黃晨陽(yáng)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、問(wèn)題的提出

“有權(quán)利便有救濟(jì)”是一條古老且普世的法諺。在現(xiàn)代人民主權(quán)理念的指引下，知情權(quán)被視作是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是政治民主化的必然要求和結(jié)果。2007年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》)頒布，知情權(quán)正式成為我國(guó)公民享有的一項(xiàng)法定權(quán)利。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向有關(guān)部門舉報(bào)，或申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。單從理論層面看，認(rèn)定政府信息公開(kāi)訴訟被告與認(rèn)定行政訴訟被告不應(yīng)存在太大差別，但實(shí)際情況是，隨著政府信息公開(kāi)事業(yè)的不斷推進(jìn)，信息公開(kāi)主體越發(fā)多元，法院在認(rèn)定政府信息公開(kāi)訴訟被告資格方面爭(zhēng)議頻出，直接影響著相對(duì)人知情權(quán)益的救濟(jì)與實(shí)現(xiàn)。經(jīng)判例檢索，目前常見(jiàn)的政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定爭(zhēng)議主要指下列四種情況。

(一)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的被告資格之爭(zhēng)

《政府信息公開(kāi)條例》第3條、第4條規(guī)定，為推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作，各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作制度，并指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的日常工作。觀察地方政府實(shí)踐，主要指定政府辦公室、法制辦公室，或設(shè)立專門的政務(wù)辦公室負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)、行政區(qū)域的政府信息公開(kāi)工作。針對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，一般以本機(jī)構(gòu)名義作出答復(fù)行為。但行政相對(duì)人不服行政答復(fù)行為，能否以此類政府信息工作機(jī)構(gòu)為被告提起行政訴訟，司法實(shí)踐中存在不同意見(jiàn)。持否定立場(chǎng)的裁判理由主要為“被訴機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府的組成部門，不是能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，也不是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，因此不能作為行政訴訟被告”(1)最高人民法院(2019)最高法行申4020號(hào)行政裁定書(shū)、最高人民法院(2019)最高法行申10429號(hào)行政裁定書(shū)、浙江省紹興市中級(jí)人民法院(2019)浙06行終105號(hào)行政裁定書(shū)、湖北省高級(jí)人民法院(2018)鄂行終1057號(hào)行政裁定書(shū)。。持肯定立場(chǎng)的裁判理由則認(rèn)為“根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第4條和《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條第1款的規(guī)定，被訴機(jī)構(gòu)作為政府信息公開(kāi)工作的承辦和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的答復(fù)行為負(fù)責(zé)”(2)湖南省張家界市中級(jí)人民法院(2020)湘08行終46號(hào)行政裁定書(shū)、河南省濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2020)豫09行初54號(hào)行政裁定書(shū)、河南省開(kāi)封市龍亭區(qū)人民法院(2020)豫0202行初23號(hào)行政裁定書(shū)、山東省青島市中級(jí)人民法院(2020)魯02行初345號(hào)行政裁定書(shū)。。

(二)管委會(huì)、派出機(jī)構(gòu)的被告資格之爭(zhēng)

地方政府設(shè)立的各式管理委員會(huì)、政府職能部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對(duì)某一行政事務(wù)或某區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理而設(shè)立的行政組織。除《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“行訴解釋”)第21條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具有行政主體資格外，其他地方政府設(shè)立的各式管理委員會(huì)不具有行政主體資格。政府職能部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的組成部分，并不具有行政主體資格。因而司法實(shí)踐中的常見(jiàn)做法是，以被訴機(jī)構(gòu)是否具有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)來(lái)認(rèn)定其是否具有行政訴訟被告資格。但也有法院不以授權(quán)與否作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如在“沈耀云訴湘潭市人民政府政府信息公開(kāi)案”中，法院認(rèn)為“湘潭昭山示范區(qū)管理委員會(huì)作為湘潭市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，雖然通常不能獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任，但其具有負(fù)責(zé)相應(yīng)信息公開(kāi)的資格，且對(duì)于其在征收過(guò)程中制作或掌握的相應(yīng)征收行政行為的政府信息，亦有進(jìn)行相應(yīng)信息公開(kāi)的能力，是本案的適格被告”(3)湖南省湘潭市中級(jí)人民法院(2019)湘03行初129號(hào)行政裁定書(shū)。。

(三)事業(yè)單位的被告資格之爭(zhēng)

事業(yè)單位是國(guó)家為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，提供公共服務(wù)而設(shè)立的非營(yíng)利性法人，按職能分工承擔(dān)相應(yīng)的行政事務(wù)、公共事務(wù)管理職能。在司法實(shí)踐中，法院一般以被訴單位不具有行政主體資格，沒(méi)有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)等為由，否定其行政訴訟被告資格(4)最高人民法院(2019)最高法行申288號(hào)行政裁定書(shū)、山東省高級(jí)人民法院(2019)魯行再19號(hào)行政裁定書(shū)、北京市第三中級(jí)人民法院(2019)京03行終499號(hào)行政裁定書(shū)。。但也有法院認(rèn)為，“事業(yè)單位是人民政府全額撥款依法成立的法人組織，承擔(dān)一定的行政管理職能，其社會(huì)公共服務(wù)行為與人民利益密切相關(guān)。被告單位是所申信息的制作、備案或保存單位的，能夠獨(dú)立承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)信息公開(kāi)的法律責(zé)任，屬于行政訴訟適格被告”(5)山東省高級(jí)人民法院(2019)魯行再19號(hào)行政裁定書(shū)、遼寧省錦州市中級(jí)人民法院(2020)遼07行終3號(hào)行政裁定書(shū)、西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2020)陜71行初265號(hào)行政裁定書(shū)。。

(四)公共企事業(yè)單位的被告資格之爭(zhēng)

新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱“新條例”)于2019年4月15日正式公布，將原條例第37條替換為第55條，規(guī)定教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護(hù)、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位不再參照“新條例”開(kāi)展信息公開(kāi)活動(dòng)，而是依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定，公開(kāi)其在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息。公民、法人和其他組織的監(jiān)督救濟(jì)模式也由提起行政復(fù)議、行政訴訟，調(diào)整為可以向有關(guān)主管部門和機(jī)構(gòu)申訴。有學(xué)者稱，此次修訂實(shí)現(xiàn)了公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)活動(dòng)的“脫條例化”(6)彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)的審查之道：基于108件司法裁判的分析》，《法學(xué)家》2019年第4期。。但這是否意味著公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)活動(dòng)不再接受司法審查，司法實(shí)踐中存在不同意見(jiàn)。在“郭正訴滄州體育管理中心案”中，郭正向滄州體育管理中心申請(qǐng)公開(kāi)：滄州體育館房屋及室外場(chǎng)地非稅收入征收依據(jù)；公示滄州體育館房屋及室外場(chǎng)地具體出租合同及租金。原審法院認(rèn)為，被告滄州體育管理中心并非行政機(jī)關(guān)，不屬于政府信息公開(kāi)的主體，起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。二審法院則撤銷了原審行政裁定，認(rèn)為滄州體育管理中心雖然不是行政機(jī)關(guān)，但在《政府非稅收入管理辦法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等行政法規(guī)的授權(quán)下，其行使了執(zhí)收單位的職能，收取的款項(xiàng)為政府非稅收入，屬于非稅收入執(zhí)收單位，可以成為政府信息公開(kāi)的主體，進(jìn)而認(rèn)定郭正的起訴屬于人民法院行政訴訟的受案范圍(7)河北省滄州市中級(jí)人民法院(2020)冀09行終247號(hào)行政裁定書(shū)。。當(dāng)然，也有法院直接依據(jù)“新條例”第55條，認(rèn)定被訴單位屬于公共企事業(yè)單位，不符合起訴條件，裁定駁回(8)北京市第二中級(jí)人民法院(2020)京02行終847號(hào)行政裁定書(shū)、河南省鄭州市中級(jí)人民法院(2020)豫01行終683號(hào)行政裁定書(shū)。。

除上述爭(zhēng)議外，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的背景下，劃入黨的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的行政部門能否繼續(xù)以黨的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的名義開(kāi)展信息公開(kāi)工作，成為行政訴訟適格被告，也是當(dāng)前實(shí)務(wù)界、理論界經(jīng)常討論的問(wèn)題(9)實(shí)務(wù)界、理論界目前比較主流的觀點(diǎn)有“名義說(shuō)”“授權(quán)說(shuō)”和“實(shí)質(zhì)行政說(shuō)”。“名義說(shuō)”以黨的機(jī)關(guān)對(duì)外是否加掛行政機(jī)關(guān)的牌子作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。程琥：《新條例實(shí)施后政府信息公開(kāi)行政訴訟若干問(wèn)題探討》，《行政法學(xué)研究》2019年第4期?！笆跈?quán)說(shuō)”以法律法規(guī)規(guī)章有無(wú)授權(quán)黨的機(jī)構(gòu)行使國(guó)家行政職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期。“實(shí)質(zhì)行政說(shuō)”即不強(qiáng)調(diào)行為主體的性質(zhì)，也不強(qiáng)調(diào)法律是否授權(quán)，認(rèn)為只要某一主體行使了原本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使的國(guó)家行政管理權(quán)，影響了特定相對(duì)人在行政法上的利益，就可以作為行政訴訟的被告。黃先雄：《黨政合設(shè)合署與行政訴訟制度的回應(yīng)》，《中外法學(xué)》2020年第2期。。有鑒于此，為促進(jìn)政府信息公開(kāi)事業(yè)，更好地保障公眾知情權(quán)利和訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，本文將以政府信息公開(kāi)實(shí)踐為據(jù)，重新檢視政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并就完善政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提出建議，求教于大方。

二、政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐反思

政府信息公開(kāi)訴訟是公民、法人或者其他組織為救濟(jì)行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其自身權(quán)益而提起的行政訴訟。認(rèn)定政府信息公開(kāi)訴訟被告，原則上應(yīng)按照《行政訴訟法》及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行?！缎姓V訟法》第26條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！缎姓V訟法》第2條第2款規(guī)定，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，原告有權(quán)起訴。但是，被訴組織、機(jī)構(gòu)沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的，或不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的，依“行訴解釋”第20條的規(guī)定，不能成為行政訴訟被告。據(jù)此，行政訴訟被告資格的認(rèn)定條件可歸納為以下四點(diǎn)：一是行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；二是行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)具有與被訴行為相關(guān)的法定行政職權(quán)；三是被訴行為必須是行政訴訟被告以自己的名義對(duì)外作出的；四是行政訴訟被告能夠獨(dú)立承擔(dān)行為的法律責(zé)任。然而，前述爭(zhēng)議表明，這套認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與政府信息公開(kāi)實(shí)踐存在不適應(yīng)之處，故需進(jìn)一步討論。

(一)政府信息公開(kāi)主體并非都是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織

政府信息公開(kāi)的目的在于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，實(shí)踐中主要看重申請(qǐng)對(duì)象是否制作或保管了有關(guān)政府信息，其主體是否具備行政主體資格一般不會(huì)影響知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一方面，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)可以作為政府信息公開(kāi)的主體。《政府信息公開(kāi)條例》第4條規(guī)定，各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府部門可以指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作。指定的專門機(jī)構(gòu)一般是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、處理、答復(fù)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)等工作。例如，上海市人民政府指定市政府辦公廳政務(wù)公開(kāi)辦公室承辦本機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)事宜。另一方面，公共企事業(yè)單位可以作為政府信息公開(kāi)的主體。修訂前的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位公開(kāi)在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的，參照本條例執(zhí)行。雖然“新條例”刪除了“參照適用條款”，但公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)主體地位并未因此改變。具有市場(chǎng)支配地位、公共屬性較強(qiáng)、直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的公共企事業(yè)單位，仍然負(fù)有信息公開(kāi)義務(wù)，只不過(guò)信息公開(kāi)活動(dòng)的法律依據(jù)由《政府信息公開(kāi)條例》，替換為依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行，或是依照全國(guó)政府信息公開(kāi)工作主管部門根據(jù)實(shí)際需要制定的專門規(guī)定執(zhí)行。

(二)政府信息公開(kāi)主體的公開(kāi)職責(zé)不必然基于法定授權(quán)

一般情況下，被訴主體具有與被訴行為相關(guān)的法定職權(quán)是判斷行政訴訟被告適格的重要條件。但司法實(shí)踐中認(rèn)定的適格政府信息公開(kāi)訴訟被告，除部分行為主體因?qū)傩姓C(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織而具有法定職權(quán)外，存在下列三種情形之一的也可能被認(rèn)為具有公開(kāi)職責(zé)：一是行為主體是行政機(jī)關(guān)指定的信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)。在“新鄉(xiāng)市中盟置業(yè)有限公司訴新鄉(xiāng)市人民政府信息公開(kāi)案”中，法院認(rèn)為，“根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第4條的規(guī)定，政府信息公開(kāi)工作實(shí)行歸口管理，申請(qǐng)人獲取政府信息，應(yīng)當(dāng)向政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，這是暢通政府信息公開(kāi)渠道、便于申請(qǐng)人及時(shí)準(zhǔn)確獲取政府信息的制度保障。被告新鄉(xiāng)市人民政府已成立專門信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)且該機(jī)構(gòu)已對(duì)原告的信息公開(kāi)申請(qǐng)作出答復(fù)的，原告堅(jiān)持認(rèn)為新鄉(xiāng)市人民政府應(yīng)作為答復(fù)主體、新鄉(xiāng)市人民政府未依法履行信息公開(kāi)職責(zé)的理由，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持”(10)河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院(2020)豫07行初18號(hào)行政判決書(shū)。。二是行為主體是所申請(qǐng)信息的制作、保存或管理主體。在“胡某訴秦安縣興國(guó)鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)政府信息公開(kāi)案”中，胡某向興國(guó)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)公開(kāi)征收補(bǔ)償協(xié)議的相關(guān)信息，興國(guó)鎮(zhèn)政府未予回復(fù)，胡某以興國(guó)鎮(zhèn)政府為被告提起行政訴訟。法院認(rèn)為，“被告與原告就補(bǔ)償事項(xiàng)簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，是由秦安縣房屋征收補(bǔ)償管理中心負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)議條款所產(chǎn)生的費(fèi)用兌付、收繳、結(jié)算，并保管補(bǔ)償檔案材料。秦安縣房屋征收補(bǔ)償管理中心是本案所申信息的保存單位，被告雖然與秦安縣房屋征收補(bǔ)償管理中心是共同實(shí)施單位，但是其并沒(méi)有對(duì)涉案的信息進(jìn)行制作和保存，故原告應(yīng)當(dāng)依據(jù)釋明變更秦安縣征收與補(bǔ)償管理中心為本案的適格被告”(11)甘肅省天水市中級(jí)人民法院(2019)甘05行終25號(hào)行政裁定書(shū)。。三是行為主體與人民群眾利益密切相關(guān)。在“戴偉訴濟(jì)南市槐蔭區(qū)房屋征收服務(wù)中心政府信息公開(kāi)案”中，被告槐蔭區(qū)征收中心是公共事業(yè)單位，受槐蔭區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)委托，承擔(dān)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償具體工作。法院認(rèn)為，“被告槐蔭區(qū)征收中心作為事業(yè)單位，其社會(huì)公共服務(wù)行為與人民群眾的利益密切相關(guān)，是履行政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體，能夠作為本案的適格被告”(12)山東省高級(jí)人民法院(2019)魯行再19號(hào)行政裁定書(shū)。。

(三)政府信息公開(kāi)主體與訴訟責(zé)任主體存在分離情況

我國(guó)行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，具有行政主體身份或地位是我國(guó)行政訴訟被告資格的認(rèn)定基礎(chǔ)(13)姜明安教授認(rèn)為，行政訴訟被告的條件之一，系在行政法律關(guān)系中處于行政主體地位。姜明安：《行政訴訟法》(第四版)，北京：法律出版社，2021年，第140頁(yè)。何海波教授認(rèn)為，行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是依法成立、具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)。何海波：《行政訴訟法》(第二版)，北京：法律出版社，2018年，第204頁(yè)。葉必豐教授認(rèn)為，行政訴訟的被告必須是行政主體，不是行政主體就不能成為行政訴訟的被告。葉必豐主編：《行政法與行政訴訟法》(第四版)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第276頁(yè)。。所謂“行政主體”，即依法成立的、能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。在訴訟中，當(dāng)事人有能力對(duì)行為后果負(fù)責(zé)是訴訟目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，因此行政訴訟被告被要求應(yīng)當(dāng)具有行政主體身份或地位。然而在政府信息公開(kāi)實(shí)踐中，負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的主要是各級(jí)人民政府或其職能部門指定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)。若嚴(yán)格按照行政主體標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定行政訴訟被告，則政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)往往不能成為被訴主體，政府信息公開(kāi)主體與訴訟責(zé)任主體便會(huì)產(chǎn)生分離。例如，在“許某、高某訴西安國(guó)家民用航天產(chǎn)業(yè)基地征地拆遷安置辦公室(簡(jiǎn)稱‘拆遷辦’)信息公開(kāi)案”中，拆遷辦是被訴《信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)》的作出者，也是征地拆遷安置方面政府信息公開(kāi)工作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。但法院認(rèn)為，“拆遷辦系西安國(guó)家民用航天產(chǎn)業(yè)基地管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而該管委會(huì)屬于西安市人民政府設(shè)立的事業(yè)單位法人，為其派出機(jī)構(gòu)。因此，許某、高某對(duì)拆遷辦作出的《信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)》不服的，應(yīng)當(dāng)以西安市人民政府為被告”(14)西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2020)陜71行終1514號(hào)行政裁定書(shū)。。

綜上所述，政府信息公開(kāi)活動(dòng)區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理活動(dòng)，尤其是不再?gòu)?qiáng)調(diào)信息公開(kāi)主體的行政主體性，更加重視從實(shí)質(zhì)層面保障和滿足相對(duì)人的知情需要。究其原因，有學(xué)者指出，“信息公開(kāi)主體之所以游離于行政主體理論之外，主要原因系行政主體理論是秩序行政的產(chǎn)物，秩序的維護(hù)要以限制公民權(quán)利為代價(jià)，特別強(qiáng)調(diào)主體的資格以及權(quán)力的來(lái)源。而政府信息公開(kāi)屬于給付行政范疇，是授益和提供信息服務(wù)的，所以沒(méi)有必要受行政主體理論的桎梏”(15)余凌云：《政府信息公開(kāi)的若干問(wèn)題 基于315起案件的分析》，《中外法學(xué)》2014年第4期。。在司法實(shí)踐中也有法官持類似觀點(diǎn)，即認(rèn)為“沒(méi)有直接對(duì)外管理職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不能直接實(shí)施影響相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為，主要是針對(duì)損益性行政行為而言的，對(duì)于屬授益性行政行為的政府信息公開(kāi)未必完全適用”(16)最高人民法院(2016)最高法行申3007號(hào)行政裁定書(shū)。。因此，繼續(xù)以“是否具有行政主體資格或地位”為標(biāo)準(zhǔn)審視政府信息公開(kāi)訴訟被告是否適格，恐與政府信息公開(kāi)的行為性質(zhì)、實(shí)踐情況脫節(jié)。

三、政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善原則

雖然在政府信息公開(kāi)訴訟中直接適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定可能會(huì)產(chǎn)生不適之處，但不可否認(rèn)的是，政府信息公開(kāi)訴訟確系行政訴訟的特殊類型。因此，完善政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，既不能是“另起爐灶式”的背離行政訴訟法的原則性規(guī)定，也不能無(wú)視政府信息公開(kāi)實(shí)踐的特殊性。故在完善政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之前，有必要就完善原則進(jìn)行說(shuō)明。

(一)符合《行政訴訟法》和《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的

立法目的是國(guó)家意志的體現(xiàn)，是法律制度構(gòu)建、運(yùn)作的準(zhǔn)繩，對(duì)法律制度的后續(xù)修改、完善也會(huì)起到指引性作用。《行政訴訟法》第1條規(guī)定，行政訴訟法的立法目的是“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”?！墩畔⒐_(kāi)條例》第1條規(guī)定的立法目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。經(jīng)比照不難發(fā)現(xiàn)，在保障社會(huì)公眾依法獲取政府信息的基本權(quán)益、督促政府依法行政等方面，《行政訴訟法》與《政府信息公開(kāi)條例》具有立法目的上的一致性。因此，政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)置上是否有助于前述立法目的的實(shí)現(xiàn)，是判斷該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否妥當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。

(二)遵循訴訟經(jīng)濟(jì)原則

訴訟經(jīng)濟(jì)原則是指以最少的訴訟成本實(shí)現(xiàn)最大的訴訟效益，現(xiàn)已被各國(guó)廣泛運(yùn)用于訴訟程序中(17)牟逍媛：《談訴訟經(jīng)濟(jì)原則》，《政治與法律》1998年第5期。。在微觀層面，訴訟經(jīng)濟(jì)原則要求借助繁簡(jiǎn)分流、程序簡(jiǎn)化等制度改造，盡可能減輕訴訟主體在具體個(gè)案中的訴訟負(fù)擔(dān)；在宏觀層面，訴訟經(jīng)濟(jì)原則要求盡可能節(jié)省司法資源、避免擠兌訴訟資源情況的出現(xiàn)。體現(xiàn)在政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)問(wèn)題上，即要求適度放寬政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人的起訴條件，進(jìn)而降低申請(qǐng)人的起訴成本，避免申請(qǐng)人因找不到適格被告而反復(fù)提請(qǐng)?jiān)V訟。具體而言，在政府信息公開(kāi)法律關(guān)系中，信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)一般是實(shí)際接收、處理、答復(fù)公開(kāi)申請(qǐng)的行政部門。至于公開(kāi)機(jī)構(gòu)是基于行政系統(tǒng)內(nèi)部的授權(quán)還是委托才承擔(dān)公開(kāi)職能的，處于行政系統(tǒng)外部的相對(duì)人在大多數(shù)情況下難以知曉。因此，倘若嚴(yán)格要求相對(duì)人以行政機(jī)關(guān)為被告提起訴訟，其結(jié)果要么是相對(duì)人為保證起訴被法院受理而起訴多個(gè)可能的行政主體，要么是起訴被法院裁定駁回后相對(duì)人重新提起新的訴訟。如此一來(lái)，緊缺的司法資源便被無(wú)意義程序空轉(zhuǎn)消耗，相對(duì)人的訴訟成本也隨之抬高。

(三)有助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解

“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”是最高人民法院“五五改革綱要”確立的現(xiàn)階段行政訴訟制度改革的重要目標(biāo)，也是現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定之“解決行政爭(zhēng)議”立法目的的時(shí)代闡發(fā)。“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”在理論內(nèi)涵上強(qiáng)調(diào)對(duì)案涉爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)(18)章志遠(yuǎn)：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期。。據(jù)此，政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之完善，應(yīng)當(dāng)以助益行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決為遵循，避免行政審判“口惠而實(shí)不至”情況的出現(xiàn)。如前文所述，信息公開(kāi)主體欠缺行政主體資格、公開(kāi)義務(wù)主體與訴訟責(zé)任主體脫節(jié)等是政府信息公開(kāi)實(shí)踐中比較普遍的現(xiàn)象。故在以行政機(jī)關(guān)為被告的政府信息公開(kāi)訴訟中，被告可能以“未實(shí)際持有政府信息”為由抗辯原告的訴訟請(qǐng)求，即使法院最終支持原告的訴訟請(qǐng)求，被告也有多種辦法阻卻判決的執(zhí)行或造成執(zhí)行不能，例如以判決執(zhí)行需要具體行政機(jī)構(gòu)配合，或內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)管理不善導(dǎo)致信息滅失等理由“搪塞”判決的執(zhí)行。與之相對(duì)，放寬政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)可信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)的被告資格，則在實(shí)踐層面有助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。因?yàn)椤靶畔⑹欠翊嬖?、能否公開(kāi)、有無(wú)錯(cuò)漏”是政府信息公開(kāi)訴訟爭(zhēng)議的主要內(nèi)容。信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)作為政府信息的制作、保存、管理和統(tǒng)籌主體，直接參與訴訟有助于案件事實(shí)的查明和司法裁判的執(zhí)行。

四、政府信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善路徑

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，以行政主體理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)行政訴訟法學(xué)的發(fā)展“功不可沒(méi)”，但由于該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府信息公開(kāi)活動(dòng)缺乏全面、深入的關(guān)照，故在司法實(shí)踐中引起諸多爭(zhēng)議。隨著《政府信息公開(kāi)條例》修訂，以舊條例為解釋對(duì)象的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》亟待更新、調(diào)整，這也成為完善信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重要契機(jī)。需要強(qiáng)調(diào)的是，完善信息公開(kāi)訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不意味著全盤否定傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，而是以傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，針對(duì)信息公開(kāi)的特殊情況作適當(dāng)調(diào)整。筆者認(rèn)為，政府信息公開(kāi)訴訟被告不必囿于形式意義上的行政主體身份，只要作出被訴行政行為的組織負(fù)有信息公開(kāi)義務(wù)或具有社會(huì)公共服務(wù)職能，就應(yīng)以“行政主體”對(duì)待，允許啟動(dòng)行政訴訟程序。

(一)政府信息公開(kāi)訴訟被告應(yīng)當(dāng)具備組織性

在我國(guó)，行政訴訟只能以特定機(jī)構(gòu)為被告提起，既不能告國(guó)家，也不能告?zhèn)€人，組織性是行政訴訟被告最基本的特征。一方面，政府信息公開(kāi)訴訟的被告應(yīng)當(dāng)具備一定的組織形式，組織當(dāng)中的任何個(gè)體或是其他個(gè)體不能成為政府信息公開(kāi)訴訟的被告。因?yàn)檎畔⒐_(kāi)的目的在于促進(jìn)公共利益和監(jiān)督行政，政府信息公開(kāi)的行為主體是組織而不是個(gè)人，個(gè)人是以信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施行為。另一方面，具備一定組織形式并不要求政府信息公開(kāi)訴訟被告必須具有法人主體資格。實(shí)踐中負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的主要是行政機(jī)關(guān)指定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或政府職能部門設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)。作為行政主體的組成部分，這類行政機(jī)構(gòu)雖然不具有法人主體資格但具備組織性，能夠獨(dú)立負(fù)責(zé)信息公開(kāi)申請(qǐng)的接收、處理、答復(fù)等工作，也常以自己的名義作出信息公開(kāi)行為。因此，對(duì)于在事實(shí)上已經(jīng)具備行為能力的政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)，無(wú)需要求原告尋找公開(kāi)機(jī)構(gòu)的組建機(jī)關(guān)或歸屬機(jī)關(guān)來(lái)作被告，因?yàn)橐怨_(kāi)機(jī)構(gòu)為被告并不會(huì)影響相對(duì)人訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

(二)政府信息公開(kāi)訴訟被告應(yīng)當(dāng)具備外部性

所謂“外部性”，是指根據(jù)信息公開(kāi)行為以誰(shuí)的名義作出來(lái)認(rèn)定信息公開(kāi)訴訟的被告。因?yàn)?，被告適格本質(zhì)上是起訴便宜的問(wèn)題，目的是為了確定作出被訴行為的主體是誰(shuí)，而不是誰(shuí)有權(quán)作出被訴行為，故不應(yīng)當(dāng)用復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)和“正確的被告”提高公民的起訴負(fù)擔(dān)(19)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，北京：法律出版社，2003年，第199頁(yè)。。一方面，明確行政行為的權(quán)力歸屬是比較困難的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，作出行政行為的職權(quán)依據(jù)可以源于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也可以源于行政機(jī)關(guān)的委托，還可以來(lái)自于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。要求原告在提起行政訴訟時(shí)知曉復(fù)雜行政結(jié)構(gòu)背后的權(quán)力歸屬關(guān)系，對(duì)一般老百姓而言是十分苛刻的。另一方面，誰(shuí)是正確的政府信息公開(kāi)主體也是比較復(fù)雜的問(wèn)題。修訂前的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定了“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”的信息公開(kāi)主體判斷標(biāo)準(zhǔn)?！靶聴l例”在此基礎(chǔ)上補(bǔ)充了“初始責(zé)任人公開(kāi)”規(guī)則和“牽頭制作人公開(kāi)”規(guī)則。前者是指行政機(jī)關(guān)獲取的其他行政機(jī)關(guān)的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；后者是指兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。如果認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)必須是正確的公開(kāi)主體，否則法院審理實(shí)體爭(zhēng)議不具意義，那么在答復(fù)主體與義務(wù)主體不一致的情況下，公民的起訴負(fù)擔(dān)也會(huì)相應(yīng)增加。

(三)政府信息公開(kāi)訴訟被告應(yīng)當(dāng)具備公益性

被訴主體具備行政性是認(rèn)定行政訴訟被告資格的核心條件，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)屬于法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，審查行政行為的合法性、保障法律的優(yōu)先地位是行政訴訟制度的基礎(chǔ)任務(wù)。然而，從政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展趨勢(shì)上看，用公益性替代行政性更加契合政府信息公開(kāi)訴訟的實(shí)踐。在政府信息公開(kāi)制度實(shí)踐初期，政府信息公開(kāi)被視作“行政權(quán)的防腐劑”，通過(guò)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)、相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)兩種形式，將行政權(quán)暴露在社會(huì)公眾的目光之下。隨著公共事務(wù)范疇的不斷擴(kuò)張，行政管理活動(dòng)的能效比、專業(yè)化程度、服務(wù)質(zhì)量亟待提升，行政機(jī)關(guān)開(kāi)始借助社會(huì)組織的力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，越來(lái)越多的企事業(yè)單位開(kāi)始直接或間接地參與到公共管理服務(wù)中來(lái)。由于公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息也與人民群眾的利益密切相關(guān)，故有受社會(huì)公眾監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許多國(guó)家也將具有公共管理和服務(wù)職能的公共企事業(yè)單位作為政府信息公開(kāi)實(shí)施機(jī)關(guān)，只是在稱謂上有所區(qū)別。例如，日本的獨(dú)立行政法人、丹麥的(電力、煤氣、供熱等)公共服務(wù)管理企業(yè)、法國(guó)的從事公共服務(wù)管理的私法組織等(20)李廣宇：《政府信息公開(kāi)訴訟的受案范圍與當(dāng)事人》，《人民司法》2010年第5期。。在此背景下，固守被訴主體的行政性標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)把公共企事業(yè)單位排除在行政訴訟受案范圍之外。雖然，“新條例”刪除了“公共企事業(yè)單位參照適用”條款，規(guī)定“公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)活動(dòng)”屬行政監(jiān)管范疇。但筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法已經(jīng)邁入公私合作時(shí)代，大量的公共管理事務(wù)、社會(huì)福利供給任務(wù)已經(jīng)通過(guò)行政協(xié)議、行政委托等多種方式交由公共企事業(yè)單位履行，公共企事業(yè)單位與行政部門的關(guān)系在頻繁的交往、合作中也日趨緊密，倘若公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)活動(dòng)免于司法審查的監(jiān)督，恐導(dǎo)致大量政府信息借公共企事業(yè)單位之名隱匿于陽(yáng)光之下，不利于政府信息公開(kāi)事業(yè)的進(jìn)步。

(四)政府信息公開(kāi)訴訟被告可以不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力

政府信息公開(kāi)訴訟被告在實(shí)體上是否具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力不會(huì)影響訴訟結(jié)果的承擔(dān)。一方面，“實(shí)體上是否具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力”與“訴訟中能否成為被告”是截然不同的兩個(gè)問(wèn)題，在邏輯上也不相通?！皩?shí)體上是否具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力”是判斷行為主體在行政法上是否具有獨(dú)立人格必要標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)行政主體行使權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的一致性。而“訴訟中能否作為被告”強(qiáng)調(diào)的是被告的確定性問(wèn)題，即被訴行為由誰(shuí)實(shí)際作出。至于被告是否需要承擔(dān)最終的訴訟結(jié)果，須經(jīng)法院實(shí)體審理后才能確定。因此，被告在實(shí)體上是否具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力與其是否需要承擔(dān)最終的實(shí)體責(zé)任不具必然聯(lián)系。另一方面，實(shí)體上承擔(dān)法律責(zé)任的能力依據(jù)與信息公開(kāi)訴訟中所要承擔(dān)的責(zé)任形式也不匹配。我國(guó)行政法學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，“有獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)”是行政主體具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力依據(jù)(21)楊小君：《我國(guó)行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之檢討》，《法商研究》2007年第1期。。原因是我國(guó)行政訴訟制度起源于民事訴訟制度，在實(shí)體法層面亦受民事理論影響，故認(rèn)為行政主體與民事主體一樣，責(zé)任能力的依據(jù)都來(lái)自于“有獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)”。2020年5月28日正式公布的《中華人民共和國(guó)民法典》也將“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)”作為認(rèn)定機(jī)關(guān)法人的要件。然而，在政府信息公開(kāi)訴訟中，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條、第10條、第11條的規(guī)定，被告所要承擔(dān)的責(zé)任形式并不只是賠償責(zé)任，還包括行為責(zé)任，如撤銷公開(kāi)決定、更正信息內(nèi)容、履行公開(kāi)職責(zé)等。顯然，行為責(zé)任的承擔(dān)與被告是否具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)并無(wú)關(guān)系。綜上所述，以被訴主體是否具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力作為認(rèn)定政府信息公開(kāi)訴訟被告資格的條件與實(shí)踐情況不符。