丁知平

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

隨著新冠肺炎疫情防控工作的推進，“下沉干部”這一現(xiàn)象逐漸成為學界關(guān)注的重要議題?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確提出，要“堅持和完善向重點鄉(xiāng)村選派駐村第一書記和工作隊制度”，作為加強黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的重要舉措。這一制度安排意指上級機構(gòu)通過干部下沉至下級機構(gòu)或者基層一線以應(yīng)對某一特定問題或緊急任務(wù)。相關(guān)研究認為，“下沉干部”是對“工作團”“工作組”“工作隊”“督導組”“檢査組”“調(diào)查組”“巡視組”等工作組織形式與工作方式的總稱，隨著時代發(fā)展要求和黨的工作任務(wù)的變化而不斷注入新的內(nèi)涵。在加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的視域下，其有效運作在一定意義上形成了中國基層治理實踐中卓有成效的治理技術(shù)，是中國本土治理景觀的重要表征。

一、文獻回顧與總結(jié)

學術(shù)界關(guān)于干部及“下沉干部”的研究已經(jīng)積累了豐碩成果。一般認為，干部是指由國家財政或企業(yè)支付報酬并被納入政府人事部門干部編制的黨政機關(guān)、企事業(yè)部門、民主黨派和人民團體機關(guān)的工作人員及各類專業(yè)技術(shù)人員。[1]學界主要側(cè)重于從報酬的資金來源與人員的編制角度進行分析，認為干部屬于國家體制內(nèi)人員，而精英是指比干部范疇大得多的社會優(yōu)秀群體。在中國的政治語境下，干部是一種身份的象征，其政治身份是區(qū)分干部與群眾的一個重要指標。[2]在學術(shù)話語中，有學者將干部下沉描述為“精英下沉”，用來指代政府官員告別官場成為民間人士的被動下沉現(xiàn)象[3]，也就是說，這種下沉的過程經(jīng)歷了從國家體制內(nèi)到體制外的身份轉(zhuǎn)變過程。與此相對的還有大量精英主動沉淀于民間社會，如大學生村官、科技特派員、“三支一扶”人員等。可見，如果從主體的意愿來進行劃分，可以將干部下沉分為主動下沉和被動下沉。精英下沉既是社會開放的機制，也是實現(xiàn)社會公平的機制，在一定程度上彌補了基層人力資源的不足，改善了社會的人才結(jié)構(gòu)，直接提升了社會功能。具體來說，下沉精英至少具有四個方面的作用：以下派、任命、支援、掛職等方式實施的政治精英下沉有助于促進國家基層政權(quán)建設(shè)；傾聽社會聲音、傳輸基層訴求；參與公共服務(wù)供給；關(guān)注“關(guān)鍵少數(shù)”的訴求。[3]吳新葉認為，當今社會發(fā)展需要發(fā)揮下沉精英的多重作用：政治精英下沉促進基層治理；知識精英下沉實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略；社會精英下沉促進基層社會進步；下沉到社區(qū)的精英促進社區(qū)治理。[3]由此可見，學界往往將精英、干部、官員混為一談，沒有對其進行明確的界分。本文探討的干部下沉主要是指在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下有計劃有步驟的一種體制內(nèi)人才有序流動的現(xiàn)象。

有研究認為，“工作組”是干部下沉的一種表現(xiàn)形式，其工作領(lǐng)域包括農(nóng)村治理、救災減災、安全生產(chǎn)、紀檢反腐、紀律整頓、企業(yè)整頓、執(zhí)法檢查、政策落實、社會管理、經(jīng)濟運行、扶貧救助、案件檢查、其他等13個領(lǐng)域，主要有中央、省級、市級、縣級及以下等四類工作組發(fā)起者，有組織機構(gòu)、臺賬與材料檢查、多部門聯(lián)動、領(lǐng)導掛帥、暗訪與尋訪、個別談話等工作組運作方式。[4]可見，干部下沉涵蓋的領(lǐng)域不僅包括了多種政策(法規(guī))領(lǐng)域，還涉及到黨委、行政、立法、司法、執(zhí)法、軍隊等多個政治系統(tǒng)，既有中央向地方的干部下沉，也有地方向基層的干部下沉，甚至還涉及到不同政治系統(tǒng)之間的交叉流動情況；派出干部的單位不僅包括黨政機關(guān)，還包括企事業(yè)單位。有學者根據(jù)職責內(nèi)容和任務(wù)使命的不同將“工作組”具體分為“執(zhí)行型”“監(jiān)督型”“應(yīng)急型”等類型，根據(jù)權(quán)屬來源的不同將“工作組”分為“黨務(wù)類”“政務(wù)類”兩大類型。[5]還有研究者對“工作組”與“巡視組”“督察組”進行了比較，認為三者雖然在權(quán)力來源、對誰負責、主要表征上有共通之處，但在建立目的、任務(wù)內(nèi)容、派出作用等方面極為不同。[6]這些研究成果對“工作組”這一干部下沉的內(nèi)容與形式進行了系統(tǒng)的深入研究。

總體上看，學界關(guān)于干部下沉的相關(guān)研究成果主要呈現(xiàn)出以下特點：一是主要關(guān)注農(nóng)村基層的下沉干部，如第一書記、駐村工作隊等。從研究視角看，主要有工作隊的職能作用視角、工作隊的嵌入性治理視角、任務(wù)型組織的協(xié)同工作視角等；從研究主題看，主要有駐村幫扶制度研究、駐村幫扶成效與困境研究、駐村幫扶主體的微觀互動研究、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與過程再造研究等，運用了接點治理[7]、新雙軌治理[8]、嵌入式治理[9]、互動治理[10]、合作治理[11]、彈性化治理[5]、運動式治理[12]、情感治理[13]、公共領(lǐng)導力[14]、資本下沉[15]等概念論證分析駐村干部制度及其運作效果；從研究內(nèi)容看，主要有干部下沉的基本類型、成員構(gòu)成、影響因素、運行過程、階段特點、功能角色、衍生的負面效應(yīng)等方面；從研究方法看，既有靜態(tài)的制度分析，也有動態(tài)的過程分析；從研究譜系看，既考察干部下沉對基層治理的結(jié)構(gòu)性影響與治理技術(shù)邏輯的理性化討論，又考察干部下沉治理行動的情感意義；從研究層次看，既從宏觀政策層面分析駐村工作開展的制度背景及當前存在的主要問題，又聚焦村莊微觀層面的下沉干部與村兩委關(guān)系，分析駐村干部的作用和相關(guān)駐村制度的有效性。二是主要關(guān)注國家宏觀層面的中央與地方層級之間的干部下沉，主要側(cè)重于從央地關(guān)系、政策工具等應(yīng)對一統(tǒng)體制與有效治理這一基本矛盾的角度進行討論，對地方層級的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級的干部下沉關(guān)注不夠。李智超認為，工作組是國家應(yīng)對常規(guī)治理困境的一套制度安排和行為模式，為上級政府調(diào)節(jié)下級政府的行為提供了重要的政策工具，國家治理的基本邏輯決定了工作組模式作為一種治理工具將長期存在。[4]王鴻銘認為，“工作組”的組織形式在政治實踐中已經(jīng)形成了國家治理現(xiàn)代化的獨特中國經(jīng)驗，可以被看作是一種國家治理模式，能夠為世界政治貢獻出屬于中國智慧的治理方案。在實踐層面能夠聯(lián)結(jié)一統(tǒng)體制和有效治理，在理論層面能夠回應(yīng)國家治理能力的有關(guān)討論。[6]三是呈現(xiàn)出多學科研究的局面，如涉及社會學、政治學、政策學、公共管理學等學科。筆者認為，如果單從下沉干部本身來進行討論，容易忽略中國共產(chǎn)黨這一重要的領(lǐng)導角色與使命意志。正是中國共產(chǎn)黨在長期的革命與建設(shè)實踐中摸索和總結(jié)出的有效經(jīng)驗造就了這樣的獨特治理方式，在當代中國的治理實踐中發(fā)揮著重要的功能。本文嘗試從中國共產(chǎn)黨的干部主體角度對干部下沉這一工作機制進行梳理并分析其成功經(jīng)驗，克服其不足之處，為更好地總結(jié)國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗提供啟示。

二、中國共產(chǎn)黨干部下沉基層的表現(xiàn)形態(tài)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中將基層治理區(qū)分為常態(tài)化管理和應(yīng)急管理兩種形態(tài)，基層治理能力現(xiàn)代化的目標包括黨建引領(lǐng)機制完善、基層政權(quán)堅強有力、基層群眾自治充滿活力、基層公共服務(wù)精準高效、黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅實等內(nèi)容，需要充分展現(xiàn)中國特色基層治理的制度優(yōu)勢。這種制度優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨在中國革命與建設(shè)的歷史實踐中奠基、探索而逐步形成的，干部下沉的形式不僅密切了黨群關(guān)系、改善了政策制定，而且有效地解決了基層治理問題、深化了黨的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

(一)在基層黨組織建設(shè)方面的干部下沉

1.軍隊作為走進基層地方的工作隊

中國共產(chǎn)黨在長期的革命實踐與軍事斗爭中摸索出了由人民軍隊承擔政治革命任務(wù)的工具性價值這一獨特模式。土地革命時期，“人民軍隊”成為“工作隊”干部的主要組成人員，執(zhí)行政治動員任務(wù)，打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)下政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)的支配地位，形成了以新的政黨組織為主要依托的權(quán)力架構(gòu)。除了進行武裝斗爭以外，人民軍隊還擔負著聯(lián)系群眾、建立政權(quán)、建立黨組織等重大任務(wù)，有效地動員了基層群眾，促進了軍民團結(jié)，壯大了革命力量。毛澤東在中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會上對單純軍事觀點進行了批判，提出了“軍事只是完成政治任務(wù)的工具之一”“中國的紅軍是一個執(zhí)行革命的政治任務(wù)的武裝集團”等觀點和論斷。[16]86

抗戰(zhàn)時期，針對當時干部中存在的小團體主義和宗派主義等現(xiàn)象，根據(jù)戰(zhàn)爭需要為完成某項特殊任務(wù)，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)設(shè)了干部交流調(diào)配制度，在各根據(jù)地普遍采用調(diào)配使用干部的方式，這項制度一直沿用至今，如對口援助干部、省際干部交流等。此舉既有助于干部的能力鍛煉，又促進了干部的團結(jié)和溝通。根據(jù)學者梳理，當時干部交流和調(diào)配的主要方式有：上下交流、軍地交流、前后方交流、新老干部交流、黨政軍民干部交流等。[17]112-113其中上下交流主要是指把一些在領(lǐng)導機關(guān)工作的干部下沉到基層做一個時期的實際工作，接受基層鍛煉；把在基層工作過一段時間、具有一定實際工作經(jīng)驗的干部調(diào)配到上級機關(guān)工作。這主要是軍隊培養(yǎng)干部的一種方式。

解放戰(zhàn)爭時期，隨著戰(zhàn)爭形勢的發(fā)展，為了有效地解決干部供給嚴重不足的問題，毛澤東提出了把軍隊變?yōu)楣ぷ麝牭脑O(shè)想：“軍隊不但是一個戰(zhàn)斗隊，而且主要的是一個工作隊……軍隊變?yōu)楣ぷ麝?，現(xiàn)在已經(jīng)要求我們這樣提出任務(wù)了……軍隊就是一個學校，二百一十萬野戰(zhàn)軍，等于幾千個大學和中學，一切工作干部，主要地依靠軍隊本身來解決?！盵18]1405-1406他還在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第二次全體會議上指出：“人民解放軍永遠是一個戰(zhàn)斗隊……人民解放軍又是一個工作隊……隨著戰(zhàn)爭的逐步地減少，工作隊的作用就增加了。有一種可能的情況，即在不要很久的時間之內(nèi)，將要使人民解放軍全部地轉(zhuǎn)化為工作隊……我們必須準備把二百一十萬野戰(zhàn)軍全部地化為工作隊。這樣干部就夠用了，廣大地區(qū)的工作就可以展開了。我們必須把二百一十萬野戰(zhàn)軍看成一個巨大的干部學校?！盵18]1426可見，在戰(zhàn)斗隊和工作隊的有機結(jié)合下，作為培養(yǎng)和供給干部的重要途徑，軍隊有效地完成了政黨所交付的革命任務(wù)。

2.政黨作為走進中國基層社會的工作隊

作為革命的軸心主體力量，中國共產(chǎn)黨的干部隊伍必須深深地嵌入并扎根于中國的城市與鄉(xiāng)村底層。在革命過程中，憑借思想、組織、制度方面的優(yōu)勢，黨的干部成為組織群眾、動員群眾的“群眾領(lǐng)袖”。通過宣傳黨的路線和政策、土地改革以及參與、組織生產(chǎn)為中心的一系列實際社會工作等具體行動成功地進入到中國社會之中。[17]118-129首先，在宣傳動員方面，建黨初期，革命精英積極宣傳革命意識形態(tài)和革命政策，發(fā)動基層民眾參與政治斗爭活動；蘇區(qū)時期，蘇區(qū)干部發(fā)揮自身的先鋒模范作用，運用豐富的宣傳手段宣傳黨的意識形態(tài)和政策；抗戰(zhàn)時期，黨的干部深入到工廠、農(nóng)村、碼頭、前線，在群眾中廣泛開展宣傳動員工作，掃除“亡國論”和“速勝論”，樹立起“最后勝利一定屬于中國”的信念，鼓勵大生產(chǎn)運動，為解放區(qū)軍民渡過難關(guān)灌輸精神力量等。其次，在土地改革方面，蘇維埃時期，各鄉(xiāng)蘇維埃政府均以赤衛(wèi)隊、干部、群眾代表組成“打家隊”和“打糧隊”，由紅軍工作隊率領(lǐng)，一是下鄉(xiāng)村去抄土豪劣紳的家、沒收其財產(chǎn)，二是將土豪劣紳和一切反革命分子捉拿歸案；抗戰(zhàn)時期，派遣大批干部深入基層，培訓骨干，直接向群眾宣傳政策，進行組織和發(fā)動工作，普遍深入展開減租減息和維護農(nóng)民土地權(quán)益的群眾運動。最后，在實際社會工作方面，一是組織、參與生產(chǎn)，例如蘇區(qū)時期組織干部動員農(nóng)民進行農(nóng)田水利基本建設(shè)，組織耕牛合作社、耕田隊和勞動互助社，又如延安時期的大生產(chǎn)運動等；二是下鄉(xiāng)運動，例如在延安時期將一大批干部、學生和知識分子派往鄉(xiāng)村鍛煉，使其與民眾打成一片，協(xié)助基層政府和黨組織開展整風運動；三是合作化運動，合作社的任務(wù)是幫助農(nóng)民在改善生活的同時支援戰(zhàn)爭，通過進入農(nóng)民的生產(chǎn)領(lǐng)域，從而較為徹底地沉入到農(nóng)民的生活之中，最終走入中國社會。由此可見，作為中國共產(chǎn)黨組織機構(gòu)的行動者，干部通過不斷深入、滲透到中國最底層社會，最大程度地組織、整合了松散的社會結(jié)構(gòu)，迅速動員、聚集最廣泛的社會資源投入到革命與建設(shè)的歷史任務(wù)之中。

(二)在鞏固基層政權(quán)方面的干部下沉

中國共產(chǎn)黨在革命時期培養(yǎng)的干部網(wǎng)絡(luò)為新中國成立后的國家治理創(chuàng)造了條件，能夠有效、充分地擴展干部網(wǎng)絡(luò)，使其覆蓋和滲透到城鄉(xiāng)的每一個角落，汲取鞏固政權(quán)和發(fā)展國家的社會資源，維護穩(wěn)定的社會秩序。一是恢復城市基本秩序。軍代表及被下派進企業(yè)的干部完成沒收接管官僚資本、監(jiān)督企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)的任務(wù)，為新政權(quán)提供經(jīng)濟資源；配置強力稅收干部，穩(wěn)定全國的財政金融秩序；在國營企業(yè)實行廠長負責制，在非國營企業(yè)，通過工商聯(lián)和工會組織實施對企業(yè)的間接領(lǐng)導和控制，通過建立黨的基層組織或者選派黨員干部進入企業(yè)實施直接領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨通過把自己的干部派入企業(yè)而形成黨的組織網(wǎng)絡(luò)體系，全面行使對企業(yè)的領(lǐng)導權(quán)，通過黨的干部控制企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和管理等各個環(huán)節(jié)，進而得以維護穩(wěn)定的秩序、獲得豐富的資源。二是整合城市基層社會。干部進入城市生活領(lǐng)域，不僅是進入一般的群眾團體和準政府機構(gòu)，還組建了城市居民委員會。這些新居民組織的主要負責人大多由街道派出所指定專職干部擔任，傳達政府政策，轉(zhuǎn)達群眾訴求，發(fā)揮治安作用，落實市政服務(wù)。三是深入鄉(xiāng)村社會。縣委和區(qū)人民政府派出的大量工作隊在深入農(nóng)戶、扎根串聯(lián)貧雇農(nóng)的基礎(chǔ)上建立了大量的農(nóng)民協(xié)會，召開斗爭大會、公開向本地的地主進行“訴苦”與清算，完成了土地改革任務(wù)，農(nóng)民在工作隊與農(nóng)民協(xié)會的幫助下獲得了土地，很快成為中國共產(chǎn)黨的堅定支持者和擁護者。國家政權(quán)力量徹底下移和滲透到村莊，黨的干部全面覆蓋到社會的最底層，進而完成了資源的汲取和鄉(xiāng)村社會秩序的建構(gòu)。

(三)在基層社會治理方面的干部下沉

在革命時期，“工作隊”與“人民軍隊”高度融合，發(fā)動廣大農(nóng)民進行農(nóng)村社會革命，在以較低的運作成本塑造中央絕對權(quán)威的同時，以傳統(tǒng)帝制政權(quán)未嘗有過的方式向基層滲透，恢復國家權(quán)力在基層社會的活動，建立起基層權(quán)威秩序和權(quán)力架構(gòu)。新中國成立后，土地革命和農(nóng)村改造成為農(nóng)村基層社會治理的主要任務(wù)。為了動員、改造和重建鄉(xiāng)村基層社會，中國共產(chǎn)黨經(jīng)常從鄉(xiāng)村社會外部下派工作隊進入鄉(xiāng)村，進行宣傳發(fā)動和思想政治工作，推動國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的有效控制，如土改時期的“土改工作隊”、人民公社時期的“‘四清’工作隊”等。改革開放后，經(jīng)濟建設(shè)取代政治運動成為基層社會治理的中心任務(wù)。上級組織派出“基本路線教育工作隊”“小康工作隊”“新農(nóng)村建設(shè)工作隊”等，常規(guī)化的政策執(zhí)行取代了臨時式的政治運動，呈現(xiàn)出由非常規(guī)向常規(guī)化轉(zhuǎn)變的趨勢，并逐漸成為國家治理現(xiàn)代化體系中基層社會不可或缺的一部分。一是實施“三支一扶”工程。據(jù)人力資源與社會保障部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2006年“三支一扶”(支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧)計劃實施以來，已累計選派43.1萬名高校畢業(yè)生到基層服務(wù)，為助力脫貧攻堅、推動經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化基層人才隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。中組部、人社部、教育部等10部門印發(fā)通知，決定于2021年至2025年實施第四輪高校畢業(yè)生“三支一扶”(支教、支農(nóng)、支醫(yī)和幫扶鄉(xiāng)村振興)計劃，每年選派3.2萬名左右高校畢業(yè)生到基層服務(wù)。[19]二是推進脫貧攻堅工作。國家在扶貧領(lǐng)域中進行方式創(chuàng)新，建立了第一書記扶貧制度，實現(xiàn)了對貧困村和貧困戶脫貧致富的精準對接。第一書記駐村扶貧意味著國家權(quán)力通過黨組織力量大規(guī)模向農(nóng)村社會滲透，聯(lián)合社會進行超出正式官僚機構(gòu)能力的公共活動，開啟了以駐村第一書記為微觀執(zhí)行主體的黨建扶貧的大格局。脫貧攻堅的駐村工作隊本質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨向農(nóng)村派出工作隊的傳統(tǒng)在精準扶貧時期的歷史延續(xù)。據(jù)統(tǒng)計，自2013年起，全國累計300多萬名第一書記和駐村干部深入貧困村扶貧一線傾力開展幫扶，每年保持近100萬人在崗開展駐村幫扶。[20]從全國范圍內(nèi)的整體效果看，駐村扶貧制度是富有成效的，在極短的時間內(nèi)實現(xiàn)了消除絕對貧困的目標。在實現(xiàn)脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興的有效對接方面，許多地方政府延續(xù)了這一做法，例如，湖南省根據(jù)黨中央關(guān)于建立常態(tài)化駐村工作機制的部署安排，在取得脫貧攻堅全面勝利后，繼續(xù)選派24021名機關(guān)企事業(yè)干部組成10253支工作隊開展駐村幫扶工作。面對治理下沉與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，來自更高層級的政治要求與鄉(xiāng)村社會的發(fā)展要求需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政干部的向下流動來解決。

在城市基層治理方面，實踐探索出了黨建引領(lǐng)的社會治理模式。政黨組織通過政治嵌入、組織嵌入和文化嵌入介入城市基層治理，破解了城市基層治理中科層治理碎片化、封閉性和單中心的科層制困境。[21]一是實現(xiàn)科層組織內(nèi)部的機構(gòu)整合。執(zhí)政黨上級組織成立的領(lǐng)導小組、工作組、巡回指導組等臨時性機制以干部下沉的方式對基層的社會治理工作進行檢查、指導，督促完成社會治理的目標任務(wù)，使下級基層黨組織迅速動員、整合、協(xié)同各部門的資源集中實現(xiàn)特定治理目標，有效提高工作效率、降低合作成本。二是實現(xiàn)公共部門與社會組織的協(xié)同合作。黨組織利用信息技術(shù)構(gòu)建治理共同體，吸納下沉的社會組織力量以平等的身份參與基層治理，以項目的形式通過公私合作的伙伴關(guān)系進行協(xié)商合作，提供公共服務(wù)，解決公共治理難題，實現(xiàn)基層的長治久安，提升整體性治理績效。

(四)在基層應(yīng)急治理方面的干部下沉

應(yīng)急治理是基層治理的一項重要職責，基層政府紛紛成立了專門的機構(gòu)，配置了相應(yīng)的治理資源。新中國成立初至改革開放之前，防災救災工作延續(xù)了“人民戰(zhàn)爭”的革命傳統(tǒng)，主要通過自上而下的政治動員迅速調(diào)動社會資源加以應(yīng)對，強調(diào)減災的政治掛帥、黨和政府包攬一切、發(fā)動群眾自救、拒絕國際援助等是這一時期應(yīng)急管理的鮮明特征。改革開放至“非典”事件之前，出現(xiàn)了應(yīng)急管理的屬地責任得到強化、黨政力量和非政府組織的協(xié)同應(yīng)急得到發(fā)展、應(yīng)急管理的科學技術(shù)水平與法制建設(shè)明顯進步等新特征。[22]當發(fā)生重大自然災害、重大安全生產(chǎn)事故等重大突發(fā)事件或重大事件時，中央或上級政府會啟動工作組模式加以應(yīng)對。[4]總體來看，集中力量辦大事的舉國體制這一政治優(yōu)勢能夠形成應(yīng)急管理“全國一盤棋”及“一方有難，八方支援”等調(diào)動各方面積極性的治理效能。實踐證明，“舉國減災”在實踐中取得了舉世矚目的成效。

我國的治理結(jié)構(gòu)決定了基層社區(qū)是工作任務(wù)最為繁重但治理資源最為稀缺的組織層次。以新冠肺炎疫情防控為例，作為新中國成立以來發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，考驗著黨和國家全方位的應(yīng)急治理能力。在宏觀層面上，抗擊新冠肺炎疫情的勝利彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和社會主義制度集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，但在具體政策執(zhí)行層面，離不開下沉干部所作出的貢獻。比如，2020年2月27日，湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部專門下發(fā)通知進一步推動黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)(村)做好疫情防控工作，堅決守緊筑牢社區(qū)(村)第一道防線。各市、州、縣黨委組織部門負責本級下沉社區(qū)(村)參與黨員干部的工作力量統(tǒng)籌、各級機關(guān)企事業(yè)單位在確保日常運轉(zhuǎn)的前提下安排不少于三分之二的黨員干部下沉到社區(qū)(村)參與疫情防控工作。在前期工作的基礎(chǔ)上，省直單位再增派約100個工作組、約1000名黨員干部下沉到武漢市參與社區(qū)疫情防控，湖北省直機關(guān)單位下沉干部服從調(diào)度安排值守卡點，實現(xiàn)省、市、區(qū)三級下沉，下沉黨員干部擔任社區(qū)宣傳員、排查員、守門員、消殺員、代購員等角色，以各種方式服務(wù)群眾。2020年疫情防控期間，滯漢的中直干部就地報到參與社區(qū)疫情防控。據(jù)統(tǒng)計，湖北省在疫情防控一線共建立了1.3萬余個臨時黨組織，選派58萬余名黨員干部下沉社區(qū)(村)，做好一線疫情防控工作。據(jù)媒體報道，2020年，陜西省寶雞市1909名市級機關(guān)干部下沉一線，對接幫扶全市1616戶重點企業(yè)和336個重點項目，有力推動企業(yè)復工復產(chǎn)和項目建設(shè)。截至2020年3月，河北省共有74.81萬名機關(guān)企事業(yè)單位在職黨員干部下沉到社區(qū)農(nóng)村一線，協(xié)助基層開展聯(lián)防聯(lián)控，各地共派出8.47萬支工作隊、42.74萬名工作隊員協(xié)助解決疫情防控、企業(yè)復工復產(chǎn)中的問題。下沉干部在發(fā)生重大自然災害、突發(fā)性社會事件時“臨危受命”，其機動性更強，在救災、重建等任務(wù)結(jié)束后自行解散回歸原來的工作崗位，屬于短期的臨時性被動下沉。干部下沉不僅有效地解決了資源不足的難題，而且調(diào)動了干部與群眾積極參與應(yīng)急治理的積極性。

三、中國共產(chǎn)黨干部下沉基層的制度優(yōu)勢

如上所述，干部下沉與其他制度機制相結(jié)合的有效運作使預期目標得以順利實現(xiàn)，成為一道富有中國特色的治理景觀。那么，干部何以能夠下沉？有研究認為，近代以來的中國之所以會出現(xiàn)工作組的運作模式，可能一方面是承繼了帝制時代的制度遺產(chǎn)，另一方面是來自于蘇俄時代的榜樣示范。[23]還有學者認為，“條塊分割”的政府體制性因素、“職責同構(gòu)”的政府結(jié)構(gòu)性因素以及差序化政府信任格局的文化生態(tài)性因素為工作隊的產(chǎn)生提供了必要性和可能性。[5]本文認為，思想動員、政策激勵、組織協(xié)調(diào)等機制如果沒有相關(guān)的制度支撐，就會缺乏落實的行動主體及資源載體。正是省際之間的干部流動才使災后重建、對口支援、東西協(xié)作和武漢疫情防控中的各省馳援等工作取得了較好的績效，對于駐村工作隊這樣的干部下沉基層的常態(tài)性運作模式同樣需要依托執(zhí)政黨的制度優(yōu)勢。

(一)制度優(yōu)勢：黨管干部體制

黨的干部是運作國家權(quán)力的主體結(jié)構(gòu)和力量，對權(quán)力運作主體進行控制和管理是執(zhí)政黨治理國家的必然課題。正是由于中國共產(chǎn)黨堅持黨管干部、控制權(quán)力運作，將選拔運用領(lǐng)導干部的權(quán)力牢牢掌握在各級黨組織手中，才保證了黨對事業(yè)的領(lǐng)導權(quán)，保證了各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的整體素質(zhì)，從而保障了黨的事業(yè)取得成功。黨組織擔當超級的協(xié)調(diào)者和管理者角色，具有相當?shù)哪芰蜋?quán)威調(diào)動不同區(qū)域、不同部門及不同類型的人員共同完成某項任務(wù)。在實踐運作中，這種權(quán)力控制主要體現(xiàn)在兩個方面：一是黨對于干部的選擇、培養(yǎng)、教育、使用、調(diào)度和監(jiān)督進行日?；?、具體化的管理；二是黨對使用干部和干部運作權(quán)力的全過程進行控制，制定干部工作的路線、方針、政策。通過對干部工作各個環(huán)節(jié)、全部過程進行組織實施，確保干部選拔任用體現(xiàn)黨和人民的意志，做到依法依規(guī)辦事。比如，黨和國家派駐第一書記與駐村工作隊嵌入貧困村進行精準扶貧，在最短的時間以最高的效率實現(xiàn)國家的政策善意與貧困人口現(xiàn)實需求之間的精準對接，有效解決了貧困村的資源約束和能力瓶頸。第一書記與工作隊將國家力量直接延伸到鄉(xiāng)村社會，體現(xiàn)了黨踐行群眾路線的制度化形式，實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在重要戰(zhàn)略時期的社會資源廣泛動員，贏得了執(zhí)政的績效合法性和現(xiàn)實合理性。

(二)組織同構(gòu)：黨統(tǒng)基層體制

在當代中國治理實踐中，政黨組織下沉到了政權(quán)、社會、軍隊等各領(lǐng)域的各級基層組織，并承擔著貫徹執(zhí)行上級黨組織決策的功能。《中國共產(chǎn)黨黨章》明確提出：“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當成立黨的基層組織”，并對街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，企業(yè)組織，社會組織，事業(yè)單位，機關(guān)等組織中黨組織的作用和功能進行了說明。黨的理論和路線方針政策最終通過黨的基層組織得到了落實與執(zhí)行。下沉干部在黨的號召和組織下可以在某一領(lǐng)域、某一地點實現(xiàn)迅速集結(jié)，并與當?shù)氐幕鶎狱h組織有效對接，動員各類資源集中解決某一特定問題或危機，具有響應(yīng)敏捷、行動快、效率高的優(yōu)勢。

四、中國共產(chǎn)黨干部下沉機制對基層治理能力的提升效應(yīng)

基層治理能力一般包括行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、矛盾化解能力等方面。中國共產(chǎn)黨干部下沉機制可以在基層治理能力和水平的提升方面發(fā)揮重要功能，為突破基層治理困境、推進基層治理現(xiàn)代化提供制度建設(shè)、能力建設(shè)和機制創(chuàng)新，具體來看，可以從微觀的基層與個人層面、中觀的政策制定與執(zhí)行層面、宏觀的政治認同與動員層面進行考察。

(一)提升基層治理效能

1.進行政策的教育、溝通與傳遞。國家治理需要執(zhí)政者制定政策并通過各種傳播方式將政令信息傳遞給政策對象，從而實現(xiàn)政策目標。通過委派工作隊進村入戶，可以將國家政策法令帶到基層并具體執(zhí)行，信息雙向的互動也更加便捷、快速且頻繁。在革命時期，中國共產(chǎn)黨通過下派工作隊到農(nóng)村進行階級教育，強化農(nóng)民的階級意識，啟發(fā)和提高階級覺悟，以“劃成分”等方式建構(gòu)階級認同，從而形成一個以階級為基礎(chǔ)的全國性政治共同體。在中國共產(chǎn)黨的社會整合下，農(nóng)村由家族社會轉(zhuǎn)變?yōu)殡A級社會，為進行階級斗爭集聚力量。[24]323土地改革時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的土地改革工作隊以“訴苦”的方式建構(gòu)和強化農(nóng)民的階級和斗爭意識。[24]286在現(xiàn)代化建設(shè)時期，第一書記和駐村工作隊進入村莊不僅帶來了政府權(quán)威、扶貧政策和項目資源，也促進了扶貧信息的傳播。

2.進行基層治理資源的重新分配。在脫貧攻堅中，外部帶入的人力資本和社會資本資源有助于貧困村莊發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)、盤活自身資源的“存量”、釋放貧困村“沉睡”的資源活力、助長減貧治理的資源“增量”，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，其本質(zhì)上是對市場經(jīng)濟環(huán)境下資源分配極化效應(yīng)的一種整體性糾偏，為共同富裕的發(fā)展愿景提供了一種調(diào)節(jié)機制。如果把精準扶貧看作是從大水漫灌到精準滴灌的轉(zhuǎn)變，那么下沉干部承擔的就是滴灌的管道功能。據(jù)筆者調(diào)研的中部H省一高校駐村工作隊來看，2018至2020年期間，該高?？傆嫗榉鲐毚逋度?00多萬元，整合國家、市、區(qū)各類扶貧資金2400多萬元。在黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活條件改善等方面投入了大量人力、物力、財力，鄉(xiāng)村面貌更美了，村民增收了，生活環(huán)境更好了，精神文化生活更豐富了。

3.擴展基層治理主體社會資本的深度與廣度。一些基層的本地干部視野狹小，觀念保守，干部和群眾的社會網(wǎng)絡(luò)整體上質(zhì)量不高，與上級政府部門缺乏對接的有效渠道，上級不了解基層的情況，基層也缺乏了解外部世界的機會和途徑。下沉干部為拓展基層社會資本打開了一扇窗，可以有效搭建基層與上級政府部門的聯(lián)系，同時也搭建了干部派出單位與基層政府的溝通渠道。此外，派出單位往往具有較大的消費潛力，有助于對接基層的產(chǎn)品銷售，推進消費扶貧。

(二)培養(yǎng)鍛煉基層干部

在組織層面，第一書記制度的貫徹實施有助于提升貧困村黨支部的戰(zhàn)斗力，使得以貧困村黨支部為主導的治理體制運轉(zhuǎn)更加流暢與有效。在個人層面，有學者研究了在特殊組織模式下的扶貧經(jīng)歷對工作隊成員個人的改變，認為混合科層組織的特性使扶貧工作隊能夠更好地起到匯聚資源、采集信息和培訓干部的作用。[25]環(huán)境和人員方面的多樣性和異質(zhì)性提供了下沉干部的學習機會，有利于干部間的相互學習，擴大了干部間的交往范圍，促進了社會資本的積累，提升了本地干部與外地干部的工作能力，優(yōu)化了工作方法和流程。一方面，下沉干部推動了本地干部思維方式和工作方式的轉(zhuǎn)變，提高了其現(xiàn)代化治理能力；另一方面，本地干部協(xié)助下沉干部提升了綜合治理的能力。工作經(jīng)歷使下沉干部更全面地了解中國基層，有利于更新他們的工作態(tài)度和工作方法，在很大程度上會影響他們將來的工作方式以及對民眾的態(tài)度。干部下沉最直接的功能除了幫助基層干部落實各項扶貧政策、監(jiān)督下沉單位的政策行為以外，背后隱含的深意是鍛煉干部，加深干部對基層的了解。

(三)改進基層政策制定

中國集中統(tǒng)一的政治體制、國家的巨大規(guī)模和發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實使國家在制定法律、政策時始終存在標準化和多樣化的沖突與矛盾。一方面，統(tǒng)一的行政治理要求國家各區(qū)域統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動。另一方面，地域自主性、基層自主性所產(chǎn)生的多樣化要求具有一定的自治制度空間。因此，在政策決策過程中既要重視地方和主體的個案經(jīng)驗，從中尋找決策依據(jù)，同時也要充分注意其發(fā)揮的限度。應(yīng)在保持政策統(tǒng)一性、法律統(tǒng)一性、市場統(tǒng)一性等基本制度統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上尊重差異性與自主性。然而，由于制定或修訂政策的上級機構(gòu)往往存在信息反饋傳輸路徑過長、渠道較為單一、失真度較大的問題，可能影響政策的合理性和可操作性。上級機構(gòu)派出的干部在政策執(zhí)行一線可以通過聽取匯報、實地調(diào)查、走訪座談等方式了解、收集到更多的信息，為上級機構(gòu)修正既有政策或制定新的政策提供信息和經(jīng)驗，提高政策的指導性、合理性和可操作性。

(四)推動基層政策執(zhí)行

有學者認為，工作組派遣機制使中國的一些政策得到了有效的執(zhí)行，主要是通過提升政策執(zhí)行能力(解釋和宣傳政策、協(xié)調(diào)和化解部門間爭議或矛盾、爭取資源、緩解干群矛盾)、改變政策執(zhí)行意愿(改變政策執(zhí)行議程、釋放基層社會參與、向下級機構(gòu)施壓)、收集政策執(zhí)行信息等方式推動政策的執(zhí)行。[23]根據(jù)其研究，工作組具有推動政策執(zhí)行的明顯優(yōu)勢：一是適應(yīng)條塊分割的組織架構(gòu)，一方面有利于打破上下級機構(gòu)間的信息不對稱，更好地發(fā)揮監(jiān)督功能，另一方面有利于打破下級機構(gòu)間條塊分割的壁壘，更好地協(xié)調(diào)各種爭議與矛盾，還能調(diào)動基層民眾的積極性，形成社會壓力促進政策的有效執(zhí)行。二是攜帶的資源和發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用能夠快速提高下級機構(gòu)的治理能力與水平，傳播擴散先進的治理經(jīng)驗，降低探索試錯的行政成本。

(五)增強基層組織動員能力

社會成員對政治系統(tǒng)或政治規(guī)則的道德效力具有一種堅定的內(nèi)在信任，是政治系統(tǒng)穩(wěn)定而連貫存在的情感支持，即政治合法性。毛澤東在《論人民民主專政》中提出：“人民的國家是保護人民的。有了人民的國家，人民才有可能在全國范圍內(nèi)和全體規(guī)模上，用民主的方法，教育自己和改造自己。”[18]1476干部承載了國家認同和政黨認同的角色，在某種意義上，干部成為了一個象征化的符號，其一，干部與黨的意識形態(tài)同構(gòu)，是意識形態(tài)的承擔者和宣傳者，從而被賦予了國家認同的價值與意義。其二，干部以國家權(quán)力執(zhí)行者的角色和身份運作，社會個體從心理和精神層面把干部符號化，干部成為黨和國家認同的載體。下沉干部一般是黨組織經(jīng)過篩選的中國共產(chǎn)黨黨員，既代表了國家在基層的在場，也代表了中國共產(chǎn)黨在基層的在場，通過拉近國家與社會、政府與公民、中國共產(chǎn)黨與人民群眾之間的距離來實現(xiàn)國家、治理者與民眾之間的情感聯(lián)結(jié)、情感動員及情感塑造，進而促進國家治理目標的達成，同時增進了民眾的國家認同與情感回應(yīng)，強化了國家治理的合法性。

(六)構(gòu)建融合黨群關(guān)系的動力機制

中國共產(chǎn)黨始終秉承為人民服務(wù)的宗旨，堅持一切為了群眾、一切依靠群眾。重視群眾工作、踐行群眾路線、密切聯(lián)系群眾一直以來就是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和最大政治優(yōu)勢，是經(jīng)過長期實踐檢驗的、行之有效的、充滿中國智慧的、具有中國特色的工作方法。到群眾中去發(fā)動、組織和領(lǐng)導群眾是其主要工作方式，經(jīng)常將黨員和干部派往鄉(xiāng)村去領(lǐng)導和指導工作。中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以后，形成于戰(zhàn)爭時期的政治動員體制被承繼下來并逐步制度化，形成了下派工作隊、行政體系建構(gòu)與群眾參與相結(jié)合的動員模式。國家對于農(nóng)村社會的重大方針、政策、法令的貫徹實施在相當程度上依靠下派工作隊。下派工作隊對政治滲透的重要意義主要體現(xiàn)在：一是促進了政治體系的建構(gòu)。工作隊是識別和判斷積極分子并將其發(fā)展為基層干部的重要機構(gòu)。二是直接反映和體現(xiàn)了國家意志，并積極將國家意志貫徹到農(nóng)村。三是打通了基層政權(quán)與農(nóng)民的聯(lián)系，實現(xiàn)了有效的政治溝通，如說服、動員、教育、引導等。[24]150，155