侯圣賀

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 泰山法治研究院，山東 泰安 271000)

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)家公園體制的重要組成部分，它是由政府經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序選擇經(jīng)營(yíng)者，依法授權(quán)其在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)展規(guī)定范圍和數(shù)量的非資源消耗性活動(dòng)，并向政府繳納特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)的過(guò)程。即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序，國(guó)家公園管理局將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定的市場(chǎng)主體，授權(quán)其在園內(nèi)特定區(qū)域利用自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并通過(guò)合同的方式，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)具有環(huán)境友好、公眾獲得、受許人繳費(fèi)、消費(fèi)者支付、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選、數(shù)量控制等特征，各國(guó)資源稟賦不同，國(guó)家公園體制也存在千差萬(wàn)別，卻普遍選擇通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)[1]11。因此，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是政府特許經(jīng)營(yíng)，而非商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。在此過(guò)程中，特許經(jīng)營(yíng)合同是雙方當(dāng)事人意思自治的表現(xiàn)形式，是規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，且對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)以及保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益均具有重要意義。

我國(guó)現(xiàn)行基本法尚未系統(tǒng)規(guī)定政府特許經(jīng)營(yíng)合同(1)法學(xué)研究中，學(xué)者們對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)合同(政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議)的表述不一。為行文方便，本文統(tǒng)一采用“政府特許經(jīng)營(yíng)合同”這一表述。，2015年新修訂的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，政府特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛位列其中，但該規(guī)定采取的是典型列舉加等外結(jié)合的方式，政府特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)及內(nèi)容并未明確，這使得其訂立程序、權(quán)利義務(wù)、履行主體以及合同的解除等方面具有極大的不確定性，嚴(yán)重影響了《行政訴訟法》第十二條的實(shí)施效果以及對(duì)社會(huì)公共利益和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的保護(hù)。以至于新《行政訴訟法》生效后，仍有大量政府特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛按照民事訴訟機(jī)制解決(2)筆者在北大法寶以“政府特許經(jīng)營(yíng)”為關(guān)鍵詞對(duì)2016以后生效的判決進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示：“民事”案由案件1994件、“行政”案由案件4979件。?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下文簡(jiǎn)稱《基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》)規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立、履行、變更、終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、法律責(zé)任等內(nèi)容。但根據(jù)《三江源國(guó)家公園條例(試行)》(下文簡(jiǎn)稱《三江源條例》)第四十九條和《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》第四章第二節(jié)第三項(xiàng)，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)僅限于生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育服務(wù)業(yè)、有機(jī)畜產(chǎn)品加工業(yè)、民族服飾、餐飲、住宿、旅游商品以及文化產(chǎn)業(yè)等營(yíng)利性項(xiàng)目，并不包括傳統(tǒng)意義上的自來(lái)水、電、燃?xì)獾忍卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?！痘A(chǔ)設(shè)施管理辦法》能否適用于國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)，實(shí)存疑問(wèn)?！睹穹ǖ洹肪幾脒^(guò)程中，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同曾被寫入全國(guó)人大法工委民法室起草的《民法典合同編(草案)》“室內(nèi)稿”和全國(guó)人大法工委起草的《民法典合同編(草案)》“征求意見(jiàn)稿”，但在“提請(qǐng)審議稿”中被刪除，政府特許經(jīng)營(yíng)合同則完全沒(méi)有被提及?！睹穹ǖ洹分姓{(diào)整合同法律關(guān)系的法律規(guī)范能否以及如何適用于國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同法律關(guān)系，仍待考察。

研究國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的法律基礎(chǔ)，一方面可以防范行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益；另一方面可以厘清特許經(jīng)營(yíng)合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)良好的公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供。 2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》(下文簡(jiǎn)稱《總體方案》)第二十一條明確提出，“研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)”；2019年“國(guó)家公園法”被列入全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃項(xiàng)目。不過(guò)，與黨中央和立法機(jī)關(guān)表現(xiàn)出的“急迫感”相比，法學(xué)界顯然對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同問(wèn)題缺乏足夠的關(guān)注?；诖?，筆者不揣淺陋，試對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)、內(nèi)容、成立方式、形式、履行與解除規(guī)則等做一番考察，以期為“國(guó)家公園法”立法工作提供有益參考。

一、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同：雙階理論下的“行政行為+民事合同”

與一般民事合同相比，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同具有明顯不同：合同雖建立在雙方當(dāng)事人意思表示一致基礎(chǔ)上，卻又需考慮國(guó)家公園體制的管理目標(biāo)，使合同受行政因素的影響較大(3)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第九條。；國(guó)家公園管理局既是特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理者，又是合同的一方當(dāng)事人，合同履行過(guò)程中特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人需要接受相對(duì)人——國(guó)家公園管理局的監(jiān)督、檢查(4)參見(jiàn)《建立國(guó)家公園體制總體方案》第八條第二款。；基于保護(hù)國(guó)家公園自然資源與生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的考慮，國(guó)家公園管理局享有法定解除權(quán)，在滿足法定條件時(shí)可以解除特許經(jīng)營(yíng)合同(5)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第三十三條。。這使得行政合同說(shuō)、民事合同說(shuō)和經(jīng)濟(jì)合同說(shuō)等都無(wú)法解決國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)問(wèn)題。

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同本質(zhì)上是雙階理論(6)雙階理論本為德國(guó)行政法上的概念，它是指將一個(gè)生活關(guān)系縱向拆分為兩個(gè)階段并分別適用不同性質(zhì)法律規(guī)范的理論。下的“行政行為+民事合同”，即該法律關(guān)系可被拆分為兩個(gè)不同階段：第一階段為行政許可階段，主要包括國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立，行政機(jī)關(guān)在此階段是享有行政優(yōu)益權(quán)的行政主體，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予及特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立行為純粹是實(shí)現(xiàn)公共利益的高權(quán)行為。這一階段的法律關(guān)系主要由《行政許可法》等公法規(guī)范予以調(diào)整，行政相對(duì)方(特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人及特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目參與競(jìng)爭(zhēng)者)的救濟(jì)途徑亦只能提起行政復(fù)議或行政訴訟。第二階段為國(guó)家公園管理局與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間發(fā)生的民事合同法律關(guān)系階段，主要包括國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的履行和解除，是民事法律關(guān)系，主要由《民法典》等民事法律規(guī)范予以調(diào)整。

(一)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同在訂立階段為行政許可

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)和公共利益而進(jìn)行的一種特殊采購(gòu)活動(dòng)，屬于政府采購(gòu)的范疇。即通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，滿足國(guó)家公園的管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的游憩、科研、教育、自然保育等功能。而國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的公益性和自然資源的有限性決定了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)不能完全采用市場(chǎng)交易模式。根據(jù)《總體方案》第八條第二款，國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)政策的制定以及授權(quán)特定的市場(chǎng)主體參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目負(fù)有公法上的監(jiān)督、管理職責(zé)?？梢?jiàn)，這里的國(guó)家公園管理局具有公法上的行政主體身份，但基于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園管理目標(biāo)的公益性目的，其行為受到大量公法上強(qiáng)制性規(guī)范的束縛：首先，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必須符合國(guó)家公園的定位、建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃和資源環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，且經(jīng)過(guò)社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估；其次，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的選定方式特定，國(guó)家公園管理局應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，招投標(biāo)方式不能選定的，才能按照競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選定；再次，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的選定標(biāo)準(zhǔn)特定，國(guó)家公園管理局應(yīng)當(dāng)公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)從業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)能力和融資實(shí)力，業(yè)績(jī)良好、公眾形象良好以及信用狀況良好的法人、其他組織或自然人作為特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下，國(guó)家公園內(nèi)社區(qū)居民享有特許經(jīng)營(yíng)優(yōu)先權(quán)；最后，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的選定程序特定，依法選定特許經(jīng)營(yíng)者后，應(yīng)向社會(huì)公示(7)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第九條、第十一條、第十四條、第十五條。。綜上，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予及特許經(jīng)營(yíng)合同訂立階段是行政許可關(guān)系，國(guó)家公園管理局必須依照法定的條件和程序行使羈束性裁量權(quán)確定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、選擇特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人并與之訂立合同。

(二)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同在履行階段為民事合同

在國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同履行階段，平等主體的雙方當(dāng)事人之間按照約定或民事法律規(guī)定履行合同義務(wù)，二者之間是民事合同關(guān)系。

首先，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同履行階段的當(dāng)事人是平等的民事主體?！度垂芾磙k法》第四條規(guī)定：“在三江源國(guó)家公園內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、誠(chéng)實(shí)守信的原則。”盡管該條文并未規(guī)定平等原則，但我們不妨根據(jù)自愿、公平、誠(chéng)實(shí)守信原則推導(dǎo)出來(lái)。因?yàn)楸碚鞣苫緝r(jià)值理念的法律原則之間是內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，而不是割裂的。況且，法律基本原則“內(nèi)在體系外顯”僅為我國(guó)法的創(chuàng)造[2]，自愿原則意味著國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意思自治，不得強(qiáng)迫市場(chǎng)主體參與特許經(jīng)營(yíng)。而實(shí)現(xiàn)意思自治、合同自由的前提則是當(dāng)事人地位平等[3]。只有在當(dāng)事人地位獨(dú)立、平等的基礎(chǔ)上，才能確保其參與特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)的自由意志。公平原則要求國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同當(dāng)事人之間應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)一般公平理念確定相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立不僅應(yīng)滿足提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的公益性目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)平等保護(hù)通過(guò)合同安排所欲實(shí)現(xiàn)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益。盡管國(guó)家公園管理局可基于公共利益的需要解除特許經(jīng)營(yíng)合同，但參與交易的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為理性的商業(yè)主體，在訂立國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)必會(huì)將相應(yīng)成本考慮進(jìn)去，這與行政法上的權(quán)力服從關(guān)系截然有別。至于國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系中國(guó)家公園管理局保留了大量的行政職權(quán)，乃是在行使其固有的行政職能。這種職能的行使，實(shí)則超越了政府特許經(jīng)營(yíng)合同法律關(guān)系，是其行使行政管理職能的體現(xiàn)，彰顯的是行政主體身份。

其次，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的標(biāo)的是自然資源利用行為。如上，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是政府特許授權(quán)經(jīng)營(yíng)，是向不特定的游客提供餐飲、住宿、游覽等產(chǎn)品或服務(wù)的最佳手段。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序，授予特定的市場(chǎng)主體以國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并通過(guò)簽訂合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，約定由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有排他地利用園內(nèi)土地、水面等自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許人繳納一定的費(fèi)用[4]。在此過(guò)程中，特定的市場(chǎng)主體通常需要向政府部門支付一定的對(duì)價(jià)才能取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而其獲得回報(bào)的典型方式則是通過(guò)提供產(chǎn)品或服務(wù)向不特定的消費(fèi)者收取一定費(fèi)用。因此，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的標(biāo)的是利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而非行政法上的內(nèi)容。

雙階理論下的“行政行為+民事合同”說(shuō)將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同縱向拆分為兩個(gè)不同的階段，保障了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)公益性目的得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又滿足了保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人正當(dāng)履行權(quán)利的需求，有助于實(shí)現(xiàn)交易安全。詳言之，一方面，在國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同訂立階段，通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)擬實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證、開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估、完善特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，保障了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)、自然保育以及原住民之間利益的協(xié)調(diào)，使國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值得以發(fā)揮；通過(guò)政府招投標(biāo)機(jī)制選擇具有經(jīng)營(yíng)能力和良好信譽(yù)的市場(chǎng)主體開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，確保了國(guó)家公園自然資源的有效利用以及質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)得以提供，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)。另一方面，民事合同建立在當(dāng)事人自由、平等對(duì)話基礎(chǔ)上，顯示出對(duì)市場(chǎng)主體的最大尊重，得以刺激其為追逐個(gè)人利益進(jìn)行交易，提高國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人是擁有合法財(cái)產(chǎn)并進(jìn)行逐利活動(dòng)的市場(chǎng)主體，并非政府附庸，亦非公益組織，若無(wú)利益驅(qū)動(dòng)，斷不會(huì)參與特許經(jīng)營(yíng)[5]。在《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》中，均突出了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的“營(yíng)利性”或“經(jīng)營(yíng)性”特征(8)參見(jiàn)《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》第十六條第一款、第四十六條及《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》第四十二條。。也只有將履行階段的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同作為民事合同，才能使其與政府部門自由、平等地對(duì)話，促進(jìn)廣泛的市場(chǎng)主體參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，為游客提供更好的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

二、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的必要內(nèi)容

合同本為雙方意思自治的結(jié)果，其內(nèi)容如何，取決于當(dāng)事人的約定。但是，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同具有實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園管理目標(biāo)與保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的雙重制度功能，為實(shí)現(xiàn)這些功能，應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容：

(一)利用自然資源開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利(義務(wù))

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人利用自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，該權(quán)利本質(zhì)上是一種特殊的準(zhǔn)物權(quán)，具有權(quán)利——義務(wù)的復(fù)合性特征，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有排他地利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，同時(shí)又負(fù)有向不特定游客提供住宿、交通、餐飲等產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)[4]。

1.排他地利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的，按照特許經(jīng)營(yíng)合同約定的范圍和內(nèi)容，直接支配園內(nèi)土地、水面等自然資源開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，是一項(xiàng)準(zhǔn)物權(quán)。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)包括餐飲、住宿、生態(tài)旅游、低碳交通、商品銷售等方面，而一旦將某項(xiàng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定的市場(chǎng)主體，其便擁有了對(duì)園內(nèi)特定范圍的土地、山嶺、水面等自然資源進(jìn)行直接支配的權(quán)利，在此過(guò)程中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以在該特定自然資源上修建道路、橋梁、房屋等建筑物或構(gòu)筑物開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或直接于自然資源上開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而不需要借助他人的幫助，亦不容他人的干涉。該項(xiàng)權(quán)利完全符合《民法典》第三百二十三條規(guī)定的用益物權(quán)的特征，而通過(guò)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人便可直接支配、利用園內(nèi)的自然資源，其權(quán)利更有保障；借助或準(zhǔn)用物權(quán)法，當(dāng)事人之間的關(guān)系更容易理順、定型”[4]。

2.提供餐飲、住宿、交通等產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)

當(dāng)前，我國(guó)正著力推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)工作，通過(guò)該體制保護(hù)大規(guī)模生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，實(shí)現(xiàn)科研、教育、游憩、自然保育、反哺社區(qū)等多元功能(9)參見(jiàn)《建立國(guó)家公園體制總體方案》第五條。。這些功能的發(fā)揮離不開(kāi)在國(guó)家公園內(nèi)修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施并開(kāi)展住宿、餐飲、索道交通等產(chǎn)品或服務(wù)，但由于由政府直接提供國(guó)家公園產(chǎn)品或服務(wù)往往會(huì)出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，并且效率較低，而不得不尋求市場(chǎng)主體的參與。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度可以充分吸引市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，提高自然資源使用效率，降低產(chǎn)品或服務(wù)成本，而被作為一種向不特定游客提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的國(guó)家公園產(chǎn)品或服務(wù)的手段。因此，盡管國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有必然伴隨著住宿、餐飲、交通等產(chǎn)品或服務(wù)義務(wù)的承擔(dān)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得擅自停業(yè)、歇業(yè)，確有需要的，必須報(bào)國(guó)家公園管理局審批(10)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第二十七條第五款。，否則，便可因不能實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的目的、損害社會(huì)公共利益而被收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(11)參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院(2017)魯行終191號(hào)行政判決書。。

(二)繳納自然資源使用費(fèi)的義務(wù)

自然資源兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，體現(xiàn)出人類對(duì)自然資源需求的多樣性，但自然資源的有限性使得其多元價(jià)值之間不可避免地存在沖突。具體在國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化意味著權(quán)利人享有排他地利用自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，而一旦某一市場(chǎng)主體獲得了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也就排除了其他主體再利用該項(xiàng)自然資源的可能。由此造成國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與園內(nèi)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之間的沖突。

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人繳納自然資源使用費(fèi)并將該項(xiàng)費(fèi)用納入國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保育項(xiàng)目，協(xié)調(diào)了國(guó)家公園自然資源多元價(jià)值之間的沖突。首先，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用于補(bǔ)償園內(nèi)自然資源之上的原準(zhǔn)物權(quán)人，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的協(xié)調(diào)。如上，開(kāi)展國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的前提是將特定范圍內(nèi)的自然資源收歸國(guó)有，收回權(quán)利人的準(zhǔn)物權(quán)。準(zhǔn)物權(quán)是一項(xiàng)民事主體享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，收回準(zhǔn)物權(quán)應(yīng)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。將特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用于支付園內(nèi)自然資源之上的原準(zhǔn)物權(quán)人，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與園內(nèi)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的協(xié)調(diào)。其次，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用于自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與生態(tài)價(jià)值的協(xié)調(diào)。一般來(lái)講，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性只需要我們采取封山育林等消極保護(hù)手段即可，但國(guó)家公園體制下，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。有鑒于此，異地補(bǔ)植等生態(tài)修復(fù)措施被廣泛運(yùn)用，自然生態(tài)修復(fù)費(fèi)用必不可少。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)并非上繳國(guó)庫(kù)，而是直接納入自然資源和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園自然資源特許經(jīng)營(yíng)與園內(nèi)自然資源生態(tài)價(jià)值的協(xié)調(diào)。最后，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用于國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和反哺社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與園內(nèi)自然資源社會(huì)價(jià)值的協(xié)調(diào)。部分特許經(jīng)營(yíng)收入用于國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使不特定的多數(shù)人得以躲避城市的喧囂，在國(guó)家公園內(nèi)自由地修養(yǎng)，感受人文景觀、體悟文化遺跡，獲得大自然帶給人類的美好感受，從而使特許經(jīng)營(yíng)的游憩功能得以發(fā)揮。此外，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)嚴(yán)格遵循“保護(hù)原住居民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建保護(hù)地、共享資源收益”政策，“探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制”。通過(guò)吸引園內(nèi)居民參與特許經(jīng)營(yíng)或直接將部分特許經(jīng)營(yíng)收入補(bǔ)貼當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和區(qū)民，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)保障價(jià)值的雙贏。

(三)限制合同期限與明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)中普遍存在合同期限過(guò)長(zhǎng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高問(wèn)題，一些風(fēng)景區(qū)甚至將特許經(jīng)營(yíng)合同的期限設(shè)定為70年或50年，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)地公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量[6]135-136。與之相比，國(guó)外法普遍對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的期限以及特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了限制。例如，1965年美國(guó)的《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有續(xù)約優(yōu)先權(quán)，合同的期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。但實(shí)踐中普遍存在旅游服務(wù)質(zhì)量差、設(shè)施維護(hù)不善、產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格高于園外同類商品或服務(wù)價(jià)格等情形，甚至一些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為獲得的利潤(rùn)。為使國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目更具競(jìng)爭(zhēng)性和商業(yè)化，1998《NPS管理改進(jìn)法案》廢除了《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》中特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的續(xù)約優(yōu)先權(quán)，轉(zhuǎn)而規(guī)定了有利于開(kāi)展小型特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)條款，并將特許經(jīng)營(yíng)合同的最長(zhǎng)期限縮短至20年，使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人與潛在的競(jìng)爭(zhēng)者(其他市場(chǎng)主體)展開(kāi)更加公平、平等的競(jìng)爭(zhēng)(12)參見(jiàn)美國(guó)國(guó)家公園網(wǎng)站：https://www.doi.gov/ocl/nps-concessions-act。。此外，特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要契合開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)區(qū)域的資源保護(hù)需求以及以合理價(jià)格向游客提供充足優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)一般是按經(jīng)營(yíng)總收入的百分比進(jìn)行確定，而非追求高額的收入[6]。新西蘭國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)堅(jiān)持自然保育優(yōu)先，國(guó)家公園的利用要與保護(hù)相結(jié)合，首先要確保自然資源和生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，其次才是為游客提供游憩的機(jī)會(huì)。與我國(guó)自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐相比，新西蘭國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)采用短期限主義，對(duì)環(huán)境影響較小、不需要公示的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)期限不超過(guò)5年；對(duì)環(huán)境影響較大、需要公示的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)期限可以超過(guò)5年[7]。

為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)，建構(gòu)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度過(guò)程中應(yīng)借鑒比較法上關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)合同期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定：應(yīng)限制國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的最長(zhǎng)期限，保障市場(chǎng)主體之間能夠展開(kāi)充分競(jìng)爭(zhēng)，避免少數(shù)人壟斷特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；應(yīng)明確特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使不特定多數(shù)的游客獲得良好的旅游體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的游憩功能。不過(guò)，控制合同期限與明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不要求特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合同期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須整齊劃一，而是可根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的公益性目的、前期投資成本等因素進(jìn)行確定。例如，盤山公路等大型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通常需要較多的前期資本沉淀，這通常會(huì)使特許經(jīng)營(yíng)合同的期限變長(zhǎng)。

三、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的特殊締約方式與形式

(一)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式締約

《民法典》第四百七十一條規(guī)定：“當(dāng)事人訂立合同，可以采取要約、承諾方式或者其他方式?！痹摋l確立了合同締結(jié)自由的原則。如上，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是政府特許經(jīng)營(yíng)，而非商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)承載著實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等多元目標(biāo)的功能。故國(guó)家公園管理局在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及訂立特許經(jīng)營(yíng)合同方面并不能完全堅(jiān)持締約自由原則，而應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為目標(biāo)，采取競(jìng)爭(zhēng)性方式締約。此外，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有排他性，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人一旦獲得此項(xiàng)權(quán)利，便排除了其他市場(chǎng)主體再獲得此項(xiàng)權(quán)利的可能。若完全堅(jiān)持合同締結(jié)自由原則，任由國(guó)家公園管理局自由選擇特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人，不免侵害參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

招投標(biāo)是所有締約方式中最能充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方式。通過(guò)投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)，選擇最佳締約相對(duì)人，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[8]。借助招投標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人并與之訂立特許經(jīng)營(yíng)合同，使得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的選擇過(guò)程更加注重相關(guān)從業(yè)者的經(jīng)歷、專業(yè)能力、融資實(shí)力、公眾形象以及信用狀況，為獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)提供了更多可能。此外，招投標(biāo)方式保障了參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，即首先應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，只有在實(shí)質(zhì)性地開(kāi)展招投標(biāo)活動(dòng)仍不能確定特許經(jīng)營(yíng)者并按程序報(bào)批后，方可采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)性方式締約并非一項(xiàng)絕對(duì)的原則，而是可以基于保護(hù)原住民利益的政策性目的，規(guī)定其享有一定的締約優(yōu)先權(quán)。例如，同等條件下，國(guó)家公園內(nèi)社區(qū)居民享有特許經(jīng)營(yíng)優(yōu)先權(quán)。

(二)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)采用書面形式并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記

合同自由原則是近代合同法“最基本的出發(fā)點(diǎn)”[9]254，比較法上普遍確立了這一原則。不過(guò)，基于保存證據(jù)、督促當(dāng)事人謹(jǐn)慎交易、使當(dāng)事人自我說(shuō)服以獲得心理安慰、便于政府管理、對(duì)特定主體提供信息并予以特別保護(hù)等需要，現(xiàn)代合同法上也同時(shí)強(qiáng)調(diào)合同形式的重要性，一些合同中或要求以書面形式訂立，或要求履行審批和登記程序，“同意原則”被打破，甚至出現(xiàn)了“形式主義的復(fù)興”[10]114。 例如，《德國(guó)民法典》規(guī)定，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓合同(第311b條第1款)、遺產(chǎn)買賣合同(第2371條)以及贈(zèng)與許諾的做出(第518條第1款)等，需要當(dāng)事人將要約和承諾做成公證證書[11]46?；趪?guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的公益目的以及弱勢(shì)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益保護(hù)需求等，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)采用書面形式訂立并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記。

首先，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)采用書面形式并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園管理目標(biāo)的必然要求。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的土地、水面等自然資源進(jìn)行直接支配并開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，是一項(xiàng)準(zhǔn)物權(quán)。而一旦國(guó)家公園管理局將園內(nèi)特定區(qū)域的自然資源授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人利用，便排除了其他市場(chǎng)主體利用該項(xiàng)自然資源的可能。將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定的市場(chǎng)主體，不僅使其利用自然資源的權(quán)利得以“恢復(fù)”，而且賦予了其開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，擴(kuò)大了其權(quán)利能力范圍。這種權(quán)利能力超出了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人本應(yīng)享有的自然自由的范圍，而獲得了在國(guó)家公園開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資格[12]666。此時(shí)，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之授予及特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立不僅關(guān)乎特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，而且關(guān)乎社會(huì)利益和生態(tài)利益。這要求特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須辦理行政審批手續(xù)，與國(guó)家公園管理局簽訂書面合同，并經(jīng)過(guò)登記將其權(quán)利向社會(huì)公示(13)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第十三條。。

其次，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)采用書面形式并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記是保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利的必然要求。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的主體是享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)主體和國(guó)家公園管理局，前者是普通的民商事主體，后者雖然以公法人的身份與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，但它還具有代表政府行使行政管理職能的綜合執(zhí)法部門的身份，享有行政管理權(quán)(14)參見(jiàn)《建立國(guó)家公園體制總體方案》第八條。。故在國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系中，國(guó)家公園管理局扮演了“裁判者”與“參與者”的雙重角色，這無(wú)疑將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人置于弱勢(shì)地位。為保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，防止國(guó)家公園管理局毀約，亦有必要將特許經(jīng)營(yíng)合同做成書面形式。

最后，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)參與競(jìng)爭(zhēng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，也要求通過(guò)登記向社會(huì)公開(kāi)展示特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)。公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是在政府特許經(jīng)營(yíng)合同訂立過(guò)程中，“潛在的締約人”享有的平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。其并非表現(xiàn)為某種特定的現(xiàn)存利益，而是一種借助公平競(jìng)爭(zhēng)所獲得利益的自由[13]。由于在合同訂立階段，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要依賴于行政主體對(duì)締約競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，實(shí)踐中不免發(fā)生行政主體濫用職權(quán)侵害參與競(jìng)爭(zhēng)者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的情形[14]。例如，“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”中，涉案項(xiàng)目作為省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)采取招投標(biāo)方式選擇合同相對(duì)人，如果采用邀請(qǐng)招標(biāo)程序必須經(jīng)過(guò)省政府或國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)，但本案中既未采取招投標(biāo)方式，也未經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，從而侵害了益民公司的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)(15)參見(jiàn)最高人民法院行政判決書(2004)行終字第6號(hào)。。通過(guò)將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同事項(xiàng)進(jìn)行登記并向社會(huì)公示，則可以讓國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目參與競(jìng)爭(zhēng)者及時(shí)了解特許經(jīng)營(yíng)信息，防止國(guó)家公園管理局濫用職權(quán)，侵害其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

根據(jù)《民法典》第三百四十八條、第三百六十七條、第三百七十三條，訂立建設(shè)用地使用權(quán)合同、居住權(quán)合同、地役權(quán)合同均需要采用書面形式。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)準(zhǔn)物權(quán)，是權(quán)利人直接利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，其與建設(shè)用地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)等沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。為此，未來(lái)“國(guó)家公園法”或“國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)條例”應(yīng)規(guī)定訂立國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同需采用書面形式條款。

四、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的適當(dāng)履行與解除

(一)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的適當(dāng)履行

1.國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同義務(wù)只能由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人自己為履行

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有強(qiáng)烈的人身屬性，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得以轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押等方式處分該項(xiàng)權(quán)利(16)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第二十五條第三項(xiàng)。。如上，盡管特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的是一項(xiàng)準(zhǔn)物權(quán)，但該權(quán)利具有權(quán)利——義務(wù)的復(fù)合性特征，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人不僅獲得了直接利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，還需要承擔(dān)提供約定或法定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)。而特定的市場(chǎng)主體之所以被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并成為特許經(jīng)營(yíng)合同的一方當(dāng)事人，乃是經(jīng)過(guò)了法定的選定標(biāo)準(zhǔn)、選定方式和選定程序，被認(rèn)為具有相應(yīng)從業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)能力、融資實(shí)力、良好業(yè)績(jī)、良好公眾形象以及良好信用狀況，由其開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)(17)參見(jiàn)《三江源國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(試行)》第十四條、第十五條。。因此，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的履行價(jià)值完全依賴特定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人，合同義務(wù)只能由其履行。反之，如果允許特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人隨意轉(zhuǎn)讓、抵押特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或出租園內(nèi)土地等自然資源，勢(shì)必會(huì)影響公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的制度功能。

2.國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)不得破壞園內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境

盡管國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同是利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，但這種資源利用行為必須是非消耗性的，特許經(jīng)營(yíng)不得破壞園內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境。實(shí)踐中的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有多樣性，根據(jù)開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否依賴人工基礎(chǔ)設(shè)施，可分為建設(shè)型國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)和非建設(shè)型國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)。前者需要借助一定人工基礎(chǔ)設(shè)施才可以開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如餐飲、住宿、交通特許經(jīng)營(yíng)；后者則是直接利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并不需要借助人工基礎(chǔ)設(shè)施或?qū)θ斯せA(chǔ)設(shè)施的依賴程度較輕，如竹筏漂流、低空飛行游覽特許經(jīng)營(yíng)。對(duì)于前者，由于此類國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)需要借助一定的基礎(chǔ)設(shè)施，這就產(chǎn)生了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，故此類國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的選定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程均需要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。對(duì)于后者，雖然此類項(xiàng)目的選定也需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但由于此類國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展并非要借助一定的基礎(chǔ)設(shè)施，自然資源與生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)并非是要考察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，而是更加注重特許經(jīng)營(yíng)中的經(jīng)營(yíng)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境保護(hù)行為監(jiān)督。

(二)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的解除

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同在實(shí)施階段是民事合同，其履行和解除適用《民法典》合同解除規(guī)則。但與一般民事合同相比，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的解除又具有特殊的法事由和法效果。

1.國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的解除事由

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的主要內(nèi)容是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有(負(fù)有)利用園內(nèi)自然資源開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利(義務(wù))，此種權(quán)利義務(wù)并不會(huì)因債務(wù)人的一次給付而消滅，而是根據(jù)合同期間予以確定，故國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同屬于繼續(xù)性合同。此類合同最大的特點(diǎn)在于給付時(shí)間決定給付的范圍，這與一次給付即可實(shí)現(xiàn)合同目的的一時(shí)性合同具有重大區(qū)別[15]。對(duì)于繼續(xù)性合同，一方面，由于債務(wù)人的給付時(shí)間較長(zhǎng)，某些情勢(shì)是當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，合同風(fēng)險(xiǎn)被提高，當(dāng)事人的個(gè)人自由容易受到限制；另一方面，因?yàn)楹贤P(guān)系長(zhǎng)期存在，繼續(xù)性合同更強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的信賴關(guān)系。因此，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的解除應(yīng)注意平衡合同的繼續(xù)性(長(zhǎng)期性)弊端與維護(hù)法律關(guān)系安定性之間的關(guān)系。

由于國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的期間確定，故其屬于期間確定的繼續(xù)性合同。對(duì)于繼續(xù)性合同，在合同期間屆滿時(shí)，合同關(guān)系自行結(jié)束，但考慮到合同繼續(xù)性的危害，有特殊事由的，應(yīng)允許當(dāng)事人解除期間未屆滿的合同，同時(shí)，為保護(hù)合同的安定性，應(yīng)對(duì)解除合同的事由進(jìn)行限制[16]。需要注意的是，相比一般的繼續(xù)性合同，特許經(jīng)營(yíng)合同具有提供餐飲、住宿、交通等產(chǎn)品或服務(wù)的功能，且國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有排他性，一定范圍內(nèi)某類特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或服務(wù)具有有限性，如果僅考慮到合同繼續(xù)性的危害就允許當(dāng)事人解除合同，就難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的制度功能。故該合同的解除應(yīng)考慮國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的制度目的，不能任由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人與國(guó)家公園管理局協(xié)議解除合同，即排除《民法典》第五百六十二條第一款的適用。而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人在行使解除權(quán)解除合同時(shí)應(yīng)提前通知國(guó)家公園管理局或盡到必要協(xié)助義務(wù)，以便后者重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)。《三江源管理辦法》第三十二條規(guī)定了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的解除規(guī)則，但“導(dǎo)致協(xié)議相對(duì)方無(wú)法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與協(xié)議相對(duì)方協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議”表明，立法者混淆了合同的協(xié)議解除、意定解除權(quán)的解除和法定解除權(quán)的解除，未來(lái)立法中應(yīng)予摒棄。

2.國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同解除的法律效果

《民法典》繼受了《合同法》中合同解除效果規(guī)則，其第五百六十六條第一款規(guī)定：“合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)請(qǐng)求賠償損失?！睂?duì)此，學(xué)者一般認(rèn)為，這里的“合同性質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)意在區(qū)分一時(shí)性合同和繼續(xù)性合同。一時(shí)性合同解除后，具有恢復(fù)原狀的可能，可要求對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)恢復(fù)原狀責(zé)任；繼續(xù)性合同解除后，沒(méi)有恢復(fù)原狀的可能或不適合恢復(fù)原狀，并不產(chǎn)生恢復(fù)原狀責(zé)任。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同為繼續(xù)性合同，故其解除后，原則上并無(wú)溯及力，合同關(guān)系僅向?qū)?lái)消滅，不發(fā)生恢復(fù)原狀義務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》以來(lái)，國(guó)家公園立法與實(shí)踐高歌猛進(jìn)，國(guó)家公園相關(guān)研究成果蔚然，但相關(guān)學(xué)者對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)注仍有不足。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度是國(guó)家公園體制的重要組成部分，全面構(gòu)建我國(guó)國(guó)家公園體制，離不開(kāi)研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)配套法律法規(guī)，并做好與現(xiàn)行法的銜接修訂工作。當(dāng)前，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法，有關(guān)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)定只見(jiàn)于《總體方案》和各試點(diǎn)區(qū)國(guó)家公園條例中，且各條例對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律表達(dá)不一而足。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)具有實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)與保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益的雙重制度功能，要求我們應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)合同的法律基礎(chǔ)，形成學(xué)術(shù)共識(shí)，以學(xué)術(shù)合力推動(dòng)“國(guó)家公園法”立法工作。