李世海

(山東省應(yīng)急管理廳 山東省減災(zāi)中心，濟(jì)南 250116)

在新冠肺炎疫情危機(jī)治理過程中，黨領(lǐng)導(dǎo)的政治動(dòng)員體系、政府應(yīng)急管理體系、醫(yī)療救助體系和社會(huì)支持體系四大體系形成了協(xié)同應(yīng)急的局面。從危機(jī)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)情況來看，還是以傳統(tǒng)的“國家隊(duì)”為主，這種治理模式更多聚焦于黨、政、軍、醫(yī)高效協(xié)同，依靠政治動(dòng)員、行政動(dòng)員彰顯了國家治理的體制與制度優(yōu)勢，在宏大敘事上的確令全世界稱奇。但在社會(huì)微觀治理層面，跑、冒、滴、漏的問題一直在抬高防控的成本。政府有大量顧及不到的治理領(lǐng)域，生命的消逝、患者的無助、資源的短缺、防控人手不夠、信息滯后、企業(yè)經(jīng)營困難等一系列問題不可能由國家力量在疫情期間得以共時(shí)性解決。因此，需要認(rèn)真反思疫情危機(jī)治理中出現(xiàn)的焦點(diǎn)問題，科學(xué)挖掘“民間隊(duì)”中社會(huì)組織的力量，以期實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員、行政動(dòng)員、社會(huì)動(dòng)員之間的有效協(xié)同，降低危機(jī)治理的成本，進(jìn)一步提高治理的效率。

一、文獻(xiàn)回顧

近年來，社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的價(jià)值一直是研究的熱點(diǎn)。在社會(huì)組織參與危機(jī)治理的主體價(jià)值理論探討上，馬道明從協(xié)同理論視角出發(fā)，提出社會(huì)組織作為公民社會(huì)的重要組織實(shí)體，充分體現(xiàn)了社會(huì)規(guī)律、技術(shù)規(guī)律等內(nèi)涵，是現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的協(xié)同變量，可有效減緩社會(huì)危機(jī)壓力、建構(gòu)公民信念共同體、提供專業(yè)資源支持以及監(jiān)督國家權(quán)力運(yùn)行(1)馬道明：《基于五律協(xié)同理論再論社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)中非政府組織的地位與作用》，《浙江學(xué)刊》2009年第5期。。張勤、錢潔從全球社團(tuán)革命的視角出發(fā)，指出現(xiàn)代公共危機(jī)的治理主體不僅是政府，社會(huì)組織正成為一股參與治理的重要力量，社會(huì)組織在社會(huì)動(dòng)員與整合、疏導(dǎo)化解沖突矛盾、修復(fù)與回應(yīng)反饋等方面發(fā)揮著重要作用(2)張勤、錢潔：《促進(jìn)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的路徑探析》，《中國行政管理》2010年第6期。。王逸帥以合作治理理論為支撐，提出政府與社會(huì)組織合作治理逐漸成為一種應(yīng)對(duì)危機(jī)可行的選擇(3)王逸帥：《合作治理：危機(jī)事件中政府與社會(huì)組織新型關(guān)系的構(gòu)建——以汶川地震危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐為例》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2012年第12期。。程德慧從公共政策理論視角提出，防范現(xiàn)代危機(jī)、獲得社會(huì)組織的支持是政策本身的價(jià)值旨?xì)w，也是實(shí)現(xiàn)其危機(jī)管理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)訴求。社會(huì)組織的參與保證了公共政策的科學(xué)化和民主化，推動(dòng)政府危機(jī)治理機(jī)制的建立，增進(jìn)公共政策利益價(jià)值的公正性，優(yōu)化了危機(jī)政策管理的體系結(jié)構(gòu)(4)程德慧：《公共政策防范現(xiàn)代危機(jī)的社會(huì)組織支持分析》，《求實(shí)》2014年第10期。。孫燕娜、謝恬恬、王玉海針對(duì)政府和社會(huì)組織在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)發(fā)揮的功能作用，建立博弈模型模擬分析政府和社會(huì)組織的博弈關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織和社區(qū)居民形成“三力合一”模式，既能滿足多方利益相關(guān)者訴求，又能實(shí)現(xiàn)社區(qū)減災(zāi)能力提升(5)孫燕娜、謝恬恬、王玉海：《社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中政府與社會(huì)組織的博弈與合作途徑初探》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)2016年第5期。。對(duì)我國社會(huì)組織參與危機(jī)治理的困境探討上，王逸帥認(rèn)為社會(huì)組織仍面臨著低持續(xù)性、能力、信任以及制度激勵(lì)不足的挑戰(zhàn)(6)王逸帥：《合作治理：危機(jī)事件中政府與社會(huì)組織新型關(guān)系的構(gòu)建——以汶川地震危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐為例》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2012年第12期。。在促進(jìn)社會(huì)組織危機(jī)治理作用發(fā)揮對(duì)策研究上，白書祥、杜旭宇強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化社會(huì)組織宏觀社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的作用，發(fā)展和完善信任社會(huì)資本、規(guī)范社會(huì)資本、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)資本，為強(qiáng)化社會(huì)組織和社會(huì)參與運(yùn)用宏觀社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的作用，奠定群眾基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)(7)白書祥、杜旭宇：《宏觀社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中作用的缺失及對(duì)策——基于社會(huì)組織和社會(huì)參與的分析》，《探索》2011年第2期。。陶鵬、薛瀾分析了我國政府與社會(huì)組織應(yīng)急合作的四種模式，即補(bǔ)充模式、替代模式、互補(bǔ)模式和疏離模式，提出建立政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理伙伴關(guān)系的對(duì)策建議(8)陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。。王義提出要構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的應(yīng)急管理體制機(jī)制；建立并完善專業(yè)化應(yīng)急隊(duì)伍分類制度、認(rèn)證制度、激勵(lì)制度以及保護(hù)制度；重視應(yīng)急志愿者的技術(shù)培訓(xùn)；加強(qiáng)志愿者組織間的交流與合作；出臺(tái)地方法規(guī)或規(guī)章(9)王義：《提升青島市社會(huì)組織參與應(yīng)急管理效能研究》，《中共青島市委黨?！で鄭u行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。。金華提出，以新公共管理理論為指南，理性借鑒西方發(fā)達(dá)國家 NGO 參與的有益經(jīng)驗(yàn)，從政府層面、社會(huì)組織層面以及社會(huì)心理文化層面入手，營造良好的法律制度環(huán)境，嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部治理，加強(qiáng)現(xiàn)代公民文化建設(shè)(10)金華：《我國公共危機(jī)治理的挑戰(zhàn)與回應(yīng)——社會(huì)組織參與的視角》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。。

學(xué)者們從理論支撐、現(xiàn)實(shí)困境和有效對(duì)策等視角對(duì)社會(huì)組織參與危機(jī)治理進(jìn)行了比較系統(tǒng)的研究，對(duì)倡導(dǎo)社會(huì)組織在危機(jī)治理中的價(jià)值、完善國家應(yīng)急管理體系具有理論指導(dǎo)意義。但這些研究大多集中于理論探討層面，新冠肺炎疫情為以上理論與實(shí)踐的結(jié)合提供了檢驗(yàn)的機(jī)遇。但疫情危機(jī)與一般的危機(jī)有著顯著區(qū)別，其應(yīng)對(duì)與防控上的一個(gè)關(guān)鍵就是限制人員的流動(dòng)；而社會(huì)組織具有民間群眾廣泛自發(fā)的自組織行動(dòng)優(yōu)勢。如何在行動(dòng)力受到限制的特殊情境與前提條件下發(fā)揮社會(huì)組織的主體價(jià)值，需要結(jié)合疫情防控中出現(xiàn)的焦點(diǎn)問題進(jìn)行反思與探討。

二、社會(huì)組織在疫情危機(jī)治理中的主體價(jià)值

危機(jī)治理分為事前預(yù)警、事中應(yīng)急和事后復(fù)建三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，無論是疫情的中心地帶武漢還是全國各地，都引發(fā)了許多社會(huì)輿論高度關(guān)注的焦點(diǎn)事件。在這些焦點(diǎn)事件中，輿論大多指向了危機(jī)治理中出現(xiàn)的漏洞，反映了國家應(yīng)急管理能力在預(yù)警決策、防控應(yīng)對(duì)、災(zāi)后復(fù)建三個(gè)階段都存在需要提升優(yōu)化的地方。通過對(duì)這些焦點(diǎn)事件背后治理機(jī)制的反思發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織在各個(gè)事件中或者三個(gè)階段中都具有自身獨(dú)特的消弭、減緩、降低危機(jī)影響的主體價(jià)值。

(一)組織化正式溝通優(yōu)化危機(jī)預(yù)警決策流程

“發(fā)哨人”“吹哨人”事件實(shí)質(zhì)上反映了事前危機(jī)預(yù)警機(jī)制上的不足。應(yīng)對(duì)危機(jī)最有效的措施是預(yù)防，即及早地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別，在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的判斷，及時(shí)采取應(yīng)急行動(dòng)，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)偃滅在萌芽狀態(tài)。這意味著危機(jī)預(yù)警到位，會(huì)大大降低后期危機(jī)治理的成本。但風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別必須有一套科學(xué)化、組織化的過程，才能保證結(jié)果的正確性和可信性。首先覺察到危機(jī)信號(hào)或苗頭的一定是社會(huì)群眾或?qū)I(yè)人士，但預(yù)警信息傳遞給決策者受政府組織層級(jí)的篩選會(huì)延遲、失真、變形，甚至無法引起響應(yīng)。預(yù)警信息傳導(dǎo)、響應(yīng)不及時(shí)就會(huì)導(dǎo)致預(yù)警信息自己尋找突破口，“發(fā)哨人”“吹哨人”借助“非正式溝通”的方式即網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行無序傳播就是如此。因此，需要將發(fā)源于社會(huì)基層的預(yù)警信息以一種科學(xué)的、正式的組織化溝通方式提交政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行危機(jī)決策，快速做出反應(yīng)，將危機(jī)偃滅在萌芽狀態(tài)，或者篤定進(jìn)入危機(jī)動(dòng)員的決心。社會(huì)組織成員廣泛地分布在群眾之中，其社會(huì)觸角延伸到社會(huì)各個(gè)群體和各個(gè)角落。公共危機(jī)潛伏時(shí)期，社會(huì)組織可以快速覺察到危機(jī)信息，也可以利用其廣泛的成員基礎(chǔ)，及時(shí)、廣泛地收集危機(jī)信息，對(duì)公共危機(jī)事件起到預(yù)警作用。疫情是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)，如果醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)師行業(yè)的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織能及時(shí)整合行業(yè)內(nèi)的醫(yī)院、醫(yī)生力量進(jìn)行組織化信息共享、溝通、研判并形成危機(jī)預(yù)警的專業(yè)性報(bào)告，提交市級(jí)和省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)作為決策參考，那么在危機(jī)預(yù)警方面就可以呈現(xiàn)一種良性轉(zhuǎn)化狀態(tài)，避免危機(jī)進(jìn)一步爆發(fā)。另外，社會(huì)組織通過組織化、科學(xué)化的“正式溝通”提供決策信息參考與建議，會(huì)有效彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)在危機(jī)應(yīng)對(duì)上有限理性和專業(yè)能力的不足。

(二)廣泛自組織靶向填補(bǔ)基層防控真空

在危機(jī)防控過程中，基層社區(qū)出現(xiàn)的防控形式主義和漏洞，表面上看似政府、物業(yè)存在不作為、亂作為、難作為問題，實(shí)質(zhì)反映的卻是基層一線防控人手極度缺乏的問題。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，危機(jī)頻發(fā)性增強(qiáng)，單一的政府組織控制機(jī)制難以全面有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，必須借助企業(yè)、社會(huì)組織等各方面的力量進(jìn)行合作性治理，建構(gòu)上下、左右、前后統(tǒng)籌各方資源的現(xiàn)代化科學(xué)危機(jī)治理體系，才能將危機(jī)盡快消除，減少治理成本。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，新冠肺炎疫情期間，一些地方社區(qū)基層防控人手捉襟見肘，導(dǎo)致跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重。一邊是防控一線人手的匱乏，一邊是大量社會(huì)力量的閑置。科學(xué)、安全、有效地組織調(diào)動(dòng)這些社會(huì)力量參與到基層防控與服務(wù)中去，是打贏疫情防控“人民戰(zhàn)爭”的必然選擇。因此，在政府無暇顧及或無法有效組織的基層微觀領(lǐng)域，社會(huì)組織先天的自組織價(jià)值和志愿精神在危機(jī)時(shí)刻就突顯出來。自組織價(jià)值讓社會(huì)組織短時(shí)間內(nèi)就可能將社區(qū)、村居中閑置的社會(huì)力量有機(jī)聯(lián)合起來，形成小范圍內(nèi)的集體性力量；志愿精神讓這些因自組織機(jī)制組織起來的集體力量或社會(huì)工作者在有效保護(hù)自身安全的基礎(chǔ)上，敢于“逆行”，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。相對(duì)于分散的社會(huì)原子化的個(gè)體在危機(jī)時(shí)刻的無助、彷徨，社會(huì)組織多方力量整合機(jī)制成為政府在基層微觀治理層面的有效補(bǔ)充。從實(shí)踐中看，全國各地基層的志愿者組織與社區(qū)管理者一起組織巡回、防控，從群眾中組織起無限的人員力量，進(jìn)行自組織、自管理、自服務(wù)和自救，社會(huì)組織在微觀動(dòng)員上的精彩與政府在應(yīng)急中宏大敘事的震撼都是花開兩朵、各表一枝，同樣令人感動(dòng)。因此，通過社會(huì)組織將大量閑散的社會(huì)力量在社會(huì)微觀層面進(jìn)行動(dòng)員，敢于在危機(jī)時(shí)刻“逆行”，將有助于減輕基層防控的壓力，降低防控的成本。

(三)全球動(dòng)員籌集應(yīng)對(duì)應(yīng)急物資短缺

在危機(jī)防控中，應(yīng)急物資供應(yīng)有兩個(gè)“第一”原則，即“第一要?jiǎng)?wù)”和“第一時(shí)間”。“第一要?jiǎng)?wù)”原則表明大多數(shù)危機(jī)能夠造成整個(gè)災(zāi)區(qū)破壞、封閉，與外界聯(lián)系受限，應(yīng)急物資很容易出現(xiàn)短缺狀態(tài)，必須集中力量向?yàn)?zāi)區(qū)輸送物資以解短缺之困?！暗谝粫r(shí)間”表明如果應(yīng)急物資供應(yīng)不及時(shí)，就有可能產(chǎn)生次生災(zāi)害，造成新的生命和財(cái)產(chǎn)損失。有的地方在封城后的應(yīng)急物資這一“第一要?jiǎng)?wù)”在“第一時(shí)間”供應(yīng)不上的教訓(xùn)極為深刻，醫(yī)護(hù)人員缺乏防護(hù)品，社區(qū)工作人員無任何防護(hù)與患者接觸，群眾生活物資匱乏等等，都產(chǎn)生了一系列次生災(zāi)害。武漢疫情期間，為第一時(shí)間解決應(yīng)急物資問題，國內(nèi)的許多社會(huì)組織統(tǒng)一行動(dòng)，借助民間強(qiáng)大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)資本，在全球發(fā)出“沙灘上魚太多。我們想多救一條小魚，再多救一條小魚，再多救一條小魚”(11)《救武漢，社會(huì)自助網(wǎng)絡(luò)這樣織成》，https：//m.weekly.caixin.com/m/2020-02-22/101518909_all.html。的物資動(dòng)員令，克服封城、封路的種種限制，將口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡以及日常生活用品源源不斷地從全球各地輸送到國內(nèi)尤其是武漢，有力緩解了應(yīng)急、生活物資緊張的局面。

(四)搭建社會(huì)協(xié)作平臺(tái)促進(jìn)應(yīng)急物資快速配置

“第一時(shí)間”配置應(yīng)急物資到需方手中是一項(xiàng)科學(xué)、嚴(yán)肅和要求極高的工作。武漢封城之后，當(dāng)?shù)卣贾付t十字會(huì)作為唯一接受社會(huì)捐贈(zèng)物資與善款的機(jī)構(gòu)。但大量物資匯集到武漢，遠(yuǎn)超紅十字會(huì)人員人數(shù)及專業(yè)能力所能負(fù)擔(dān)的上限。因?yàn)楫?dāng)物資數(shù)量、品類超過一定規(guī)模之后，接受并且分發(fā)物資的工作稱之為“大型庫存管理”，其中涉及到的物資合規(guī)確認(rèn)、采集、調(diào)配分發(fā)、物流運(yùn)輸與通關(guān)涉及無數(shù)道工作內(nèi)容，是一項(xiàng)技術(shù)含量很高的工種。武漢市紅十字會(huì)很顯然無法扮演一個(gè)戰(zhàn)時(shí)后勤管理部門的角色。在國內(nèi)，具有大型庫存管理能力的也只有一些大型物流公司平臺(tái)能夠勝任，但這些平臺(tái)都是前期大量投入而建成，紅十字會(huì)沒有這樣的投入，更不能形成這樣的物流配送平臺(tái)。事后國內(nèi)規(guī)模最大的醫(yī)藥流通企業(yè)——九州通接管了武漢市紅十字會(huì)庫存管理工作，并迅速解決積壓問題。但很顯然，這要耗費(fèi)企業(yè)的成本，企業(yè)介入并不具有可持續(xù)性。這就需要集中社會(huì)資源，集中社會(huì)力量建設(shè)更強(qiáng)大、更具有可持續(xù)性活力的社會(huì)捐助應(yīng)急物資調(diào)配平臺(tái)。紅十字會(huì)具有官方與民間雙重身份，既可以得到政府的政策性支持，也可以得到民間資源的助力。建構(gòu)以紅十字會(huì)為樞紐，多方物流專業(yè)領(lǐng)域社會(huì)組織、企業(yè)及志愿者組織的應(yīng)急物資調(diào)配平臺(tái)就十分必要。

(五)專業(yè)組織介入促進(jìn)社會(huì)復(fù)建

新型冠狀病毒的傳染性極強(qiáng)，有效的防范措施就是停工停產(chǎn)，減少人員集聚和人員流動(dòng)，最大限度減緩病毒傳播的速度。而要素流動(dòng)是企業(yè)經(jīng)營的命門，資本實(shí)力雄厚的大企業(yè)可以比較穩(wěn)妥地渡過難關(guān)，而對(duì)于大多數(shù)經(jīng)營鏈條相對(duì)脆弱的中小微企業(yè)來講，生產(chǎn)要素阻滯導(dǎo)致經(jīng)營困難的現(xiàn)象紛紛出現(xiàn)。為幫助中小微企業(yè)脫困，在政策層面，許多省份在第一時(shí)間出臺(tái)了相關(guān)的扶持政策，給以稅收減免、房租補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠。但在微觀行動(dòng)層面，行業(yè)的抱團(tuán)自救以共同應(yīng)對(duì)危機(jī)也是一種必然選擇。許多行業(yè)性組織有效發(fā)揮引領(lǐng)行業(yè)的積極作用，例如，電影、旅游、汽車租賃、糧食、電商領(lǐng)域的行業(yè)組織實(shí)施房租減免、經(jīng)濟(jì)援助、補(bǔ)貼、有序組織復(fù)工生產(chǎn)等行動(dòng)，助力中小微企業(yè)進(jìn)行自救，有效穩(wěn)定企業(yè)的生產(chǎn)與市場秩序(12)向春玲：《社會(huì)組織可以在公共危機(jī)治理中發(fā)揮哪些作用》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年3月4日。。行業(yè)類組織的自救性行動(dòng)與政府的優(yōu)惠政策相互呼應(yīng)，根據(jù)中小微企業(yè)的訴求進(jìn)行靶向性服務(wù)與應(yīng)對(duì)，避免了在疫情危機(jī)中再度發(fā)生倒閉的危機(jī)。另外，為應(yīng)對(duì)疫情過程中社會(huì)民眾出現(xiàn)的心理危機(jī)、大眾信任危機(jī)等次生災(zāi)害，在疫情結(jié)束后為促進(jìn)出院患者的社會(huì)回歸，各地專業(yè)的社會(huì)工作人員介入到心理、醫(yī)務(wù)、老人等具體而微觀的社會(huì)領(lǐng)域和特定群體，從而起到促進(jìn)社會(huì)復(fù)建的靶向性作用。

三、我國社會(huì)組織在疫情危機(jī)治理中的困境

疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)與防控的關(guān)鍵是限制人員的流動(dòng)，這對(duì)社會(huì)組織行動(dòng)造成了很大的抑制。另外，在我國，不僅疫情危機(jī)削弱了社會(huì)組織的自身行動(dòng)力，體制機(jī)制等各方面的制約因素也導(dǎo)致社會(huì)組織在行動(dòng)上面臨諸多的困境。

(一)危機(jī)應(yīng)對(duì)專業(yè)能力欠缺

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨，危機(jī)呈現(xiàn)多元化、多發(fā)性甚至全面化的特點(diǎn)，單純依靠政府的力量是不現(xiàn)實(shí)的，預(yù)警不力，后期防控成本無限。無論危機(jī)預(yù)警還是防控，都需要社會(huì)組織在政府社會(huì)之間形成一個(gè)專業(yè)性組織化的緩沖地帶，在避免疫情危機(jī)向社會(huì)危機(jī)轉(zhuǎn)化上發(fā)揮中間橋梁作用。不容否認(rèn)的是，即使在一些發(fā)達(dá)國家或社會(huì)組織發(fā)展較好的國家，社會(huì)組織在危機(jī)預(yù)警、信息溝通方面的機(jī)制設(shè)計(jì)和作用發(fā)揮也不是很理想。在中國，基層活躍的組織大多是興趣組織，而真正的專業(yè)組織又不具備相應(yīng)的數(shù)據(jù)收集條件、平臺(tái)，行業(yè)組織范圍狹窄，功能單一。因此，社會(huì)組織在信息搜集及預(yù)警上的能力，參與危機(jī)決策的政策參與能力，危機(jī)應(yīng)對(duì)中規(guī)劃、預(yù)防、處置、繕后等各個(gè)環(huán)節(jié)中的專業(yè)能力等都需要培養(yǎng)，目前這方面還缺乏相應(yīng)的政策、制度性支持，需要提供相應(yīng)的正式通道與路徑讓其發(fā)揮正向能量。

(二)民間資源未能有效整合

我國抗“疫”戰(zhàn)爭的勝利主要是靠軍事化管理的醫(yī)療、政府的力量以及能夠融合到政府秩序中的基層社區(qū)組織來實(shí)現(xiàn)。在總體上，國家并沒有對(duì)社會(huì)組織這支民間力量如何正確、有效參與危機(jī)治理進(jìn)行系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，缺少按危機(jī)類型、社會(huì)組織類型實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織有序參與的規(guī)劃框架。因此，在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，一邊是政府疲于奔命，政治力量、行政力量、專業(yè)力量推進(jìn)的同時(shí)，另一邊是大量社會(huì)力量閑置。危機(jī)治理必須體現(xiàn)人民的廣泛參與，即體現(xiàn)人民戰(zhàn)爭的特點(diǎn)。社會(huì)組織是群眾的自組織機(jī)制，在危機(jī)治理規(guī)劃中，全面調(diào)動(dòng)社會(huì)組織要素，就意味著調(diào)動(dòng)了更多的積極因素。因此，整合社會(huì)組織力量，調(diào)動(dòng)一切能夠調(diào)動(dòng)的力量是一個(gè)必然要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

(三)“三重壓縮”導(dǎo)致社會(huì)組織行動(dòng)空間狹窄

疫情危機(jī)與自然災(zāi)害、突發(fā)事件等危機(jī)事件有著本質(zhì)的差別，疫情需要隔離，不適合人員大規(guī)模聚集發(fā)揮人多力量大的優(yōu)勢。因此，疫情危機(jī)對(duì)于社會(huì)組織的作用發(fā)揮在地理空間上施加了限制，而疫情又需要與時(shí)間賽跑，時(shí)空壓縮使社會(huì)組織的優(yōu)勢受到極大的挑戰(zhàn)，危機(jī)之始的口罩短缺讓許多社會(huì)組織難以行動(dòng)。另外，社會(huì)組織還面臨著政府在危機(jī)狀態(tài)中臨時(shí)管控的限制，政府直接將社會(huì)組織聯(lián)系到的資源、企業(yè)接管，社會(huì)組織的行動(dòng)力受到壓制。比如，有一些社會(huì)組織，包括熱心公益人員為缺少口罩和抗疫物資的醫(yī)院聯(lián)系口罩廠家，直接對(duì)接成功了，但政府接管口罩廠家，廠家停止對(duì)社會(huì)和市場供貨，個(gè)別還存在進(jìn)口訂單在運(yùn)輸途中被地方政府作為戰(zhàn)略物資征用的現(xiàn)象。有些社會(huì)組織單獨(dú)行動(dòng)，但由于聚集力量不足，雖然暫時(shí)能沖破重重物理和管制壁壘，但終究不堪重負(fù)，大多在一周后就開始衰落，沒有持續(xù)下去。因此，時(shí)間、空間、管制的三重壓縮讓大量的社會(huì)組織行動(dòng)力受限，許多社會(huì)組織雖有敢于“逆行”的擔(dān)當(dāng)，在行動(dòng)上卻遇到了不同于一般危機(jī)治理中的特殊困境。

(四)樞紐組織的協(xié)作平臺(tái)作用需要挖掘

從社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展來講，紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等一些被納入行政體制中的社會(huì)組織，在慈善領(lǐng)域中的作用是無法用其他類型的社會(huì)組織來替代的。這就需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)對(duì)這些組織的作用進(jìn)行重新定位。在疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，有些基金會(huì)、行業(yè)組織建構(gòu)了區(qū)域化、行業(yè)內(nèi)的資源調(diào)配平臺(tái)，但這只能是碎片化的，只是在小范圍、局域內(nèi)產(chǎn)生一定協(xié)作效應(yīng)。由于力量單薄和政策性因素，這些組織也不可能進(jìn)一步建構(gòu)起更大的平臺(tái)。從全面防范的角度來講，政府建構(gòu)統(tǒng)一、高效的應(yīng)急資源調(diào)配平臺(tái)至為關(guān)鍵。紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等這類社會(huì)組織在理論上與實(shí)踐上能夠在政府與民間組織之間架構(gòu)起溝通協(xié)作的橋梁與平臺(tái)，以其作為民間組織力量的統(tǒng)合平臺(tái)，形成整合性的社會(huì)力量，既有助于解決單一組織能力不足的問題，也有助于實(shí)現(xiàn)資源籌集、調(diào)配、運(yùn)輸、繕后服務(wù)的高效，以最小成本或規(guī)避單純靠企業(yè)來應(yīng)對(duì)應(yīng)急物資調(diào)配。依托紅十字會(huì)、慈善總會(huì)整合民間組織力量，致力于社會(huì)捐助應(yīng)急物資調(diào)配的樞紐平臺(tái)作用需要挖掘。

四、進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織在疫情危機(jī)治理中獨(dú)特價(jià)值的對(duì)策

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“對(duì)社會(huì)力量參與疫情防控，要加強(qiáng)組織引導(dǎo)、暢通渠道、鼓勵(lì)支持?！?13)習(xí)近平：《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月24日。針對(duì)疫情防控中社會(huì)組織力量作用發(fā)揮的困境與問題，應(yīng)加強(qiáng)組織引導(dǎo)、暢通渠道、鼓勵(lì)支持政策，要從以下方面進(jìn)一步體現(xiàn)。

(一)政府要強(qiáng)化“政社”合作意識(shí)

不論是“非典”、汶川地震、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、霧霾，還是正在發(fā)生的新冠肺炎疫情，都印證了我們所處的時(shí)代和社會(huì)充滿了各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)是人類社會(huì)文明演進(jìn)的一個(gè)必然產(chǎn)物，近年來頻發(fā)性增強(qiáng)，全球化又使危機(jī)存在全面爆發(fā)的可能，人類已經(jīng)進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。這次危機(jī)治理已經(jīng)充分證明，危機(jī)應(yīng)對(duì)中強(qiáng)調(diào)國家的動(dòng)員力量是我們的制度優(yōu)勢。但從長遠(yuǎn)看，政府、企業(yè)、社會(huì)組織這三大人類社會(huì)的組織形式都不是最完美的，各自具有各自對(duì)滿足社會(huì)發(fā)展需求的價(jià)值，互相不可替代；各自也存在自身的組織缺陷，政府失靈、市場失靈、慈善失靈的問題一直都存在。因此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和危機(jī)應(yīng)對(duì)狀態(tài)下，不能盲目陷入國家權(quán)力的圖騰。一個(gè)國家的動(dòng)員能力放在整個(gè)人類危機(jī)防控以及全球化的視角上看，還是不充分的。在全球治理層面，各國之間必須合作；在國家治理層面，政府、企業(yè)與社會(huì)組織等多元主體也必須合作，從而以組織主體之間的整合與合作增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)應(yīng)對(duì)的控制力、行動(dòng)力、執(zhí)行力，除此之外沒有別的選擇。另外，社會(huì)組織是人類社會(huì)的自助機(jī)制，發(fā)展不以人的意志為轉(zhuǎn)移，是社會(huì)發(fā)育的必然結(jié)果，用則利，棄則弊。從長期來看，政府加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作不僅是危機(jī)治理的臨時(shí)性選擇，也是社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)選擇。

(二)政府要建構(gòu)“政社企”三方合作平臺(tái)

當(dāng)前，借助于大數(shù)據(jù)，各級(jí)政府不遺余力發(fā)展政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升公共服務(wù)的效率；建設(shè)企業(yè)畝均效益評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；但是大多數(shù)地方還沒有整合社會(huì)資源，建設(shè)社會(huì)治理與社會(huì)服務(wù)大數(shù)據(jù)合作平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)國家治理能力與體系的現(xiàn)代化，將社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)的公共服務(wù)平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、企業(yè)效益評(píng)價(jià)平臺(tái)建設(shè)一體化推進(jìn)勢在必行。在社會(huì)治理與社會(huì)服務(wù)平臺(tái)上，整合、借助社會(huì)力量是應(yīng)有之義，在平臺(tái)設(shè)計(jì)架構(gòu)中融入社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)資源流通配置共享的內(nèi)容；鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)駐，在平臺(tái)上進(jìn)行資源共享、溝通、調(diào)配、管理，形成一條龍閉環(huán)式服務(wù)，無論在危機(jī)時(shí)刻還是在日常都可以立即發(fā)揮作用。

(三)發(fā)揮“樞紐型”社會(huì)組織的整合作用

紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等體制內(nèi)的社會(huì)組織是中國的特色。這些組織受制于制度、人數(shù)等各方面因素的限制，其專業(yè)能力在危機(jī)之下也不可能無限放大，但借其整合民間組織分散化的力量，溝通政府與民間組織的平臺(tái)作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在政府合作平臺(tái)建構(gòu)的基礎(chǔ)上，以上述組織為統(tǒng)領(lǐng)，整合專業(yè)、行業(yè)類社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)調(diào)性行動(dòng)，提前規(guī)劃設(shè)計(jì)危機(jī)應(yīng)急的行動(dòng)方案，甚至可以聯(lián)合企業(yè)，建立政府、樞紐型組織統(tǒng)籌下的應(yīng)急志愿者行動(dòng)團(tuán)隊(duì)，以便在危機(jī)時(shí)刻隨時(shí)發(fā)動(dòng)社會(huì)專業(yè)力量分領(lǐng)域介入，增大社會(huì)組織行動(dòng)的空間，在應(yīng)急物資籌集、調(diào)配、分發(fā)、運(yùn)輸和災(zāi)后復(fù)建等各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)社會(huì)力量的溫度、速度與效度。

(四)加強(qiáng)社會(huì)組織的組織性，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移應(yīng)急職能

能力不足一直是困擾我國社會(huì)組織的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。其原因有體制、制度空間的因素，也有社會(huì)組織自身的因素，但當(dāng)下最要緊的是政府積極培育社會(huì)組織發(fā)展。近年來，許多地方開始注重向社會(huì)組織購買服務(wù)，工作雖然在推進(jìn)，有的地方效果明顯，有的地方也存在光喊不做、口惠而實(shí)不至的情況。各級(jí)政府要借助這次危機(jī)治理轉(zhuǎn)型的大好機(jī)遇，對(duì)應(yīng)急管理的流程進(jìn)行再造和優(yōu)化，即在應(yīng)急管理的事前規(guī)劃與決策、事中應(yīng)對(duì)與參與、事后繕后與重建的各個(gè)階段體現(xiàn)相關(guān)類型社會(huì)組織的價(jià)值，在各個(gè)階段詳細(xì)梳理社會(huì)組織能夠發(fā)揮作用的方式，形成體現(xiàn)社會(huì)組織主體價(jià)值的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)對(duì)策略和重建方案。應(yīng)急部門要與相關(guān)專業(yè)的社會(huì)組織進(jìn)行合作，加強(qiáng)政府必須承擔(dān)的職能同時(shí)，將可轉(zhuǎn)移的職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，讓社會(huì)組織在政社合作中提升實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與能力，有效發(fā)揮社會(huì)組織正式化組織平臺(tái)的緩沖作用。

(五)推動(dòng)以社會(huì)組織為骨架的韌性社區(qū)建設(shè)

在我國，無論是政府還是社會(huì)對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)有著豐富經(jīng)驗(yàn)，如汶川地震、蘆山地震、新冠肺炎疫情等災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，應(yīng)對(duì)的動(dòng)員能力與效率非常高，而對(duì)于減防災(zāi)的投入和重視程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這有客觀因素，即由于危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)本身具有不可測性，以人類的能力還遠(yuǎn)不能進(jìn)行更有效科學(xué)預(yù)測與預(yù)防；當(dāng)然也存在主觀因素，即前期投入太大、周期長，政府與社會(huì)的減災(zāi)動(dòng)力不強(qiáng)。因此，從應(yīng)災(zāi)到減防災(zāi)，從應(yīng)急到預(yù)防，這既需要觀念的轉(zhuǎn)變，也需要實(shí)際的投入和行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)，特別是要打好減災(zāi)的基礎(chǔ)。發(fā)揮社區(qū)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的托底作用，倡導(dǎo)建立“韌性社區(qū)”就是題中之義，如此可以促使社區(qū)在面對(duì)災(zāi)害時(shí)更具抗逆力和復(fù)原能力。而建設(shè)更具韌性的社區(qū)，需要推動(dòng)政府、社會(huì)組織及本地居民等不同的利益相關(guān)方共同參與。依托社會(huì)組織開展風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知教育，提升社區(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)能力；開展基于社區(qū)層面的風(fēng)險(xiǎn)分析，繪制出社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和資源地圖；基于防災(zāi)、備災(zāi)而修建的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和物資儲(chǔ)備；組織不定期的演練；倡導(dǎo)家庭增加對(duì)備災(zāi)的投入，如學(xué)習(xí)急救知識(shí)、常見備災(zāi)物資的儲(chǔ)備等。