李夢瑤

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510000)

習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要提前謀劃‘十四五’時(shí)期改革工作，更加注重制度和治理體系建設(shè)，更多解決深層次體制機(jī)制問題?！倍h(huán)境治理體系的完善發(fā)展，則是國家治理體系建設(shè)任務(wù)中的重中之重。深層次的體制機(jī)制問題又可以被理解為要“去粗存精”，在生態(tài)環(huán)境治理體系中就體現(xiàn)為精致化的環(huán)境治理機(jī)制發(fā)展導(dǎo)向。結(jié)合社會(huì)分工愈加精細(xì)的現(xiàn)代社會(huì)特征，法治體系的設(shè)計(jì)應(yīng)避免“袋子”條款、“兜底”條款的傳統(tǒng)立法模式。2017年7月以來，我國各級法院環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)及專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，環(huán)境審判職能漸趨集中和規(guī)范，環(huán)境審判程序不斷完善，環(huán)境司法理論不斷推陳出新，環(huán)境司法專門化體系基本形成，貼合了目前環(huán)境治理體系所追求的深層次、精細(xì)化的發(fā)展目標(biāo)[1]1-35。本文以甘肅省為例，對環(huán)境司法專門化在我國的階段性發(fā)展?fàn)顩r是否能夠建立起一套行之有效的環(huán)境治理范式展開論證，以期能開啟中國環(huán)境治理精致化發(fā)展的新階段。

一、 甘肅省環(huán)境司法專門化發(fā)展的階段性回顧

甘肅省具有獨(dú)特的生態(tài)地位，其位于西北地區(qū)的中心位置，是黃河流域的上游地區(qū)，同時(shí)也是陸上絲綢之路的戰(zhàn)略樞紐地，例如河西走廊便是絲綢之路的必經(jīng)之路。除此以外，甘肅省域內(nèi)包含著很多具有較高價(jià)值的生態(tài)功能區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，其中最為典型的是隴中隴東高原、祁連山自然保護(hù)區(qū)和甘南高原。因此，甘肅省無論是在西北地區(qū)，還是在整個(gè)中國版圖內(nèi)，都被定義為能夠影響生態(tài)功能和生物多樣性的重要省份。習(xí)近平總書記在2019年8月訪問考察甘肅生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，著重申述了甘肅省作為黃河流域的上游，肩負(fù)著保持水土、涵養(yǎng)水源、污染防治和生態(tài)恢復(fù)等多重使命。因此，甘肅省的環(huán)境司法專門化發(fā)展便是甘肅真正做實(shí)生態(tài)環(huán)保工作的濃墨重彩的一筆。本文以時(shí)間線索為研究脈絡(luò)，通過總結(jié)不同時(shí)期甘肅省環(huán)境司法發(fā)展的舉措，將甘肅省近年來的環(huán)境司法專門化發(fā)展工作劃分成了三個(gè)階段：一是起步階段，二是提高階段，三是鞏固階段。

(一)起步階段

甘肅省環(huán)境司法專門化的正式起步是以甘肅省第一家環(huán)境資源法庭——天水麥積區(qū)環(huán)境資源法庭的成立為標(biāo)志。本文將環(huán)境法庭的成立方式劃分為“改造型”和“創(chuàng)設(shè)型”。“改造型”指的是在原有的體制機(jī)構(gòu)下對法庭的管控案件范圍和審理團(tuán)隊(duì)人員等進(jìn)行類型化改造。“創(chuàng)設(shè)型”是從無到有，不依賴于原有的體制機(jī)構(gòu)，單獨(dú)成立一家獨(dú)立的專門審判職能機(jī)構(gòu)。甘肅省早期起步時(shí)期的環(huán)境法庭建設(shè)步調(diào)主要以“改造型”為主，“創(chuàng)設(shè)型”較少。天水市麥積區(qū)環(huán)境資源法庭在成立之前并非專門審理環(huán)境資源案件的法庭，屬于因亂砍濫伐、非法狩獵捕撈珍稀野生動(dòng)物等導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞嚴(yán)重的前提背景下，于2014年5月，甘肅省高院和天水市中院經(jīng)過商議決定在已配備齊全專業(yè)審判成員、設(shè)備等后，成立以巡回法庭人員為基礎(chǔ)的環(huán)境資源案件專門審判法庭。此時(shí)的麥積區(qū)環(huán)資法庭不只負(fù)責(zé)該區(qū)域的環(huán)境案件審理，同時(shí)負(fù)責(zé)審理監(jiān)督指導(dǎo)甘肅整個(gè)省內(nèi)有重大影響的環(huán)境公益訴訟案件等，工作負(fù)擔(dān)較重。之后又于2016年出臺了《甘肅省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定》，對有關(guān)部門的職責(zé)范圍進(jìn)行了規(guī)定，為環(huán)境案件的指導(dǎo)監(jiān)督工作提供了明確的指導(dǎo)。在審判執(zhí)行方式方面，2016年林區(qū)法院創(chuàng)設(shè)了適用于環(huán)境案件的刑罰執(zhí)行方式；在非法采伐案件審理中，嘗試實(shí)行易科執(zhí)行制度，將罰款改為撫育幼林，解決了執(zhí)行難、生態(tài)恢復(fù)慢的雙重問題；同時(shí)嘗試探索建立統(tǒng)一完善的涉林案件管轄機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境案件集中審理和管轄。

(二)提高階段

自2017年以來，甘肅省的環(huán)境司法專門化發(fā)展進(jìn)入增速發(fā)展階段，無論是在相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度等頂層設(shè)計(jì)方面，還是機(jī)構(gòu)建設(shè)、程序優(yōu)化和團(tuán)隊(duì)專業(yè)能力培訓(xùn)等基礎(chǔ)建構(gòu)方面，均有顯著提升和鞏固。本文依照頂層設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)建構(gòu)兩個(gè)緯度進(jìn)行論述。

第一，頂層設(shè)計(jì)方面。2017年度甘肅省關(guān)于環(huán)資審判共發(fā)布了以下四個(gè)主要文件：《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)甘肅生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見(試行)》《全省林區(qū)法院案件管轄實(shí)施意見(試行)》《關(guān)于加強(qiáng)甘肅祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境審判工作為構(gòu)建國家西部生態(tài)安全屏障提供司法保障的意見》，甘肅省通過頒布上述文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了環(huán)境司法審判在生態(tài)文明體制建設(shè)中的作用和地位同時(shí)明細(xì)了法院跨區(qū)域集中管轄和林區(qū)法院管轄的具體實(shí)施辦法[2]。2018年度甘肅省關(guān)于環(huán)資審判主要發(fā)布以下三個(gè)主要文件：《甘肅省環(huán)境資源案件受案范圍暫行規(guī)定》《2018年度全省集中管轄法院環(huán)境司法保護(hù)情況報(bào)告》《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》，對環(huán)資審判的案件受理范圍進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定，對具體審判提供了詳實(shí)的工作指南。

第二，基礎(chǔ)建構(gòu)方面。本文主要從審判機(jī)構(gòu)、審判程序、審判人員能力三個(gè)方面對甘肅省鞏固提升階段的發(fā)展進(jìn)行概括總結(jié)。第一是審判機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。2017年環(huán)資審判機(jī)構(gòu)發(fā)生了“大變動(dòng)”，一方面包括以甘肅礦區(qū)法院改制為環(huán)資案件專門審理中級法院為代表的“改造型”審判機(jī)構(gòu)的建設(shè)，小隴山林區(qū)法院、祁連山林區(qū)法院等也在原有基礎(chǔ)上改造成為專門類型化的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)。另一方面，是以甘肅省高級人民法院設(shè)立環(huán)境資源保護(hù)審判庭為代表的“創(chuàng)設(shè)型”審判機(jī)構(gòu)，還有白龍江、洮河林區(qū)法院及省法官學(xué)院加設(shè)的冶力關(guān)、白云、兩水、白水江林區(qū)法庭及藏漢雙語科技法庭5個(gè)基層環(huán)境審判法庭。2018年又創(chuàng)設(shè)了環(huán)境資源保護(hù)巡回審判法庭，于敦煌西湖、安南壩、連古城、祁連山等國家保護(hù)區(qū)設(shè)立了巡回審判固定點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了共12個(gè)國家級重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的跨行政區(qū)域管轄全覆蓋。第二是審判程序改進(jìn)方面。2017年甘肅省高院在全省建立起剝離出傳統(tǒng)的行政區(qū)域環(huán)境資源案件管轄制度，使環(huán)資案件管轄相對獨(dú)立分離。同時(shí)實(shí)現(xiàn)了三審合一的統(tǒng)一審理模式，即環(huán)境資源民事、行政、刑事案件統(tǒng)籌審理，并出臺相關(guān)文件明確了以上三種類別案件的具體受案范圍。與此同時(shí)，甘肅省完成了國家級自然生態(tài)保護(hù)區(qū)及重點(diǎn)林區(qū)的跨行政區(qū)域案件管轄的全覆蓋司法保障，并對判決執(zhí)行修復(fù)責(zé)任進(jìn)行創(chuàng)新改革，例如洮河林區(qū)法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是在環(huán)境民事公益訴訟判項(xiàng)中明確環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并以林業(yè)局勘察設(shè)計(jì)隊(duì)的技術(shù)指南為修復(fù)指南和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)附加以一項(xiàng)三年成活率達(dá)到80%的條件作為案件執(zhí)行完畢的判斷標(biāo)準(zhǔn)。第三是審判人員團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)方面。2017年在全省法院專門開設(shè)了環(huán)資審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，夯實(shí)更新了法官的基礎(chǔ)理論和審判理念。2018年，甘肅省除了探索將人民陪審員制度與環(huán)資案件審判更好地結(jié)合，為人民陪審員參與環(huán)資審判創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)外，還推動(dòng)建立了環(huán)資案件專家?guī)旌图夹g(shù)專家?guī)?，引進(jìn)高級人才提高環(huán)資案件審判專業(yè)化水準(zhǔn)。

(三)鞏固階段

2019年以后隨著各項(xiàng)舉措的逐漸實(shí)踐成熟，甘肅省環(huán)資案件審判逐步形成了獨(dú)具特色的發(fā)展樣態(tài)，環(huán)境司法專門化下的甘肅環(huán)境案件主要集中在頂層設(shè)計(jì)與機(jī)制保障視域布局中。

第一，頂層設(shè)計(jì)。2019年甘肅省共出臺了四個(gè)主要文件：《關(guān)于為黃河流域(甘肅段)生態(tài)保護(hù)提供高質(zhì)量司法服務(wù)和保障的意見》《甘肅省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施細(xì)則》《甘肅礦區(qū)法院發(fā)布環(huán)境資源審判綠皮書》(全省集中管轄法院去年審結(jié)環(huán)資案件260件)、《甘肅環(huán)境資源審判白皮書(2017—2018)》，通過上述政策甘肅省加強(qiáng)了對黃河流域污染治沙等生態(tài)問題的司法服務(wù)監(jiān)督管理，面對行政執(zhí)法與刑事司法不協(xié)調(diào)的情況，出臺銜接細(xì)則構(gòu)建環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并且發(fā)布了全省環(huán)資案件審判的數(shù)據(jù)和典型案例，展現(xiàn)了甘肅省環(huán)境案件的高審結(jié)率和司法執(zhí)行高效性。甘肅省于2020年中上旬共出臺以下四個(gè)主要文件《甘肅礦區(qū)法院發(fā)布2019年度集中管轄法院環(huán)境資源審判綠皮書暨典型案例》、甘肅省高院發(fā)布的《甘肅環(huán)境資源審判(2019)》白皮書、《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》、甘肅省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)的《2020年全省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施方案》。2022年上半年發(fā)布的文件顯示，全省生態(tài)環(huán)境案件審理能力和受理案件數(shù)量已經(jīng)呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢，各地組織和民眾對環(huán)境保護(hù)問題借以司法手段予以解決的環(huán)境法治思想得到了較好的提升，同時(shí)在環(huán)境案件執(zhí)行過程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)不再僅以“了事”為導(dǎo)向，而是追求恢復(fù)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)宣講教育功能價(jià)值[3]。

第二，機(jī)制保障。一是甘肅法院業(yè)已形成環(huán)境資源集中審判“14+1”、自然保護(hù)區(qū)司法保護(hù)“5+1”的格局[4]，即以省法院環(huán)境資源保護(hù)庭為引領(lǐng)、以礦區(qū)法院為中樞、覆蓋全省十四個(gè)市州的環(huán)境資源跨行政區(qū)域集中管轄。二是形成具有甘肅特色的審判執(zhí)行程序。省內(nèi)法院系統(tǒng)引入恢復(fù)性司法理念，嘗試以生態(tài)修復(fù)為目的，創(chuàng)新執(zhí)行方式。將環(huán)境修復(fù)理念融于環(huán)境案件“審理—執(zhí)行”全過程，在審理環(huán)節(jié)將編制修復(fù)方案視為審理的前提條件，裁判文書中的內(nèi)容也充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的價(jià)值取向，同時(shí)又確保了案件執(zhí)行修復(fù)的可完成性。在修復(fù)資金被執(zhí)行人無力償付時(shí)，甘肅礦區(qū)法院大膽嘗試基金援助申請，向中華環(huán)保基金會(huì)申請了2.3萬元的資金(1)2020年6月5日，甘肅礦區(qū)人民法院召開新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布全省環(huán)境資源審判十大典型案例。其中“白銀市人民檢察院訴會(huì)寧縣乾峰砂場破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟”一案，在雙方當(dāng)事人均不愿承擔(dān)修復(fù)方案編制費(fèi)用的情況下，礦區(qū)法院及時(shí)向中華環(huán)?；饡?huì)申請資金資助，順利啟動(dòng)環(huán)境修復(fù)方案編制工作，保障了案件審理工作的正常進(jìn)行。，成為我國得到資金申請資助的兩家法院之一。三是審判團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)。2019年甘肅礦區(qū)法院對14個(gè)市州的集中管轄基層法院進(jìn)行對口專業(yè)指導(dǎo)，積極與高效合作開展環(huán)資審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)。此外甘肅省高院還專門聘請環(huán)境法學(xué)、生物技術(shù)學(xué)等領(lǐng)域的37位高端人才專家組成專家?guī)臁８拭C省的審判人才培養(yǎng)建設(shè)方式已經(jīng)體系化為基本專業(yè)培訓(xùn)、工作調(diào)研督導(dǎo)、高校聯(lián)合和專家人才引進(jìn)等多維度成長的發(fā)展方式。

二、 環(huán)境司法專門化發(fā)展中存在的問題

(一)環(huán)境法庭設(shè)立缺失法律依據(jù)

以甘肅省為例，目前法院系統(tǒng)正如火如荼地朝著環(huán)境案件專門化審判方向發(fā)展，成立了甘肅省高院環(huán)境審判庭、改制后的環(huán)資案件專門審理的甘肅礦區(qū)法院和小隴山林區(qū)法院、祁連山林區(qū)法院等。雖然環(huán)境法庭設(shè)立及改造的步伐愈發(fā)矯健，卻都缺少對應(yīng)的法律依據(jù)，比如祁連山林區(qū)法院就是以省委、省政府頒布的《關(guān)于貫徹落實(shí)<祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案>的實(shí)施意見》及最高人民法院出臺的《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》的形式成立的，其成立從法律基礎(chǔ)層面看是略顯單薄的，僅是依照相關(guān)政策、行政體制改革文件，并沒有權(quán)威且能站住腳的法律依據(jù)。追溯至《立法法》第八條之規(guī)定，各級人民法院的成立和組織形式、權(quán)屬規(guī)定均必須由全國人大及其常委會(huì)制定的法律予以規(guī)定。這更凸顯出目前甘肅省各級環(huán)境法庭的成立是沒有相應(yīng)層級的法律予以保障支撐的[5]62-68。

(二)形式多元的環(huán)境法庭之間缺乏銜接規(guī)則

環(huán)境司法專門化中環(huán)境法庭建設(shè)具有“自下而上”的試驗(yàn)特征，而中央主要發(fā)揮的是宏觀指導(dǎo)功能。甘肅省晚近也是從天水麥積區(qū)等地方區(qū)域先行試點(diǎn)后逐步發(fā)展至更高級別的林區(qū)法院、礦區(qū)法院，最終在省一級法院成立了專門的環(huán)境資源審判庭，這種自下而上的發(fā)展模式依賴地方經(jīng)驗(yàn)形成了多種形式的環(huán)境法庭。從整個(gè)省域內(nèi)來看，這種自下而上的推進(jìn)模式固然有助于積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及時(shí)披露問題，但是也有弊端，即缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)引導(dǎo)，可能會(huì)引起同一環(huán)境案件多個(gè)環(huán)境法庭之間就管轄權(quán)產(chǎn)生爭議等權(quán)責(zé)不明晰、管轄沖突等問題。甘肅省環(huán)境法庭主要分為以下三種形式：

第一，內(nèi)設(shè)環(huán)境法庭。通過在原有機(jī)構(gòu)法院體制結(jié)構(gòu)下，另外單獨(dú)分化內(nèi)設(shè)出一個(gè)專門審理環(huán)境資源案件的環(huán)境法庭，與原有的其他民事、刑事審判庭共同存在于一個(gè)法院體系下。例如白龍江林區(qū)、洮河林區(qū)法院及省法官學(xué)院加設(shè)冶力關(guān)、白云、兩水、白水江林區(qū)法庭及藏漢雙語科技法庭5個(gè)基層法庭，以及在市州所在地基層法院成立環(huán)境資源審判合議庭的形成，來達(dá)到環(huán)資審判機(jī)制的完整性。

第二，改制專司環(huán)資案件法院。類似知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院等統(tǒng)審專門某類型的案件，區(qū)別于法院內(nèi)設(shè)環(huán)境法庭的方式，設(shè)立專門的環(huán)境審判法院。整個(gè)法院系統(tǒng)均是為了生態(tài)環(huán)境糾紛矛盾解決而服務(wù)的，無論是審判的程序還是組織人員都更加專業(yè)規(guī)范化。

第三，巡回專審環(huán)資法庭。指非固定于某地而是劃定統(tǒng)籌管理區(qū)域，而是在不同地區(qū)設(shè)立巡回點(diǎn)，對于環(huán)境案件巡回集中審理，此種模式較為靈活方便，同時(shí)管轄區(qū)域也很廣。例如，2018年甘肅省內(nèi)，甘肅法院設(shè)立環(huán)境資源保護(hù)巡回審判法庭，并在祁連山、安南壩等五個(gè)國家生態(tài)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立環(huán)境案件巡回審判點(diǎn)。

以上三種環(huán)境審判形式體現(xiàn)了甘肅省環(huán)境法治建設(shè)的智慧，不同模式的選擇各有其利弊。但是這些范例都是自下而上的實(shí)驗(yàn)示范模式，無法形成具有普適性的范式。多種環(huán)境資源案件審理的模式可能會(huì)引起具體適用時(shí)的沖突和功能重疊問題。因此環(huán)境法庭的不同呈現(xiàn)形式需要在發(fā)展道路趨利避害地進(jìn)行協(xié)調(diào)，完善不同形式的環(huán)境法庭之間的運(yùn)作規(guī)則。

(三)環(huán)境保護(hù)政策尚未形成統(tǒng)一體系

甘肅省近年來在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出臺了各種類型的地方政策文件，具體分為如下幾類。第一，專項(xiàng)環(huán)境問題整治類政策。以2020年10月通過的《甘肅省貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問題整改方案》(以下簡稱《整改方案》)為例，針對生態(tài)脆弱但生態(tài)戰(zhàn)略地位重要的省情實(shí)際，《整改方案》明確鞏固提升祁連山生態(tài)治理成效，全面開展黃河流域的生態(tài)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃。第二，環(huán)境案件管轄類政策。如《甘肅省高級人民法院關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見(試行)》《全省林區(qū)法院案件管轄實(shí)施意見(試行)》，對環(huán)境資源案件規(guī)定實(shí)施集中管轄，并進(jìn)一步明確了管轄爭議時(shí)的處置辦法。第三，生態(tài)違法監(jiān)督公眾參與類政策。甘肅省生態(tài)環(huán)境廳和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)的《甘肅省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》是甘肅省生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域首次出臺的群眾環(huán)境違法行為舉報(bào)的激勵(lì)措施，最高獎(jiǎng)金額度設(shè)置在1萬元。第四，綜合類環(huán)境政策。甘肅省人民政府辦公廳發(fā)布的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》，指出在省級以上工業(yè)園區(qū)、環(huán)境公共服務(wù)、重點(diǎn)污染行業(yè)、重大建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)村環(huán)境等五大重點(diǎn)領(lǐng)域率先開展污染第三方治理模式。第五，環(huán)境事務(wù)財(cái)政分配類政策。2020年10月21日，甘肅省人民政府發(fā)布《甘肅省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，科學(xué)合理劃分生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成相對穩(wěn)定的省與市縣政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。第六，臨時(shí)類環(huán)境政策。2020年4月15日，甘肅省生態(tài)環(huán)境廳制定出臺《進(jìn)一步支持企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》(以下簡稱“26條”措施)，重點(diǎn)圍繞優(yōu)化環(huán)評審批服務(wù)、提升環(huán)境監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)化環(huán)境要素支撐保障等，推出26項(xiàng)在保障生態(tài)環(huán)境功能的基本前提下幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策措施。以上列舉了甘肅省環(huán)境領(lǐng)域出臺的部分類型政策文件，可謂“管中窺豹，可見一斑”，政策涉及的方面十分廣泛，幾乎所有環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)主體都被囊括進(jìn)去。

然而，雖然甘肅省地方環(huán)境政策文件出臺較多，但是從整體來看，內(nèi)容雖規(guī)定全面結(jié)構(gòu)卻松散、混亂，未能最終形成統(tǒng)一的環(huán)境政策結(jié)構(gòu)體系。比如在指導(dǎo)理念方面，某些環(huán)境政策強(qiáng)調(diào)側(cè)重環(huán)境保護(hù)，而在其它相關(guān)政策中卻將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為具有同等重要的地位或?qū)⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展置于首位。以《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》為例，《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定的內(nèi)容主要集中在以下兩個(gè)部分，一是以保障防洪安全為目標(biāo)，對在河道管理范圍內(nèi)的建筑，基礎(chǔ)設(shè)施與河道清理維護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；二是以規(guī)制河道采砂行為為目標(biāo)，對河道采砂從規(guī)劃到許可再到法律責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。兩者的篇幅和條文幾乎充占整個(gè)《條例》，可見其立法理念主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，未體現(xiàn)順序性。因此，對于《條例》中的立法理念需進(jìn)行更新，從當(dāng)前“保護(hù)與利用相結(jié)合”向“保護(hù)為主，合理利用轉(zhuǎn)化”理念轉(zhuǎn)變。此種類似的政策規(guī)定更新緩慢、政策相互間矛盾沖突問題突出，在案件審理過程中，若是法官審判所參考的主要依據(jù)之一，就好比一位身姿矯健的騎士在邁向戰(zhàn)場時(shí)，手中卻執(zhí)著一把生銹的鐵劍，使得騎士精神無法得以真正發(fā)揮，不單會(huì)導(dǎo)致政策體系的不完善，也可能將環(huán)資案件的審判法官引向封閉的審理思維。

三、 環(huán)境治理體系的精致化發(fā)展路徑：環(huán)境司法專門化發(fā)展的應(yīng)然方向

本文通過整理分析甘肅省內(nèi)環(huán)境司法專門化的發(fā)展現(xiàn)狀和困境，汲取其先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并以其為范例對中國環(huán)境司法專門化發(fā)展的范式和應(yīng)然發(fā)展方向進(jìn)行暢想，為未來我國環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)完善和發(fā)展的路徑走向提出建議。

(一) 以立法形式確立環(huán)境法庭的合法地位

如前文所述，甘肅省環(huán)境法庭雖已通過多種形式設(shè)立試點(diǎn)，但是并沒有明確的法律依據(jù)作支撐，存在著“政策實(shí)踐先行”的問題。雖然學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法庭的成立于我國的法律體系中能找尋到可依托的法律依據(jù)，其觀點(diǎn)主要從以下內(nèi)容出發(fā)。第一，《憲法》中認(rèn)定了法院是我國的唯一審判機(jī)構(gòu)，享有相應(yīng)的獨(dú)立司法審查權(quán)，同時(shí)第一百二十九條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。第二，《人民法院組織法》第二十七條規(guī)定人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)立必要的專業(yè)審判庭[6]82-93。雖然以上法律規(guī)定能為環(huán)境法庭在整個(gè)法律體制內(nèi)站住腳提供一定的依據(jù)，但是并未完全明確地在立法層面確立環(huán)境法庭的合法地位。由此本文建議可以通過以下三種方案來確立環(huán)境法庭的合法地位。

第一個(gè)方案是擴(kuò)充解釋?？梢詫Α度嗣穹ㄔ航M織法》的有關(guān)“人民法院可以設(shè)立專門法院”進(jìn)行擴(kuò)充解釋，將專門審判庭的內(nèi)涵從原有的民事審判庭、刑事審判庭等，拓展到環(huán)境審判庭，對其管轄內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行進(jìn)一步解釋。同時(shí)針對基層法院無法定設(shè)定權(quán)限的情形，也應(yīng)對該法進(jìn)行解釋擴(kuò)充，為基層法院設(shè)立環(huán)境審判庭提供法律依據(jù)。

第二個(gè)方案是直接修改法規(guī)。對于環(huán)境法庭的合法地位，直接在《人民法院組織法》中予以明確修改規(guī)定，無論是下到基層人民法院還是上到最高人民法院，均有權(quán)力在其組織結(jié)構(gòu)內(nèi)設(shè)置專業(yè)審判庭，并且特別規(guī)定專業(yè)審判庭不僅包括傳統(tǒng)三大訴訟法下的民事、行政、刑事等法庭，還應(yīng)當(dāng)包含專業(yè)環(huán)資審判庭。

第三個(gè)方案是構(gòu)建環(huán)境法庭專門法?？蓞⒖加《鹊摹毒G色法庭法》，為追求高效便捷的環(huán)境正義最大化，印度制定該法并在該法律體系內(nèi)規(guī)定了環(huán)境案件審判人員的任期、待遇以及環(huán)境案件訴訟管轄與職權(quán)、訴訟規(guī)則、執(zhí)行的方式手段等，該法的頒布使得印度的環(huán)境法庭擁有了法定依據(jù)，有利于印度環(huán)境司法的可持續(xù)健康發(fā)展[7]149-156。本文從實(shí)質(zhì)要素上分析，認(rèn)為印度《綠色法庭法》雖以綠色法庭為命名，但是其大部分內(nèi)容都是圍繞著環(huán)境訴訟程序?qū)ｉT化為中心而展開的，實(shí)為一部環(huán)境訴訟程序?qū)ｉT立法，而環(huán)境法庭僅是其內(nèi)容的一小部分。因此我國也可以參照這種模式，制定環(huán)境訴訟程序?qū)ｉT法，不僅將環(huán)境法庭的合法依據(jù)納入其中，而且還能將環(huán)境司法專門化審判制度的內(nèi)核——訴訟程序在該法中予以明確規(guī)定。

(二) 統(tǒng)一環(huán)境案件審理機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

多種環(huán)資審判機(jī)構(gòu)混合適用的主要原因是由于環(huán)境司法專門化下的試點(diǎn)主要是自下而上進(jìn)行的，缺乏中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不同的省市地方根據(jù)本地的發(fā)展特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)情況采用了相異的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，因此不僅各個(gè)省份在環(huán)資審判機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)異樣，一些省份內(nèi)部各市區(qū)也都存在環(huán)資審判機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一的狀況。這種看似“百花齊放”的多重發(fā)展模式，在實(shí)際應(yīng)用中卻將滋生許多弊病，尤其是在制度安排模糊的前提下，盲目成立不同類型的環(huán)資審判機(jī)構(gòu)極易出現(xiàn)職責(zé)管轄重合或推權(quán)諉責(zé)的情況，司法資源的浪費(fèi)將不可避免。

本文在分析各種環(huán)資審判機(jī)構(gòu)形式的優(yōu)缺點(diǎn)后，欲探析出一個(gè)真正適合我國自上而下適用具有“普適性”的環(huán)資審判機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。以甘肅省的審判機(jī)構(gòu)形式為例進(jìn)行解構(gòu)分析，首先是內(nèi)設(shè)環(huán)境法庭。即在法院內(nèi)部單獨(dú)設(shè)置環(huán)資法庭，此種形式可以節(jié)約專門設(shè)置獨(dú)立的環(huán)資審判機(jī)構(gòu)的成本，便捷高效地直接選調(diào)或從本法院抽調(diào)專業(yè)資深審判人員組成環(huán)境審判庭負(fù)責(zé)審理專門案件[8]138-147。但是現(xiàn)在對于各省環(huán)境法庭“遍地開花”式的設(shè)置方法，并不符合我國環(huán)境專門化的要求，盲目跟風(fēng)的增設(shè)只會(huì)增加司法負(fù)擔(dān)。其次是設(shè)立專門的環(huán)境審判法院。甘肅省在我國設(shè)立了首家環(huán)境資源專門審理法院，這種設(shè)置形式使得環(huán)境審判真正脫離傳統(tǒng)的審判機(jī)構(gòu)體系，在保障判決內(nèi)容統(tǒng)一性的前提下，憑借更為專業(yè)化的機(jī)構(gòu)體系設(shè)置集中審理管轄環(huán)境案件。但是依照現(xiàn)今我國的國情和司法現(xiàn)狀，專門環(huán)境法院這顆種子是無法在這片土壤下健康生長的，因?yàn)閷ｉT化的環(huán)資審判法院對審判團(tuán)隊(duì)的專業(yè)素養(yǎng)和審判機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本要求更高，面對我國環(huán)境案件還尚未出臺統(tǒng)一的環(huán)境案件案由制度，在不同地區(qū)案由的規(guī)定本身就極為混亂，再加之環(huán)境資源案件本身數(shù)量未必能達(dá)到設(shè)置一個(gè)專門法院的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境專門法院目前僅能形成零星的創(chuàng)新試點(diǎn)之勢，而不能作為全國性推廣的典型范例。最后是設(shè)立巡回環(huán)境法庭。巡回環(huán)境法庭的設(shè)立可以避免受到環(huán)境行政執(zhí)法與司法之間的一些程序性約束，有助于高效、及時(shí)地解決環(huán)境系列問題。但是巡回環(huán)境法庭也有很多受限的方面，比如其可應(yīng)用的范圍僅局限于環(huán)境行政執(zhí)法之類的案件，本身屬于一種針對嚴(yán)重環(huán)境案件的臨時(shí)性救濟(jì)措施，而常設(shè)性環(huán)境法庭的設(shè)立則是其過渡發(fā)展的良性結(jié)果，很難大范圍推廣形成長效機(jī)制。

通過對以上三種主要環(huán)境審判機(jī)構(gòu)形式的優(yōu)缺點(diǎn)分析比較后，本文認(rèn)為針對我國目前的環(huán)境司法發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)環(huán)境法庭的建設(shè)，而專門環(huán)境法院則是后期發(fā)展到一定程度的理想狀態(tài)，環(huán)境巡回法庭也僅是臨時(shí)應(yīng)對環(huán)境糾紛救濟(jì)而設(shè)置的機(jī)構(gòu)，不足以被大力發(fā)展。當(dāng)然，環(huán)境法庭的建設(shè)布局也應(yīng)當(dāng)遵循一定合理路徑，本文主要提出以下四點(diǎn)。一是數(shù)量在精不在多。環(huán)境法庭的設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮集中在相關(guān)自然因素分布較廣和環(huán)境案件較多的地區(qū)，對于環(huán)境審理需求量不大的地區(qū)可以指定其他地區(qū)的環(huán)境法庭管轄，此種安排是為了更好地節(jié)約司法資源。二是四級等級法院均應(yīng)分布設(shè)置?；诃h(huán)境案件分布廣泛性等特殊性質(zhì)，祁連山環(huán)境污染案等大型環(huán)境案件并不是經(jīng)常性的發(fā)生，一般損害性的環(huán)境案件才是環(huán)境案件受理的主體。若只是在中級以上人民法院設(shè)置環(huán)境法庭，將加重其審理壓力，不利于案件的優(yōu)化解決，因此基層法院對于環(huán)境糾紛也應(yīng)分擔(dān)一定的壓力，各級法院按照環(huán)境案件的嚴(yán)重性和復(fù)雜程度各自承擔(dān)一定范圍的審理責(zé)任。三是跨行政區(qū)域案件以指定管轄為導(dǎo)向。在環(huán)境專門法院尚未普遍設(shè)立前，環(huán)境法庭所受理的跨行政區(qū)域大型案件應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)境案件特殊自然要素等特點(diǎn)，指定與案件關(guān)系最為密切的某地區(qū)中級人民法院的環(huán)境法庭集中管轄。四是內(nèi)部合議庭與審判庭相區(qū)別。當(dāng)前某些地區(qū)存在環(huán)境審判庭與合議庭混用的情形，該二者雖名稱相似，但發(fā)揮的作用和功能還是有所不同。所以，應(yīng)當(dāng)明確統(tǒng)一環(huán)境法庭的組織形式標(biāo)準(zhǔn)，在案件數(shù)量較多的地域可以設(shè)置審判庭，而數(shù)量較少的地區(qū)若有必要設(shè)置環(huán)境法庭，可以通過環(huán)境合議庭的形式設(shè)置[9]56-59。

(三)在確保地方環(huán)境政策體系化的前提下實(shí)現(xiàn)政策法律化

地方環(huán)境政策的制定和頒布不能只是“貪多求全”，還應(yīng)當(dāng)剖析與其他環(huán)境政策是否具有互洽性，只有在政策體系安排結(jié)構(gòu)合理的前提下，各項(xiàng)政策才能充分發(fā)揮其應(yīng)然的制度功能。并且因?yàn)榄h(huán)境問題紛繁冗雜又具有高度專業(yè)性，環(huán)境政策對環(huán)境治理中的缺陷矛盾顯然并不能夠完全化解。由是，要因地制宜地找出該地方生態(tài)環(huán)境最應(yīng)當(dāng)被保護(hù)的幾大要素，在綜合考量之下分清主次地安排環(huán)境政策的體系建構(gòu)。

當(dāng)?shù)胤江h(huán)境政策內(nèi)部已然實(shí)現(xiàn)體系化協(xié)調(diào)運(yùn)行的前提下，地方政策對中央環(huán)境政策的“再界定”將愈加清晰可見。環(huán)境政策的“再界定”可以被定義為根據(jù)中央政策指示和基本要求，由地方政府進(jìn)行細(xì)化落實(shí)并制定實(shí)施方案以便中央政府政策精神的良好貫徹[10]65-74。中央的政策一般都是原則性、指導(dǎo)性的，為地方政府留足了政策創(chuàng)造延展的空間，但地方環(huán)境政策對中央環(huán)境政策的反映不僅有生態(tài)環(huán)境友好的一面，也可能因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義、“經(jīng)濟(jì)人”的慣性思維導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不友好的政策演化生成。只有在地方環(huán)境政策制度方針安排上體現(xiàn)出創(chuàng)造性和優(yōu)越性時(shí)，這部分較為先進(jìn)的地方環(huán)境政策才能被納入政策法律化的考量范圍。比如2020年10月山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《山東省貫徹落實(shí)〈關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見〉的若干措施》，提出要建立省部共建國家生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)超算云中心，健全完善省市縣三級生態(tài)環(huán)境委員會(huì)工作機(jī)制，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與公檢法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與應(yīng)急管理等多部門并聯(lián)工作機(jī)制等。這項(xiàng)政策實(shí)施方案中規(guī)定的很多制度，較國家立法和其他省市立法都具有先進(jìn)性和前瞻性。因此，未來需在一定程度上逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策對法律原則層面的引導(dǎo)，同時(shí)對于成熟的環(huán)境政策應(yīng)及時(shí)納入環(huán)境法律體系中。

四、結(jié)語

環(huán)境司法專門化對于環(huán)境治理體系的發(fā)展尤其是精致化構(gòu)建具有不可小覷的重要作用，本文通過對甘肅省近十年環(huán)境司法專門化發(fā)展的階段性梳理，將甘肅省環(huán)境司法專門化發(fā)展劃分為了三個(gè)階段，同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡快以立法形式確立環(huán)境法院和環(huán)境法庭的合法地位，為解決多種環(huán)資審判機(jī)構(gòu)混合適用的問題，應(yīng)當(dāng)確立統(tǒng)一的“自上而下”的普適性環(huán)境案件審判模式。另外，地方環(huán)境政策也具有一定的先進(jìn)性和示范性，在合適的時(shí)機(jī)可以將成熟的環(huán)境政策制度內(nèi)容轉(zhuǎn)化為環(huán)境法律，為環(huán)境案件的專門化審理提供強(qiáng)有力的法律武器。