張青波

一、 問(wèn) 題 的 提 出

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)客觀科學(xué)的數(shù)據(jù)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的人類(lèi)活動(dòng)及其產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)荷進(jìn)行定量分析，以量化的方法來(lái)預(yù)測(cè)、判斷和說(shuō)明環(huán)境承載能力，約束人類(lèi)的環(huán)境利用行為，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的事前控制，(1)參見(jiàn)汪勁主編： 《環(huán)保法治三十年： 我們成功了嗎》，北京大學(xué)出版社2011年版，第74—75頁(yè)。其制定和實(shí)施在環(huán)境行政執(zhí)法中具有重要意義。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的核心功能在于為環(huán)境質(zhì)量狀況提供對(duì)比依據(jù)，與援引環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定、行政規(guī)劃等要求共同發(fā)揮設(shè)定目標(biāo)、考核激勵(lì)、督政問(wèn)責(zé)的作用。(2)參見(jiàn)尤明青： 《論環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第6期，第287頁(yè)。而環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)則以成文的形式公示于眾，為排污企業(yè)提供了相當(dāng)明確的行為指引和預(yù)期，大大提高了排污企業(yè)對(duì)其行為后果的可預(yù)見(jiàn)性，利于它們?cè)谑虑安扇”匾娘L(fēng)險(xiǎn)防范措施以控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。(3)參見(jiàn)宋亞輝： 《環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)在侵權(quán)法上的效力解釋》，載《法學(xué)研究》2013年第3期，第43、47頁(yè)。借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家得以把握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的程度、社會(huì)的承受邊界和管制目標(biāo)的有效程度，原本抽象的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)概念被具體化為可供義務(wù)人遵循與主管機(jī)關(guān)執(zhí)行的具體行為義務(wù)，(4)參見(jiàn)杜輝： 《挫折與修正： 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進(jìn)路選擇》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期，第93頁(yè)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)使環(huán)境權(quán)利的主張有具體依據(jù)、使環(huán)境義務(wù)的承擔(dān)有具體界限、使環(huán)境行政執(zhí)法有依據(jù)可循。(5)參見(jiàn)王春磊： 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力： 問(wèn)題梳理及實(shí)踐動(dòng)向》，載《中州學(xué)刊》2016年第11期，第48頁(yè)。

但是我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度尚不完備，亟待完善。有學(xué)者指出，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的缺陷為： (1) 制定主體為環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)，過(guò)于單一。(2) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)和修訂機(jī)制欠缺。(3) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序不明，欠缺公眾參與。(4) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施困難；未充分考慮現(xiàn)實(shí)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件；制定緩慢，缺乏效率。因而應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)家咨詢制度和環(huán)境信息披露制度，以動(dòng)員廣泛的公眾參與。(6)參見(jiàn)白貴秀： 《基于法學(xué)視角的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題研究》，載《政法論叢》2012年第3期，第83—87頁(yè)。還有學(xué)者將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題總結(jié)為： (1) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不強(qiáng)： 部分標(biāo)準(zhǔn)過(guò)時(shí)、對(duì)新型環(huán)境損害缺乏判準(zhǔn)、總量控制標(biāo)準(zhǔn)較少、標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)值確定與修改依據(jù)不明、對(duì)污染防治指標(biāo)和公眾健康指標(biāo)混同不分、不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)同一環(huán)境要素(因子)設(shè)定沖突數(shù)值等。(2) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)不明確。(3) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制程序正當(dāng)性不足： 編制機(jī)構(gòu)不能中立、編制程序存在征求意見(jiàn)的途徑不明、公眾不能參與編制過(guò)程、專(zhuān)家論證不足、公眾意見(jiàn)不被采納。(4) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用問(wèn)題突出： 企業(yè)排放的行為雖然符合滯后的排放標(biāo)準(zhǔn)，但仍對(duì)接觸人群造成了損害，此時(shí)環(huán)境執(zhí)法卻難以展開(kāi)；對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未做規(guī)定的項(xiàng)目，參考選用國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)時(shí)時(shí)寬時(shí)嚴(yán)；標(biāo)準(zhǔn)存在沖突時(shí)缺乏適用規(guī)則；司法裁判過(guò)分倚重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以致在沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，環(huán)境污染的受害人往往因?yàn)槿狈⒄斩慌袥Q敗訴。有鑒于此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)廣泛吸引公眾參與，確保決策的民主化、科學(xué)化。同時(shí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選用涉及專(zhuān)業(yè)廣泛的專(zhuān)家，確保從不同的角度對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。此外，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性。(7)參見(jiàn)張晏、汪勁： 《我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的問(wèn)題及對(duì)策》，載《中國(guó)環(huán)境科學(xué)》2012年第1期，第188—191頁(yè)。

上述研究當(dāng)然具有不容否認(rèn)的價(jià)值，但存在的不足是： 第一，未能從上述表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題深挖環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的癥結(jié)，導(dǎo)致各種對(duì)策呈現(xiàn)出頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化趨勢(shì)，難以統(tǒng)籌兼顧；第二，所提出的信息披露、公眾參與、專(zhuān)家咨詢論證以及標(biāo)準(zhǔn)修訂機(jī)制等主張，均未能深思如何設(shè)置具體制度對(duì)策，恐流于寬泛而難以貫徹落實(shí)；第三，尚未從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和程序方面深究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的特征，難以回應(yīng)其法律性質(zhì)及如何適用的問(wèn)題。如果不僅僅是國(guó)家機(jī)關(guān)，而且各種功能在于實(shí)現(xiàn)公共利益的組織也可作為行政組織的話，那么上述不足的實(shí)質(zhì)就可以說(shuō)是均肇因于缺少在組織法層面的省思。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定組織應(yīng)如何措置安排才能對(duì)種種問(wèn)題予以有效回應(yīng)？所提出的各種完善對(duì)策又應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)在組織法的構(gòu)造之中？制定組織上的制度變革對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)又會(huì)具有何種作用？上述問(wèn)題均需要行政組織法上的考量。《標(biāo)準(zhǔn)化法》已于2017年11月修訂，而《環(huán)境保護(hù)法》更是早在2014年已被修訂。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的兩大法律依據(jù)均已變化的背景下，更有必要討論如何改進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(主要是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn))制度，以便借助為上述兩部法律進(jìn)行配套立法的契機(jī)，克服現(xiàn)行制度的缺陷。

二、 自我規(guī)制的缺失： 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度問(wèn)題的癥結(jié)

環(huán)境問(wèn)題具有科技背景，(8)參見(jiàn)葉俊榮： 《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第133頁(yè)。對(duì)環(huán)境問(wèn)題的解決自然必需科學(xué)知識(shí)。申言之，由于環(huán)境問(wèn)題在發(fā)生之前經(jīng)常欠缺經(jīng)驗(yàn)法則以茲確認(rèn)危險(xiǎn)是否存在，因此環(huán)境法必須在欠缺經(jīng)驗(yàn)法則的情況下，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)預(yù)測(cè)結(jié)果并提前采取對(duì)應(yīng)措施。(9)參見(jiàn)王毓正： 《論環(huán)境法于科技關(guān)聯(lián)下之立法困境與管制手段變遷》，載《成大法學(xué)》第12期(2006年)，第103頁(yè)?；蛘哒f(shuō)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的致害過(guò)程非常復(fù)雜，污染物時(shí)常與其他要素發(fā)生物理、化學(xué)或生物反應(yīng)，并經(jīng)過(guò)遷移、擴(kuò)散、轉(zhuǎn)化和代謝等環(huán)節(jié)造成損害。這集中體現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性特點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制提出了較高的要求。因而環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)必須建立在科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和技術(shù)判斷基礎(chǔ)上。(10)見(jiàn)前注〔3〕，宋亞輝文，第46頁(yè)。于是，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂極其復(fù)雜，需考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)等多方面因素，涉及生產(chǎn)過(guò)程、工藝參數(shù)、污染物削減潛力、經(jīng)濟(jì)分析等多方面數(shù)據(jù)資料，需經(jīng)定性、定量綜合分析比較，權(quán)衡各技術(shù)的利弊后，才能最終選出技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理的方案。實(shí)踐中數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)不足、評(píng)價(jià)方法的局限等問(wèn)題，常常使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估和制定更加困難。(11)參見(jiàn)譚冰霖： 《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1514頁(yè)。可見(jiàn)，一方面是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)科技和信息有著極高的要求，而另一方面卻是在我國(guó)目前由政府主導(dǎo)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的體制下，政府難以獲取、綜合關(guān)涉環(huán)境問(wèn)題的信息知識(shí)，遑論及時(shí)妥善地制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

按照系統(tǒng)理論，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)分化為政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)等不同子系統(tǒng)，各自奉行不同的二值符碼(如有權(quán)/無(wú)權(quán)、支付/不支付、合法/非法、真/非真)運(yùn)作，其基本形式是信息溝通。各系統(tǒng)依其自身來(lái)分辨、處理來(lái)自其他系統(tǒng)的信息，同時(shí)向其他系統(tǒng)釋放信息，進(jìn)行系統(tǒng)之間的信息溝通。但信息并不能自由往返于各個(gè)系統(tǒng)，只有通過(guò)參照系統(tǒng)各自的二值符碼，經(jīng)過(guò)一定的運(yùn)作才被歸入一定系統(tǒng)。不能由二值符碼歸類(lèi)的運(yùn)作，則不被歸入相應(yīng)的系統(tǒng)。由此，系統(tǒng)就能對(duì)不屬于系統(tǒng)的運(yùn)作不予考慮，以化約復(fù)雜性。(12)Niklas Luhmann， Das Recht der Gesellschaft， 1995， S.44 f.， 60-62.比如，在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)行為合法與否的判斷只能依法做出，如果再摻雜道德、宗教方面的考量，將難以穩(wěn)定人們相互之間懷有的行為期待，不能形成有效的社會(huì)秩序。在此過(guò)程中，既有的法律溝通被儲(chǔ)存下來(lái)，作為后續(xù)溝通的前提，既限制又引導(dǎo)了后續(xù)溝通的銜接可能。(13)參見(jiàn)魯楠、陸宇峰： 《盧曼社會(huì)系統(tǒng)論視野中的法律自治》，載《清華法學(xué)》2008年第2期，第55—59頁(yè)。如此一來(lái)，基于二值符碼的運(yùn)作一方面在系統(tǒng)內(nèi)部穩(wěn)定了它的意義界限，讓系統(tǒng)的觀察和描述成為可能，但另一方面必然導(dǎo)致系統(tǒng)的運(yùn)作基于一種盲點(diǎn)，系統(tǒng)所觀察到的現(xiàn)實(shí)，并非現(xiàn)實(shí)本身，不過(guò)是根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)在符碼呈現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的東西，所有其他的信息溝通和所有其他的事件卻不被關(guān)注。(14)Vgl.Thomas Vesting， Rechtstheorie， 2.Aufl.， 2015， S.8， 71， 78.在一個(gè)系統(tǒng)中被認(rèn)為是至關(guān)重要的信息，可能會(huì)被另一個(gè)系統(tǒng)熟視無(wú)睹，于是，某些社會(huì)問(wèn)題不能獲得及時(shí)處理而積微成著、鴻毳沉舟。因而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成，根本上就是由于自創(chuàng)生的功能系統(tǒng)之間缺乏共振，一種系統(tǒng)的運(yùn)作無(wú)法在另一種系統(tǒng)中造成預(yù)期的影響。(15)參見(jiàn)陸宇峰： 《“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學(xué)： 一種理解現(xiàn)代法律的新思路》，載《政法論壇》2014年第4期，第167頁(yè)。政治系統(tǒng)并不是標(biāo)準(zhǔn)化專(zhuān)業(yè)知識(shí)的中心。(16)Thomas Vesting， The Autonomy of Law and the Formation of Network Standards， 5 German Law Journal 639，660(2004).由于各個(gè)系統(tǒng)的功能分化，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、科學(xué)系統(tǒng)就環(huán)境問(wèn)題所釋放的大量信息難以被政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)及時(shí)捕捉、分辨，并根據(jù)重要程度做出匹配的處理、回應(yīng)，政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)自然也不能給出適應(yīng)其他系統(tǒng)實(shí)際需要的規(guī)制指令、切實(shí)影響其他系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)作。就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而言，政府不能根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)狀況，制定清楚明了、完備協(xié)調(diào)、與時(shí)俱進(jìn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也就難以借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)妥當(dāng)應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)調(diào)控治理生態(tài)環(huán)境的目的。

為了避開(kāi)系統(tǒng)之間森嚴(yán)的壁壘，需要從系統(tǒng)外部的他治轉(zhuǎn)向系統(tǒng)內(nèi)部的自治。只有在系統(tǒng)自身邏輯之內(nèi)而非之外，有效的限制措施才能發(fā)揮作用。唯有通過(guò)系統(tǒng)的內(nèi)在反思，才能完成在高水平層次上協(xié)調(diào)系統(tǒng)功能及其環(huán)境成效的艱巨任務(wù)。政治—法律的規(guī)制和外部社會(huì)的影響除非被轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)發(fā)展動(dòng)力的自我馴化，否則無(wú)法取得成功。(17)參見(jiàn)[德] 貢塔·托依布納： 《憲法的碎片》，陸宇峰譯，中央編譯出版社2016年版，第99—100頁(yè)。故此，法律系統(tǒng)不應(yīng)再以統(tǒng)一的內(nèi)容指標(biāo)去調(diào)控整個(gè)社會(huì)，而是只能設(shè)置去中心化的、在各個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮作用的整合機(jī)制。法的程序取向要偏向于更為非直接的、更為抽象的社會(huì)控制手段——反身機(jī)制，其并非親自做出內(nèi)容上的決定，而只是決定組織上和程序上的前提，以創(chuàng)造、促進(jìn)和重新界定社會(huì)自治，設(shè)置、修正和重新界定民主的自我調(diào)節(jié)，追求受規(guī)制的自治。(18)參見(jiàn)[德] 貢塔·托依布納： 《反思性的法——比較視野中法律的發(fā)展模式》，祁春軼譯，載托依布納： 《魔陣·剝削·異化》，泮偉江等譯，清華大學(xué)出版社2012年版，第281、307、312頁(yè)。起決定作用的不是規(guī)范的內(nèi)容，而是生成規(guī)范的過(guò)程，不是制定規(guī)范的具體結(jié)果，而是產(chǎn)生不同規(guī)范的溝通本身。(19)Gunther Teubner， Ein Fall von struktueller Korruption？ Die Familienbuergschaft in der Kollision unvertraeglicher Handlungslogik， Kritische Vierteljahresschrift fuer Gesetzgebung und Rechtswissenschaft， 2000， S.394.為此，立法者可以將其自身不能以普遍、確定形式加以規(guī)制的問(wèn)題，授權(quán)自治的社會(huì)機(jī)構(gòu)制定規(guī)則。通過(guò)反身法，議會(huì)只規(guī)制功能上分化的社會(huì)子領(lǐng)域自我規(guī)制的程序條件。(20)Gralf-Peter Calliess， Prozedurales Recht， 1999， S.216.這就是系統(tǒng)理論為現(xiàn)代社會(huì)中規(guī)制失靈所開(kāi)出的藥方：“自我規(guī)制?！毕到y(tǒng)為維持和改進(jìn)其技術(shù)環(huán)境所需要的高度分化和及時(shí)更新的技術(shù)知識(shí)，創(chuàng)造了時(shí)間壓力，要求通過(guò)自我協(xié)調(diào)和自我規(guī)制過(guò)程以迅速實(shí)施規(guī)則。(21)Vesting， supra note 〔16〕， at 659.不僅如此，自我規(guī)制還可以有效調(diào)動(dòng)相應(yīng)的知識(shí)和專(zhuān)家，相比政府規(guī)制能更為及時(shí)、更有彈性、更合于事物本質(zhì)地行動(dòng)，對(duì)企業(yè)而言負(fù)擔(dān)較輕、對(duì)國(guó)家而言成本較低，從而以較低成本達(dá)成較高遵從率，補(bǔ)充國(guó)家對(duì)社會(huì)過(guò)程下命令式調(diào)控的虧空。(22)參見(jiàn)高秦偉： 《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期，第74—76頁(yè)。因而，通過(guò)擴(kuò)張治理范圍，調(diào)動(dòng)私人資源，促使各種社會(huì)主體共同參與形成和執(zhí)行政策，合作治理網(wǎng)絡(luò)就能夠改進(jìn)政府的規(guī)制能力。(23)參見(jiàn)宋華琳： 《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期，第16頁(yè)。

總之，反思我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的癥結(jié)，可以說(shuō)正是自我規(guī)制的缺失，導(dǎo)致科學(xué)系統(tǒng)缺乏自主調(diào)控的行政組織法及相應(yīng)的程序根基，結(jié)果在政府難以及時(shí)有效回應(yīng)環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，社會(huì)組織也不能制定詳備妥當(dāng)?shù)沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如按照《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第10條，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用。制定標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)吸收其參加標(biāo)準(zhǔn)起草和審查工作。然而在實(shí)踐中，各協(xié)會(huì)、組織的功能并未完全發(fā)揮出來(lái)。

政府主導(dǎo)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定的這一模式，存在的弊端有： (1) 政府部門(mén)公職人員的專(zhuān)業(yè)性不夠，難以制定出科學(xué)、系統(tǒng)、有效的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；(2) 行政過(guò)程過(guò)于煩瑣，導(dǎo)致行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更新周期過(guò)長(zhǎng)，不能滿足科技創(chuàng)新和發(fā)展的需求；(3) 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)脫離市場(chǎng)需要，妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(24)參見(jiàn)陳光、李炎卓： 《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定： 從政府主導(dǎo)到行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)》，載《科技與法律》2017年第6期，第86—88頁(yè)。因此，政府的環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)重視系統(tǒng)理論所揭示的自我規(guī)制策略，將以政府為中心的規(guī)制模式轉(zhuǎn)化為以各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)為各自中心的規(guī)制，通過(guò)組織和程序的立法，促成科學(xué)系統(tǒng)的自我規(guī)制，既要提高規(guī)制水準(zhǔn)和效率，又要防止系統(tǒng)理性損害公共利益。如學(xué)者指出的，促使社會(huì)形成自治的調(diào)控與行政法中對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的普遍運(yùn)用相輔相成，有著高度的契合性。(25)參見(jiàn)關(guān)保英： 《論行政法中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第5期，第219頁(yè)。但是要在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中貫徹落實(shí)社會(huì)自治和自我規(guī)制的理念，還需要對(duì)其制定組織及有關(guān)程序在細(xì)節(jié)上進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。

三、 中間組織： 德國(guó)法的啟示

2017年修訂的《標(biāo)準(zhǔn)化法》在一定程度上回應(yīng)了學(xué)者提出的，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)參與標(biāo)準(zhǔn)制定、審查作用的主張，(26)參見(jiàn)宋華琳： 《規(guī)則制定過(guò)程中的多元角色——以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域?yàn)橹行牡难杏憽罚d《浙江學(xué)刊》2007年第3期，第162頁(yè)。對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的自我規(guī)制有所關(guān)照。按照該法第18、19條，國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會(huì)團(tuán)體，遵循開(kāi)放、透明、公平的原則，協(xié)調(diào)相關(guān)市場(chǎng)主體，保證各參與主體獲取信息、反映需求，共同制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，由本團(tuán)體成員約定采用或供社會(huì)自愿采用。國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定。并且，企業(yè)可以根據(jù)需要自行或與其他企業(yè)聯(lián)合制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條第1款和第5款，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定可以對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另做規(guī)定。按照《環(huán)境保護(hù)法》第15條、第16條，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或省級(jí)政府。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)政策和要求，是環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境管理和制訂污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要保證，也是控制污染源的重要手段。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖然不能像污染物排放標(biāo)準(zhǔn)那樣直接與行政管制相結(jié)合影響到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但是前者左右著后者的制定?！董h(huán)境保護(hù)法》既然并未對(duì)這兩類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序加以規(guī)定，那就應(yīng)當(dāng)按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定的程序制定，生態(tài)環(huán)境部于《標(biāo)準(zhǔn)化法》修改前發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《制修訂辦法》)規(guī)定的程序只能補(bǔ)白《標(biāo)準(zhǔn)化法》未做規(guī)定之處。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)由生態(tài)環(huán)境部提出項(xiàng)目，同時(shí)省級(jí)政府的標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民亦可提出立項(xiàng)建議，由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(現(xiàn)為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局)單獨(dú)或會(huì)同生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行立項(xiàng)審查和立項(xiàng)，再由生態(tài)環(huán)境部組織起草、征求意見(jiàn)、技術(shù)審查，復(fù)由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(現(xiàn)為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局)編號(hào)和對(duì)外通報(bào)，最后由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)發(fā)布?？梢?jiàn)，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要仍由單一主體——生態(tài)環(huán)境部主持制定，并未授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)等多元社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展自我規(guī)制。

盡管如此，過(guò)早放棄以自我規(guī)制理念來(lái)優(yōu)化行政組織、改進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的努力卻失之草率。對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行法雖然并未明確授權(quán)由政府之外的社會(huì)主體自我立法，但未嘗沒(méi)有為自我規(guī)制留下空間。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第15條、第16條，制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)對(duì)行政主管部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、消費(fèi)者和教育、科研機(jī)構(gòu)等方面的實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)查，對(duì)制定標(biāo)準(zhǔn)的必要性、可行性進(jìn)行論證評(píng)估；在制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采取多種方式征求意見(jiàn)，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)調(diào)查分析、實(shí)驗(yàn)、論證。制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，還可以委托相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或在未組成標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)時(shí)，委托所成立的專(zhuān)家組承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的起草、技術(shù)審查工作。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)和專(zhuān)家組均應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性。另外，瀏覽中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)在我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定中發(fā)揮著十分顯著的作用。比如中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，近年來(lái)主導(dǎo)制定了諸多標(biāo)準(zhǔn)，涉及城鎮(zhèn)地下污水、陣列式消聲器、生活垃圾焚燒煙氣、廢氣生物凈化裝置等各個(gè)方面。而中國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)的網(wǎng)站也顯示，各層次的環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)對(duì)不同類(lèi)型環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定也產(chǎn)生一定的影響。從這些規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程也有吸納來(lái)自政治以外其他系統(tǒng)之信息的渠道，甚至實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。

在此，不妨適度鏡鑒德國(guó)行政組織法相應(yīng)的制度安排。在德國(guó)行政法上，技術(shù)規(guī)范及其創(chuàng)設(shè)程序被從國(guó)家移入私部門(mén)，成為具有深厚傳統(tǒng)的程序私有化模式。而私規(guī)范的運(yùn)用主要在環(huán)境法和技術(shù)(行政法)中有相當(dāng)拓展。將私人合作納入規(guī)范創(chuàng)設(shè)過(guò)程，提升了法的調(diào)控作用： 它為規(guī)范創(chuàng)設(shè)帶來(lái)專(zhuān)業(yè)信息和利益協(xié)調(diào)，提高了所設(shè)規(guī)范的認(rèn)可度，確保了利害關(guān)系人的參與，減輕了國(guó)家的負(fù)擔(dān)并顯示出靈活與革新。不過(guò)，私人創(chuàng)設(shè)的法必須通過(guò)高權(quán)的承認(rèn)才能具備法的性質(zhì)。根據(jù)私人規(guī)范與高權(quán)承認(rèn)之間的關(guān)系，可以區(qū)分出私人協(xié)會(huì)的立法與半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)。對(duì)私人協(xié)會(huì)的立法來(lái)說(shuō)，在德國(guó)存在眾多協(xié)會(huì)和標(biāo)準(zhǔn)化組織從事創(chuàng)設(shè)規(guī)范的活動(dòng)。比如德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)(DIN)是私人企業(yè)成立的、專(zhuān)門(mén)進(jìn)行規(guī)范創(chuàng)設(shè)的私人社團(tuán)，它與德國(guó)政府簽訂協(xié)議，約定一方面獲得政府補(bǔ)貼，另一方面應(yīng)尊重公共利益并允許相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體參與創(chuàng)設(shè)。這類(lèi)私人協(xié)會(huì)創(chuàng)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)需要并入國(guó)家法中，方能獲得規(guī)范效力。并入的發(fā)生不是通過(guò)國(guó)家法對(duì)它們內(nèi)容上的接納，而是通過(guò)指示參照的形式。有時(shí)是列明規(guī)范的名稱、日期、刊載處的靜態(tài)參照，更常見(jiàn)的則是動(dòng)態(tài)的、為了具體化法定的“公認(rèn)的技術(shù)規(guī)則”“科技狀況”而指示參照私人規(guī)范。至于半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)，則是由專(zhuān)家或利益代表組成的委員會(huì)擬定規(guī)范，再由行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中認(rèn)可并正式公布而賦予法的效力。這種機(jī)制的特點(diǎn)是委員會(huì)一方面獨(dú)立，另一方面與行政機(jī)關(guān)有緊密聯(lián)系。因此，半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)接近行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)取利益群體和專(zhuān)家意見(jiàn)后制定的行政規(guī)則。無(wú)論是協(xié)會(huì)立法抑或半官方的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)，國(guó)家雖然通過(guò)指示參照或個(gè)案認(rèn)可而保有形式上的最終決定權(quán)，但在實(shí)質(zhì)上這些規(guī)范并非源自國(guó)家。所以，私人立法的正當(dāng)性應(yīng)通過(guò)組織和程序上的措施予以加強(qiáng)，如公眾參與、政府介入、對(duì)專(zhuān)家獨(dú)立和水準(zhǔn)的要求以及決定的說(shuō)理，以確保立法過(guò)程的公開(kāi)透明和利益代表的多元均衡。(27)Matthias Ruffert， Rechtsquellen und Rechtsschichten des Verwaltungsrechts， in： W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-A?mann/A. Vo?kuhle (Hrsg.)， Grundlagen des Verwaltungsrechts， 2. Aufl.， Band 1， 2012， S. 1174 f.， 1210-1215.

在德國(guó)，國(guó)家并不獨(dú)占法的制定，特別是在環(huán)境法與科技法上已確立了包含私人專(zhuān)家參與國(guó)家規(guī)范制定程序、國(guó)家派代表參與并認(rèn)可私人社團(tuán)的規(guī)范制定，乃至直接確認(rèn)私人社團(tuán)之規(guī)范制定等廣泛的制度化合作形式架構(gòu)。技術(shù)規(guī)范的相關(guān)組織并非公行政，而是作為位于國(guó)家與社會(huì)之間的中間組織，唯其成立過(guò)程或委員會(huì)組成之決定權(quán)限可能間接推論其為公行政。因國(guó)家派遣代表參加委員會(huì)并參與其意思之作成，國(guó)家負(fù)有上位的正當(dāng)性責(zé)任，須確保中間組織建立合乎利益結(jié)構(gòu)之組織和決定機(jī)制。其中有最為重要的兩點(diǎn)。一是適當(dāng)兼顧利益原則，盡可能完整地涵蓋各方參與者意見(jiàn)。對(duì)此技術(shù)規(guī)范的相關(guān)規(guī)章已明文規(guī)定，確立了各種利益團(tuán)體適當(dāng)代表的原則。行政有時(shí)必須以公告等方式促成事先的利益表達(dá)程序，以達(dá)到必要的透明化。二是距離與中立之保障，確保中間組織的中立。這方面的預(yù)防措施可能來(lái)自私法，如雙方代理之禁止，但還須適用公法上的回避及不可兼職等保持距離之規(guī)定。(28)參見(jiàn)[德] 施密特·阿斯曼： 《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第257—258、307—309頁(yè)。

揆諸德國(guó)，我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》對(duì)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所搭建的制度框架頗近似于德國(guó)中間組織的半官方標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)機(jī)制。如果按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第16條委托標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或?qū)＜医M進(jìn)行強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的起草和技術(shù)審查工作，那么委員會(huì)或?qū)＜医M，就會(huì)成為經(jīng)法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制定組織，同時(shí)也成為標(biāo)準(zhǔn)制定的法定環(huán)節(jié)，(29)見(jiàn)前注〔26〕，宋華琳文，第163頁(yè)。成為履行公共任務(wù)之行政組織的一環(huán)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步借鑒德國(guó)法，就可為我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度未來(lái)發(fā)展完善提供參考。

四、 組織優(yōu)化： 完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的具體對(duì)策

行政活動(dòng)乃組織意義上的國(guó)家與社會(huì)力的交會(huì)，而此行政活動(dòng)系在各種組織之中以及通過(guò)各種組織發(fā)生。由于組織法將給付過(guò)程及參與機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)化，因此組織法在行政法體系中占有中心地位。行政調(diào)控的主要部分實(shí)即組織調(diào)控，此尤以實(shí)質(zhì)的編程調(diào)控難以介入的領(lǐng)域更為明顯。而且，組織內(nèi)部的溝通流程必須由行政組織法在法律上加以整理。組織法必須在現(xiàn)有的法律監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督及職務(wù)監(jiān)督外，發(fā)展新的控制機(jī)制，甚至以公眾作為控制媒介。(30)見(jiàn)前注〔28〕，阿斯曼書(shū)，第225、230、237頁(yè)。故而，下文在檢視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的改進(jìn)之策時(shí)，將主要立足于行政組織法的革新，同時(shí)兼及相關(guān)程序法方面的改良。借此亦可呼應(yīng)前述自我規(guī)制理論設(shè)置組織和程序上之調(diào)控機(jī)制的主張。

第一，應(yīng)盡可能發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)、分技術(shù)委員會(huì)或?qū)＜医M的作用。在技術(shù)復(fù)雜性面前，法律必須另辟蹊徑，通過(guò)法律授權(quán)，引入更具專(zhuān)業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)的第三方社會(huì)主體參與環(huán)境規(guī)制。(31)參見(jiàn)譚冰霖： 《論第三代環(huán)境規(guī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期，第121頁(yè)。為了落實(shí)由雖然具有官方背景但卻更易回應(yīng)社會(huì)呼聲的半官方中間組織主導(dǎo)制定過(guò)程，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第16條中的“可以”委托標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或?qū)＜医M承擔(dān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的起草、技術(shù)審查工作的規(guī)定，應(yīng)以配套立法調(diào)整為“應(yīng)當(dāng)”，讓標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或?qū)＜医M擔(dān)當(dāng)起草、審查國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)任務(wù)，政府工作人員不宜再負(fù)責(zé)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)方面的作業(yè)。(32)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2009年制定的《全國(guó)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》)第四(一)4項(xiàng)禁止標(biāo)準(zhǔn)化行政管理機(jī)關(guān)工作人員在技術(shù)委員會(huì)、分技術(shù)委員會(huì)和標(biāo)準(zhǔn)制定工作組擔(dān)任職務(wù)。但此規(guī)定落實(shí)的前提是標(biāo)準(zhǔn)由標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或?qū)＜医M起草、審查。況且，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2017年制定的《全國(guó)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)無(wú)對(duì)應(yīng)規(guī)定，按《管理辦法》第56條，國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委以前發(fā)布的規(guī)章、規(guī)范性文件與其不一致的，適用《管理辦法》。這導(dǎo)致《管理規(guī)定》第四(一)4項(xiàng)的規(guī)定未必還有效。若由隸屬于政府部門(mén)的單位起草環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其中立性時(shí)常受到公眾質(zhì)疑。(33)參見(jiàn)施志源： 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)困境及其制度完善》，載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2016年第1期，第96頁(yè)。為此，《制修訂辦法》對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定的程序相協(xié)調(diào)適應(yīng)。(34)尤其重要的是，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第16條，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)和專(zhuān)家組的組成應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性?！吨菩抻嗈k法》規(guī)定的專(zhuān)家組最低人數(shù)為7人，很難具有廣泛代表性，因此應(yīng)修改《制修訂辦法》，由人數(shù)可多至25人的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或多至15人的分技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草審查工作，或者至少將專(zhuān)家組的人數(shù)下限調(diào)高至15人。只有這樣，才能落實(shí)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的自我規(guī)制，形成半官方中間組織在實(shí)質(zhì)意義上塑造環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)、就近、及時(shí)、整全地調(diào)控，克服環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)性與科學(xué)性不強(qiáng)、滯后性明顯、內(nèi)容上沖突與空白等弊端。此外，各類(lèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容絕非一律，比如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于不同的保護(hù)對(duì)象、用途功能，規(guī)定的污染物項(xiàng)目就有所不同。(35)參見(jiàn)張國(guó)寧等： 《環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制訂中的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題》，載《環(huán)境科學(xué)研究》2011年第9期，第1078頁(yè)。很難說(shuō)某一位專(zhuān)家能夠精通各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所涉及的問(wèn)題。因此應(yīng)當(dāng)健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的分技術(shù)委員會(huì)制度，從而更專(zhuān)門(mén)深入地討論問(wèn)題、更高效及時(shí)地開(kāi)展工作，同時(shí)還要強(qiáng)化技術(shù)委員會(huì)對(duì)分技術(shù)委員會(huì)工作的復(fù)審和協(xié)調(diào)，以避免分委員會(huì)制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相互齟齬。

第二，在起草和審查中應(yīng)以公眾理性平衡專(zhuān)業(yè)理性。從《管理辦法》《管理規(guī)定》和《制修訂辦法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)的起草和審查工作由技術(shù)專(zhuān)家掌控。(36)《管理辦法》第9條規(guī)定技術(shù)委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具有中級(jí)以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱，或者具有與中級(jí)以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱相對(duì)應(yīng)的職務(wù)，并且熟悉本專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)工作，具有較高理論水平、扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同樣，《管理規(guī)定》四(一)中要求技術(shù)委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具有中級(jí)以上(含中級(jí))專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱，或者具有與中級(jí)以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱相對(duì)應(yīng)的職務(wù)，熟悉并愿意從事標(biāo)準(zhǔn)化工作，具有相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。而按照《制修訂辦法》第35條，審查會(huì)專(zhuān)家組由包括環(huán)境管理、工業(yè)行業(yè)、污染治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的7名以上專(zhuān)家組成。然而，科技的好奇心是要對(duì)生產(chǎn)力有用，而與之相聯(lián)系的危險(xiǎn)總是被推后考慮或者完全不加考慮，專(zhuān)家往往將沒(méi)有被認(rèn)識(shí)的或不能被認(rèn)識(shí)的東西視為沒(méi)有毒性。(37)參見(jiàn)[德] 烏爾里?！へ惪耍?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第71、78、83、86頁(yè)。況且，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中存在著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)政策甚至政治難題，科學(xué)本身并不能回答環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)制定在什么水平，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理階段都存在價(jià)值判斷和政策選擇的空間。(38)參見(jiàn)張晏： 《科學(xué)的限度——環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的合法性危機(jī)》，載《清華法治論衡》第16輯，清華大學(xué)出版社2012年版，第162頁(yè)。德國(guó)亦有學(xué)者指出，行政如允許某些團(tuán)體參與制定技術(shù)規(guī)范，基于組織責(zé)任以及廣泛的正當(dāng)性責(zé)任，應(yīng)要求參與的團(tuán)體在其結(jié)構(gòu)中保障各種不同的利益均能廣泛充分地表達(dá)出來(lái)。(39)見(jiàn)前注〔28〕，阿斯曼書(shū)，第163頁(yè)。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，在某些情況下，公眾對(duì)于政府、專(zhuān)家并沒(méi)有充分的信任，(40)參見(jiàn)杜健勛： 《論我國(guó)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的模式及制度框架》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第6期，第111頁(yè)。專(zhuān)家和公眾很難在風(fēng)險(xiǎn)成因和規(guī)制選擇方面達(dá)成最低限度的共識(shí)。(41)見(jiàn)前注〔4〕，杜輝文，第97頁(yè)。為了規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而倚重專(zhuān)家，在公眾與專(zhuān)家認(rèn)識(shí)分歧的情況下，可能導(dǎo)致新的次階風(fēng)險(xiǎn)。(42)參見(jiàn)金自寧： 《風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問(wèn)題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，第8—9頁(yè)。專(zhuān)家還可能由官員按照自己的好惡遴選。(43)見(jiàn)前注〔26〕，宋華琳文，第164頁(yè)。因而，對(duì)于“何種安全才能算作足夠安全”這樣涉及每個(gè)人的問(wèn)題，就不能由單個(gè)人或某個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)決定，必須通過(guò)社會(huì)協(xié)商過(guò)程決定。(44)參見(jiàn)[德] 格哈德·班塞： 《風(fēng)險(xiǎn)研究的緣由和目標(biāo)》，載劉剛編譯： 《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制： 德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第47頁(yè)。那么，專(zhuān)家模式應(yīng)予修正。故此，起草和審查不僅要有技術(shù)專(zhuān)家，更要有環(huán)境保護(hù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾代表參與其中并行使投票表決權(quán)。理由在于，科學(xué)知識(shí)是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的策略中居主導(dǎo)地位。(45)參見(jiàn)[德] 萊納·沃爾夫： 《風(fēng)險(xiǎn)法的風(fēng)險(xiǎn)》，載前注〔44〕，劉剛書(shū)，第91—92頁(yè)。普通公眾代表可能知識(shí)匱乏、勢(shì)單力孤。而環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境立法的過(guò)程中，則可以扮演環(huán)保資訊提供者的角色。(46)見(jiàn)前注〔8〕，葉俊榮書(shū)，第82頁(yè)。民間環(huán)保組織和具有官方背景的環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)可以利用自身在資源、專(zhuān)業(yè)等方面的特長(zhǎng)，為政府的環(huán)境決策服務(wù)，提高決策水平。(47)參見(jiàn)肖曉春、蔡守秋： 《論民間環(huán)保組織在環(huán)境法治建設(shè)中的作用》，載《求索》2009年第4期，第126頁(yè)。在當(dāng)前大多數(shù)公眾和環(huán)保民間組織參與制定環(huán)境政策困難的情勢(shì)下，(48)參見(jiàn)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)： 《中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，載《環(huán)境保護(hù)》2006年第5B期，第68頁(yè)?？山梃b德國(guó)法上各種利益團(tuán)體適當(dāng)代表的原則，突出民間和半官方環(huán)保組織的參與，促成其對(duì)公眾代表的襄助，避免決策是對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)的“照單全收”，形成有效制衡。

按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第29條，應(yīng)當(dāng)建立標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評(píng)估機(jī)制，根據(jù)反饋和評(píng)估情況對(duì)其制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行周期不超過(guò)五年的復(fù)審。經(jīng)過(guò)復(fù)審，對(duì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和技術(shù)進(jìn)步的應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂或者廢止。學(xué)者提出，為確保及時(shí)修訂，應(yīng)由政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保團(tuán)體、重點(diǎn)企業(yè)等主體組成評(píng)價(jià)單位，編寫(xiě)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果及評(píng)價(jià)報(bào)告，并提出對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)是否進(jìn)行修訂的建議。(49)參見(jiàn)黃錫生、謝玲： 《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”的設(shè)置》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期，第157頁(yè)。不過(guò)，只有通過(guò)環(huán)保組織和公眾代表?yè)?dān)任委員、實(shí)質(zhì)影響技術(shù)委員會(huì)決策過(guò)程，才能形成復(fù)審、更新、提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效動(dòng)力，促成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂建議的適時(shí)提出和切實(shí)吸納。(50)《管理辦法》第15條規(guī)定的技術(shù)委員會(huì)委員職責(zé)包括： 提出標(biāo)準(zhǔn)制修訂等方面的工作建議；按時(shí)參加標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)審查和標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審，按時(shí)參加技術(shù)委員會(huì)年會(huì)等工作會(huì)議；履行委員投票表決義務(wù)。

環(huán)保組織參與標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂亦有政策和立法依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)部關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，各級(jí)環(huán)保部門(mén)在制定政策時(shí)應(yīng)通過(guò)各種形式聽(tīng)取環(huán)保社會(huì)組織的意見(jiàn)與建議，自覺(jué)接受環(huán)保社會(huì)組織的咨詢和監(jiān)督。十九大報(bào)告提出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。而中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》更是提出，要引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟等活動(dòng)?？傊瑧?yīng)創(chuàng)造環(huán)保組織和普通公眾切實(shí)參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂過(guò)程的法律途徑。

第三，應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)決策的中立性。為了防止參與起草和審查的專(zhuān)家、環(huán)保組織代表和公眾代表被“俘獲”，應(yīng)仿效德國(guó)法對(duì)他們參與決策的中立性加以保障。(政府)委托給民間的活動(dòng)雖通過(guò)私人開(kāi)展，但仍屬于行政，屬于公共性極高的活動(dòng)，應(yīng)該適用為行政所預(yù)設(shè)的各種各樣的法的統(tǒng)制手段。(51)參見(jiàn)[日] 米丸恒治： 《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，作者序。相對(duì)行政機(jī)關(guān)從事私法活動(dòng)形成的行政私法，還應(yīng)承認(rèn)私行政法，它考慮到行政機(jī)關(guān)與私人以特別方式相互聯(lián)結(jié)時(shí)(如委托私人制定規(guī)范)的保護(hù)利益和減負(fù)利益。其中重要的是確保對(duì)所有在合作領(lǐng)域中發(fā)揮作用之利益加以適當(dāng)把握和代表的規(guī)則： 私人合作方也應(yīng)遵守同業(yè)禁止規(guī)則、中立規(guī)則和保密規(guī)則。(52)見(jiàn)前注〔28〕，阿斯曼書(shū)，第277頁(yè)。具體來(lái)說(shuō)，其一，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)委員會(huì)委員庫(kù)的建設(shè)，由標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)從中隨機(jī)遴選專(zhuān)家、公眾代表和環(huán)保組織代表參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。其二，應(yīng)當(dāng)以制度化方式避免專(zhuān)家或代表從事與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作產(chǎn)生利益沖突的活動(dòng)，如要求候選者提供經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、商業(yè)利益的信息，以判斷其是否與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在利害關(guān)系而不宜參與決策。(53)參見(jiàn)宋華琳： 《中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律制度研究》，載《公共行政評(píng)論》2011年第2期，第42頁(yè)。其三，在專(zhuān)家或代表中立性可能受到影響或?qū)ζ渲辛⑿援a(chǎn)生疑慮時(shí)，原審核其參與的標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)應(yīng)主動(dòng)或依第三人申請(qǐng)取消其資格。其四，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)審查過(guò)程中與會(huì)者發(fā)表的所有意見(jiàn)做完整記錄。這種記錄雖然不能作為追究法律責(zé)任的根據(jù)，但可在一定期限后公開(kāi)，以強(qiáng)化對(duì)審查過(guò)程的社會(huì)輿論監(jiān)督。

第四，應(yīng)形成促使公眾積極參與、決策者合理省思的機(jī)制。如前所述，對(duì)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定，《標(biāo)準(zhǔn)化法》要求開(kāi)展調(diào)查和征求意見(jiàn)。這既體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)代行政法所強(qiáng)調(diào)的公眾參與理念的重視，又可以說(shuō)是對(duì)學(xué)者建言的響應(yīng)。推動(dòng)環(huán)境法實(shí)施和環(huán)境政策倡議的、具有巨大潛力的是激發(fā)公眾積極參與法律的制定和規(guī)則的完善。對(duì)此，核心的環(huán)境法手段是傳播與獲得作為社會(huì)運(yùn)動(dòng)和權(quán)利保護(hù)之原材料的環(huán)境信息。(54)Martin Eifert， Umweltschutzrecht， in： Friedrich Schoch (Hrsg.)， Besonderes Verwaltungsrecht，16. Aufl.， 2013， S.594.但《標(biāo)準(zhǔn)化法》并未規(guī)定如何對(duì)相關(guān)信息予以公開(kāi)以征求意見(jiàn)，也未涉及在制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中所收集的公眾意見(jiàn)如何處理、若不予考慮是否應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。按照《管理規(guī)定》第五(二)部分，標(biāo)準(zhǔn)主要起草單位或者標(biāo)準(zhǔn)制定工作組提出征求意見(jiàn)稿，向有關(guān)行業(yè)部門(mén)、協(xié)會(huì)以及相關(guān)單位廣泛征求意見(jiàn)，時(shí)間一般為一個(gè)月，并根據(jù)征求意見(jiàn)情況修改草案、形成送審稿。相比之下，《制修訂辦法》的規(guī)定較為完善。按其第36、37、48條之規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部歸口業(yè)務(wù)司將標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿面向社會(huì)公眾及各有關(guān)單位征求意見(jiàn)，時(shí)間為1至2個(gè)月，重大標(biāo)準(zhǔn)可以多次征求意見(jiàn)，必要時(shí)可召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)匯總處理反饋意見(jiàn)，編制完成送審稿和編制說(shuō)明，報(bào)送歸口業(yè)務(wù)司并抄送技術(shù)支持單位。對(duì)于重大標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，應(yīng)加大公開(kāi)力度，在報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)上刊發(fā)標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿及編制說(shuō)明，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。但是，參與的回應(yīng)與參與的機(jī)會(huì)同樣重要，一個(gè)不必有任何回應(yīng)的參與，對(duì)參與者無(wú)實(shí)質(zhì)意義。(55)見(jiàn)前注〔8〕，葉俊榮書(shū)，第204頁(yè)。而且，采用報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)刊發(fā)征求意見(jiàn)稿，并附具編制說(shuō)明，相比定向征求意見(jiàn)更為開(kāi)放透明、易為公眾理解接受，不應(yīng)限于所謂的“重大標(biāo)準(zhǔn)”。所以，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿及編制說(shuō)明應(yīng)以報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)等途徑向社會(huì)公開(kāi)，在兩個(gè)月內(nèi)征求意見(jiàn)，重大標(biāo)準(zhǔn)可以多次征求意見(jiàn)，必要時(shí)可召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)。對(duì)及時(shí)遞交的公眾意見(jiàn)，標(biāo)準(zhǔn)起草單位應(yīng)予認(rèn)真考慮，及時(shí)反饋，不采納的應(yīng)說(shuō)明理由。

最后，政府有義務(wù)監(jiān)督環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格依規(guī)定程序出臺(tái)。政府不參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)體內(nèi)容上的決策，并不意味著其對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定可以漠然置之。若摒棄法必須依附于國(guó)家的觀念，科學(xué)系統(tǒng)通過(guò)自我規(guī)制所制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，就可謂是系統(tǒng)的自我立法。進(jìn)一步而言，如果排除國(guó)家為中心的憲法概念，就會(huì)看到?jīng)]有國(guó)家之制憲過(guò)程的現(xiàn)實(shí)可能： 社會(huì)子系統(tǒng)中任何的法之形成，總是預(yù)設(shè)并在其實(shí)施中構(gòu)成其自有憲法的初步要素。子系統(tǒng)的制憲過(guò)程既要釋放系統(tǒng)的潛在動(dòng)力，又要構(gòu)成系統(tǒng)的自我限制機(jī)制，防止其擴(kuò)張危及功能分化。(56)Gunther Teubner， Globale Zivilverfassungen： Alternative zur staatszentrierten Verfassungstheorie， Zeitschrift fuer auslaendische oeffentliches Recht und Voelkerrecht， 2003， S.4， 7， 9.科學(xué)系統(tǒng)自我立法是否符合其自有憲法所定的權(quán)限和程序，還需要專(zhuān)門(mén)的審查監(jiān)督。既然不能由立法主體自己做自己的法官，那就只能由負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)公共利益的政府承擔(dān)這一責(zé)任，以確保自我立法不致漫無(wú)節(jié)制而危及公共利益。況且，嚴(yán)格依照規(guī)定的組織和程序才能確保所制定出來(lái)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具備正當(dāng)性。即便環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)事后可能被證明為在內(nèi)容上有誤，其仍能主張具備足夠的專(zhuān)業(yè)性、民主性、合理性，從而使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)仍處于社會(huì)能夠容忍的范圍之內(nèi)。因而，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力端賴其能夠符合由政府確保落實(shí)的組織法和程序法。按照《管理規(guī)定》第七(四)3項(xiàng)，技術(shù)委員會(huì)不按規(guī)定程序制修訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委責(zé)令其限期整改，并予以公布。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委對(duì)違反規(guī)定程序制修訂的國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)依職權(quán)或據(jù)申請(qǐng)予以撤銷(xiāo)，并在以暫?；蛉∠?zé)任人委員資格等方式追究法律責(zé)任后，重新組織制修訂程序的開(kāi)啟。就此而言，關(guān)系社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、健康等方方面面需求的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，雖然交由社會(huì)自我規(guī)制加以制定，但政府仍要確保此一社會(huì)自我規(guī)制的結(jié)果能夠反映民主協(xié)商的過(guò)程，以便讓環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具備必要的正當(dāng)性。

在國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂程序和組織改革之后，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度也應(yīng)如此調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的整體優(yōu)化。值得注意的是，對(duì)于地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，更要強(qiáng)調(diào)環(huán)保組織和公民代表的作用，以對(duì)抗地方政府為豁免自身責(zé)任而反對(duì)提升環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的沖動(dòng)。(57)見(jiàn)前注〔2〕，尤明青文，第287頁(yè)。

五、 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及其適用方式

按照自我規(guī)制的理念和半官方中間組織的制度重塑了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定組織及相應(yīng)程序之后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及其適用問(wèn)題即可獲得解決思路。

有學(xué)者根據(jù)《強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)第27條第2款中“強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以‘國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令’的形式發(fā)布”，判斷強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)以部門(mén)規(guī)章的形式向社會(huì)公開(kāi)。(58)參見(jiàn)譚啟平： 《符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的關(guān)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期，第185頁(yè)。但是，從制定程序和外在形式判斷，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不具有規(guī)章這種法律規(guī)范的外觀。(59)參見(jiàn)宋華琳： 《論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)——從行政法規(guī)范體系角度的定位》，載《行政法學(xué)研究》2008年第3期，第38—39頁(yè)。也有學(xué)者主張，雖然環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)有權(quán)制定規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件，但從制定程序、標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)等方面判斷，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既非規(guī)章，也非規(guī)章以下的規(guī)范性文件，其規(guī)范效力源于援引環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范。(60)見(jiàn)前注〔2〕，尤明青文，第287頁(yè)。對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)的分歧其實(shí)源于在現(xiàn)行體制下，政府雖主導(dǎo)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，但政府又未明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和效力。在本文看來(lái)，在落實(shí)自我規(guī)制之后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為半官方中間組織制定的規(guī)則，自然就不應(yīng)屬于規(guī)章或規(guī)范性文件。故此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)自身不能直接實(shí)現(xiàn)其效力，需要上升為法律規(guī)范或借助其他法律規(guī)范以便實(shí)施。(61)見(jiàn)前注〔5〕，王春磊文，第48頁(yè)。

這里的“上升或借助”，實(shí)際上等同于由某一法條的構(gòu)成要件指示參照另一法條，(62)參見(jiàn)[德] 卡爾·拉倫茨： 《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第141頁(yè)。只不過(guò)這里所參照的并非具有法律效力、可以直接實(shí)施的法條，而是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。就此而言，這種方式類(lèi)似于前述德國(guó)法上對(duì)私人協(xié)會(huì)所創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)參照。如按照《環(huán)境保護(hù)法》第60條，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，環(huán)保部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。上述條文實(shí)際上指示環(huán)保部門(mén)參照污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以判斷案件事實(shí)是否屬于應(yīng)予處罰的事實(shí)構(gòu)成范圍。再如按照《環(huán)境行政處罰辦法》第37條，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣的監(jiān)測(cè)結(jié)果作為判定污染物排放是否超標(biāo)的證據(jù)。這里所謂的“超標(biāo)”，指的就是超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。由此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)成為環(huán)保部門(mén)判定排污單位是否存在違法事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，也構(gòu)成實(shí)施行政處罰的事實(shí)根據(jù)。由此可見(jiàn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施依賴其他法律規(guī)范的指示參照，不能被行政機(jī)關(guān)直接作為執(zhí)法依據(jù)。即使區(qū)域的環(huán)境發(fā)生超過(guò)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的惡化，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)法成為及時(shí)地對(duì)公害發(fā)生源實(shí)施強(qiáng)化限制的法律依據(jù)。(63)參見(jiàn)[日] 原田尚彥： 《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第70頁(yè)。因此環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是有效的(國(guó)家)法規(guī)范，不能作為政治系統(tǒng)做出行政決定的法律依據(jù)。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不具備直接效力，但在環(huán)境侵權(quán)民事糾紛中，鑒于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有對(duì)法律規(guī)范予以解釋并加以具體化的功能，(64)見(jiàn)前注〔59〕，宋華琳文，第40頁(yè)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)侵權(quán)責(zé)任成立的判斷能夠發(fā)揮一定的指示作用?；蛘哒f(shuō)，法律系統(tǒng)出于對(duì)其他系統(tǒng)自治的尊重，應(yīng)當(dāng)適度尊重科技系統(tǒng)對(duì)污染物排放或環(huán)境質(zhì)量的規(guī)范設(shè)定。具體來(lái)說(shuō)： 不符合排放標(biāo)準(zhǔn)或?qū)е乱欢ǚ秶鷥?nèi)環(huán)境要素未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的行為即構(gòu)成《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定的“污染環(huán)境”，若造成他人損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但是，符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為，仍有可能產(chǎn)生不合理危險(xiǎn)而致?lián)p害，此時(shí)也應(yīng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，不得以符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為由抗辯。(65)見(jiàn)前注〔58〕，譚啟平文，第184頁(yè)。還有學(xué)者認(rèn)為原因在于： 對(duì)于物質(zhì)累積型的污染(即排放的物質(zhì)數(shù)量，使得環(huán)境中的物質(zhì)循環(huán)發(fā)生異常)，由于各種污染物質(zhì)在環(huán)境中的累積疊加，符合排放標(biāo)準(zhǔn)排污也可能使得環(huán)境中某一物質(zhì)的含量超過(guò)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限值，進(jìn)而造成環(huán)境污染。而對(duì)于噪聲污染等改變能量存在形態(tài)的能量擴(kuò)散型污染來(lái)說(shuō)，由于能量污染要素進(jìn)入環(huán)境后不會(huì)發(fā)生累積和疊加效應(yīng)，達(dá)標(biāo)排放肯定不會(huì)發(fā)生環(huán)境污染，超標(biāo)排放必然導(dǎo)致環(huán)境污染。參見(jiàn)周驍然： 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境污染責(zé)任中的效力重塑——基于環(huán)境物理學(xué)定律的類(lèi)型化分析》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期，第49—50頁(yè)。因?yàn)閷?duì)于公共環(huán)境的保護(hù)雖然能夠?yàn)樗饺颂峁┍Ｕ?，但不足以為私人提供充分的保護(hù)。(66)參見(jiàn)肖?。?《不可量物侵入的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)研究——邏輯與實(shí)踐中的〈物權(quán)法〉第90條》，載《比較法研究》2016年第2期，第57頁(yè)?？v使行為人遵從了公法規(guī)范，也可能因其行為樣態(tài)惡劣或所侵害的利益重大，而構(gòu)成侵權(quán)行為。(67)參見(jiàn)解亙： 《論管制規(guī)范在侵權(quán)行為法上的意義》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期，第68頁(yè)。這種理解也符合《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條第1款的規(guī)定。(68)該款規(guī)定： 因污染環(huán)境造成損害，不論污染者有無(wú)過(guò)錯(cuò)，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。污染者以排污符合國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為由主張不承擔(dān)責(zé)任的，人民法院不予支持。

六、 結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，行政法的規(guī)制方式已經(jīng)由給付方式向社會(huì)自治發(fā)生微妙變化，諸多行政過(guò)程可以從傳統(tǒng)的行政職能中游離出去，由私方主體按照私權(quán)模式運(yùn)作。(69)見(jiàn)前注〔25〕，關(guān)保英文，第218頁(yè)。而在環(huán)境法上，相較之以“命令—控制”為特征的第一代環(huán)境規(guī)制和以環(huán)境稅費(fèi)或環(huán)境容量許可權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制為典范的第二代環(huán)境規(guī)制均奉行直接干預(yù)主義的規(guī)制方式，正在蓬勃興起的第三代環(huán)境規(guī)制則避免直接對(duì)被規(guī)制者下達(dá)實(shí)體上的具體指令，而是傾向于采用信息交流、程序指引、協(xié)商合意以及合作治理等相對(duì)間接的規(guī)制方式。(70)見(jiàn)前注〔31〕，譚冰霖文，第125頁(yè)。在此趨勢(shì)下，政府已不宜全面主導(dǎo)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過(guò)程、親自設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容指標(biāo)，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)在行政組織法乃至程序法上建章立制，引導(dǎo)、激發(fā)、規(guī)范科學(xué)系統(tǒng)開(kāi)展自我規(guī)制。正如《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中提出的，必須構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；因此應(yīng)在現(xiàn)行法的框架內(nèi)適度借鑒德國(guó)半官方中間組織的相關(guān)法制，進(jìn)行行政組織法及相關(guān)程序的改革，由標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)和分技術(shù)委員會(huì)承擔(dān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草審查工作，訴諸環(huán)保組織和公眾代表調(diào)和專(zhuān)家理性，確保決策者的中立，改進(jìn)征求意見(jiàn)時(shí)的信息公開(kāi)與意見(jiàn)回饋機(jī)制，并落實(shí)政府對(duì)制定程序的監(jiān)督。由此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)將因?yàn)楦m合社會(huì)需要而有更大的實(shí)效性、更注重民間呼聲而有更優(yōu)的針對(duì)性、更拓展公眾參與而有更強(qiáng)的正當(dāng)性。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂制度邁入自我規(guī)制的范式后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及其適用問(wèn)題的解決自然水到渠成。