失信行為，可以歸入33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)明確列舉的破壞“生態(tài)環(huán)境”這一嚴(yán)重失信行為。這些名義上的“其他嚴(yán)重失信行為”，按本區(qū)域具體情況作出重點(diǎn)安排，發(fā)揮了地方的主動(dòng)性、積極性，不過(guò)，在例示嚴(yán)重失信行為基礎(chǔ)上添加了地方特色，相比于例示嚴(yán)重失信行為不具有普遍性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，更容易面臨不適應(yīng)、不需要等問(wèn)題。

相比而言，《河南省社會(huì)信用條例》第33條第1款第9項(xiàng)規(guī)定：“偽造公文……方式提供虛假資料騙取行政許可……等”屬于嚴(yán)重失信行為，則符合形式標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椤皞卧旃?、證件、印章等”行為侵犯的客體是社會(huì)管理秩序，但是并不包含于33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的侵犯社會(huì)正常秩序類(lèi)例示嚴(yán)重失信行為之中。換言之，其他嚴(yán)重失信行為形式上應(yīng)當(dāng)區(qū)別于例示嚴(yán)重失信行為，但行為所侵犯的客體必須包含在33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的四類(lèi)客體之內(nèi)。

四、其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列規(guī)則

其他嚴(yán)重失信行為本身不具有侵益屬性，但是根據(jù)其作出的懲戒措施可以減損相對(duì)人未來(lái)的權(quán)利、資格、利益等。一方面，基于其他嚴(yán)重失信行為作出的懲戒措施在很多情形下與“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)”等行政處罰類(lèi)似(39)《行政處罰法》第9條第4項(xiàng)：“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)?！?，相當(dāng)于設(shè)置了禁入措施，失信主體在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法從事相應(yīng)的活動(dòng)。另一方面，基于其他嚴(yán)重失信行為作出的懲戒措施在很多情形下成為行政主體在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)作出行政給付、行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行為的事實(shí)依據(jù)。鑒于此，其他嚴(yán)重失信行為不能任意設(shè)定，必須關(guān)注其設(shè)列權(quán)的合理配置。

(一)“社會(huì)信用法”出臺(tái)之前

“社會(huì)信用法”出臺(tái)之前，33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)作為設(shè)列嚴(yán)重失信行為的最高級(jí)別規(guī)范性文件，對(duì)設(shè)列嚴(yán)重失信行為發(fā)揮著“基本法”作用，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為不可以突破該意見(jiàn)。

1.33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)范效力

《憲法》第89條第1項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，其中“發(fā)布決定和命令”通常以“國(guó)發(fā)”行政規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式。(40)參見(jiàn)賈圣真：《論國(guó)務(wù)院行政規(guī)定的法效力》，載《當(dāng)代法學(xué)》2016年第3期。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的發(fā)文字號(hào)是“國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)”，從性質(zhì)上看應(yīng)是國(guó)務(wù)院發(fā)布的“決定或命令”。因而，33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)不是《立法法》規(guī)定的正式法律淵源，但是不可否認(rèn)其具有規(guī)范效力。“法律有效性比法律體系的成員身份更廣泛——因?yàn)楸M管所有法律在法律上是有效的，但是并非所有法律上有效的規(guī)則都是法律”(41)[英]約瑟夫·拉茲：《法律的權(quán)威——法律與道德論文集》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第131頁(yè)。。33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)效果正是這一論斷的鮮活注解，盡管不是正式的法律淵源，但是具有普遍約束力的規(guī)則。進(jìn)一步講，33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)范效力應(yīng)高于部門(mén)規(guī)章，這可以從法律規(guī)定中得到答案。以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的行政規(guī)范性文件是部門(mén)規(guī)章制定的“根據(jù)”?！稇椃ā返?0條第2款(42)《憲法》第90條第2款：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！?、《立法法》第80條規(guī)定(43)《立法法》第80條：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)?！?，部門(mén)規(guī)章依據(jù)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的決定、命令制定，沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的決定、命令，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。顯然，以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的效力必定高于部門(mén)規(guī)章的效力。

2.33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)與行政法規(guī)的關(guān)系

按照國(guó)內(nèi)主流法理學(xué)界和大量司法案例中法院的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)甚至與行政法規(guī)效力等同。張文顯主編的法理學(xué)教材中指出，中國(guó)法的淵源包括以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的行政規(guī)范性文件，并且“屬于行政法規(guī)的范疇，具有同等法律效力”。(44)張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第89頁(yè)。從法院對(duì)以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的行政規(guī)范性文件的重視程度來(lái)看，其法律地位相當(dāng)于行政法規(guī)。(45)參見(jiàn)章劍生：《依法審判中的“行政法規(guī)”——以〈行政訴訟法〉第52條第1句為分析對(duì)象》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。譬如，萊蕪發(fā)電廠(chǎng)訴萊城區(qū)水利水產(chǎn)局行政征收再審案中，最高院認(rèn)為《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1995〕27號(hào))應(yīng)當(dāng)作為審理水費(fèi)和水資源費(fèi)征收案件的依據(jù)；(46)參見(jiàn)萊蕪發(fā)電廠(chǎng)訴萊城區(qū)水利水產(chǎn)局行政征收再審案，最高人民法院(1998)行再字第1號(hào)行政判決書(shū)。最高院公布的第21號(hào)指導(dǎo)案例中，法院依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào))》的“立法本意”，認(rèn)定應(yīng)當(dāng)建設(shè)防空地下室而不建的經(jīng)濟(jì)適用房不屬于免收行政事業(yè)性收費(fèi)的對(duì)象。(47)參見(jiàn)內(nèi)蒙古秋實(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司訴呼和浩特市人民防空辦公室人防行政征收案，《最高人民法院指導(dǎo)性案例》2013年第5批。興盛煤礦訴牡丹江市人民政府行政裁定書(shū)中，最高院依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕7號(hào))認(rèn)定淘汰關(guān)閉落后產(chǎn)能30萬(wàn)噸以下規(guī)模的煤礦并無(wú)不當(dāng)。(48)參見(jiàn)穆棱市興盛煤礦訴黑龍江省牡丹江市人民政府關(guān)閉退出礦井行政決定案，最高人民法院(2020)行申8892號(hào)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)。可見(jiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)司法機(jī)關(guān)都將“國(guó)發(fā)”文件作為審理行政案件的依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》第63條規(guī)定，只有“法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)”才能成為審理行政案件的依據(jù)，“國(guó)發(fā)”文件明顯不是“法律”或“地方性法規(guī)”。因此，可以說(shuō)33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的法律地位相當(dāng)于“行政法規(guī)”。

3.33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)與地方性法規(guī)的關(guān)系

我國(guó)憲法、《立法法》及其他法律并未就以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的行政規(guī)范性文件與地方性法規(guī)之間的效力等級(jí)作出明確規(guī)定。如果按照33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)相當(dāng)于行政法規(guī)的觀(guān)點(diǎn)，由于《立法法》已明確規(guī)定行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)，因此33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的效力也應(yīng)該高于地方性法規(guī)。地方性法規(guī)不能與33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)生抵觸，否則會(huì)引起行政活動(dòng)的混亂。

4.小結(jié)

33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)雖然不是正式的法律淵源，但是規(guī)范效力等同于行政法規(guī)。在國(guó)家層面的“社會(huì)信用法”尚未出臺(tái)之前，對(duì)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為具有“基本法”的功能。因此，中央部委簽署的失信懲戒備忘錄、地方各級(jí)人大制定的信用法規(guī)、地方各級(jí)人民政府出臺(tái)的信用規(guī)章、信用規(guī)范性文件等，其中設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的，不可以與33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)生抵觸。

(二)“社會(huì)信用法”的制度安排

基于其他嚴(yán)重失信行為作出的懲戒措施會(huì)限制相對(duì)人的基本權(quán)利，如限制進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)和相關(guān)行業(yè)，限制相關(guān)任職資格等，會(huì)涉及對(duì)職業(yè)自由這一基本權(quán)利的限制。(49)參見(jiàn)宋華琳：《禁入的法律性質(zhì)及設(shè)定之道》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。雖然我國(guó)憲法文本中并未直接規(guī)定“職業(yè)自由”，但是第42條規(guī)定了公民的勞動(dòng)權(quán)，勞動(dòng)權(quán)包含了工作權(quán)，公民因此可以自由選擇從事相應(yīng)的工作，對(duì)公民而言，從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、出任需要某種信譽(yù)、條件或者技能的職位，都是職業(yè)自由的體現(xiàn)。(50)參見(jiàn)宋華琳：《營(yíng)業(yè)自由及其限制——以藥店距離限制事件為楔子》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。懲戒措施剝奪了相對(duì)人從事特定活動(dòng)、出任特定職位的權(quán)利，構(gòu)成了對(duì)職業(yè)自由的限制，也間接構(gòu)成了對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。而“對(duì)自由和財(cái)產(chǎn)的侵害必須具有法律根據(jù)的支持”(51)[德]哈特穆勒·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第111頁(yè)。，適用法律保留原則。由于懲戒措施是一攬子適用，其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列權(quán)宜就高不就低，都應(yīng)當(dāng)由法律保留。

關(guān)于法律保留范圍的主要學(xué)說(shuō)有：“干預(yù)保留說(shuō)”“侵害保留說(shuō)”“重要事項(xiàng)保留說(shuō)”“權(quán)力保留說(shuō)”或“全面保留說(shuō)”。(52)參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2016年版，第159-165頁(yè)。就我國(guó)當(dāng)前適宜的法律保留范圍而言，李洪雷指出，“在全方位的改革時(shí)期，法律保留的范圍不宜過(guò)寬，以采取干預(yù)保留說(shuō)為宜”(53)李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第78頁(yè)。。也就是說(shuō)，只有限制私人權(quán)利和自由或增設(shè)私人義務(wù)時(shí)，才必須具有法律依據(jù)，這樣既可以捍衛(wèi)行政法治理想，又可以高效地完成行政任務(wù)。從實(shí)定法考察，根據(jù)《立法法》第80、82條的規(guī)定，無(wú)論是部門(mén)規(guī)章還是地方政府規(guī)章都不能直接設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加義務(wù)的規(guī)范。據(jù)此，我國(guó)立法實(shí)踐中的法律保留實(shí)質(zhì)上是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)保留。在法律保留原則的導(dǎo)引下，可以對(duì)其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列作出以下安排：

首先，嚴(yán)重失信行為原則上只能由全國(guó)人大制定的“社會(huì)信用法”設(shè)列，其他嚴(yán)重失信行為可以由行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)列。全國(guó)人大制定法律的程序在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織方式、決定程序等方面比行政法規(guī)的制定程序和地方性法規(guī)的制定程序更為正式，征求意見(jiàn)更為深入，透明度更高，科學(xué)性和民主正當(dāng)性更有保障。(54)參見(jiàn)宋華琳：《禁入的法律性質(zhì)及設(shè)定之道》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。由“社會(huì)信用法”設(shè)列嚴(yán)重失信行為可以體現(xiàn)最為廣泛的“公意”，也可以更好地體現(xiàn)法政策學(xué)層面的考量。同時(shí)，地方先行先試積累的信用立法體例，也預(yù)示著“社會(huì)信用法”設(shè)列嚴(yán)重失信行為是最為合理的安排。

其次，因公共利益需要，屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以補(bǔ)充設(shè)列“社會(huì)信用法”規(guī)定的嚴(yán)重失信行為之外的其他嚴(yán)重失信行為；屬于地方性事務(wù)的，且行為有較強(qiáng)的地域性特點(diǎn)、行為人的主要活動(dòng)范圍在本轄區(qū)范圍的，地方性法規(guī)可以補(bǔ)充設(shè)列上位法規(guī)定之外的其他嚴(yán)重失信行為。地方性嚴(yán)重失信行為內(nèi)容上要吸納地方特色政治資源、地方歷史文化資源、地方特色經(jīng)濟(jì)資源、地方發(fā)展定位資源等；形式上應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，進(jìn)行靈活性、針對(duì)性的處理，可就地方突出的嚴(yán)重失信行為作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，不必刻意追求嚴(yán)重失信行為種類(lèi)的“整齊劃一”。實(shí)踐中，一些地方人大已經(jīng)在“地方歷史文化資源、地方特色經(jīng)濟(jì)資源”涉及的領(lǐng)域先行先試，如南京市人大將褻瀆英烈、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)等嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家尊嚴(yán)、民族尊嚴(yán)的行為設(shè)列為嚴(yán)重失信行為，杭州市人大擬將嚴(yán)重破壞西湖風(fēng)景名勝區(qū)、良渚文化遺址等生態(tài)文化遺產(chǎn)的行為設(shè)列為嚴(yán)重失信行為。未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，一些地方人大可以在“地方特色政治資源、地方發(fā)展定位資源”涉及的領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新示范，如民族自治區(qū)人大可以將嚴(yán)重破壞民族團(tuán)結(jié)的行為、京津冀三省市人大可以將嚴(yán)重破壞京津冀協(xié)同發(fā)展的行為設(shè)列為嚴(yán)重失信行為。當(dāng)然，按照《立法法》第72條第2款的規(guī)定，區(qū)市人大增設(shè)的其他嚴(yán)重失信行為應(yīng)當(dāng)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”。

再次，基于法律保留原則，規(guī)章和其他規(guī)范性文件不得增設(shè)其他嚴(yán)重失信行為。但為了實(shí)現(xiàn)一定的立法目的，也是出于法政策學(xué)的考量，可以以法律明確規(guī)定其他嚴(yán)重失信行為的類(lèi)型和懲戒措施為前提，授權(quán)行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，對(duì)其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列規(guī)則加以細(xì)化，對(duì)認(rèn)定其他嚴(yán)重失信行為裁量權(quán)的行使、程序加以規(guī)范。但是規(guī)章和規(guī)范性文件中關(guān)于其他嚴(yán)重失信行為的規(guī)定，應(yīng)以上位法為依據(jù)，不得與上位法相抵觸。

綜上，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為不宜實(shí)行“一刀切”的制度安排，應(yīng)建構(gòu)以中央設(shè)列為引領(lǐng)，體現(xiàn)法治統(tǒng)一性，以地方設(shè)列為補(bǔ)充，體現(xiàn)信用治理靈活性的基本設(shè)列格局，這樣既可以防止失信聯(lián)合懲戒技術(shù)濫用，維護(hù)法治的權(quán)威，又可以提升行政效能，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。

五、其他嚴(yán)重失信行為的設(shè)列質(zhì)量

有的地方為了方便治理，經(jīng)常突破33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為。(55)參見(jiàn)王錫鋅：《失信聯(lián)合懲戒：治理技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用?》，載廈門(mén)大學(xué)法院信用論壇，https://law.xmu.edu.cn/info/1100/21660.htm，2021年9月30日訪(fǎng)問(wèn)。一些地方“運(yùn)動(dòng)式”設(shè)列、“概括式”設(shè)列問(wèn)題突出，一些地方在設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為時(shí)奉行“拿來(lái)主義”，并沒(méi)有因地制宜。因此，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為之前，應(yīng)重視調(diào)研工作，明確哪些領(lǐng)域、哪些損害共同體聲譽(yù)的行為具有設(shè)列的必要性和可行性。在設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為之后，應(yīng)當(dāng)確立常態(tài)化的評(píng)估制度，充分發(fā)揮評(píng)估機(jī)制在保障設(shè)列質(zhì)量方面的功效。

(一)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為前加強(qiáng)調(diào)研

未經(jīng)充分調(diào)研的設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為，不但不能解決重點(diǎn)領(lǐng)域失信問(wèn)題，還會(huì)浪費(fèi)公共資源，降低設(shè)列機(jī)關(guān)公信力，損害相對(duì)人合法權(quán)益。只有在廣泛調(diào)研、深入了解民意的基礎(chǔ)上，進(jìn)行認(rèn)真溝通和反復(fù)博弈，方可保障設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的民主性與科學(xué)性。(56)參見(jiàn)劉平：《立法原理、程序與技術(shù)》，學(xué)林出版社2017年版，第238頁(yè)。

首先，調(diào)研應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。為充分反映民意，防止設(shè)列機(jī)關(guān)專(zhuān)斷，須確立調(diào)研信息公開(kāi)制度。設(shè)列機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)刊、電視、公眾號(hào)等媒體發(fā)布調(diào)研信息，公開(kāi)的重點(diǎn)包括調(diào)研機(jī)關(guān)、調(diào)研群體、調(diào)研事項(xiàng)、調(diào)研地域、調(diào)研時(shí)間地點(diǎn)、調(diào)研方式以及調(diào)研報(bào)告等。通過(guò)調(diào)研信息公開(kāi)，提高公眾參與度和監(jiān)督力度，增強(qiáng)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為的民主性和科學(xué)性。其次，調(diào)研方法科學(xué)?？茖W(xué)的調(diào)研方式需要根據(jù)具體情況選擇最合適的調(diào)研方法，充分發(fā)揮各種調(diào)研方法的優(yōu)點(diǎn)。(57)參見(jiàn)饒世權(quán)：《論公眾參與視野中的地方立法調(diào)研》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期。對(duì)具有直接利害關(guān)系的主體采取問(wèn)卷調(diào)查與典型調(diào)查、個(gè)別訪(fǎng)談相結(jié)合的方法，對(duì)普通公眾采取問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)專(zhuān)家適用個(gè)別訪(fǎng)談、討論會(huì)等方式。最后，調(diào)研程序完整。完整的調(diào)研程序應(yīng)當(dāng)包括調(diào)研決定、調(diào)研準(zhǔn)備、調(diào)研實(shí)施、調(diào)研報(bào)告撰寫(xiě)等。特別是需要撰寫(xiě)詳細(xì)的調(diào)研報(bào)告，主要應(yīng)當(dāng)說(shuō)明采取某種調(diào)研方式的原因以及具體方法、實(shí)施情況，對(duì)不同調(diào)研結(jié)果的處理方式、對(duì)調(diào)研事項(xiàng)的不同意見(jiàn)或建議、調(diào)研中產(chǎn)生的問(wèn)題、調(diào)研報(bào)告去向等。這些內(nèi)容是對(duì)調(diào)研情況的客觀(guān)反映，是設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為具備民主性和科學(xué)性的前提保障。

(二)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為后適時(shí)評(píng)估

根據(jù)嚴(yán)重失信行為作出的懲戒措施能夠限制相對(duì)人的權(quán)利或利益、科處相對(duì)人義務(wù)或負(fù)擔(dān)，不僅設(shè)定時(shí)要慎重，設(shè)定以后也要定期評(píng)估。其他嚴(yán)重失信行為相比于典型嚴(yán)重失信行為不具有普遍性，隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展演變，更容易出現(xiàn)不適應(yīng)、不需要的情形。因此，應(yīng)當(dāng)定期評(píng)價(jià)其他嚴(yán)重失信行為，并對(duì)不適當(dāng)?shù)钠渌麌?yán)重失信行為及時(shí)予以調(diào)整或者淘汰。

第一，評(píng)估的指標(biāo)。設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為后評(píng)估的指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包括下列主要方面：

首先，該嚴(yán)重失信行為使用率評(píng)估。嚴(yán)重失信行為設(shè)列后，在行政執(zhí)法過(guò)程中存在使用率的問(wèn)題，這是指標(biāo)體系中最為基本的指標(biāo)。某些行為可能在特殊時(shí)期被列入嚴(yán)重失信行為，但長(zhǎng)期來(lái)看其合法性存疑，使用率不高。譬如，在應(yīng)對(duì)新冠疫情過(guò)程中，一些省市將“非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售野生動(dòng)物及其制品”設(shè)列為嚴(yán)重失信行為。(58)《陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情做好社會(huì)信用體系建設(shè)有關(guān)工作的通知》，陜發(fā)改財(cái)金〔2020〕160號(hào)，2020年2月19日發(fā)布。然而，全國(guó)人大后續(xù)發(fā)布的《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》中只是將食用、購(gòu)買(mǎi)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的違法行為“記入社會(huì)信用記錄，向社會(huì)公布”。(59)參見(jiàn)《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》第54條。相比而言，如果將嚴(yán)重破壞文化遺產(chǎn)的行為列為嚴(yán)重失信行為，明顯使用率較高。因此，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用概率論的原理對(duì)其他嚴(yán)重失信行為的使用情況作出評(píng)估。

其次，該嚴(yán)重失信行為實(shí)效性評(píng)估。其他嚴(yán)重失信行為設(shè)列后的效果可以從不同角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，但是最能夠量化的效果是行政機(jī)關(guān)適用該嚴(yán)重失信行為達(dá)到的預(yù)期監(jiān)管效果。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)該嚴(yán)重失信行為及其使用效果比較滿(mǎn)意時(shí)，那么行政效果顯著；當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)該嚴(yán)重失信行為的效果不滿(mǎn)意時(shí)，則表明行政效果較差。為了進(jìn)行有效的評(píng)估，在分析實(shí)效性時(shí)需要設(shè)置一些具體參數(shù)，比如所涉領(lǐng)域信用治理狀況、復(fù)議率與維持率、訴訟率與被告勝訴率等。此外，還要關(guān)注其他嚴(yán)重失信行為的協(xié)調(diào)性，比如是否與現(xiàn)行政策沖突，配套規(guī)定是否完善等。

再次，該嚴(yán)重失信行為公眾認(rèn)同率評(píng)估。嚴(yán)重失信行為具有普遍適用性，涉及全體社會(huì)成員的切身利益。因此，在嚴(yán)重失信行為設(shè)定后的評(píng)估中，必須將公眾認(rèn)同率作為指標(biāo)體系的組成部分。公眾認(rèn)同率采集的社會(huì)成員評(píng)價(jià)應(yīng)具有廣泛性與代表性，重點(diǎn)考察否高效、便民，相對(duì)人權(quán)益是否有效保障，法律責(zé)任是否適當(dāng)，公平公正原則是否得到體現(xiàn)。(60)參見(jiàn)梁玥：《行政強(qiáng)制設(shè)定后評(píng)估制度研究》，載《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。通過(guò)普遍參與的公眾認(rèn)同率評(píng)估，獲取廣泛的民主意見(jiàn)，是該嚴(yán)重失信行為能否繼續(xù)設(shè)列的重要指標(biāo)。

最后，該嚴(yán)重失信行為成本評(píng)估。某種違法行為被列入嚴(yán)重失信行為后，失信主體會(huì)被限制進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)、相關(guān)行業(yè)，限制相關(guān)任職資格，限制開(kāi)展相關(guān)金融業(yè)務(wù)等。一方面，可能減少了相關(guān)領(lǐng)域的失信問(wèn)題，節(jié)省了社會(huì)治理成本；另一方面，失信聯(lián)合懲戒不可能精準(zhǔn)達(dá)到“過(guò)懲相當(dāng)”，失信主體實(shí)際上“處處受限”，其合法利益必然受到限制(61)參見(jiàn)熊樟林：《行政處罰的種類(lèi)多元化及其防控——兼論我國(guó)〈行政處罰法〉第 8 條的修改方案》，載《政治與法律》2020年第3期。，減少了失信主體在其他領(lǐng)域繼續(xù)創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的機(jī)會(huì)。更重要的是，設(shè)列、適用該嚴(yán)重失信行為過(guò)程中，還面臨著一系列立法成本、執(zhí)法成本、司法成本。因此，究竟是控制事前的行政許可、嚴(yán)密事中的行政檢查、加重事后的行政處罰，還是保留該嚴(yán)重失信行為，需要進(jìn)行成本評(píng)估。

第二，評(píng)估的程序。其他嚴(yán)重失信行為設(shè)定后的評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)包括諸多具體的制度和內(nèi)容，其中，重點(diǎn)包括評(píng)估主體、評(píng)估期限、評(píng)估方式、評(píng)估效力等。

首先，評(píng)估主體。其他嚴(yán)重失信行為設(shè)定后的評(píng)估應(yīng)當(dāng)具有中立性，設(shè)列嚴(yán)重失信行為的立法人員和負(fù)責(zé)實(shí)施的執(zhí)法人員都不能參與評(píng)估，因?yàn)槎唠y免在評(píng)估中摻入非理性因素。適格的評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)是中立的第三方組織。設(shè)列機(jī)關(guān)可以委托在業(yè)務(wù)關(guān)系、機(jī)構(gòu)隸屬、資金來(lái)源等方面具有獨(dú)立性的組織牽頭成立評(píng)估委員會(huì)。組成評(píng)估委員會(huì)的評(píng)估人員應(yīng)具有分散性，可以從高校、智庫(kù)、研究機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)公司等組織按照一定比例聘用。評(píng)估人員應(yīng)具備豐富的立法評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和信用評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，個(gè)人信用優(yōu)良，并與評(píng)估的行為沒(méi)有利害關(guān)系。

其次，評(píng)估期限。期限是行政程序的一個(gè)基本組成元素。設(shè)定期限可以強(qiáng)化評(píng)估程序的效率和標(biāo)明評(píng)估程序終結(jié)的時(shí)間。就其他嚴(yán)重失信行為設(shè)定后的評(píng)估期限而言，一是厘定合理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)啟動(dòng)評(píng)估；二是應(yīng)妥當(dāng)安排一系列評(píng)估行為的順序；三是整體評(píng)估期限的選擇。其中，評(píng)估啟動(dòng)期限需要被重點(diǎn)關(guān)注。如果啟動(dòng)過(guò)早，可能無(wú)法全面了解治理效果；如果啟動(dòng)過(guò)遲，暴露出來(lái)的問(wèn)題可能得不到及時(shí)解決。對(duì)此，可以參照法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估期限，比如上海、陜西等對(duì)于地方性法規(guī)的評(píng)估是實(shí)施2年之后展開(kāi)。(62)參見(jiàn)陳書(shū)全：《論立法后評(píng)估常態(tài)化啟動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第2期；《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》第9條。其余時(shí)間節(jié)點(diǎn)可能需要具體情況具體安排。另外，如果社會(huì)環(huán)境、條件等突發(fā)較大變化的，可以不受評(píng)估期限限制。

再次，評(píng)估方式。其他嚴(yán)重失信行為設(shè)定后的評(píng)估是法律行為和技術(shù)行為的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)具備科學(xué)性和合理性。一是運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的知識(shí)，對(duì)其他嚴(yán)重失信行為設(shè)列后的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析。二是歸集執(zhí)法、司法材料。其他嚴(yán)重失信行為設(shè)列后，一般會(huì)出現(xiàn)大量執(zhí)法、司法案例，評(píng)估其實(shí)就是對(duì)相關(guān)案例的分析和評(píng)價(jià)。行為人作出嚴(yán)重失信行為的證據(jù)、執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定屬于嚴(yán)重失信行為的材料，司法機(jī)關(guān)的判決書(shū)、裁定書(shū)，以及其他相關(guān)法律行為的材料是重要的評(píng)估素材。三是出具評(píng)估報(bào)告。評(píng)估是對(duì)其他嚴(yán)重失信行為設(shè)列后的全面把握，評(píng)估委員會(huì)需要將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和執(zhí)法、司法材料進(jìn)行匯總分析，出具結(jié)論性的意見(jiàn)、建議等。

最后，評(píng)估效力。評(píng)估委員會(huì)的權(quán)力源自設(shè)列機(jī)關(guān)的委托，評(píng)估行為是一種準(zhǔn)公權(quán)力行為，出具的評(píng)估報(bào)告具有法律效力，對(duì)其他嚴(yán)重失信行為具有重大影響。就執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，評(píng)估報(bào)告的意見(jiàn)、建議可能使已經(jīng)設(shè)列的其他嚴(yán)重失信行為不再適用、部分適用或拓展適用領(lǐng)域；就立法機(jī)關(guān)而，可能廢止已經(jīng)設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為或另行增設(shè)其他嚴(yán)重失信行為。

結(jié) 語(yǔ)

如前所述，設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為涉及創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，提升治理水平，防止失信聯(lián)合懲戒技術(shù)濫用或者誤用，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用建設(shè)法治化、規(guī)范化。隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的推進(jìn)，各地突破33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)設(shè)列的其他嚴(yán)重失信行為紛繁復(fù)雜。目前存在的其他嚴(yán)重失信行為至少包括真正意義上的其他嚴(yán)重失信行為、形式意義上的其他嚴(yán)重失信行為以及不構(gòu)成嚴(yán)重失信行為的行為等三種類(lèi)型，外延構(gòu)成十分混亂。其他嚴(yán)重失信行為是諸多非例示嚴(yán)重失信行為的集合體，其作為一類(lèi)范疇?wèi)?yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的設(shè)列標(biāo)準(zhǔn)與邊界。因此，本文通過(guò)考察33號(hào)指導(dǎo)意見(jiàn)的“規(guī)范目的”、規(guī)范效力和例示嚴(yán)重失信行為的屬性、內(nèi)容，提出設(shè)列其他嚴(yán)重失信行為應(yīng)當(dāng)遵循的一系列標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和提升其他嚴(yán)重失信行為設(shè)列質(zhì)量的機(jī)制，以防范其他嚴(yán)重失信行為設(shè)列權(quán)的不當(dāng)配置和恣意擴(kuò)展嚴(yán)重失信行為范圍所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。