王賢彬 黃亮雄

（1.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632；2.華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、引言

黨的十八大以來，黨和國家高度重視社會主義生態(tài)文明建設(shè)，堅持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持綠色發(fā)展，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，推動生態(tài)文明建設(shè)在重點突破中實現(xiàn)整體推進(jìn)。

我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年的高速增長，在帶來空前經(jīng)濟(jì)繁榮的同時，也累積了一些環(huán)境問題。我國政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中進(jìn)行了長期的努力和探索，獲得了很多成功經(jīng)驗，也積累了一些經(jīng)驗教訓(xùn)。良好的生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共品，其影響超越個體，也超越當(dāng)下，從而具有全局性、長期性的深遠(yuǎn)影響。正因如此，生態(tài)文明建設(shè)過程中，政府等公共力量必然居于核心地位，其保護(hù)和建設(shè)需要各級政府的共同努力和持續(xù)投入。我國政府對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是中央政府所主導(dǎo)的，而在中央政府主導(dǎo)之下的地方政府特別是地方領(lǐng)導(dǎo)干部成為環(huán)境保護(hù)工作最為關(guān)鍵的微觀角色和主體。從地方干部治理和激勵的角度切入，從理論和實證兩個維度分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)績效，具有重要的理論價值和實踐意義。

二、環(huán)境保護(hù)考核制度的演變

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共品，保護(hù)環(huán)境是政府的一項重要職能和任務(wù)。我國政府逐步建立和完善環(huán)境保護(hù)考核制度，特別是針對領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核制度，以驅(qū)動和激勵各級政府和各個部門干部為保護(hù)環(huán)境而努力，提高環(huán)境保護(hù)效能。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)的快速增長和環(huán)境保護(hù)力度不足的矛盾，導(dǎo)致環(huán)境污染逐漸嚴(yán)重。針對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，我國自20世紀(jì)90年代開始嘗試建立環(huán)境責(zé)任體系，陸續(xù)頒布各項環(huán)境相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)和地方政府規(guī)章。特別地，國務(wù)院于1996年發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》要求地方政府對本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問題負(fù)責(zé)。但由于缺乏必要的落實措施和實施細(xì)則，加之更重視經(jīng)濟(jì)增長，節(jié)能減排與地方干部行為之間的關(guān)系并不明確，甚至有些地區(qū)環(huán)境污染問題愈演愈烈。

2005年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號），明確將環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，要求對環(huán)境保護(hù)主要任務(wù)和指標(biāo)實行年度目標(biāo)管理，并建立問責(zé)制，對因決策失誤造成重大環(huán)境事故，嚴(yán)重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，需追究責(zé)任。2007年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》(國發(fā)〔2007〕15號)，進(jìn)一步明確將環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核之中，建立與干部考核體系掛鉤的環(huán)保政績考核體系與辦法?！锻ㄖ分赋?，要建立健全節(jié)能減排工作責(zé)任制和問責(zé)制，一級抓一級，層層抓落實，形成強(qiáng)有力的工作格局。地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。要在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，把節(jié)能減排各項工作目標(biāo)和任務(wù)逐級分解到各市（地）、縣和重點企業(yè)。要強(qiáng)化政策措施的執(zhí)行力，加強(qiáng)對節(jié)能減排工作進(jìn)展情況的考核和監(jiān)督，國務(wù)院有關(guān)部門定期公布各地節(jié)能減排指標(biāo)完成情況，進(jìn)行統(tǒng)一考核。要把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行”一票否決”制。有關(guān)部門要抓緊制訂具體的評價考核實施辦法。2008年，國家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院組成部門，更加凸顯環(huán)境保護(hù)的重要程度。

近年來，中央和各級地方政府對環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排進(jìn)行目標(biāo)管理和任務(wù)考核已經(jīng)成為常態(tài)?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)〔2011〕26號）設(shè)定了“十二五”期間各地區(qū)節(jié)能目標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量控制計劃、氨氮排放總量控制計劃、二氧化硫排放總量控制計劃和氮氧化物排放總量控制計劃。同樣地，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國發(fā)〔2016〕74號）也設(shè)定了“十三五”期間各地區(qū)能耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量控制計劃、氨氮排放總量控制計劃、二氧化硫排放總量控制計劃、氮氧化物排放總量控制計劃以及重點地區(qū)揮發(fā)性有機(jī)物排放總量控制計劃，確定各省區(qū)市的節(jié)能減排目標(biāo)。

2016年12月出臺的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，正式將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核納入地方政府考核體系中。①《辦法》明確指出：生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核實行黨政同責(zé)，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)；生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核采取評價和考核相結(jié)合的方式，實行年度評價、五年考核；考核結(jié)果作為各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。同年，國家發(fā)展改革委等部門制定了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，作為生態(tài)文明建設(shè)評價考核的依據(jù)?！毒G色發(fā)展指標(biāo)體系》提出了生態(tài)文明建設(shè)考核的指標(biāo)權(quán)重高于經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的指標(biāo)權(quán)重。隨后，各省區(qū)陸續(xù)制定了本省區(qū)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。

從時間進(jìn)程上看，環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排作為考核維度，在各級地方政府和干部考核過程中的重要性不斷提升。這一方面表明中央對環(huán)境保護(hù)和治理的重視程度不斷加強(qiáng)，另一方面表明中央也在持續(xù)探索激勵地方干部治理環(huán)境的科學(xué)有效模式。這種考核體系和制度的變遷，動態(tài)地影響了地方政府和干部的環(huán)保策略行為，成為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)重要的研究話題。

三、地方干部影響環(huán)?？冃У睦碚撨壿?/h2>

中央政府和地方政府及干部之間的關(guān)系，是理解地方領(lǐng)導(dǎo)干部激勵與環(huán)境治理之間關(guān)系的最重要的理論視角。我國的國家治理體系既有中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)八方、統(tǒng)一資源的優(yōu)勢，能夠突破體制機(jī)制障礙；又支持地方政府靈活治理，防止治理體系鐵板一塊。中央通過掌握地方政府的人事任命權(quán)實現(xiàn)維護(hù)黨中央的權(quán)威，同時賦予地方政府行政、財政和經(jīng)濟(jì)管理等方面的自主性，地方政府擁有充分的行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力空間。地方政府和干部被賦予較大的行政、財政和經(jīng)濟(jì)管理等方面的權(quán)力，意味著地方政府需要承擔(dān)大量的行政責(zé)任和事務(wù)。正如周黎安所指出，中央政府和地方政府間的重要關(guān)系特征就是“行政發(fā)包”，地方政府對本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會等幾乎所有事務(wù)負(fù)責(zé)。[1]從契約的角度來講，中央政府是一個委托人，而地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部是代理人，中央政府將一系列任務(wù)委托給地方政府及其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，并賦予其較大的行動權(quán)力以完成相應(yīng)的任務(wù)。

我國作為一個綜合意義上的大國，中央政府必須發(fā)展出一套應(yīng)對各類主體的各類需求的行政管理體系。多層級的政府體系就被推行，形成行政發(fā)包制。[1]中央政府借助下級政府和干部的行動，來實現(xiàn)自身的意志，以維護(hù)自身執(zhí)政的穩(wěn)定性，獲得執(zhí)政的合法性和權(quán)威性。從長期來看，中央的執(zhí)政合法性和權(quán)威性來自于對廣大群眾根本需求的良好回應(yīng)和滿足。地方政府和干部是中央政府滿足民眾訴求的代理者，中央政府很多分配給地方政府的任務(wù)，包含滿足民眾訴求的內(nèi)涵。民眾的訴求是多維度的，因此中央政府需要對其多維度需求予以回應(yīng)。中央政府分配給地方政府和干部的任務(wù)也是多維度的，地方干部需要完成中央交代的各種任務(wù)，但在具體操作中，地方政府可能出現(xiàn)某種偏離。比如，中央政府高度重視環(huán)境保護(hù)，但是地方政府可能更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和財政收入。實際上，廣大民眾必然對環(huán)境質(zhì)量存在訴求，且環(huán)境保護(hù)具有某種程度的公共品特征，因此中央政府需要對這種訴求進(jìn)行回應(yīng)，并且需要借助地方政府和干部之手來實現(xiàn)這種回應(yīng)。在這種利益訴求和任務(wù)架構(gòu)之下，地方政府的環(huán)境保護(hù)策略顯著地受制于中央政府和地方政府之間的委托代理結(jié)構(gòu)的具體特征。地方干部如何對待地方生態(tài)環(huán)境，取決于以下因素。

第一，中央政府對地方干部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等任務(wù)分配方式。盡管中央政府希望干部承擔(dān)和完成多種任務(wù)，但是中央政府在對任務(wù)進(jìn)行分配和考核時必定會有所側(cè)重。在各種承擔(dān)任務(wù)的重要程度有差別的情況下，干部必然將更多的精力放在完成重要的任務(wù)上面。在改革開放早期，中央政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心任務(wù)，也逐漸形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效為核心的干部政績考核機(jī)制，導(dǎo)致地方干部將行政注意力放在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。

第二，經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)和環(huán)境保護(hù)等任務(wù)之間的關(guān)系模式。這些任務(wù)之間的關(guān)系可能是獨立的、互補(bǔ)的又或者是替代的。在兩者是獨立的情況下，地方干部根據(jù)這些任務(wù)的相對重要程度調(diào)整努力方向；在兩者是互補(bǔ)的情況下，地方干部對待其中一種任務(wù)的積極性會受到另外一種任務(wù)的考核重要性的正面影響；而在兩者形成替代關(guān)系的情況下，地方干部會根據(jù)兩類任務(wù)的相對重要性來區(qū)別對待兩類任務(wù)，即其會犧牲或者部分放棄相對不那么重要的任務(wù)，以更大程度完成較為重要的任務(wù)。對于經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)兩類任務(wù)而言，兩者在短期具有顯著的替代關(guān)系，地方或者企業(yè)可以采用較低的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和通過污染環(huán)境的方式降低生產(chǎn)成本，從而實現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長。

第三，中央政府對地方干部的考核方式以及地方政府或者干部之間的競爭方式。如果中央政府對地方政府和干部實行相對績效考核，那么由于環(huán)境污染是一種負(fù)外部性很強(qiáng)的公共品，而環(huán)境保護(hù)則是一種具有正外部性的公共品，處于相對排位競爭當(dāng)中的地方官員就不但缺乏足夠的動機(jī)實施環(huán)境保護(hù)政策，反而會實施“以鄰為壑”的環(huán)境污染行為。[1]在中央政府缺乏準(zhǔn)確的甄別機(jī)制和懲罰機(jī)制的約束之下，這無疑會導(dǎo)致廣泛的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的惡化。

第四，地方干部所具有的權(quán)力空間和資源狀況。在中央對地方政府實施行政經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背景下，地方政府和干部逐漸獲得了巨大的正式和非正式權(quán)力和資源。這些資源不但賦予地方干部更多的實現(xiàn)中央委派任務(wù)的手段，也在很大程度上重塑了地方干部的偏好和激勵。地方干部的效用函數(shù)當(dāng)中，政治權(quán)力占有重要地位，他們在職業(yè)生涯過程中除了實現(xiàn)個人價值外，也會追求職業(yè)晉升。個別地方干部會利用權(quán)力尋租獲取經(jīng)濟(jì)利益，如地方政府的財政收入、特定部門的經(jīng)濟(jì)收益和官員的私人經(jīng)濟(jì)收益。

第五，地方干部相對于中央政府所具有的信息優(yōu)勢。由于企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)保技術(shù)和環(huán)境污染程度都是地方性和個體性的信息，中央政府由于遠(yuǎn)離企業(yè)從而難以掌握具體信息。地方政府和干部更加接近企業(yè)，更加可能了解企業(yè)的生產(chǎn)和環(huán)保狀況。地方官員相對于中央政府具有信息優(yōu)勢。在這種情況下，即使中央重視對地方官員的環(huán)保業(yè)績的考核，也可能難以達(dá)到預(yù)期的效果。[2]

根據(jù)上面所建立的理論分析框架，我們可以理解改革開放以來地方干部的環(huán)保態(tài)度和策略的變遷。在改革開放早期，中央政府由于執(zhí)政需要和信息劣勢等原因，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為各項任務(wù)的重中之重，并未將環(huán)保置于最重要的任務(wù)位置。在這種背景下，干部更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長等能夠直接顯示政績的方面；而且中央政府處于信息劣勢，較為容易觀測到地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，但較難識別地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的績效。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性凸顯，中央政府開始重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排，并且將環(huán)保任務(wù)納入地方干部的考核任務(wù)維度當(dāng)中。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是地方干部的第一任務(wù)，并且可以從中獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)兩大任務(wù)之間呈現(xiàn)替代關(guān)系，因此地方干部仍然傾向于犧牲環(huán)境以換取經(jīng)濟(jì)增長。

在對這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋的邏輯當(dāng)中，“政企關(guān)系”是一個廣泛運用的理論視角。在環(huán)境問題當(dāng)中，產(chǎn)生污染的最主要主體是企業(yè)，而環(huán)境治理主體是地方政府及其具體部門。因此，在環(huán)境保護(hù)和治理問題中，盡管中央和地方政府的關(guān)系是最關(guān)鍵的關(guān)系，但最直接的關(guān)系當(dāng)屬“政企關(guān)系”。因此，在央地關(guān)系的框架下，考察環(huán)境治理領(lǐng)域的政企關(guān)系，則能夠更全面地理解中國環(huán)境治理。聶輝華和李金波指出，“政企合謀”不同于“官商合謀”，前者是一種制度性現(xiàn)象，可能是合法的，而后者可能是個人行為，一般是違法的。中央政府加大對違法干部索賄、入股的打擊力度雖然可以減少官商合謀，卻難以遏制政企合謀。[3]在這種情況下，地方干部就有很大可能被當(dāng)?shù)仄髽I(yè)所捕獲，放任和縱容當(dāng)?shù)仄髽I(yè)污染環(huán)境，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)則向其貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和財政稅收，甚至向其提供灰色乃至違法經(jīng)濟(jì)收益。[4-6]

總的來看，政企合謀是理解中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡和眾多社會問題并存的重要的理論角度，而地方領(lǐng)導(dǎo)干部則在其中起著核心節(jié)點的作用。地方領(lǐng)導(dǎo)干部決定了政企合謀的廣度、深度和持續(xù)度。因此，地方干部治理制度對地方干部的執(zhí)政策略和方式有決定性影響，是理解經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境績效兩者關(guān)系的重要視角。本文接下來將從各個具體維度全面地剖析地方環(huán)保績效的干部治理制度基礎(chǔ)。

四、環(huán)保績效考核影響地方干部的環(huán)保投入

在意識到環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的重要性之后，中央政府就寄望于通過出臺對地方政府的激勵和考核政策來推動地方政府為實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境而努力。怎樣的政策才能有效激勵地方政府為環(huán)保而努力就顯得非常重要。我們看到的是，針對地方政府的一般性的任務(wù)分配模式很難有效地約束地方政府，而針對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的具體化的任務(wù)分配模式則更加有效。換而言之，對政治組織的治理和約束，首要在于對其領(lǐng)導(dǎo)干部的治理和約束。同時，在實施激勵時，以量化形式進(jìn)行，更加可能達(dá)到強(qiáng)激勵的效果。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，需要回答的問題就是，這種考核體系的調(diào)整，是否得到了充分的執(zhí)行，是否能夠在統(tǒng)計意義上被識別出來，地方環(huán)境和能源指標(biāo)的改善是否有效促進(jìn)地方干部的晉升。

孫偉增等人以2004—2009年中國86個重點城市的面板數(shù)據(jù)為樣本，實證研究發(fā)現(xiàn)城市環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率的改善對市長的晉升概率具有一定的正向作用，這種環(huán)境績效晉升激勵的存在能夠推動城市能源利用和環(huán)境質(zhì)量的提升，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙贏的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[7]羅黨論和賴再洪研究了重污染企業(yè)投資對地方干部晉升的影響，指出轄區(qū)重污染企業(yè)投資的增加對市委書記和市長的晉升概率都有顯著的負(fù)面影響，環(huán)境績效在干部晉升中扮演了重要角色。[8]卞元超等人基于2000—2014年中國30個省區(qū)（西藏能源消費數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重）的面板數(shù)據(jù)，采用碳排放強(qiáng)度作為衡量減排的指標(biāo)，通過采用非線性面板計量模型，分析了節(jié)能減排對地方干部晉升的影響效應(yīng)，研究發(fā)現(xiàn)，2000—2014年間CO2排放強(qiáng)度對省級地方干部晉升的影響效應(yīng)顯著為負(fù)，地方干部之間出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的競爭機(jī)制。這意味著環(huán)?？冃У拇_成為了干部晉升考核以及競爭的重要維度。[9]

在意識到環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的重要性后，中央政府寄希望于通過出臺對地方政府的激勵和考核政策來推動地方政府為保護(hù)環(huán)境而努力。怎樣的政策才能有效激勵地方政府為環(huán)保而努力就顯得非常重要。針對地方政府的一般性的任務(wù)分配模式很難有效約束地方政府，而針對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的具體任務(wù)分配模式則更加有效。換言之，對政治組織的治理和約束，首要在于對其領(lǐng)導(dǎo)的治理和約束，這再次印證了基于領(lǐng)導(dǎo)干部視角考察環(huán)保績效的理論重要性。同時，這也反映出，在實施激勵時，以量化形式進(jìn)行，更加可能達(dá)到強(qiáng)激勵的效果。

1998年，國務(wù)院制定了二氧化硫減排計劃以降低大氣的二氧化硫污染和酸雨的發(fā)生率。Chen等人以中國“二氧化硫和酸雨控制區(qū)”政策為準(zhǔn)自然實驗，評估了空氣污染治理的收益和成本，并討論政策在不同階段執(zhí)行成功與否的背后機(jī)制，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中央政府把污染物減排設(shè)定為約束性目標(biāo)之后，地方政府才開始以經(jīng)濟(jì)減速的方式完成減排目標(biāo)。[10]他們認(rèn)為，“兩控區(qū)”政策的實施并不成功，“兩控區(qū)”政策對二氧化硫減排的作用較小且是暫時性的，雖然二氧化硫總體排放水平在1997—2002年間有所下降，然而隨后迅速上升，到2005年，二氧化硫排放水平不僅沒有下降，反而比2000年的水平上升了28%。[10]

在一般性的環(huán)保政策難以取得實際效果的嚴(yán)峻形勢之下，國務(wù)院進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的重要性，并且開始出臺更加具有針對性的政策舉措，例如，《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）和《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)〔2007〕15號）等。前者明確將環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容。后者使得由中央政府對地方制定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)（包括減少二氧化硫排放）成為地方干部（市委書記與市長）的工作職責(zé)。這種自上而下的基于目標(biāo)的責(zé)任制確保了地方干部出于晉升的考慮而完成上級政府的指令。這是中央政府首次將特定污染物的排放限額目標(biāo)納入對地方干部的績效評估系統(tǒng)中。這種政策的轉(zhuǎn)變改變了地方干部的行動激勵，推動他們致力于完成上級政府下達(dá)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)目標(biāo)。

Chen等人收集了286個地級市樣本數(shù)據(jù)，其中包含162個“兩控區(qū)”地級市，并采用雙差分的方法進(jìn)行分析，實證發(fā)現(xiàn)，2005年將二氧化硫減排作為績效評估指標(biāo)之后，“兩控區(qū)”城市的二氧化硫減排量更大，同時，相比于非“兩控區(qū)”城市，“兩控區(qū)”城市的GDP增長率顯著下滑。[10]這些結(jié)果表明，2005年所實施的新的評估體系讓地方干部在環(huán)境保護(hù)和GDP增長之間面臨著突出的權(quán)衡取舍。這與多任務(wù)的委托代理模型的預(yù)測一致，當(dāng)兩種任務(wù)存在沖突替代關(guān)系時，委托方強(qiáng)化其中一個維度的任務(wù)的考核，會導(dǎo)致代理方行政注意力的重新分配，而影響到另一維度任務(wù)的績效。

這種多任務(wù)之下的任務(wù)替代性，也得到了其他經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的支持。徐現(xiàn)祥和李書娟從政治資源的角度考察了地方的經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染之間的關(guān)系，他們指出，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體致力于經(jīng)濟(jì)增長時，政治資源有助于承接更多的污染產(chǎn)能，從而帶來更多的污染。[11]中國地級市突然擁有在任的省委（市委、區(qū)委）書記或省長（市長、區(qū)主席）老鄉(xiāng)，則可能意味著該地級市擁有了更大的政治資源?；谶@一邏輯，在2001—2010年間，擁有政治資源地級市的人均工業(yè)SO2和煙塵排放量增長分別快了約5%和20%；另外，政治資源對環(huán)境污染的加劇具有長期性，這種影響源于政治資源能帶來更多的污染生產(chǎn)。[11]

因此，地方干部是否會積極地推動環(huán)保節(jié)能，很大程度上取決于中央政府的考核方式是否具有足夠的激勵性和約束力。當(dāng)政治考核體系明確和量化了環(huán)保任務(wù)及其相應(yīng)的后果，地方干部也面臨著清晰的激勵和約束，從而能夠理性地對此做出反應(yīng)。他們甚至?xí)匦路峙滟Y源和努力，以滿足中央政府在各個任務(wù)維度的考核要求。

五、地方干部的履歷影響環(huán)?？冃?/h2>

地方干部影響著轄區(qū)的環(huán)保績效，包括地方干部的背景、經(jīng)歷以及任期、更替等因素。

第一，既然地方干部的背景和經(jīng)歷會影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略和績效，[12-13]也可能會對地方干部的環(huán)保和節(jié)能減排策略和績效產(chǎn)生影響。首先是干部的任職來源，其有多種類型，包括本地晉升、異地調(diào)任或者中央“空降”等。這些不同的來源類型，意味著干部在新任職地區(qū)以及崗位上具有不同的信息、資源、關(guān)系等，面臨的激勵也有所不同，因此可能會采取不同的環(huán)保策略，進(jìn)而產(chǎn)生不同的環(huán)保績效。

本地干部與外來干部是兩類具有重要差異的官員類型。本地升任的新任干部基于以往在本地的任職經(jīng)歷中積累的本地人脈、人情及權(quán)力基礎(chǔ)的考量，更有動機(jī)削弱環(huán)境監(jiān)管；而外地調(diào)任的干部由于缺少本地工作經(jīng)驗而無需承擔(dān)人情負(fù)擔(dān)，更可能實施嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管。[14-15]簡而言之，本地干部更加可能被地方精英所捕獲，這些精英包括本地干部群體以及企業(yè)群體，從而在環(huán)境監(jiān)管等政策和資源分配上向他們傾斜，形成本地晉升的領(lǐng)導(dǎo)干部與本地干部群體以及企業(yè)群體緊密的合謀格局。因此，相比于本地調(diào)任的干部，外地調(diào)任的干部更可能出于環(huán)?？冃Э己说募疃蚱魄叭胃刹康馁Y源分配方案，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管。

從實證上看，潘越等人選取2006—2013年我國240個城市作為研究樣本，采用可吸入顆粒物的排放量（PM10）作為區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的代理指標(biāo)，分析本地調(diào)任和外來市委書記兩類干部的更替對地區(qū)環(huán)境治理的影響差異。[16]他們指出，在東部地區(qū)，當(dāng)?shù)胤礁刹堪l(fā)生更替時，來自異地調(diào)任的新任干部能夠顯著提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，而本地調(diào)任的干部對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量沒有顯著影響，且法制環(huán)境越完善、公眾環(huán)境關(guān)注度越高以及地區(qū)市場化程度越高的地方，這種效應(yīng)越強(qiáng)；在中西部地區(qū)，干部更替和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量之間無顯著關(guān)系，且區(qū)分干部來源后的結(jié)果沒有明顯變化。[16]

第二，既然地方干部主導(dǎo)地方環(huán)保政策，地方干部的任期和更替顯然是影響地方環(huán)?？冃У囊粋€重要因素。隨著任期的變遷和推移，地方干部在任職轄區(qū)的信息、資源和關(guān)系等都會發(fā)生變化，影響其偏好和激勵，最終影響決策及政策效果。地方干部的任期變化，會影響地方干部和企業(yè)之間進(jìn)行政企合謀的概率和程度，從而對地方環(huán)?？冃Мa(chǎn)生系統(tǒng)性影響。陳剛和李樹指出，隨著在某地任期的延長，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部不僅與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)企業(yè)和精英建立聯(lián)系，并且更重要的是，他們會在當(dāng)?shù)卣M織中構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將服務(wù)于執(zhí)政理念和意志，政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成可能是通過提拔特定的下級干部等方式實現(xiàn)的，干部的任期越長，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往越龐大和深厚，隨著關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)，導(dǎo)致企業(yè)污染行為越容易得到默許甚至縱容，加劇環(huán)境污染。[17]梁平漢和高楠的實證指出，市長任期越長，地方政府和污染企業(yè)越容易建立“關(guān)系網(wǎng)”，從而放松對于企業(yè)非法排污行為的監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境污染水平上升。[18]

如果隨著任期的延長，地方干部與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)形成政企合謀的情況越發(fā)普遍的話，那么地方干部的更替應(yīng)當(dāng)會打破原有的政企合謀格局，降低企業(yè)非法排污行為，改善地方生態(tài)環(huán)境。這至少源于以下三點：第一，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的更替，打破了地方領(lǐng)導(dǎo)干部與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和精英之間的政企關(guān)系，破壞了合謀的關(guān)系基礎(chǔ)。第二，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的更替，打破了地方領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)?shù)卣M織內(nèi)部形成的政治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。由于地方企業(yè)、精英與地方政府實施政企合謀，很大程度上并非與地方領(lǐng)導(dǎo)干部直接發(fā)生經(jīng)濟(jì)或者業(yè)務(wù)聯(lián)系，而是與具體的政府職能部門及相關(guān)官員進(jìn)行交往和發(fā)生關(guān)系。地方政府領(lǐng)導(dǎo)官員更替，會使得職能部門以謹(jǐn)慎和觀望的態(tài)度來獲取新任領(lǐng)導(dǎo)的偏好和戰(zhàn)略，在一定時期內(nèi)減少與地方企業(yè)和精英的利益互惠。第三，地方領(lǐng)導(dǎo)干部更替，會對當(dāng)?shù)氐恼蠛现\產(chǎn)生一種震懾效應(yīng)，能在短期內(nèi)遏制干部和企業(yè)間的合謀行為。

梁平漢和高楠基于前兩個邏輯機(jī)制，分析發(fā)現(xiàn)市長人事①他們采用“自上而下”的研究視角，利用“黨要管黨”“黨管干部”的執(zhí)政黨分工組織特征和“下管一級”的人事制度特征，分析發(fā)現(xiàn)，地級市市長的變動受到上級省委書記變動的顯著影響。因此，市長更替內(nèi)生于上級領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)構(gòu)的變動當(dāng)中。變動降低了企業(yè)的非法排污行為。[18]其他學(xué)者則在前面兩個機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了第三種機(jī)制，即地方領(lǐng)導(dǎo)干部變更產(chǎn)生震懾效應(yīng)的機(jī)制，震懾效應(yīng)使得政企合謀至少在短期內(nèi)有所收斂。[19-23]因此，環(huán)保等相關(guān)部門加大督查力度，污染企業(yè)會減少偷排超排。[24]

六、地方干部保護(hù)地方環(huán)境的策略性行為

環(huán)境污染或者環(huán)境保護(hù)具有顯著的外部性效應(yīng)。當(dāng)一個地區(qū)產(chǎn)生環(huán)境污染時，往往會對臨近地區(qū)尤其是河流下游地區(qū)產(chǎn)生外溢影響，導(dǎo)致環(huán)境污染成本由更大區(qū)域或者更多人群來承擔(dān)。但是，污染環(huán)境的收益（例如其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益）往往集中于污染源地區(qū)。相應(yīng)的，在環(huán)境治理過程當(dāng)中，環(huán)境治理的支出和成本往往由執(zhí)行地區(qū)來承擔(dān)，而環(huán)境治理所產(chǎn)生的環(huán)境改善的收益具有區(qū)域外部性，從而導(dǎo)致地方干部治理環(huán)境的激勵相對不足。在這種經(jīng)濟(jì)特性下，地方干部致力于追求本地經(jīng)濟(jì)增長和財稅收入，也希望能把低環(huán)保生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)給本地生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)降低，常常會采取一種對鄰近地區(qū)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的策略。黃亮雄等人發(fā)現(xiàn)，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況，但卻惡化了鄰近地區(qū)的環(huán)境狀況。這種污染的策略性行為，與經(jīng)濟(jì)重點開發(fā)區(qū)設(shè)址的策略性行為的本質(zhì)是一致的。[25]經(jīng)濟(jì)重點開發(fā)區(qū)會給臨近地區(qū)帶來正面的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此地方干部的策略是將開發(fā)區(qū)設(shè)址在遠(yuǎn)離省區(qū)邊界的地方。[26]而對于污染產(chǎn)業(yè)，地方干部反而會策略性地將其設(shè)址在臨近省區(qū)交界的地方。近年來，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究驗證了這一邏輯，凸顯地方干部在治理環(huán)境過程中的策略性行為。

2001年的“十五”計劃提出了污染防治的具體目標(biāo)。但實際情況是，盡管“十五”計劃期間中央政府強(qiáng)烈要求減少污染排放，但由于環(huán)境治理績效考核制度不夠完善，地方政府仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為決策導(dǎo)向，加上環(huán)境治理收益具有高度外部性，導(dǎo)致地方政府并未真正采取措施減少污染。相反，地方政府可能會利用環(huán)境污染的負(fù)效應(yīng)向外溢出的特征，致力于最大化本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益而最小化本地環(huán)境污染成本。Cai等人從地方政府借助環(huán)境污染外部性來策略性減少本地污染水平的角度對全國整體環(huán)保目標(biāo)實現(xiàn)的困境進(jìn)行了解釋，地方政府會傾向于使水污染相關(guān)企業(yè)選址到本省最下游的縣域，以達(dá)到不影響經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出而降低本省水污染的目的；而企業(yè)造成的水污染將可能擴(kuò)散到下游鄰省，這減少了本省污染水平，但加重了下游鄰省的污染水平。[27]

鑒于“十五”期間的節(jié)能減排目標(biāo)未能很好地完成，中央政府在“十一五”規(guī)劃期間調(diào)整和完善了節(jié)能減排的實施政策。這些變化首先表現(xiàn)在節(jié)能減排目標(biāo)更加具體，并且地方政府面臨硬約束性指標(biāo)，目標(biāo)的完成情況直接與地方政府干部的職業(yè)生涯掛鉤。中央政府向各個省級政府下達(dá)了五年規(guī)劃期間的節(jié)能減排目標(biāo)，為了保證地方政府切實執(zhí)行節(jié)能減排，中央政府每年還與各省級政府簽訂環(huán)境保護(hù)責(zé)任書，具體落實每年的工作目標(biāo)和進(jìn)度。另一個重大變化是，中央政府意識到地方政府間在環(huán)境治理事務(wù)當(dāng)中存在著以鄰為壑的行為，因此授權(quán)下游地區(qū)的地方政府監(jiān)督上游地方政府完成節(jié)能減排目標(biāo)的權(quán)力?！笆晃濉币?guī)劃明確規(guī)定了2010年化學(xué)需氧量（COD）排放量要比2005年減少10%。實際情況表明，2010年31個省全部完成了中央政府下達(dá)的化學(xué)需氧量減排目標(biāo)。

Kahn等人利用《中國環(huán)境年鑒》2004—2010年499個環(huán)境監(jiān)測點的面板數(shù)據(jù)（其中129個是處于省際分界線的觀測點），基于2006年“十一五”規(guī)劃把節(jié)能減排目標(biāo)和干部晉升掛鉤的自然實驗，基于監(jiān)測站點是否處于兩省交界處和2005年環(huán)保政策前后兩個維度的變化，采用雙重差分方法驗證了理論推測。[28]省區(qū)交界線的污染減排更快下降的主要原因是企業(yè)選址變化，2006年以后很多新企業(yè)都選擇在遠(yuǎn)離省際交界線的觀測點辦廠，而在省際交界線觀測點附近則沒有很多2006年以后成立的新企業(yè)。但是，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方干部，仍然是策略性地應(yīng)對中央政府所下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)。由于中央政府并未明確下達(dá)生化需氧量（BOD）等一系列污染物的減排目標(biāo)，因此地方政府并未致力于減少污染物的排放，這些污染物的減排效果就不如人意。[28]He等人將我國地表水監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)與我國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)匹配，利用斷點回歸設(shè)計巧妙地估計了環(huán)境規(guī)制對企業(yè)生產(chǎn)率的影響，由于水質(zhì)監(jiān)測站只能監(jiān)測來自上游的污染排放，地方政府有更強(qiáng)的激勵對那些剛好處在監(jiān)測站上游的企業(yè)實施更加嚴(yán)格的排放控制政策，利用這一政策斷點，他們發(fā)現(xiàn)處在上游的企業(yè)的全要素生產(chǎn)率平均比下游企業(yè)低了24%。進(jìn)一步估算表明，在2000—2007年的考察樣本期間，我國水污染減排計劃導(dǎo)致了1300億元的經(jīng)濟(jì)損失。[29]

上述研究讓我們明白了一個重要的準(zhǔn)則，不管是環(huán)保政策還是其他的政策，要達(dá)到預(yù)期的政策效果，必須完整地考慮政策所處理的現(xiàn)象的重要經(jīng)濟(jì)特征，并且充分考慮受政策影響主體的理性預(yù)期及相應(yīng)的反應(yīng)行為，進(jìn)而設(shè)計精準(zhǔn)合理的政策。

七、中央垂直監(jiān)督與地方環(huán)保治理績效

2014年我國環(huán)保部門建立了“約談”制度，旨在督促地方政府更加重視環(huán)保工作，治理嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題。所謂環(huán)保部的“約談”制度，是指環(huán)保部門約見未履行環(huán)保職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。這種制度設(shè)置會在多大程度上改變地方政府干部的行為，能否實質(zhì)性改善地方環(huán)保績效，就成為一個重要的問題。

石慶玲等人基于中央環(huán)保部門公開約談的25個城市，使用斷點回歸方法評估了環(huán)保約談?wù)邔?014年1月1日至2016年6月30日期間城市空氣污染的治理效果，研究發(fā)現(xiàn)，如果是因為空氣污染原因被約談，則約談對空氣污染有明顯的治理效果，但如果不是因為空氣污染原因被約談，則約談對空氣污染就沒有影響，并且約談的空氣污染治理效應(yīng)只在短期內(nèi)有效。[30]

實際上，在中央環(huán)保部門實施環(huán)?！凹s談”制度之前，中央環(huán)保部門就在環(huán)保統(tǒng)計等方面強(qiáng)化中央層面的監(jiān)察強(qiáng)度。中央政府很早就意識到環(huán)境治理工作需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境統(tǒng)計體系支撐，并于2005年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境統(tǒng)計工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2005〕100號）。例如，2007年，國家環(huán)?？偩质状未_定了國家重點監(jiān)控企業(yè)名單。①2007年名單主要是根據(jù)企業(yè)2005年主要污染物排放量進(jìn)行篩選。以水污染為例，具體篩選標(biāo)準(zhǔn)如下：在2005年全國環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫中，以8萬多家重點調(diào)查企業(yè)為基礎(chǔ)，分別對工業(yè)化學(xué)需氧量、氨氮排放量從大到小依次排隊，篩選出排放量之和占工業(yè)排放總量65%的一部分企業(yè)，作為國家重點監(jiān)控對象。被重點監(jiān)控企業(yè)均要安裝自動監(jiān)控系統(tǒng)，并與各級環(huán)保部門監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，并接受監(jiān)督性監(jiān)測。項目的目的在于收集更可靠的企業(yè)污染排放信息，借此實施更加有效的中央政府環(huán)保監(jiān)管。Zhang等人采用2005—2009年期間的20607家污染企業(yè)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在實施國家重點監(jiān)控企業(yè)名單制度之后，中央的企業(yè)排污直接監(jiān)管能夠迅速地直接減少27%工業(yè)企業(yè)污水排放，而且這并未影響企業(yè)產(chǎn)出。[31]換言之，環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度能提升整個國家的環(huán)保治理績效。實現(xiàn)有效的環(huán)保治理的關(guān)鍵在于中央和地方政府之間合理有效的權(quán)力和責(zé)任劃分，地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)環(huán)境政府的具體實施，而中央政府應(yīng)該在環(huán)境信息收集和監(jiān)管上著力，通過環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度提升整個國家的環(huán)保治理績效。

上述研究的結(jié)果有幾點啟示。第一，中央環(huán)保部門對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)保約談，的確對被約談的城市及其領(lǐng)導(dǎo)干部施加了額外的壓力，是一項能夠影響地方環(huán)保行為的措施。第二，在地方經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的壓力之下，地方政府可能難以在完成中央設(shè)定的環(huán)保目標(biāo)和實現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)增長之間取得良好平衡，因此地方政府往往會以短期運動式治理的方式來應(yīng)對中央的環(huán)?？己恕拈L期來看，簡單的中央環(huán)保部門約談制度并非是地方環(huán)?？冃嵘闹伪局?，必須輔以更加常態(tài)化、程序化的信息監(jiān)管制度和環(huán)保法制制度。

綜上可知，盡管對地方政府和干部的環(huán)?？己梭w系不斷強(qiáng)化，但是地方政府和干部在多目標(biāo)任務(wù)的框架下，仍然可能偏離中央的環(huán)?？己耍趸h(huán)境保護(hù)和治理的效果。而宏觀環(huán)保法律環(huán)境的優(yōu)化，與地方干部環(huán)?？己梭w系的強(qiáng)化相結(jié)合，能夠更加有效地達(dá)到提升環(huán)?？冃У男Ч?。2008年，國務(wù)院成立了專門進(jìn)行環(huán)境管理的環(huán)境保護(hù)部，環(huán)保部于當(dāng)年出臺《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，標(biāo)志著我國進(jìn)入政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息全面披露的新階段。與此同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺了一系列文件督促上市企業(yè)更多履行社會責(zé)任和進(jìn)行環(huán)境信息披露，例如，《上海證券交易所上市公司環(huán)境信息披露指引》和《關(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》等。潘越等人發(fā)現(xiàn)，2008年環(huán)保法制環(huán)境變化之后，異地調(diào)任干部更替對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善效應(yīng)更加顯著。[16]梁平漢和高楠發(fā)現(xiàn)，法治環(huán)境從制度層面制約污染企業(yè)和地方政府之間建立合謀，法治環(huán)境越好，則企業(yè)非法排污情況越少。[19]從這些研究看來，環(huán)境治理采取法治的路線是一個行之有效的策略。

八、結(jié)論

生態(tài)文明是建設(shè)美麗中國的重要方面，綠水青山是國家和民眾的寶貴財富，是美好生活的重要基礎(chǔ)保障。正是意識到良好的生態(tài)環(huán)境的重要性，中央政府逐漸推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的制度建設(shè)和政策體系構(gòu)建，特別是在地方干部激勵與治理方面取得了寶貴的經(jīng)驗。顯然，中央和地方干部之間越來越明顯地呈現(xiàn)出一種多任務(wù)的委托代理關(guān)系，地方政府干部在一種動態(tài)變化的體制環(huán)境當(dāng)中與上級政府展開互動博弈。這意味著，政府要實現(xiàn)多個維度的任務(wù)目標(biāo)，是一件有挑戰(zhàn)性的事情。我國的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得巨大進(jìn)步，但未來的制度建設(shè)和能力建設(shè)仍然有很長的路要走。依據(jù)本文所梳理的眾多文獻(xiàn)，從地方干部激勵與治理的角度來看，可以從以下方面著手，加快生態(tài)文明建設(shè)。

首先，繼續(xù)發(fā)揮地方領(lǐng)導(dǎo)干部包括地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部等“關(guān)鍵少數(shù)”在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)中的帶頭作用。明確地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。其次，繼續(xù)量化和適度強(qiáng)化對各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的環(huán)保績效考核。建立科學(xué)合理完善的考核評價體系，環(huán)境保護(hù)考核應(yīng)當(dāng)和其他任務(wù)考核科學(xué)結(jié)合，避免因為任務(wù)沖突和替代等原因，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)遭受損失。再次，考核體系設(shè)計應(yīng)當(dāng)考慮各級地方領(lǐng)導(dǎo)干部的策略性行為，依據(jù)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的經(jīng)濟(jì)特點設(shè)計科學(xué)的考核體系，最小化考核評價體系本身所導(dǎo)致的意外扭曲和效率損失。此外，從制度和技術(shù)兩方面加強(qiáng)中央的垂直監(jiān)管體系，提升中央有關(guān)部門的信息可獲得性和信息準(zhǔn)確度，并且加大地方政府違反環(huán)保治理約束的懲罰性成本。最后，將干部治理制度建設(shè)與其他制度建設(shè)相結(jié)合，包括但不限于行政管理體系、財政管理體系建設(shè)等方面，強(qiáng)化法治體系建設(shè)，以法治為基礎(chǔ)推進(jìn)干部治理與環(huán)境治理，從整體上構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的國家治理體系，強(qiáng)化國家治理能力現(xiàn)代化，為環(huán)境保護(hù)提供根本性制度保障。用經(jīng)濟(jì)學(xué)話語來講，要從地方干部的角度來實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，關(guān)鍵是要在委托代理的框架之下，減少信息不對稱程度，構(gòu)建起合理有效的約束環(huán)境，把各級政府和干部的激勵相匹配，從而實現(xiàn)綠水青山的美好愿景。我們堅信，在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，一定能夠處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。