◆賴才林 王家華/南京審計(jì)大學(xué) 張玲/中國聯(lián)合工程有限公司

隨著利率市場化進(jìn)程加快以及金融科技的發(fā)展，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)呈多元化、跨市場等特征演變，加上國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境以及新冠疫情沖擊的疊加，對商業(yè)銀行的公司治理提出了更高的要求。現(xiàn)階段，我國商業(yè)銀行公司治理建設(shè)還跟不上形勢發(fā)展需要，商業(yè)銀行公司治理“神形分離”的現(xiàn)象仍然存在，公司治理機(jī)制落實(shí)不到位，“兩會(huì)一層”制衡失效、內(nèi)部審計(jì)體系缺失等問題在不同程度上依然存在。

面對越來越復(fù)雜的經(jīng)營形勢，提升商業(yè)銀行公司治理水平是加強(qiáng)商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營、維護(hù)金融安全的重要舉措。2021年，銀保監(jiān)會(huì)最新頒布的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》提出，商業(yè)銀行必須按照相關(guān)法律完善公司治理框架，提升治理水平。新修訂的《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱新修訂《審計(jì)法》）施行后，拓寬了金融審計(jì)功能，為金融審計(jì)促進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)公司治理建設(shè)提供了更堅(jiān)實(shí)的支撐。

新形勢下商業(yè)銀行公司治理存在的突出問題

（一）商業(yè)銀行治理層運(yùn)作不規(guī)范

商業(yè)銀行要同時(shí)兼顧盈利性和安全性，但許多治理層仍然存在“重盈利、輕風(fēng)險(xiǎn)”的思想，且治理層運(yùn)作不規(guī)范，其中涵蓋“兩會(huì)一層”履職，股東股權(quán)治理和關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)方面。在“兩會(huì)一層”履職方面，董事會(huì)存在為達(dá)到監(jiān)管指標(biāo)和相應(yīng)的績效指標(biāo)，拆分貸款，降低貸款集中度，偽造相關(guān)數(shù)據(jù)，違規(guī)出具金融票據(jù)等問題；在監(jiān)事會(huì)層面，存在監(jiān)事長履職不到位、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，沒有對高風(fēng)險(xiǎn)貸款保持審慎處理的態(tài)度，貸款貸中、貸后審查不到位，高風(fēng)險(xiǎn)案件沒有按照銀保監(jiān)會(huì)的要求報(bào)送等問題；在高級(jí)管理層方面，部分高級(jí)管理層存在代替董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)履職的情況，同時(shí)部分風(fēng)險(xiǎn)防范部門獨(dú)立性缺失，無法發(fā)揮向上監(jiān)督的作用。商業(yè)銀行股權(quán)治理方面，在我國商業(yè)銀行股份制改革下，諸多商業(yè)銀行以股份有限公司的形式設(shè)立，導(dǎo)致較多商業(yè)銀行特別是中小銀行存在股權(quán)分散，股東違規(guī)股權(quán)質(zhì)押和違規(guī)分紅，股東以非自有資金或信貸資金入股等問題。股權(quán)治理的不規(guī)范，難以發(fā)揮股東會(huì)對“兩會(huì)一層”的制約作用，導(dǎo)致商業(yè)銀行內(nèi)部控制架構(gòu)的缺失。在關(guān)聯(lián)交易方面，存在重大關(guān)聯(lián)交易未經(jīng)審批，關(guān)聯(lián)交易未按規(guī)定按時(shí)披露等問題。公司治理層的運(yùn)作不規(guī)范，造成了商業(yè)銀行內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)的缺陷，降低商業(yè)銀行對風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，容易產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）相關(guān)社會(huì)責(zé)任履行不到位

銀保監(jiān)會(huì)在《商業(yè)銀行公司治理指引》中明確指出商業(yè)銀行應(yīng)履行良好的社會(huì)責(zé)任。在2022年銀保監(jiān)會(huì)新下發(fā)的非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)表中，將綠色融資、普惠金融等關(guān)系到社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目單獨(dú)列示，表明了社會(huì)責(zé)任履行在商業(yè)銀行發(fā)展過程中的重要性。商業(yè)銀行在謀求自身盈利發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)積極作為，發(fā)揮好金融支持實(shí)體、支持綠色發(fā)展、支持鄉(xiāng)村振興的作用，切實(shí)履行好相應(yīng)的社會(huì)職能。但在商業(yè)銀行履行社會(huì)責(zé)任的過程中仍存在諸多問題。一是文化建設(shè)中不重視商業(yè)銀行社會(huì)責(zé)任的履行。部分商業(yè)銀行仍以盈利性為自身企業(yè)文化的中心，忽視企業(yè)文化中履行社會(huì)責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)。二是商業(yè)銀行“兩會(huì)一層”履職的過程中無法兼顧盈利性和社會(huì)責(zé)任，制定的發(fā)展框架仍以業(yè)績?yōu)楹诵模卫韺訉J款的控制不到位，仍存在違規(guī)向“兩高一?！毙袠I(yè)發(fā)放貸款的情況，而忽略了對綠色環(huán)保型產(chǎn)業(yè)的支持，造成了貸款資源的錯(cuò)配和貸款結(jié)構(gòu)的失衡。三是違規(guī)使用相關(guān)政策資金。央行等有關(guān)部門出臺(tái)了諸多支持商業(yè)銀行履行社會(huì)責(zé)任的政策，然而部分商業(yè)銀行治理層不能有效對資金流向進(jìn)行監(jiān)督。四是商業(yè)銀行相關(guān)社會(huì)責(zé)任履行信息披露不足。目前我國商業(yè)銀行治理層在社會(huì)責(zé)任信息披露方面重視程度不高，只有少數(shù)大銀行每年進(jìn)行披露，眾多中小銀行并未每年披露社會(huì)責(zé)任履行情況，且在已披露的社會(huì)責(zé)任履行情況中，披露內(nèi)容較為簡單，并未涵蓋定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。

（三）信息治理不到位

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)被運(yùn)用到商業(yè)銀行的經(jīng)營管理當(dāng)中，數(shù)據(jù)治理成為商業(yè)銀行公司治理的重要組成部分。在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)運(yùn)用具備范圍廣、復(fù)雜性強(qiáng)等特點(diǎn)，不易管理。諸多犯罪分子得以通過商業(yè)銀行數(shù)據(jù)治理出現(xiàn)的漏洞進(jìn)行洗錢等違法活動(dòng)，加強(qiáng)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)治理刻不容緩?，F(xiàn)階段，商業(yè)銀行數(shù)據(jù)治理仍存在諸多問題，一是商業(yè)銀行收集的數(shù)據(jù)較多，范圍較廣，不易整合，除少數(shù)大銀行外，許多中小銀行缺乏對數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、運(yùn)用、分析的能力，相對應(yīng)的人才儲(chǔ)備也較為缺乏，無法及時(shí)、有效地對數(shù)據(jù)安全漏洞進(jìn)行識(shí)別，在運(yùn)用相關(guān)科技的時(shí)候過多注重操作而忽視風(fēng)險(xiǎn)防范。二是在規(guī)章制度方面，諸多銀行并未將數(shù)據(jù)治理列為自身重點(diǎn)治理領(lǐng)域，沒有出臺(tái)相關(guān)的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范政策。三是外部對商業(yè)銀行數(shù)據(jù)治理的監(jiān)管缺失，對于新型金融科技的監(jiān)管，相關(guān)地方監(jiān)管部門，如銀保監(jiān)局等，仍然處于探索階段，監(jiān)管手段仍較為傳統(tǒng)，對商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)治理監(jiān)管力度存在較大不足。四是銀行自身也存在監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)送違規(guī)等行為。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)2021年對商業(yè)銀行的罰單公示，當(dāng)年銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)對銀行機(jī)構(gòu)開出32張罰單，涵蓋范圍涉及數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)報(bào)送不及時(shí)等諸多違規(guī)行為。

（四）內(nèi)部審計(jì)體系不健全

內(nèi)部審計(jì)是商業(yè)銀行公司治理的重要組成部分，向上對管理層負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，向下監(jiān)督銀行各條業(yè)務(wù)線的運(yùn)行。在新形勢下，商業(yè)銀行監(jiān)管日漸趨嚴(yán)，內(nèi)部審計(jì)部門在商業(yè)銀行公司治理中發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)階段，商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)職能發(fā)揮不充分，諸多商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)部門“有形無實(shí)”。在向上監(jiān)督方面，內(nèi)審人員人事任免由董事會(huì)決定，名義上由董事會(huì)直接任命，直接對董事會(huì)負(fù)責(zé)，但在履行職責(zé)時(shí)，較多銀行的高管直接由董事會(huì)成員擔(dān)任，造成內(nèi)部審計(jì)部門權(quán)力被架空，不能對管理層施行有效的監(jiān)督。此外，內(nèi)部審計(jì)人員在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，只能向上級(jí)提出整改或處罰建議，自身沒有執(zhí)行處罰的權(quán)力，無法對違規(guī)人員進(jìn)行直接處罰；在向下監(jiān)督方面，由于內(nèi)部審計(jì)部門與其他業(yè)務(wù)部門處于同一銀行，難以做到嚴(yán)格審計(jì)，審計(jì)對象往往不配合內(nèi)部審計(jì)部門的工作，造成商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)工作最終以“走過場”的形式匆匆收場。在審計(jì)內(nèi)容和方式方法方面，隨著商業(yè)銀行金融科技進(jìn)步、業(yè)務(wù)多元化發(fā)展，商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)仍以查賬為中心的財(cái)務(wù)審計(jì)已然不合時(shí)宜，而內(nèi)部控制審計(jì)和信息系統(tǒng)審計(jì)等方面重視程度不夠，不能對整個(gè)銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效評估和整體把握，審計(jì)作用范圍的局限導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)在銀行風(fēng)險(xiǎn)管控方面起到的作用有限。

新修訂《審計(jì)法》視角下商業(yè)銀行公司治理的審計(jì)策略

（一）加強(qiáng)銀行治理層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

新修訂《審計(jì)法》將相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部分寫進(jìn)附則，保持審計(jì)法與黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的銜接，加強(qiáng)了黨對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。在新形勢下，金融穩(wěn)定是防范化解國家重大風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)，銀行穩(wěn)則金融穩(wěn)，商業(yè)銀行治理層的穩(wěn)定又是銀行穩(wěn)定的大前提。在現(xiàn)階段對商業(yè)銀行治理層的股權(quán)制約等監(jiān)督機(jī)制受限的情況下，審計(jì)監(jiān)督的加強(qiáng)能夠及時(shí)揭示銀行治理層不作為甚至腐敗的現(xiàn)象，一定程度上彌補(bǔ)其他監(jiān)督機(jī)制的缺失。新修訂《審計(jì)法》施行后，黨組織作為相關(guān)商業(yè)銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方，審計(jì)組織得以優(yōu)化，審計(jì)流程更為明確，審計(jì)與其他部門的協(xié)同也更為密切。國家金融審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在黨的帶領(lǐng)下，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，與財(cái)政、人力資源等部門以及相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起在更大范圍、更深層次對商業(yè)銀行“兩層一會(huì)”主要責(zé)任人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，包括不僅限于對商業(yè)銀行治理層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對其在任職期間貫徹落實(shí)政策情況、經(jīng)營決策情況、風(fēng)險(xiǎn)管控情況等進(jìn)行客觀公正的評價(jià)。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)成果應(yīng)在黨組織的牽頭下，及時(shí)與相關(guān)協(xié)同部門共享，作為商業(yè)銀行治理層考評依據(jù)。

（二）加強(qiáng)商業(yè)銀行履行社會(huì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督

新修訂《審計(jì)法》新增第二十六條“根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，同時(shí)合并修改了對金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)條款，特別強(qiáng)調(diào)了“遇有涉及國家財(cái)政金融重大利益情形，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，審計(jì)署可以對前款規(guī)定以外的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查或者審計(jì)”。新形勢下，國家為支持普惠金融、綠色發(fā)展、小微企業(yè)的發(fā)展，出臺(tái)了大量金融支持政策，而商業(yè)銀行是相關(guān)政策資金周轉(zhuǎn)重要一環(huán)，相關(guān)政策資金的運(yùn)用直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)金融安全。新修訂《審計(jì)法》施行后，審計(jì)機(jī)關(guān)一方面可以加強(qiáng)對商業(yè)銀行履行國家相關(guān)政策情況的審計(jì)監(jiān)督，依法對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)服務(wù)于普惠金融、綠色發(fā)展、小微企業(yè)等社會(huì)職責(zé)的情況進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)審查相關(guān)金融機(jī)構(gòu)是否在公司治理層面制定了服務(wù)于社會(huì)職能的相關(guān)規(guī)章制度，服務(wù)于相關(guān)領(lǐng)域的資金是否流向應(yīng)投向領(lǐng)域，是否存在盜取資金違規(guī)發(fā)放貸款等情況，是否在社會(huì)責(zé)任報(bào)告上正確披露自身社會(huì)責(zé)任履行情況，是否設(shè)置了投向服務(wù)于社會(huì)職責(zé)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控措施等。另一方面，依據(jù)新修改的對金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)條款，對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任履行情況的審計(jì)，在涉及國家財(cái)政金融重大利益的情況下，可以擴(kuò)大審計(jì)范圍，將審計(jì)對商業(yè)銀行履行國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的監(jiān)督滲透到更多的金融機(jī)構(gòu)。

（三）運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展商業(yè)銀行信息治理審計(jì)

新修訂《審計(jì)法》第三十四條強(qiáng)調(diào)“審計(jì)機(jī)關(guān)對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進(jìn)行綜合分析，需要向被審計(jì)單位核實(shí)有關(guān)情況的，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。”且第三十六條強(qiáng)調(diào)“審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位信息系統(tǒng)的安全性、可靠性、經(jīng)濟(jì)性，被審計(jì)單位不得拒絕”。在新修訂《審計(jì)法》實(shí)施后，進(jìn)一步明確了國家審計(jì)機(jī)關(guān)在信息系統(tǒng)審計(jì)方面的強(qiáng)制性，從立法層面規(guī)范了被審計(jì)單位在大數(shù)據(jù)審計(jì)過程中應(yīng)盡的義務(wù)，并且首次將“信息系統(tǒng)”列在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍當(dāng)中。具體到對商業(yè)銀行信息治理的審計(jì)監(jiān)督中，可以建立與商業(yè)銀行數(shù)據(jù)庫的連接接口，成立大數(shù)據(jù)審計(jì)協(xié)同工作組，發(fā)揮信息化時(shí)代下大數(shù)據(jù)信息共享的優(yōu)勢，最大限度地獲取商業(yè)銀行公司治理過程中的數(shù)據(jù)，再通過大數(shù)據(jù)審計(jì)軟件，對商業(yè)銀行數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)集中分析、系統(tǒng)把握、抽絲剝繭，強(qiáng)化國家審計(jì)在審計(jì)監(jiān)督方面的穿透性，得以從錯(cuò)綜復(fù)雜的數(shù)據(jù)當(dāng)中尋找商業(yè)銀行信息治理的漏洞。相關(guān)的法律亦可規(guī)范在對商業(yè)銀行大數(shù)據(jù)審計(jì)過程中審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)對象的行為，確保用于審計(jì)的數(shù)據(jù)資料不會(huì)外泄。

（四）通過協(xié)同審計(jì)加強(qiáng)對商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)與監(jiān)督

新修訂《審計(jì)法》新增第三十二條，強(qiáng)調(diào)“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”。促進(jìn)商業(yè)銀行公司治理體系完善，需要國家審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)部門密切配合，構(gòu)建全面覆蓋的審計(jì)監(jiān)督體系。一方面，新修訂《審計(jì)法》要求被審計(jì)單位高度重視內(nèi)部審計(jì)部門建設(shè)，加強(qiáng)國家審計(jì)對商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，能夠促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)部門發(fā)揮其職能，增強(qiáng)其獨(dú)立性，并且內(nèi)部審計(jì)在工作中除了受商業(yè)銀行董事會(huì)的監(jiān)督外，還應(yīng)對國家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題可直接向國家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行匯報(bào)，一定程度上可擺脫單獨(dú)受制于自身銀行董事會(huì)的缺陷。另一方面，國家審計(jì)有著獨(dú)立性的特點(diǎn)，可以在協(xié)同審計(jì)過程中，對內(nèi)部審計(jì)尚未發(fā)現(xiàn)，或發(fā)現(xiàn)了不予上報(bào)、不予處罰的情況加以處理，通過協(xié)同審計(jì)強(qiáng)化商業(yè)銀行公司治理情況的監(jiān)督。同時(shí)，國家審計(jì)還具備專業(yè)性的特點(diǎn)，能在內(nèi)部審計(jì)對商業(yè)銀行公司治理監(jiān)督履職過程給予一定的指導(dǎo)，從而幫助內(nèi)部審計(jì)部門彌補(bǔ)在對商業(yè)銀行公司治理監(jiān)督過程中出現(xiàn)的漏洞，對商業(yè)銀行公司治理容易出問題的重點(diǎn)領(lǐng)域，可以通過交流學(xué)習(xí)、現(xiàn)場指導(dǎo)的方式對內(nèi)部審計(jì)予以相應(yīng)的幫助。