陳海嵩

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,武漢 430072)

引 言

當(dāng)前,環(huán)境法典編纂無(wú)疑是環(huán)境法學(xué)乃至法學(xué)界的一個(gè)重要議題。2021年4月,全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法計(jì)劃提出“啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”,這為環(huán)境法典編纂提出了基本要求;同時(shí),應(yīng)當(dāng)注意到其中“行政立法領(lǐng)域”的定位。這說(shuō)明立法機(jī)關(guān)是從行政管理和權(quán)力行使角度來(lái)定位環(huán)境法典編纂工作。對(duì)環(huán)境法研究而言,這就提出了圍繞這一定位進(jìn)行深入的學(xué)理分析和規(guī)范闡釋的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為,前述問(wèn)題本質(zhì)在于憲法所規(guī)定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)如何在環(huán)境法典的整體規(guī)范體系中加以體現(xiàn),這是當(dāng)前環(huán)境法典相關(guān)研究深入發(fā)展不可忽視的一個(gè)議題。本文集中研討國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在環(huán)境法典中的定位與表達(dá),以期推進(jìn)相關(guān)研究。

一、“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo)及國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的拓展

筆者曾圍繞我國(guó)1982年《憲法》第9條、第26條,對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的理論淵源、規(guī)范路徑、規(guī)范構(gòu)造、具體適用等問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)研究。①陳海嵩:《國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)論》,北京大學(xué)出版社2015年版,第1-210頁(yè)。在前述研究基礎(chǔ)上,現(xiàn)結(jié)合我國(guó)2018年憲法修正后所確立的“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo)以及國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)探究其更為豐富的內(nèi)涵。

(一)“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo)的確立及闡釋

在2018年《憲法修正案》中,國(guó)家目標(biāo)主要體現(xiàn)在《憲法》序言第七自然段中變化包括兩處:一是在原先的“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”表述中加入“社會(huì)文明”“生態(tài)文明”;二是將原先的“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”的表述修改為“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。根據(jù)本次憲法修正的權(quán)威解釋,序言第七自然段修改的原因是需要在表述上與黨的十九大報(bào)告相一致,在《憲法》中確認(rèn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局,引領(lǐng)全黨全國(guó)人民齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。②新華社:《王晨向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明(摘要)》,載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月7日第6版。除前述文義解釋之外,還可以從目的解釋、體系解釋的角度加以闡釋:

第一,目的解釋也被稱為目的論解釋,是指“根據(jù)能被認(rèn)識(shí)到的規(guī)則體的目的及其基本思想而形成的解釋”③[德]卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛(ài)娥譯,商務(wù)印書(shū)館2020年版,第418頁(yè)。,即通過(guò)解釋活動(dòng)明確制定法所欲達(dá)到的目的。在理論上,憲法序言具有確認(rèn)政治權(quán)力正當(dāng)性、闡明政治共同體價(jià)值共識(shí)的功能,其法律效力不局限于單純的司法適用,而是在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)上的約束力。④朱?；?、龔進(jìn)之:《憲法序言的特殊功能及其法律效力》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期,第123頁(yè)。前述對(duì)憲法序言第七自然段的修改,延續(xù)并進(jìn)一步發(fā)展了其所確立的國(guó)家根本任務(wù),在規(guī)范性質(zhì)上屬于國(guó)家任務(wù)(國(guó)家目標(biāo)),對(duì)國(guó)家的發(fā)展方向具有憲法上的基礎(chǔ)性、全局性的指導(dǎo)規(guī)范作用。⑤張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,載《法學(xué)家》2018年第3期,第93頁(yè)。

第二,體系解釋源于法律規(guī)范內(nèi)在的邏輯一致性,即“任何規(guī)范的解釋也必須相應(yīng)地考慮相關(guān)規(guī)范體的意義脈絡(luò)關(guān)聯(lián)、上下文背景以及該規(guī)范的體系位置,還有該規(guī)范在相關(guān)規(guī)范體的整體脈絡(luò)中的功能”。⑥[德]卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛(ài)娥譯,商務(wù)印書(shū)館2020年版,第548頁(yè)。從體系角度看,前述兩處修改作為國(guó)家目標(biāo)的規(guī)定,與《憲法》中原有的環(huán)境基本國(guó)策條款(第26條和第9條第2款)具有一致性,都以國(guó)家權(quán)力及國(guó)家機(jī)關(guān)為規(guī)范對(duì)象,相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)均有法定義務(wù)積極采取措施來(lái)加以落實(shí)。同時(shí),“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”的表述位于《憲法》序言第七自然段的尾部,具有明顯的指引性和導(dǎo)向性,其與《憲法》正文中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款相互結(jié)合,對(duì)國(guó)家權(quán)力形成強(qiáng)有力的約束和引導(dǎo)。這構(gòu)成了“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo)的基本要旨。,

(二)新形勢(shì)下國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的發(fā)展

2018年《憲法修正案》所確立的“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo),進(jìn)一步充實(shí)、完善了我國(guó)《憲法》中的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)?？傮w而言,在深入推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)、深化生態(tài)文明體制改革的現(xiàn)實(shí)背景之中,國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)涵也發(fā)生了拓展和深化,即在傳統(tǒng)意義上的目標(biāo)(約束和指引各類國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)采取措施實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo))之外,更加注重不同國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間相互關(guān)系與相互作用;從靜態(tài)的“各司其職”到動(dòng)態(tài)的“齊頭并進(jìn)”,確保憲法規(guī)定得以有效實(shí)施,以適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的需要。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的,加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè),“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道,不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,各管一攤、相互摯肘,而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉,全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)”。①習(xí)近平:《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第三卷),外文出版社2020年版,第363頁(yè)。在系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的視角中,國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的有效履行與實(shí)現(xiàn),本質(zhì)上是我國(guó)憲法所規(guī)定的多種國(guó)家權(quán)力(立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的合理配置與有效運(yùn)行。這其中,在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中最為重要、最為突出的動(dòng)態(tài)關(guān)系有:

1.生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系

在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中,相關(guān)行政機(jī)關(guān)所行使的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán),與各級(jí)人民法院在審理環(huán)境案件時(shí)所行使審判權(quán)相互間的關(guān)系是一個(gè)重要議題。這里存在兩個(gè)方面的具體問(wèn)題:

第一,環(huán)境行政與環(huán)境司法的聯(lián)動(dòng)?？傮w而言,環(huán)境行政與環(huán)境司法的聯(lián)動(dòng)能夠推動(dòng)、支撐環(huán)境司法專門(mén)化的發(fā)展,克服部門(mén)主義等傳統(tǒng)環(huán)境行政弊端,在實(shí)踐中發(fā)展出多種類型的樣態(tài),基本建立了環(huán)境行政與環(huán)境司法相互聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門(mén)與人民法院的相互支持、合力推進(jìn),落實(shí)“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)”的要求。

第二,環(huán)境民事公益訴訟中行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。在通過(guò)環(huán)境行政與環(huán)境司法高效聯(lián)動(dòng)推進(jìn)環(huán)境法律實(shí)施的同時(shí),也產(chǎn)生了兩者間關(guān)系的爭(zhēng)議,集中體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟之中。有觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)極大地強(qiáng)化了司法權(quán),具有濃厚的職權(quán)主義色彩,有可能使司法機(jī)關(guān)超出其職權(quán)范圍,與已有的行政執(zhí)法程序產(chǎn)生重疊。②相關(guān)代表性文獻(xiàn),參見(jiàn)王明遠(yuǎn):《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》,載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期,第49-68頁(yè);羅麗:《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問(wèn)題與解決對(duì)策》,載《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期,第244-266頁(yè)。因此,相關(guān)研究主張,只有行政執(zhí)法機(jī)制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí),環(huán)境公益訴訟等司法索賠機(jī)制才有加以補(bǔ)充的空間。③彭中遙:《生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的體系化構(gòu)建——以公私法協(xié)動(dòng)為視角》,載《北京社會(huì)科學(xué)》2021年第9期,第82頁(yè)。限于主題,筆者對(duì)此爭(zhēng)議不作專門(mén)分析,但上述觀點(diǎn)顯示了我國(guó)環(huán)境法治實(shí)踐中行政權(quán)與審判權(quán)的緊密關(guān)系。

2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系

這主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)所提起的環(huán)境公益訴訟之中。總體而言,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟來(lái)監(jiān)督相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政行為,在司法層面加強(qiáng)了對(duì)行政行為的監(jiān)督力度,拓寬了維護(hù)國(guó)家利益和公共利益的領(lǐng)域。④曹明德:《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進(jìn)方向》,載《法學(xué)評(píng)論》2020年第1期,第118頁(yè)。從案件類別上分析,生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件是檢察公益訴訟中一個(gè)突出的組成部分,2017—2019年間占立案總數(shù)的54.96%。⑤張軍:《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》,十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議,2019年10月23日。根據(jù)目前的檢察公益訴訟制度架構(gòu),具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的行政機(jī)關(guān)是公益的首要維護(hù)者,檢察機(jī)關(guān)則作為“最后守護(hù)者”,在主動(dòng)立案的同時(shí)劃清行政執(zhí)法權(quán)力界限,強(qiáng)化訴前檢察建議的作用。①征漢年:《國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下生態(tài)環(huán)境檢察的功能價(jià)值研究》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2021年第3期,第61-70頁(yè)。可以看出,隨著檢察公益訴訟制度的不斷深化,生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系得以拓展,生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)與檢察權(quán)形成了既積極監(jiān)督又相互配合的關(guān)系。

3.監(jiān)察權(quán)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力的關(guān)系

在監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)上,2018年憲法修正時(shí)將“監(jiān)察權(quán)”納入國(guó)家權(quán)力體系之中。就屬性而言,監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)包含監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)能在內(nèi)的新型國(guó)家權(quán)力,同時(shí)還融入了黨的紀(jì)律檢查權(quán),具有執(zhí)政黨權(quán)力和國(guó)家權(quán)力的綜合性質(zhì)。②翟志勇:《論監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期,第109頁(yè);在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,監(jiān)察權(quán)的行使意味著對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、落實(shí)黨中央相應(yīng)決策部署情況進(jìn)行全方位監(jiān)督,主要規(guī)范依據(jù)是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》以及相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)(如2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》)。從理論上分析,監(jiān)察權(quán)的行使來(lái)源于執(zhí)政黨在生態(tài)文明建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位,對(duì)廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出政治倫理的要求并加以嚴(yán)格約束。一般而言,黨政體制中的執(zhí)法乃至所有公共行政都具有意識(shí)形態(tài)屬性,在各個(gè)環(huán)節(jié)中都表現(xiàn)出明顯的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向。③劉圣中:《當(dāng)代中國(guó)公共行政的組織基礎(chǔ)》,復(fù)旦大學(xué)出版社2013年版,第152頁(yè)。在這一意義上,監(jiān)察權(quán)的行使本質(zhì)在于落實(shí)意識(shí)形態(tài)的要求,通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)督問(wèn)責(zé),提升黨員的思想認(rèn)識(shí)和增進(jìn)履職,確保各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能夠切實(shí)遵循“執(zhí)政為民”的理念,積極采取措施改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,解決人民群眾根本利益密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此,監(jiān)察權(quán)與其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力構(gòu)成了監(jiān)督與被監(jiān)督的緊密關(guān)系,表現(xiàn)為依法依規(guī)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員進(jìn)行多種形式的問(wèn)責(zé)(包括組織處理、黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、法律責(zé)任等)。

二、通過(guò)法典編纂體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的多維證成

由上可見(jiàn),2018年憲法修正后的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)具有更為豐富的內(nèi)涵,并在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中不斷發(fā)展完善;基于憲法在一國(guó)法秩序中的統(tǒng)領(lǐng)定位,其規(guī)定需要在各個(gè)部門(mén)法中得到充分體現(xiàn)和規(guī)范展開(kāi)。對(duì)環(huán)境立法乃至整個(gè)環(huán)境法治體系而言,應(yīng)當(dāng)以何種規(guī)范路徑來(lái)充分體現(xiàn)新形勢(shì)下國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的要求、貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署,是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)問(wèn)題。筆者主張,法典編纂是體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)最為適宜、最為合理的規(guī)范路徑,可從如下幾個(gè)方面加以證成:

(一)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求

由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)在的交叉性、綜合性特征,環(huán)境立法位于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)兩大重要領(lǐng)域的交匯點(diǎn)上。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)的“綠色發(fā)展觀”“最嚴(yán)法治觀”,既是生態(tài)文明建設(shè)的重要原則,也是習(xí)近平法治思想在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的實(shí)踐深化和科學(xué)運(yùn)用。④呂忠梅:《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期,第49頁(yè)。

對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)整體要求需要在生態(tài)環(huán)境立法中加以體現(xiàn);這也是近期立法機(jī)關(guān)所提出的明確要求,即不斷增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,使生態(tài)環(huán)保法律體系更加科學(xué)完備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。①新華社:《栗戰(zhàn)書(shū)在生態(tài)環(huán)保立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想 加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系》,載《人民日?qǐng)?bào)》2022年1月15日,第1版。就國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)問(wèn)題而言,從前文分析可知,其涉及到憲法所規(guī)定的多種國(guó)家權(quán)力(立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等),涉及到多樣化、多層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān),不同主體相互間存在積極的互動(dòng)關(guān)系,具有整體性、系統(tǒng)性的特質(zhì)。在這一背景之中,法典編纂的規(guī)范路徑能夠充分體現(xiàn)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性整體要求,在部門(mén)法上層面對(duì)新形勢(shì)下的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)問(wèn)題加以全面的規(guī)定。從根本上說(shuō),編纂環(huán)境法典是我國(guó)環(huán)境立法體系化的必然選擇,也是推動(dòng)環(huán)境治理現(xiàn)代化的迫切需求。②呂忠梅:《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第72頁(yè)。在這一意義上,編纂環(huán)境法典是環(huán)境立法真正落實(shí)憲法上國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)、體現(xiàn)系統(tǒng)性整體要求的必然選擇。

(二)借鑒民法典編纂經(jīng)驗(yàn)、凸顯國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色的合適路徑

2020年5月頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》),基本特點(diǎn)是具有中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色,立足中國(guó)實(shí)際,解決當(dāng)代中國(guó)的實(shí)踐問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。③王利明:《民法典的中國(guó)特色實(shí)踐特色時(shí)代特色》,載《光明日?qǐng)?bào)》2020年8月21日,第10版。這為我國(guó)其他領(lǐng)域的法典編纂提供了基本經(jīng)驗(yàn)和目標(biāo)任務(wù)。這里的學(xué)術(shù)命題,可以歸納為妥善處理法典編纂中政治性和規(guī)范性的相互關(guān)系。以《民法典》為例,根據(jù)立法機(jī)關(guān)的權(quán)威解釋,編纂《民法典》的根本目標(biāo)在于“形成一部適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求,符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際,體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容完整并協(xié)調(diào)一致的法典”。④王晨:《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典(草案)〉的說(shuō)明——二○二○年五月二十二日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》,載《人民日?qǐng)?bào)》,2020年5月23日,第6版。前半部分提到的“適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求”“符合我國(guó)國(guó)情”是對(duì)《民法典》編纂總體要求,是通過(guò)公權(quán)力行使(編纂法典)對(duì)社會(huì)利益和公共生活進(jìn)行深入調(diào)整和分配,體現(xiàn)一國(guó)法治文明、法治理念、法治精神,這是《民法典》一直以來(lái)所具備的政治內(nèi)涵。⑤[美]艾倫·沃森:《民法法系的演變及形成》,李靜冰、姚新華譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社 1992 年版,第 170 頁(yè)同時(shí),后半部分提到的“體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容完整”則是對(duì)《民法典》編纂規(guī)范性的要求,意味著通過(guò)體系化的方式對(duì)相關(guān)法律關(guān)系、法律規(guī)則進(jìn)行全面調(diào)整。在內(nèi)涵上,具體包括民法的概念體系、民法的規(guī)范體系、民法的法源體系等。⑥陳金釗:《〈民法典〉闡釋的體系依據(jù)及其限度》,載《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第2期,第91-94頁(yè)。

顯然,環(huán)境法典編纂同樣需要妥善處理政治性和規(guī)范性的相互關(guān)系,實(shí)現(xiàn)“中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色”的要求。相較于環(huán)境法典涉及的其他事項(xiàng),國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中的政治性和規(guī)范性相互關(guān)系問(wèn)題尤其突出,也就更加需要通過(guò)體系化、法典化的方式來(lái)加以積極處理。從前文分析中可以得知,目前我國(guó)憲法所規(guī)定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù),立足于我國(guó)的政治體制以及中國(guó)特色的國(guó)家權(quán)力配置,還包括執(zhí)政黨為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)而采取的重要舉措,具有強(qiáng)烈的政治屬性?？傮w而言,權(quán)力分工是指人民代表大會(huì)制度下國(guó)家權(quán)力的橫向配置關(guān)系,具有相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職權(quán)配置邏輯;國(guó)家機(jī)構(gòu)體系及其權(quán)力類型具有開(kāi)放性,根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而加以設(shè)立。①陳明輝:《論我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工》,載《法商研究》2020年第2期,第105頁(yè)。在環(huán)境立法中,如何以規(guī)范的方式充分體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力配置與運(yùn)行需求,使其能夠真正符合生態(tài)文明建設(shè)的要求,唯有通過(guò)體系化的法典編纂方式方能實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上,目前我國(guó)環(huán)境立法已經(jīng)顯示出在環(huán)境管理體制上的不足,難以有效地回應(yīng)生態(tài)文明體制改革的最新發(fā)展和要求。以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)為例。根據(jù)2016年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求,將縣級(jí)環(huán)保部門(mén)調(diào)整為上級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)(環(huán)保分局),由市級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理,這突破了2014年《環(huán)境保護(hù)法》第10條關(guān)于環(huán)境管理體制的規(guī)定,是通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)的法律規(guī)定進(jìn)行變革的方式。②陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及其規(guī)范化》,載《法學(xué)》2019年第5期,第84頁(yè)。在對(duì)這一現(xiàn)象予以規(guī)范解釋的同時(shí),也必須看到,對(duì)法律規(guī)定滯后的問(wèn)題應(yīng)該及時(shí)加以修訂,實(shí)現(xiàn)全面深化改革和全面依法治國(guó)的統(tǒng)一。在這一意義上,通過(guò)編纂環(huán)境法典的方式對(duì)近年來(lái)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)實(shí)踐中的新變革、新要求進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和提煉,尤為必要。

(三)克服環(huán)境單行法缺陷、回應(yīng)所謂“解法典化”質(zhì)疑的有力途徑

應(yīng)當(dāng)注意到,針對(duì)《民法典》一直存在所謂“解法典化”的討論,即認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)中,特別法及其法律規(guī)范的廣泛擴(kuò)展已經(jīng)導(dǎo)致作為一般民法的民法典空洞化,使得傳統(tǒng)民法的內(nèi)外體系逐步分解的現(xiàn)象。③陸青:《論中國(guó)民法中的“解法典化”現(xiàn)象》,載《中外法學(xué)》2014年第6期,第1483-1499頁(yè)。在環(huán)境法典相關(guān)討論中,也出現(xiàn)了類似的觀點(diǎn)。如有觀點(diǎn)提出,我國(guó)環(huán)境法正在經(jīng)歷大的調(diào)整變革,在體系上面臨生態(tài)環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)性失調(diào)、環(huán)境法典邊界模糊等困境。④彭峰:《中國(guó)環(huán)境法法典化的困境與出路》,載《清華法學(xué)》2021年第6期,第174頁(yè)。不同角度的研究,有助于環(huán)境法典研究的進(jìn)一步深化發(fā)展,因此,本文對(duì)此專門(mén)進(jìn)行分析。

筆者認(rèn)為,前述研究所提到的環(huán)境法典編纂困難是客觀存在的,值得認(rèn)真對(duì)待,但在國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)領(lǐng)域,該研究的結(jié)論是錯(cuò)誤的。要在部門(mén)法層面,充分體現(xiàn)2018年《憲法》修正后我國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的豐富內(nèi)涵,編纂環(huán)境法典是更為適當(dāng)?shù)囊?guī)范路徑,能夠有效地回應(yīng)所謂“解法典化”質(zhì)疑;如果局限于環(huán)境單行法的模式,不能適應(yīng)貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的需要。具體可從兩個(gè)方面展開(kāi):

第一,環(huán)境法典編纂最為重要的要求之一是有效回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐和需求,通過(guò)體系強(qiáng)制保障法律實(shí)施和法秩序的統(tǒng)一性,而不是在廣度上“無(wú)所不包”。有學(xué)者早就指出,不能將法典的所謂“完整性”誤解為反對(duì)法典化的理由,恰恰相反,現(xiàn)代社會(huì)中的法典早已不是“靜態(tài)法律秩序”的僵硬產(chǎn)物,而是具有相當(dāng)?shù)撵`活性,所謂絕對(duì)的“完整性”是對(duì)法典本質(zhì)的錯(cuò)誤想象;“只有給法典強(qiáng)加上不現(xiàn)實(shí)的整體性要求之人,才會(huì)反對(duì)法典”。⑤[德]卡斯滕·施密特:《法典化理念的未來(lái)》,溫大軍譯,載《北航法律評(píng)論》2012年第1輯,第41-49頁(yè)。必須認(rèn)識(shí)到,法典的體系性、完備性要求不能被機(jī)械理解為所涉范圍的“面面俱到”,而應(yīng)是基于“體系強(qiáng)制”的要求對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域法律實(shí)踐與社會(huì)生活需求的系統(tǒng)回應(yīng)和規(guī)范構(gòu)造,并為法律實(shí)施提供有效的保障。就國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)而言,其從憲法要求進(jìn)一步“具體化”到部門(mén)法層級(jí),本質(zhì)上是對(duì)生態(tài)文明體制改革相關(guān)措施在法律上的確認(rèn)。此時(shí),法典編纂的方式可以通過(guò)內(nèi)在的“體系強(qiáng)制”功能將各個(gè)方面的相關(guān)規(guī)則予以協(xié)調(diào)統(tǒng)一,為相應(yīng)法律解釋和適用提供指引。如果相關(guān)規(guī)則分散在不同的環(huán)境立法之中,就缺少了這一維護(hù)法秩序統(tǒng)一的重要方式,不利于法律實(shí)施。

從另外一個(gè)角度說(shuō),目前基本達(dá)成共識(shí)的環(huán)境法典編纂思路是“適度法典化”,采取漸進(jìn)式、開(kāi)放式路徑,并不絕對(duì)排斥單行法的存在,而是形成“法典+單行法”的復(fù)合型體系。①呂忠梅:《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第76頁(yè)?；谶@一定位,我國(guó)環(huán)境法典在以“總—分”結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)體系嚴(yán)密的基礎(chǔ)上,也能夠以特定方式對(duì)新型環(huán)境事務(wù)以及相關(guān)社會(huì)現(xiàn)象保持一定開(kāi)放性。②呂忠梅、田時(shí)雨:《環(huán)境法典編纂何以能》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2021年第4期,第9頁(yè)。實(shí)現(xiàn)“法典體系的嚴(yán)密性”和“法典體系的開(kāi)放性”的相互平衡,關(guān)鍵在于各種立法技術(shù)的運(yùn)用及形成的多樣化法律條款。這就為國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的體系化構(gòu)造提供了基礎(chǔ)保障。

第二,國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)問(wèn)題具有普遍性、一般性,環(huán)境單行法模式無(wú)法加以全覆蓋。前面提到的生態(tài)環(huán)境管理體制、黨政聯(lián)合發(fā)文是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法治中的一個(gè)普遍性議題,不是《環(huán)境保護(hù)法》或某一環(huán)境單行法所能涵蓋的。從加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的角度看,立法活動(dòng)受到憲法的約束,即法律的內(nèi)容形成應(yīng)該以憲法文本所蘊(yùn)含的立法規(guī)范為依據(jù),體現(xiàn)憲法對(duì)于該部門(mén)法領(lǐng)域的價(jià)值和規(guī)范設(shè)定。③張翔:《憲法與部門(mén)法的三重關(guān)系》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期,第30頁(yè)。從前文分析可以看出,目前我國(guó)《憲法》中的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù),除了體現(xiàn)中國(guó)特色的國(guó)家權(quán)力劃分與機(jī)構(gòu)設(shè)置外,還包括多主體間的互動(dòng)關(guān)系,是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域黨和國(guó)家權(quán)力行使的動(dòng)態(tài)過(guò)程,任何一部單一立法都不足以全面規(guī)范這一豐富的動(dòng)態(tài)關(guān)系。只有系統(tǒng)化的環(huán)境法典才是妥善處理生態(tài)環(huán)境管理體制、黨政聯(lián)合發(fā)文等改革實(shí)踐提出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的規(guī)范路徑。

三、國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)對(duì)環(huán)境法典總則的規(guī)范指引

環(huán)境法典編纂需要選擇體現(xiàn)環(huán)境法本質(zhì)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家任務(wù)最為根本和精要的部分加以整合,對(duì)其基礎(chǔ)性范疇、制度和內(nèi)容進(jìn)行全面規(guī)定。④呂忠梅:《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第70頁(yè)。在這一總體要求下,“美麗中國(guó)建設(shè)”的國(guó)家目標(biāo)及國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)需要在環(huán)境法典總則中得到充分體現(xiàn),并為法律解釋與適用提供相應(yīng)規(guī)范指引。具體而言,有三個(gè)主要議題:

(一)對(duì)生態(tài)環(huán)境管理體制的規(guī)范指引

國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)所內(nèi)含的國(guó)家權(quán)力配置,是環(huán)境法典總則首先需要明確的重要內(nèi)容,即對(duì)生態(tài)環(huán)境管理體制的規(guī)定。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》及環(huán)境單行法的規(guī)定,我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體制在橫向關(guān)系上實(shí)行“統(tǒng)一管理與分部門(mén)負(fù)責(zé)相結(jié)合”,除環(huán)境保護(hù)部門(mén)承擔(dān)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職責(zé)外,還有大量相關(guān)部門(mén)(近20個(gè)職能部門(mén))也承擔(dān)一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的配置相對(duì)分散⑤王金南:《國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究》,載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2015年第5期,第7-10頁(yè)。;在縱向關(guān)系上則實(shí)行“以塊為主”屬地管理體制。這種管理體制一直延續(xù)至今,但在近年來(lái)生態(tài)文明體制改革過(guò)程中發(fā)生某些變化:一是橫向關(guān)系上的“大部制改革”,即在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整和整合;二是縱向關(guān)系上的“環(huán)保垂直管理改革”,以2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》為依據(jù)。在總結(jié)吸收生態(tài)文明體制改革相應(yīng)實(shí)踐基礎(chǔ)上,環(huán)境法典總則中生態(tài)環(huán)境管理體制的規(guī)定可分為三個(gè)層面,在整體上體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的規(guī)范要求:

1.生態(tài)環(huán)境管理體制的總體安排

本部分目的是立足于憲法的總體精神,確認(rèn)生態(tài)環(huán)境管理體制改革與發(fā)展的總體方向和目標(biāo),為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域橫向、縱向的權(quán)力劃分提供基礎(chǔ)性的規(guī)范依據(jù)。必須看到,國(guó)家權(quán)力是一種由法定權(quán)限所組成的國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力。①[德]齊佩利烏斯:《德國(guó)國(guó)家學(xué)》,趙宏譯,法律出版社2011年版,第82頁(yè)。這凸顯了生態(tài)環(huán)境管理體制所內(nèi)涵的法律屬性。應(yīng)注意到,在我國(guó)《憲法》第七自然段確認(rèn)“美麗中國(guó)”的國(guó)家目標(biāo)之前,該段開(kāi)頭關(guān)于社會(huì)主義事業(yè)成就的表述,確認(rèn)了國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本方式,即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家采取的多方面措施。生態(tài)環(huán)境管理體制的總體安排,要以黨中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的決策部署為遵循。根據(jù)黨的十九大報(bào)告中“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”部分的表述以及2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求,總體上可歸納為“三個(gè)統(tǒng)一”,即:統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。考慮到自然資源資產(chǎn)問(wèn)題較多涉及到民商法領(lǐng)域,不宜作為環(huán)境法典的規(guī)范內(nèi)容;后兩項(xiàng)內(nèi)容則是為落實(shí)“美麗中國(guó)”的國(guó)家目標(biāo)而提出的核心要求,應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境法典總則中生態(tài)環(huán)境管理體制規(guī)定的基礎(chǔ)定位與方向。概言之,生態(tài)環(huán)境管理體制的總體安排應(yīng)確認(rèn)為“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”以及“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”,并通過(guò)適當(dāng)?shù)木幾爰夹g(shù)在法典中形成具體條款。

2.生態(tài)環(huán)境管理體制的一般性規(guī)定

一般性規(guī)定是法典中具有概括性、統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定;生態(tài)環(huán)境管理體制的一般性規(guī)定,是基于前述總體安排而對(duì)整個(gè)環(huán)境法典中的管理體制問(wèn)題予以明確。這里的關(guān)鍵問(wèn)題,在于通過(guò)規(guī)范的方式協(xié)調(diào)統(tǒng)一“大部制改革”和“環(huán)保垂直管理改革”的相互關(guān)系,形成符合生態(tài)文明體制改革實(shí)踐、保障環(huán)境法典有效實(shí)施的管理體制。應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的主要矛盾,以此為基點(diǎn)形成環(huán)境法典的相應(yīng)規(guī)定。

筆者主張,應(yīng)當(dāng)重視省級(jí)人民政府及其相應(yīng)職能部門(mén)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中處于的關(guān)鍵性“節(jié)點(diǎn)”位置,形成“中央—省”以及“省—地方”的雙重管理體制。在“中央—省”層面上,仍然實(shí)行傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)一管理與分部門(mén)負(fù)責(zé)相結(jié)合”“以塊為主”的管理體制,在各部門(mén)職能整合基礎(chǔ)上提出明確要求,同時(shí)確保中央對(duì)各地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管情況的指導(dǎo)和監(jiān)督;在“省—地方”層面上則充分體現(xiàn)環(huán)保垂直管理改革的要求,形成“以條為主”的管理體制,確保生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)與環(huán)境法律的實(shí)施。此時(shí),省級(jí)人民政府及相關(guān)職能部門(mén)并不僅僅是基于“上傳下達(dá)”定位,而是具有統(tǒng)籌、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的職能,這與近年來(lái)我國(guó)環(huán)保垂直管理改革的治理邏輯保持一致,即加強(qiáng)省級(jí)人民政府及其生態(tài)環(huán)境部門(mén)在本行政區(qū)域內(nèi)的管理權(quán)。①陳海嵩:《我國(guó)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的制度邏輯》,載《法商研究》2019年第5期,第12頁(yè)。在環(huán)境法典總則編纂過(guò)程中確認(rèn)上述雙重生態(tài)環(huán)境管理體制,本質(zhì)上是適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化需要的監(jiān)管模式,以省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門(mén)為關(guān)鍵點(diǎn),充分發(fā)揮中央和地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作上的“兩個(gè)積極性”,并對(duì)環(huán)境法典中各個(gè)具體領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法提供指引。

3.生態(tài)環(huán)境管理體制的特殊性規(guī)定

由于生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)環(huán)境要素在空間上的整體性、事項(xiàng)上的綜合性特征,針對(duì)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管執(zhí)法具有一定的特殊性,必須克服行政區(qū)劃的局限性而進(jìn)行整體性保護(hù),這構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境管理體制的特殊規(guī)則。由此,環(huán)境法典總則中還需要根據(jù)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素的特性,統(tǒng)籌不同環(huán)境要素、融合不同生態(tài)功能,協(xié)調(diào)、整合生態(tài)環(huán)境管理職權(quán),形成生態(tài)環(huán)境管理體制的特殊性規(guī)定。具體包括兩個(gè)方面:一是跨行政區(qū)域、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合機(jī)制的規(guī)定,即以2014 年《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定為基礎(chǔ),進(jìn)而圍繞“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”提出更為細(xì)致的要求,強(qiáng)化跨區(qū)域聯(lián)合行動(dòng)的執(zhí)行與監(jiān)督;二是流域管理體制及協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定,即以2020年《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》為基礎(chǔ),避免“條塊分割”的碎片化管理體制,以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為原則,將流域作為一個(gè)獨(dú)立管理單元②邱秋:《〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉的流域管理體制創(chuàng)新》,載《環(huán)境保護(hù)》2021年第1期,第30頁(yè)。,明確中央人民政府、地方人民政府、中央人民政府各部門(mén)、地方人民政府各部門(mén)在流域保護(hù)上的職責(zé)以及協(xié)調(diào)機(jī)制,通過(guò)引致條款在環(huán)境法典總則中進(jìn)行專門(mén)規(guī)定,為全國(guó)范圍內(nèi)的流域立法提供指引。

(二)對(duì)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的規(guī)范指引

我國(guó)《憲法》第89條明確將“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”作為國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要職權(quán),為人民政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)提供了憲法依據(jù),是落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的重要方面。③張震:《中國(guó)憲法的環(huán)境觀及其規(guī)范表達(dá)》,載《中國(guó)法學(xué)》2018年第4期,第15頁(yè)。這凸顯了行政機(jī)關(guān)在生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”國(guó)家目標(biāo)中的重要性和重要地位。在憲法解釋學(xué)上,行政機(jī)關(guān)是履行環(huán)境保護(hù)國(guó)家任務(wù)的主要部門(mén)。④[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,北京大學(xué)出版社2012年版,第151頁(yè)。在這一意義上說(shuō),環(huán)境法典對(duì)人民政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的規(guī)定是落實(shí)國(guó)家保護(hù)義務(wù)最為核心的內(nèi)容所在。

筆者曾將國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)類型化分為三類,即:現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù),并進(jìn)行了相應(yīng)的闡釋。⑤陳海嵩:《國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)論》,北京大學(xué)出版社2015年版,第88-130頁(yè)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn),這一分類有必要進(jìn)行拓展和豐富,針對(duì)行政機(jī)關(guān)這一最為重要的主體,在環(huán)境法典總則中分別加以規(guī)定,并對(duì)環(huán)境法典中所有的政府職責(zé)內(nèi)容構(gòu)成規(guī)范指引,具體而言:

第一,人民政府的環(huán)境危險(xiǎn)防御義務(wù)及其職責(zé)。即針對(duì)具有明顯、直接環(huán)境危害性的“危險(xiǎn)”,政府應(yīng)該采取干預(yù)性措施并加以排除,主要體現(xiàn)為對(duì)造成生態(tài)環(huán)境影響的相對(duì)人進(jìn)行直接管制并采取多種制裁性措施。本部分內(nèi)容普遍體現(xiàn)在已有的外國(guó)環(huán)境法典之中。如,《法國(guó)環(huán)境法典》第一卷“共同規(guī)定”第七編對(duì)政府在行政檢查、行政監(jiān)督、行政處罰過(guò)程中的職權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定。①莫菲等譯:《法國(guó)環(huán)境法典》,法律出版社2018年版,第104頁(yè)。又如,《德國(guó)環(huán)境法典》(專家委員會(huì)草案)總則部分第一章第六節(jié)對(duì)“公共行政的環(huán)境義務(wù)”進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定。②沈百鑫等譯:《德國(guó)環(huán)境法典》(專家委員會(huì)草案),法律出版社2021年版,第58頁(yè)。其他相關(guān)立法例不一一列舉。我國(guó)環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)立足于環(huán)境危險(xiǎn)防御義務(wù),對(duì)政府及時(shí)采取措施干預(yù)或排除本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害提出明確的規(guī)范要求。

第二,人民政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)及其職責(zé)。這里的“風(fēng)險(xiǎn)”是相對(duì)于“危險(xiǎn)”而言,兩者區(qū)分的關(guān)鍵在于行為和危害后果之間的因果關(guān)系,如果存在科學(xué)上的不確定性,傳統(tǒng)的危險(xiǎn)防御義務(wù)就無(wú)法涵蓋而提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求,是國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的有機(jī)組成部分。研究指出,單純的危險(xiǎn)防御會(huì)使得環(huán)境法典出現(xiàn)固化的問(wèn)題,因此,需要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防納入人民政府職責(zé)的范圍,強(qiáng)化各種柔性、指導(dǎo)性環(huán)境管制措施,這也是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在體現(xiàn)。③劉洪巖:《域外環(huán)境法典編纂的實(shí)踐與啟示》,法律出版社2021年版,第94頁(yè)。為充分應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)、真正貫徹落實(shí)“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo),我國(guó)環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)立足于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù),對(duì)人民政府采取合理、適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定。有必要說(shuō)明的是,該規(guī)定僅是對(duì)人民政府采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施提出的要求,不是環(huán)境法典基本原則意義上的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)”,不涉及人民政府職責(zé)以外的其他領(lǐng)域。

第三,人民政府的環(huán)境質(zhì)量改善義務(wù)及其職責(zé)。這里的“環(huán)境質(zhì)量改善義務(wù)”是對(duì)原“現(xiàn)狀保持義務(wù)”的拓展,除了原有的“禁止環(huán)境水平倒退”要求之外,更強(qiáng)調(diào)國(guó)家有義務(wù)采取各種積極性措施,不斷實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善和提升。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn),從“十三五”開(kāi)始,“環(huán)境質(zhì)量改善”已經(jīng)取代傳統(tǒng)總量控制目標(biāo)而成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家任務(wù)。④陳海嵩:《實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的國(guó)家義務(wù)構(gòu)造》,載《法治研究》2018年第6期,第69頁(yè)。環(huán)境法典編纂自然應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì),在總則中確認(rèn)人民政府的環(huán)境質(zhì)量改善義務(wù),要求各級(jí)人民政府采取積極有效措施持續(xù)改善本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

第四,人民政府的環(huán)境應(yīng)急義務(wù)及其職責(zé)。環(huán)境應(yīng)急義務(wù)屬于特殊意義上的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù),是國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件等緊急情況時(shí)采取積極措施的責(zé)任。就性質(zhì)而言,人民政府的環(huán)境應(yīng)急義務(wù)是行政緊急權(quán)力在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用。行政緊急權(quán)力是國(guó)家緊急權(quán)力的一部分,是針對(duì)緊急狀態(tài)而賦予人民政府以特殊的、比平常時(shí)期更大的行政權(quán)力。⑤江必新:《緊急狀態(tài)與行政法治》,載《法學(xué)研究》2004年第2期,第3頁(yè)。為強(qiáng)化人民政府及有關(guān)職能部門(mén)及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境實(shí)踐的職責(zé),有必要在環(huán)境法典總則中加以專門(mén)規(guī)定,要求各級(jí)人民政府建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案機(jī)制,并積極采取風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等措施。

(三)對(duì)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接的規(guī)范指引

黨的十八大以來(lái),美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐,我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。⑥孫金龍:《肩負(fù)起新時(shí)代建設(shè)美麗中國(guó)的歷史使命》,載《求是》2022年第4期,第50頁(yè)。在這一過(guò)程中,形成了一種新的規(guī)范現(xiàn)象,表現(xiàn)為“黨政聯(lián)合發(fā)文”形式的生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī),構(gòu)成了中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治體系中不可或缺的規(guī)范類別,如,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015年8月)、《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》(2019年6月)等黨內(nèi)法規(guī)。

從根本上說(shuō),無(wú)論哪個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展法典編纂,都要堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、緊扣實(shí)踐需求。①許安標(biāo):《總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn) 推動(dòng)條件成熟立法領(lǐng)域法典編纂》,載《民主與法制》2021年第35期,第10頁(yè)。立足于生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐,我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面、深入的分析并在環(huán)境法典中體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的要求。在規(guī)范內(nèi)容上,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》規(guī)定的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)履行的監(jiān)督等事項(xiàng),與國(guó)家權(quán)力行使有著直接關(guān)聯(lián),因此,也應(yīng)視為貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的一種方式,須在環(huán)境法典總則中得以體現(xiàn),實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接和規(guī)范合力。從另一個(gè)角度說(shuō),法典編纂也是實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)銜接最為合適的規(guī)范路徑;總則中的相關(guān)規(guī)定能夠?yàn)榄h(huán)境法典范圍內(nèi)的相關(guān)問(wèn)題提供基礎(chǔ)依據(jù)和規(guī)范指引,實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下生態(tài)文明體制改革的法治化、規(guī)范化。這構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法研究的一個(gè)重要課題,即需要在整體性的生態(tài)文明法治體系中實(shí)現(xiàn)國(guó)法黨規(guī)有機(jī)銜接。②呂忠梅、田時(shí)雨:《在習(xí)近平法治思想指引下建設(shè)生態(tài)文明法治體系》,載《法學(xué)論壇》2021年第2期,第12頁(yè)。

需要注意的是,在環(huán)境法典總則中實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接、貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù),相較于一般意義上“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接”的內(nèi)涵更加豐富。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所具有的綜合性、交叉性及政治性,生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)具有普遍約束力,涉及到相應(yīng)的國(guó)家與社會(huì)事務(wù),在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中發(fā)揮著舉足輕重的規(guī)范效力?；诖?環(huán)境法典總則不宜用一個(gè)簡(jiǎn)單的單向銜接條款(例如,規(guī)定“本法規(guī)定須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)相銜接”)來(lái)涵蓋和處理生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩者關(guān)系問(wèn)題,而是應(yīng)根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在要求,明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的法律淵源地位。

四、履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的監(jiān)督及對(duì)環(huán)境法典分則的規(guī)范指引

在環(huán)境法典總則對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的核心內(nèi)容予以規(guī)范的基礎(chǔ)上,為保障法律有效實(shí)施,需要進(jìn)一步對(duì)履行監(jiān)督及分則中相關(guān)內(nèi)容予以明確,更為切實(shí)地推動(dòng)“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從法典編纂的角度看,包括三個(gè)重要方面:

(一)履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)情況的監(jiān)督措施

在環(huán)境法典中規(guī)定履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的監(jiān)督措施,一方面需要對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》中相關(guān)制度予以吸收和整合,另一方面需要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)監(jiān)督與履行的重要制度和改革措施予以法律確認(rèn)。③陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構(gòu)造與法典化表達(dá)》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2021年第4期,第36-37頁(yè)。

除此之外,還有一個(gè)重要制度在監(jiān)督國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行情況中發(fā)揮著舉足輕重的作用,它就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度,該制度需要在環(huán)境法典中加以專門(mén)規(guī)定。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是黨中央推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的重大舉措,具有重要的地位。④楊超等:《以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系現(xiàn)代化建設(shè)》,載《環(huán)境保護(hù)》2021年第12期,第48頁(yè)。2019年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》頒布實(shí)施,是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察法治化、規(guī)范化建設(shè)的標(biāo)志,已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的法律規(guī)則體系,以及“一辦六局”的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組織體系(即中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室和生態(tài)環(huán)境部所轄的六個(gè)區(qū)域督察局),各地也相繼出臺(tái)地方立法,形成相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)及專門(mén)隊(duì)伍?？傮w而言,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察不同于前述的其他國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行監(jiān)督類制度,其具有政治與法律雙重屬性,既是落實(shí)黨中央重大決策部署、督促地方黨委和人民政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的舉措,也是具有規(guī)范性要求的法律規(guī)則體系,需要基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總體要求,在環(huán)境法典中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察法律法規(guī)體系予以準(zhǔn)確定位?？紤]到法典編纂的理性化要求,需要針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)踐中的體制構(gòu)造、流程和措施加以確認(rèn)。筆者認(rèn)為,主要應(yīng)包括兩個(gè)層面:在實(shí)體法層面,需要在憲法央地關(guān)系的整體框架中,合理分配本領(lǐng)域中央及省級(jí)立法權(quán)限,完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“中央—省”兩級(jí)立法,對(duì)各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察主體、督察對(duì)象、督察內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定;在程序法層面,基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察運(yùn)行的全過(guò)程,明確例行督察及“回頭看”、專項(xiàng)督察、定點(diǎn)督察的程序規(guī)則,確認(rèn)派駐監(jiān)察的規(guī)則,形成對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察一般程序、簡(jiǎn)易程序、特殊程序“全覆蓋”的法律規(guī)則構(gòu)造。環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察具體條款的擬定,須全面涵蓋上述內(nèi)容,并與《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》以及各省的地方立法保持銜接。

(二)人民政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)在各編中的構(gòu)造

從體系性要求上看,環(huán)境法典總則通過(guò)抽象提煉具體的環(huán)境法律規(guī)范,為分則具體領(lǐng)域的規(guī)范制定與適用提供引導(dǎo)和制約。①吳凱杰:《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期,第180頁(yè)。在環(huán)境法典各分則中落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的要求,主要是對(duì)各具體領(lǐng)域中的人民政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)一步加以明確和細(xì)化。從目前學(xué)界的認(rèn)識(shí)上看,環(huán)境法典的總體框架包括總則編、污染防治編、自然保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編五個(gè)方面。②汪勁:《論中國(guó)環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建與創(chuàng)新》,載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期,第18頁(yè)。相應(yīng)地,需要圍繞污染防治、自然保護(hù)、綠色低碳發(fā)展三個(gè)領(lǐng)域具體規(guī)定人民政府職責(zé):

第一,就污染防治編而言,該部分的人民政府職責(zé)來(lái)源于人民政府的環(huán)境危險(xiǎn)防御義務(wù),以及特殊情況下的環(huán)境應(yīng)急義務(wù)。前者指涉因人類行為造成環(huán)境污染所產(chǎn)生的確定性危害后果而產(chǎn)生的政府責(zé)任,避免或減輕人身、財(cái)產(chǎn)損害或生態(tài)環(huán)境損害;后者指涉應(yīng)對(duì)各類突發(fā)環(huán)境事故所造成損害的政府責(zé)任。相較而言,本部分內(nèi)容較為成熟穩(wěn)定,法典編纂的任務(wù)主要是系統(tǒng)梳理《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及各環(huán)境單行法的規(guī)定,在總則相應(yīng)規(guī)定的指引下,就各級(jí)人民政府在污染防治、環(huán)境應(yīng)急中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,同時(shí)規(guī)定其他相關(guān)職能部門(mén)在“三定方案”規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治監(jiān)督管理工作。

第二,就自然保護(hù)編而言,該部分的政府職責(zé)來(lái)源于人民政府的環(huán)境質(zhì)量改善義務(wù)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù),是人民政府在保護(hù)、利用、管理自然生態(tài)要素和空間管理中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任,一方面,需要采取各種措施保持、提升生態(tài)系統(tǒng)功能,發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的綜合效益;另一方面,則需要在生物多樣性、野生動(dòng)植物保護(hù)等特定領(lǐng)域,積極采取措施應(yīng)對(duì)可能造成生態(tài)環(huán)境破壞、人身?yè)p害的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)看到,由于我國(guó)自然生態(tài)保護(hù)法律體系長(zhǎng)期以來(lái)較為滯后,一系列相關(guān)立法也正在制定或修改過(guò)程中(如自然保護(hù)地立法、國(guó)家公園立法、野生動(dòng)物保護(hù)立法等),自然生態(tài)保護(hù)管理體制存在復(fù)雜性、多樣性,環(huán)境法典尚不足以對(duì)此進(jìn)行過(guò)于細(xì)化的規(guī)定,更穩(wěn)妥的方式是形成一個(gè)基本框架為具體立法提供規(guī)范空間。因此,自然保護(hù)編中的政府職責(zé)規(guī)定,應(yīng)遵循生態(tài)文明體制改革以及2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的總體精神,建立生態(tài)區(qū)域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理、要素管理與綜合管理相統(tǒng)一的基本框架,同時(shí)對(duì)應(yīng)對(duì)特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的舉措、生態(tài)區(qū)域保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行原則性規(guī)定。需要注意的是,在生態(tài)文明體制改革中已經(jīng)明確實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的特殊區(qū)域(如國(guó)家公園),應(yīng)當(dāng)用專門(mén)條款予以確認(rèn)。

第三,就綠色低碳發(fā)展編而言,該部分的政府職責(zé)來(lái)源于人民政府的環(huán)境質(zhì)量改善義務(wù),是人民政府在促進(jìn)節(jié)能減排、貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中所具有的責(zé)任。在總體安排上,該部分內(nèi)容具有“柔性為主、剛性為輔”的特點(diǎn),核心內(nèi)容包括清潔生產(chǎn)、綠色流通、綠色消費(fèi)三方面,同時(shí),應(yīng)規(guī)定相關(guān)的一系列保障措施。①?gòu)堉颐?《環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的體系回應(yīng)與制度落實(shí)》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2022年第1期,第92-94頁(yè)。由于上述特征,綠色低碳發(fā)展編中的政府職責(zé)規(guī)定主要應(yīng)從兩個(gè)方面展開(kāi):一是根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及“三定方案”,確認(rèn)綠色低碳發(fā)展“一主兩輔”的部門(mén)職責(zé)分工,即由各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理其區(qū)域內(nèi)的綠色低碳發(fā)展工作,生態(tài)環(huán)境、自然資源部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。二是各級(jí)人民政府采取多種措施促進(jìn)綠色低碳發(fā)展,并建立相應(yīng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制,構(gòu)建國(guó)家與各類經(jīng)濟(jì)主體基于行為和責(zé)任的合作式法律結(jié)構(gòu)。②杜輝:《公私交融秩序下環(huán)境法的體系化》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期,第25頁(yè)。

(三)多種國(guó)家權(quán)力在生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究中的協(xié)同

如前所述,國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中的多種國(guó)家權(quán)力存在著互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系,這需要在環(huán)境法典“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”之中予以體現(xiàn)和回應(yīng)?？傮w而言,可按照如下規(guī)范路徑加以處理:(1)針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系,基于憲法明確賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”職能,行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益、實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)上具有相對(duì)優(yōu)先性,但也必須認(rèn)識(shí)到,生態(tài)環(huán)境損害及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的公法救濟(jì)機(jī)制同樣存在一定局限性;生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟兩者是相互補(bǔ)充關(guān)系,應(yīng)通過(guò)多種國(guó)家權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的整全性保護(hù)。③陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的國(guó)家權(quán)力分工》,載《政法論叢》2021年第5期,第102頁(yè)。在編纂技術(shù)上,可通過(guò)在本部分中用專門(mén)條款明確前述兩者的“互補(bǔ)”關(guān)系;(2)針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系,為體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)與檢察權(quán)相互間既積極監(jiān)督又相互配合的關(guān)系,應(yīng)在本部分中用專門(mén)條款規(guī)定檢察行政公益訴訟,明確當(dāng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)行為違法,或不主動(dòng)履行監(jiān)管義務(wù)導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損時(shí),檢察機(jī)關(guān)先提出檢察建議,并可依法起訴的制度安排。(3)針對(duì)監(jiān)察權(quán)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力的關(guān)系,本部分主要從兩個(gè)方面加以規(guī)定:一是與法典中生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的專門(mén)規(guī)定相對(duì)應(yīng),原則性地規(guī)定相應(yīng)責(zé)任追究辦法;二是歸納整理《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及環(huán)境單行法的相關(guān)規(guī)定,明確違法違紀(jì)人員的行政處分,同時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)移交移送機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家義務(wù)體現(xiàn)了正當(dāng)化的國(guó)家理性,是國(guó)家權(quán)力積極介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)性責(zé)任,也是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)之一。2018年修正后的我國(guó)《憲法》對(duì)“美麗中國(guó)建設(shè)”國(guó)家目標(biāo)及國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定,需要進(jìn)一步在環(huán)境法典編纂中予以“具體化”,可分為兩個(gè)層面:一是在環(huán)境法典總則中,對(duì)生態(tài)環(huán)境管理體制、人民政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接、履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的監(jiān)督等核心內(nèi)容提供規(guī)范指引,以“提取公因式”的方式形成體系效力及涵攝效力;二是在環(huán)境法典分則中,對(duì)具體領(lǐng)域的人民政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、特定國(guó)家權(quán)力運(yùn)行等內(nèi)容進(jìn)行專門(mén)規(guī)定。這就在部門(mén)法層面形成了國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的體系化規(guī)則,有助于環(huán)境法典編纂工作的順利推進(jìn)。ML