毛豪乾

(新疆生產建設兵團第八師石河子市黨委政法委,新疆 石河子 832000)

公職人員政務處分與行政處分的處分主體不同，處分對象不盡相同，但在很大程度上重合，處分事由均是因違反法律法規(guī)而需要承擔法律責任。從處分對象和處分事由來看，二者存在銜接的可能性。[1]而如何實現(xiàn)公職人員政務處分與行政處分的銜接，是需要解決的重要問題。

一、公職人員政務處分與行政處分銜接的必要性

(一)推動政務處分與行政處分實現(xiàn)雙軌運行

從屬性來看，公職人員政務處分與行政處分均為法律處分。從宏觀角度看，作出政務處分與行政處分的主體分別是監(jiān)察委和國家行政機關，這兩個主體不存在從屬關系，是平行的國家機關，因而二者不存在包含與被包含關系。同時，監(jiān)察委與國家行政機關的職能不完全相同，作出政務處分是監(jiān)察委職權的體現(xiàn)，而行政處分是行政機關對工作人員進行管理的一種方式，其主要目的是讓國家行政機關更好地為人民服務。從微觀角度看，也有必要對政務處分與行政處分進行區(qū)分，實現(xiàn)二者的雙軌運行。例如，從《監(jiān)察法》《公職人員政務處分法》的具體內容來看，處分所針對的事由存在差異,如果將二者混為一體，將會破壞現(xiàn)行的體制機制，不利于監(jiān)察委與行政機關職能的發(fā)揮。不管從宏觀角度還是微觀角度來看，公職人員政務處分與行政處分都有必要獨立存在，實現(xiàn)二者雙軌運行，不能以一種方式代替另外一種方式，因而有必要采取措施促進二者銜接。

(二)厘清監(jiān)察委與人民政府的職責與分工

構建公職人員政務處分與行政處分銜接機制，有利于厘清監(jiān)察委與人民政府的職責與分工。從政務處分與行政處分的開始就明確分流，有利于監(jiān)察委與人民政府各自履行職責，加強分工與配合，防止出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，進而提高工作效率。同時還能避免被處分人陷入“一事多處分”的困局，有利于更好維護被處分人的合法權益。

(三)整合國家監(jiān)察力量，完善國家監(jiān)察體系

通過整合分散的國家監(jiān)察力量，建立政務處分與行政處分銜接機制，有利于整合國家監(jiān)察力量，推動監(jiān)察委與檢察院、檢察院與人民政府等在工作上實現(xiàn)銜接，最終促進國家監(jiān)察體系的完善。

二、公職人員政務處分與行政處分銜接的可行性

(一)二者法律屬性相同

根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條、第四十五條的規(guī)定，《公職人員政務處分法》第二條的規(guī)定，政務處分是法律責任的一種。《行政機關公務員處分條例》第二條規(guī)定：“行政機關公務員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分?！薄豆珓諉T法》第六十一條規(guī)定：“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的……”，這兩條法律都規(guī)定“紀律責任”。而事實上，作出行政處分的原因是，行政機關工作人員因違法違規(guī)需要承擔法律責任。從“紀律責任”與“法律責任”的概念來看，行政處分在本質上仍然是一種法律責任?？傊?，政務處分與行政處分的法律屬性是相同的，這為二者的銜接提供了可能。

(二)制度上具有可行性

從我國國家制度層面看，監(jiān)察委和人民政府是并行的，二者是平行關系，不存在隸屬關系，監(jiān)察委作出的政務處分和人民政府作出的行政處分是相互獨立的，因此二者銜接是可能的。

(三)程序上具有可行性

政務處分的程序為處分前調查、處分調查、處分作出、處分后。行政處分程序為調查取證、處分調查、作出處分決定、處分后。從具體程序看，二者程序相似度極高，都包括四個步驟。如果在四個步驟中構建銜接機制，不僅能更好開展書面材料、證據(jù)材料轉換銜接，還有利于整合調查材料，將其統(tǒng)一轉交給有權處分的機關，甚至讓檢察機關和行政機關聯(lián)合調查取證，有利于協(xié)調二者行動，整合雙方力量，提高工作實效。

三、公職人員政務處分與行政處分銜接的不足

(一)啟動程序有待進一步明確

《行政機關公務員處分條例》第三十九條對行政處分的啟動程序作出規(guī)定，其中第(一)款更是明確規(guī)定：經任免機關負責人同意，由任免機關有關部門對需要調查處理的事項進行初步調查。根據(jù)該規(guī)定，行政處分的啟動調查程序是“批準后啟動”?！侗O(jiān)察法》第三十八條對政務處分的啟動程序作出規(guī)定：需要采取初步核實方式處置問題線索的，監(jiān)察機關應當依法履行審批程序，成立核查組。根據(jù)該規(guī)定，首先，問題線索的收集是否應當履行審批程序，或者應該通過何種合法手段來收集問題線索，該法律并未對此作出詳細規(guī)定。其次，核查組應該如何成立，成立時應該履行怎樣的程序，組員應該由哪些人員擔任，《監(jiān)察法》對此缺乏規(guī)定。此外，《公職人員政務處分法》盡管對“決定予以政務處分或者免于處分”作出了程序上的規(guī)定，但對于處分前調查階段的程序，仍然缺乏詳細規(guī)定,導致監(jiān)察機關和行政機關難以在啟動程序上達成一致，阻礙監(jiān)察機關和行政機關信息交流，無法準確、迅速、及時判定涉嫌職務犯罪、職務違法的公務員是否確實存在職務違法犯罪。如此，監(jiān)察機關和行政機關不得不各自通過審批程序開展處分前的調查工作。由于雙方各自開展調查，難以協(xié)調相互行動，也未能形成合力，[2]浪費寶貴的司法資源，甚至延誤時間，很難及時、高效、全面地開展調查工作。

(二)處分中的調查取證面臨困難

不管是政務處分還是行政處分，調查取證對科學認定事實、正確作出處分都具有重要意義。但目前監(jiān)察機關和行政機關在調查取證上并無合作，且根據(jù)法律規(guī)定，二者的調查取證手段還存在較大差異，這給處分中的調查取證帶來困難。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十一條規(guī)定，政務處分的調查手段主要有訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等。而行政處分調查手段只包括訊問、詢問，一般情況下，留置、查封等手段無法使用。二者調查手段不同，導致政務處分調查取證階段所獲取的調查證據(jù)，在行政處分中作為證據(jù)使用時，往往存在證明力不足等缺陷。因此，如何構建順暢的證據(jù)銜接機制，提升證據(jù)的證明力，確保政務處分和行政處分的獨立性與合法性，這是亟需解決的重要問題。

(三)處分結果的適用問題有待解決

根據(jù)《公職人員政務處分法》第七條規(guī)定，政務處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種類型，第四條還規(guī)定，給予公職人員政務處分，堅持懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。但實踐中，行政機關如果有意包庇當事人，會采取獨立立案方式迅速調查取證，并作出規(guī)定最輕之行政處分，以幫助當事人規(guī)避政務處分。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，為防止出現(xiàn)這種情況，最關鍵的是確立政務處分和行政處分標準，公開處分程序，完善當事人救濟渠道。

四、公職人員政務處分與行政處分銜接的完善

(一)合署辦公，在啟動程序上直接溝通

1.合署辦公。公職人員政務處分與行政處分程序上，最關鍵的是確定該當事人應該由監(jiān)察機關還是行政機關作出處分。由于政務處分與行政處分在處分范圍上存在一定程度的重合，且在調查取證前，很難確定當事人行為是否涉嫌職務違法或者職務犯罪。此外，目前政務處分存在啟動程序不明確問題。為破解這種困境，有必要推動監(jiān)察機關和行政機關合署辦公，成立合署辦公處分辦公室，促進公職人員政務處分與行政處分銜接。

2.在啟動程序上直接溝通。程序啟動階段，政務處分針對的是需初步核實處置的問題線索，在履行審批程序基礎上成立專門核查組負責核查。初步審查與核實后，認為涉嫌職務違法犯罪的應嚴格按程序辦理立案手續(xù)。行政處分則由任免機關負責人同意并初步調查，初步調查后認為需進一步取證的，報請任免機關負責人批準之后立案。采用合署辦公，明確工作流程，在政務處分和行政處分啟動階段，先核查收到的舉報材料或者需調查事項，然后處理或移送。在該環(huán)節(jié)銜接，可由合署辦公處分辦公室對政務處分或行政處分初步核查。核查后認為不存在職務違法犯罪的，將材料移交至主管機關處。核查后認為涉嫌職務違法犯罪的，將材料移送至監(jiān)察機關，材料移交嚴格遵循《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第五條規(guī)定：“指定2名或者2名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負責，核實情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報告，報經本機關正職負責人或者主持工作的負責人審批?！?/p>

合署辦公不僅能讓監(jiān)察機關和行政機關在啟動程序上直接溝通，在其它階段也可以更好發(fā)揮優(yōu)勢。例如，在調查取證階段可避免獨立或重復調查取證，防止破壞證據(jù)，有利于提高調查取證效率。在處分階段，監(jiān)察機關和行政機關能密切交流溝通，并根據(jù)案件具體情況結合各自制定的標準，尋找雙方都可接受的對當事人的處分方式。而在作出處分階段，也能避免出現(xiàn)“搶先處分”，雙方結合案件具體情形及案件影響力，商討到底是作出政務處分還是作出行政處分更合適，規(guī)避“搶先處分”或后續(xù)處分影響力不足的情況。[3]即便在當事人救濟階段，通過合署辦公能保全數(shù)量更多、更加豐富的證據(jù)材料。在復審復核階段，在充足證據(jù)材料支撐下，有利于作出更加公正公平的決定。

(二)完善相關規(guī)定，優(yōu)化調查取證

1.完善相關規(guī)定。例如，在法律中明確規(guī)定：行政處分的調查手段一般可使用訊問、詢問、搜查、調取等；經主管機關負責人批準后，可使用查封、扣押、勘驗檢查等方式；經上一級機關批準確定后，可使用留置手段。

《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定：“監(jiān)察機關主要負責人依法批準立案后，應當主持召開專題會議，研究確定調查方案，決定需要采取的調查措施?！备鶕?jù)該規(guī)定，在召開專題會議時，如果處分對象為行政機關公職人員，應邀請行政機關主要負責人召開專題會議，并由監(jiān)察機關和行政機關主要負責人共同確定調查手段。同時規(guī)定行政機關作出行政處分收集的證據(jù)材料，在政務處分中可以作為合法證據(jù)使用。監(jiān)察機關作出政務處分收集的證據(jù)材料，在行政處分中可以作為合法證據(jù)使用。

2.優(yōu)化調查取證。由于政務處分與行政處分在程序上的要求十分嚴格，因而調查取證階段不建議由監(jiān)察機關和行政機關聯(lián)合調查取證。如果采用聯(lián)合調查取證方式，由于監(jiān)察機關和行政機關的權限不完全相同，在程序上容易出現(xiàn)調查取證不符合法律規(guī)定的情形，而且不能在確定是政務處分還是行政處分的前提下，再來倒推調查取證方式的合法性。而應在確定調查取證手段合法性的前提下，再開展調查取證，這樣才能使政務處分和行政處分有充分證據(jù)支持，在證據(jù)證明力上也無懈可擊。

此外，構建政務處分與行政處分銜接機制，并不意味著可將二者混為一體。事實上，二者程序不完全相同，且二者調查取證的前置審批、核實程序不完全一樣，因而二者調查取證也很難保證同步進行。而調查取證關注的重點是：注重收集客觀證據(jù)，重視證據(jù)的客觀性審查，并發(fā)揮無罪推定原則、疑罪從無原則、有效的非法證據(jù)排除等規(guī)則的作用，以確保證據(jù)的客觀、真實和有效，[4]為準確作出政務處分或行政處分提供證據(jù)支持。

(三)明確處分標準，公開處分程序，優(yōu)化救濟渠道

1.明確處分標準。對于被處分人的“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴重”事項，監(jiān)察機關和行政機關需要協(xié)商確定標準，在作出處分時，需按統(tǒng)一標準處分。這樣對于雙方都可管理的事項，政務處分和行政處分的結果不會出現(xiàn)太大偏差，使處分結果讓當事人更加信服。監(jiān)察機關和行政機關性質不同，實踐中對具體處分事項會存在差異。但針對相同事項，對當事人違法犯罪行為性質判定應保持一致。如果判定標準不一致，會導致政務處分和行政處分出現(xiàn)本質上區(qū)別。而對于具體情節(jié)的輕重，則允許存在一定差別。監(jiān)察機關可根據(jù)自身職能和性質制定更加嚴格的標準。行政處分則可結合實際給予公職人員更多的道德約束。以《公職人員政務處分法》第四十條有關“參與賭博”的處分為例，在對當事人“參與賭博”性質判定上，政務處分和行政處分應保持一致。而對于參與賭博“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴重”認定，二者可保持一致，也可根據(jù)當事人參與賭博次數(shù)、賭博具體數(shù)額、參與賭博所造成的社會影響等存在一定差異。

2.公開處分程序。公開處分程序，既要求將處分向當事人和社會公開，又要求行政機關將行政處分向監(jiān)察機關公開，由監(jiān)察機關審閱行政處分。[5]但在處分程序上，不允許監(jiān)察機關干涉。行政處分程序公開后，由監(jiān)察機關審閱和檢查，對明顯不符合標準的處分，存在處分過重或過輕的，監(jiān)察機關應根據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條第三款規(guī)定做出處理，即“對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議?！?/p>

3.優(yōu)化救濟渠道。根據(jù)目前法律規(guī)定，政務處分包括復審、復核兩種；行政處分的救濟渠道包括先復核后申訴、不經復核直接申訴兩種?？梢?，我國政務處分和行政處分救濟渠道均為內部申訴途徑，無法通過訴訟獲得救濟。當前越來越多學者呼吁將行政處分納入司法救濟范疇，以更好保障公職人員基本權利。盡管政務處分出現(xiàn)時間較短，但很多學者認為也應該將其納入司法救濟渠道。從長遠來看，政務處分和行政處分都應納入司法救濟范疇，且對于政務處分和行政處分不服的，除通過復審、復核方式尋求救濟外，當事人還可通過司法渠道獲得救濟，以更好地保障合法權益。