陳思宇

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122)

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，人們進(jìn)入大數(shù)據(jù)爆炸的信息時(shí)代，不論是民商事主體間的交易往來還是政府的公共管理，都普遍存在利用數(shù)據(jù)技術(shù)大規(guī)模匯聚整理個(gè)人信息的情形。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，公民在參與政府公共管理的過程中，留下的各類個(gè)人信息以數(shù)據(jù)形式匯聚于網(wǎng)絡(luò)終端，行政機(jī)關(guān)也因此掌握了大規(guī)模、全息化的個(gè)人信息數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了更好更有針對性的公共管理。此時(shí)，個(gè)人信息的隱私性和公共屬性之間的矛盾逐漸凸顯，在收集整理公民個(gè)人信息的公共管理過程中如何避免個(gè)人信息數(shù)據(jù)被竊取或?yàn)E用，保障個(gè)人信息數(shù)據(jù)安全，并確保隱私權(quán)利受侵犯后的救濟(jì)途徑暢通有效，就成為了現(xiàn)代政府開展信息治理時(shí)的主要訴求和目標(biāo)。行政公益訴訟制度能夠彌補(bǔ)民事訴訟對個(gè)人信息保護(hù)的局限。

一、個(gè)人信息行政公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)

(一)公共利益具有動(dòng)態(tài)性變化的特征

根據(jù)行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷和我國《行政訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定可知，行政公益訴訟制度的核心就在于維護(hù)公共利益。而公共利益是兼具普遍性與動(dòng)態(tài)性發(fā)展的抽象概念，因?yàn)楣怖嬷械摹袄鎯?nèi)容”和“受益對象”之間的關(guān)系存在著不確定性。一方面，公共利益的涵蓋內(nèi)容十分廣泛，涉及類型繁多。凡是與人們生活發(fā)展密切相關(guān)的重要利益，都有可能成為納入行政公益訴訟受案范圍的內(nèi)容。另一方面，公共利益的涵蓋范圍并非一成不變，它是具有彈性的，其范圍是隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變的，公民的人身健康與財(cái)產(chǎn)安全、國家的生態(tài)環(huán)境與自然資源是現(xiàn)如今社會(huì)發(fā)展變革中的重大公共利益，因而被選擇性地列入到行政訴訟法中，明確予以保護(hù)。

(二)個(gè)人信息的公共屬性

實(shí)際上，信息行政公益訴訟制度的邏輯起點(diǎn)就在于個(gè)人信息所蘊(yùn)含的公共屬性。公益訴訟要求訴訟標(biāo)的具有公共屬性，也就是說是為了維護(hù)社會(huì)公共利益而提起訴訟。個(gè)人信息在大數(shù)據(jù)時(shí)代下并非單純的個(gè)人所有的私權(quán)范疇，一方面，個(gè)人信息的統(tǒng)計(jì)和搜集一大部分來自于日常生活中公民配合或參與政府進(jìn)行公共管理的過程中，例如，疫情時(shí)期下行政機(jī)關(guān)對于人口流動(dòng)和居民健康情況的信息普查與統(tǒng)計(jì)。此時(shí)的個(gè)人信息不再單純地只和公民的私權(quán)相關(guān)，而是公民配合政府開展政務(wù)治理等工作時(shí)的重要內(nèi)容。另一方面，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對社會(huì)大眾的相關(guān)信息展開的大規(guī)模的整理聚合與分析，就已經(jīng)足以產(chǎn)生影響社會(huì)公共利益的結(jié)果或數(shù)據(jù)，進(jìn)而造福社會(huì)發(fā)展。例如，政府在進(jìn)行某些涉及重大利益的相關(guān)決策過程中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將搜集到的公民意見與建議進(jìn)行系統(tǒng)化整合與分析，這有助于拉長民意辯論的階段，更充分詳實(shí)地了解到民意，更大程度為政府科學(xué)民主決策提供幫助。既然個(gè)人信息已經(jīng)帶有公共屬性，并且對當(dāng)今社會(huì)能夠產(chǎn)生重要影響，就存在將個(gè)人信息保護(hù)引入行政公益訴訟受案范圍的空間。

(三)存在拓展適用范圍的可能

司法實(shí)踐中，行政公益訴訟的受案范圍隨著社會(huì)發(fā)展有所變化，2017年《行政訴訟法》確立行政公益訴訟制度以后，多地檢察機(jī)關(guān)開始在受案范圍的“等”領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)探索。事實(shí)上，立法機(jī)關(guān)在法條表述中加入“等”字的涵義也在表明立法的列舉并非出于一種限定目的，而是優(yōu)先性地對司法實(shí)踐予以指導(dǎo)。只要案件問題關(guān)系到重大的社會(huì)公共利益，符合公益訴訟的要件，就可以通過公益訴訟來尋求保護(hù)。最高人民檢察院在2020年9月出臺的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》中明確將個(gè)人信息保護(hù)作為網(wǎng)絡(luò)侵害領(lǐng)域的辦案重點(diǎn)，檢察院在個(gè)案探索中將個(gè)人信息保護(hù)納入公益訴訟辦案范圍，今后應(yīng)努力將這種探索逐漸常態(tài)化、明確化。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)困境

(一)行政執(zhí)法過程存在監(jiān)管不力

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展，政府的公共管理也逐漸與信息時(shí)代相融合，越來越多地依賴于數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行。政府對公民個(gè)人信息搜集掌握的范圍也呈現(xiàn)出越來越大的局面，此時(shí)就會(huì)存在個(gè)人信息的獲取同公民的隱私權(quán)產(chǎn)生沖突的情況，進(jìn)而產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程監(jiān)管不力和監(jiān)控國家的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

第一，執(zhí)法過程的監(jiān)管不力會(huì)直接影響社會(huì)對個(gè)人信息保護(hù)的落實(shí)。大數(shù)據(jù)技術(shù)在行政活動(dòng)中的應(yīng)用和推廣，應(yīng)是本著更好地服務(wù)于人民，幫助政府開展公共管理的目的，但是在實(shí)際管理過程中，公權(quán)力機(jī)關(guān)對公民個(gè)人信息的搜集方式和具體內(nèi)容的不同，很容易在細(xì)微差別中打破公益與私權(quán)的平衡。一味地強(qiáng)調(diào)隱私權(quán)的保護(hù)很有可能妨礙政府開展正常的行政活動(dòng)，但反過來一旦賦予政府機(jī)關(guān)過多的權(quán)限，也有可能導(dǎo)致以保護(hù)公益為幌子而濫用、侵犯個(gè)人隱私的情況出現(xiàn)。此外，行政機(jī)關(guān)對于個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管也因?yàn)楝F(xiàn)有規(guī)定的模糊不清而存在管理界限不明確、互相推諉監(jiān)管責(zé)任的情況。因此，對于搜集的個(gè)人信息的種類和具體內(nèi)容，需要政府在進(jìn)行個(gè)人信息搜集時(shí)謹(jǐn)慎決定和處理。特別是在具體的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的執(zhí)法過程有可能會(huì)出現(xiàn)不見面執(zhí)法等新種類或新情況，例如，道路交通部門近年來較為成熟的電子眼取證技術(shù)，此時(shí)需要行政機(jī)關(guān)尤其關(guān)注保護(hù)公民的知情權(quán)與隱私權(quán)，對于通過電子手段或從第三方手中獲取的證據(jù)等信息要注意核實(shí)，確保證據(jù)數(shù)據(jù)的可審查性，對于公民信息的采集和獲取過程一定要嚴(yán)格遵循相應(yīng)的法定程序。

第二，行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力在應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的過程中有可能帶來監(jiān)控國家的風(fēng)險(xiǎn)。國家和政府搜集掌握個(gè)人信息的目的是為了更好地順應(yīng)當(dāng)前時(shí)代發(fā)展要求開展治理工作，但是隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟，政府掌握的信息量逐漸增多，對于公民的個(gè)人信息了如指掌，街頭角角落落里安裝的攝像頭電子眼，日常行政管理服務(wù)中收集到的身份信息、指紋信息，包括網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的認(rèn)證等，都是電子時(shí)代下開展政務(wù)工作的印記。當(dāng)政府充分知曉公民的個(gè)人信息時(shí)，還可以利用技術(shù)手段對信息進(jìn)行整合分析，進(jìn)而判斷公民個(gè)人的行動(dòng)軌跡或其他信息。這時(shí)如果行政機(jī)關(guān)工作人員受到利益誘惑，很有可能會(huì)利用職務(wù)便利徇私枉法，將其掌握的個(gè)人信息進(jìn)行售賣、泄露或?yàn)E用。一旦出現(xiàn)此類行為，侵權(quán)往往是大規(guī)模覆蓋眾多群體的，難以在較短時(shí)間內(nèi)消除不利后果與影響。

(二)民事訴訟難以發(fā)揮有效作用

大數(shù)據(jù)時(shí)代下，關(guān)于公民個(gè)人信息相關(guān)的訴訟糾紛主要集中于公民個(gè)人與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營主體二者間，在大多數(shù)公民個(gè)人信息侵權(quán)案件中，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商較之于公民個(gè)人，其地位和實(shí)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通百姓，二者間的地位不平等也使得此類侵權(quán)案件糾紛的受害者很難通過民事司法途徑尋求到有效的保護(hù)或救濟(jì)。盡管我國已經(jīng)出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的個(gè)人信息收集、使用與存儲(chǔ)給予了一定程度的法律保護(hù)，但是網(wǎng)絡(luò)中信息更新?lián)Q代的速度極快，信息量巨大，人們在下載使用社交軟件之初就需要授權(quán)自己的部分信息給平臺，而且個(gè)人很難在第一時(shí)間及時(shí)發(fā)現(xiàn)自己的隱私信息被泄露或?yàn)E用，許多人也不愿意大費(fèi)周章地為了一條信息去維權(quán)。另外，維權(quán)舉證的過程也十分艱難，大數(shù)據(jù)往往要通過專業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)操作才能運(yùn)轉(zhuǎn)，而且數(shù)據(jù)后臺操作性隱蔽且迅速，容易在短時(shí)間內(nèi)刪改。因此，現(xiàn)實(shí)生活中起訴和舉證的雙重困難也極大削弱了公民個(gè)人尋求民事訴訟救濟(jì)的動(dòng)力。

三、個(gè)人信息行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建

信息行政公益訴訟制度構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)就在于大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人信息所體現(xiàn)出的公共屬性。個(gè)人信息在當(dāng)前社會(huì)已不再單純地涵蓋公民個(gè)人的相關(guān)隱私和權(quán)利利益，而是隨著電子數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的影響轉(zhuǎn)化為了一部分的社會(huì)公共利益，并被應(yīng)用于社會(huì)公共治理的很多環(huán)節(jié)。引入信息行政公益訴訟制度極大程度上彌補(bǔ)了民事訴訟的缺陷和不足，能改變民事訴訟中網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者與公民個(gè)人之間的不平等地位，由檢察機(jī)關(guān)代替公民行使權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益，有效提高維權(quán)率。該制度所能達(dá)到的最基本也是最重要的效果就是更完善地保護(hù)個(gè)人信息和隱私安全，還可以對公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行有效規(guī)制，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。

(一)明確信息行政公益訴訟的起訴要件

構(gòu)建信息行政公益訴訟制度的前提就是要明確起訴條件，起訴條件中的首要內(nèi)容便是起訴主體。當(dāng)前，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》中涉及信息行政公益訴訟的內(nèi)容體現(xiàn)在第七十條之中，“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息,侵害眾多個(gè)人權(quán)益的,人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！痹摋l規(guī)定在法律層面明確了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度，表明公民個(gè)人信息遭受侵犯而個(gè)人基于時(shí)間或經(jīng)濟(jì)成本考量難以實(shí)現(xiàn)維權(quán)的現(xiàn)狀已經(jīng)得到充分的重視。其優(yōu)勢在于不再局限于之前行政公益訴訟的起訴主體檢察院，而是根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)了消費(fèi)者組織和由網(wǎng)信部門認(rèn)可的社會(huì)組織。對于起訴主體的規(guī)定較為周全地考慮了信息公益訴訟的特殊性，也保留了一定的延展空間，以備后續(xù)發(fā)展所需。但是該條規(guī)定的不足之處就在于還需要今后出臺相關(guān)的解釋來對起訴主體予以明確。

檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的重要條件之一便是有線索來源，在增設(shè)了起訴主體之后，也便利了線索的獲取。對于案情的線索提供，檢察機(jī)關(guān)要對線索的獲取方式進(jìn)行改進(jìn)，突破被動(dòng)發(fā)現(xiàn)的窘境，主動(dòng)探索案情信息渠道，和公民、企業(yè)建立聯(lián)系，多途徑搜集案件情況。個(gè)人信息保護(hù)是新時(shí)期大數(shù)據(jù)時(shí)代下的新要求，對于檢察機(jī)關(guān)人員的工作能力要求也有所提高，辦案人員不僅要懂法律，還要對信息技術(shù)有一定了解，這樣才能在辦理個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件時(shí)利用已有技術(shù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)線上、線下案件線索，高效便捷地開展收集取證工作，同時(shí)在與企業(yè)平臺或其他部門對接時(shí)更加暢通。

(二)優(yōu)化信息行政公益訴前程序

行政公益訴訟制度的重要優(yōu)勢之一就是訴前程序的設(shè)定，合理的訴前程序規(guī)則能夠避免案件大量進(jìn)入到訴訟程序，極大程度上減少了法院的工作壓力，也有效緩解社會(huì)矛盾和糾紛。既然行政公益訴訟有此優(yōu)點(diǎn)，就應(yīng)該使其最優(yōu)化，達(dá)到最佳效果，對于提出檢察建議等訴前程序需要重視起來，如何保證檢察建議客觀科學(xué)、及時(shí)有效，是優(yōu)化訴前程序的核心所在。檢察院在啟動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟前需要展開科學(xué)的論證，歸屬于行政機(jī)關(guān)管轄的案件，要果斷移交行政機(jī)關(guān)處理。檢察院可以通過提出檢察建議來督促對方進(jìn)行整改，科學(xué)合理的檢察建議不僅能夠督促行政機(jī)關(guān)正確履職，而且為日后行政機(jī)關(guān)處理類似問題提供了范例。整改及時(shí)有效的，一般不提起公益訴訟，但是應(yīng)做好監(jiān)督工作，密切關(guān)注落實(shí)情況。檢察院在此環(huán)節(jié)不僅要考慮被侵權(quán)群體的利益，還要權(quán)衡各方的利益沖突，保持謙抑、審慎、科學(xué)的態(tài)度來啟動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。

我國《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的趨勢，改變了之前我國信息保護(hù)立法領(lǐng)域的碎片化格局，較好地兼顧了個(gè)人信息權(quán)益的私權(quán)保護(hù)與個(gè)人信息處理的公權(quán)力監(jiān)管。當(dāng)然，信息保護(hù)立法的實(shí)施之路任重道遠(yuǎn)，盡管目前立法已經(jīng)引入了信息行政公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，但是面對今后實(shí)施過程中可能存在的系列問題，仍舊需要不斷探索。