田洪昌

（深圳市金融穩(wěn)定發(fā)展研究院，廣東 深圳 518000）

一、引言

2007年，美國(guó)次貸危機(jī)席卷全球，最終演變成為世界范圍的金融危機(jī)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家為幫助金融機(jī)構(gòu)度過危機(jī)，展開了大規(guī)模的救助。雖然在金融危機(jī)中政府采取救助措施是常見的行為，但政府這次危機(jī)救助中卻表現(xiàn)出前所未有的猶豫和困惑。因?yàn)樵诖舜谓鹑谖C(jī)中，政府不斷被動(dòng)地從依靠貨幣手段過渡到財(cái)政手段，從干預(yù)市場(chǎng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫戎髽I(yè)，救助措施處處帶有從金融機(jī)構(gòu)著眼，為金融機(jī)構(gòu)“解套”的痕跡。

政府救助是通過采用非常規(guī)的方式和機(jī)制，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由非正常狀態(tài)恢復(fù)到有序發(fā)展?fàn)顟B(tài)的行為，政府救助在理論上是政府對(duì)市場(chǎng)失靈或監(jiān)管失敗進(jìn)行的補(bǔ)救行為。在全球金融危機(jī)中，世界各國(guó)政府采取多種政策措施對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行救助。合適的政府救助不僅可以減輕金融市場(chǎng)的流動(dòng)性壓力，恢復(fù)金融市場(chǎng)融資、借貸的功能，更有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面的復(fù)蘇。但各國(guó)的救助政策并沒有完全取得預(yù)期的效果，這就表明在金融危機(jī)中采用政府救助不一定能產(chǎn)生正面的效果，也可能導(dǎo)致金融危機(jī)的進(jìn)一步惡化。所以，在金融危機(jī)中政府實(shí)施救助時(shí)，需要正確選擇金融危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)與具體措施，做好相應(yīng)預(yù)案準(zhǔn)備，這對(duì)保證經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在金融危機(jī)之后，各國(guó)政府都致力于完善金融體系，增加金融體系的韌性和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。隨著經(jīng)濟(jì)逐步回歸到正常運(yùn)行的狀態(tài)，但風(fēng)險(xiǎn)和不確定性依然存在。雖然每次金融危機(jī)在導(dǎo)致原因、表現(xiàn)形式、運(yùn)行特點(diǎn)等方面有所不同，也很難運(yùn)用統(tǒng)一的分析框架研究金融危機(jī)的各個(gè)階段，但是對(duì)歷次金融危機(jī)進(jìn)行對(duì)比分析，特別是分析政府在金融危機(jī)中的政策選擇和行為特征非常有必要[1]。但目前我國(guó)已開展的研究中仍未對(duì)政府在金融危機(jī)中的政策選擇和行為進(jìn)行過系統(tǒng)性研究。

鑒于此，本文聚焦于金融危機(jī)中的政策選擇與政府行為，并以德國(guó)和美國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策選擇為案例，深入剖析政府作為政策和救助決策的制定者在金融危機(jī)管理中所發(fā)揮的作用。

二、政府救助的決策框架

貨幣資金融通是金融市場(chǎng)最主要、最基本的功能，金融危機(jī)后美聯(lián)儲(chǔ)采用了貨幣政策應(yīng)對(duì)危機(jī)[2]。貨幣資金融通功能建立的基礎(chǔ)是民眾對(duì)金融市場(chǎng)存在較大信心，一旦信心喪失，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害金融市場(chǎng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，極易引發(fā)金融危機(jī)，并形成惡性循環(huán)，這是因?yàn)榻鹑谛袠I(yè)特性決定了其無法自動(dòng)修復(fù)金融市場(chǎng)。

一是內(nèi)在脆弱性。金融體系運(yùn)行環(huán)境信息不對(duì)稱，其直接后果是逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)[3]，金融機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)引發(fā)投資者、儲(chǔ)戶對(duì)整個(gè)金融業(yè)失去信任，會(huì)使金融業(yè)處于十分被動(dòng)的地位，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。銀行存款準(zhǔn)備金制度使銀行具備貨幣創(chuàng)造功能，也是銀行創(chuàng)造利潤(rùn)的基礎(chǔ)，但在沒有外部流動(dòng)性支持時(shí)，銀行的資產(chǎn)流動(dòng)性永遠(yuǎn)小于負(fù)債。

二是金融危機(jī)的傳染性。金融危機(jī)能在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的部門之間進(jìn)行傳遞，加上金融市場(chǎng)信息不對(duì)稱的影響，流動(dòng)性盈余的金融機(jī)構(gòu)也不會(huì)借款給流動(dòng)性短缺的金融機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致整個(gè)金融市場(chǎng)崩潰。

三是遠(yuǎn)離均衡性。在一定時(shí)期內(nèi)，金融市場(chǎng)中的諸多行為都是動(dòng)態(tài)變化的，并且具有自反性或?qū)ΨQ性等特征。如許多國(guó)家為挽救不斷下跌的匯率，控制資本外逃，按照基本的供求原理，都采用緊縮的貨幣政策提高利率，而高利率狀態(tài)下匯率升值，吸引外國(guó)資本流入，然而在真實(shí)的金融危機(jī)中，發(fā)生金融危機(jī)的國(guó)家利率不斷升高會(huì)伴隨著匯率下跌和資本外流。

金融危機(jī)中政府的有效救助有利于金融體系的穩(wěn)定，適當(dāng)、合理的救助措施不僅能給被救助者帶來收益，即直接收益，同時(shí)還能夠產(chǎn)生一定的社會(huì)效益，即間接收益[4](P105-152)。金融危機(jī)越嚴(yán)重，金融市場(chǎng)參與者越傾向于政府救助[5](P86)，但政府過早地救助金融市場(chǎng)，反而影響后續(xù)政府穩(wěn)定金融市場(chǎng)措施的效果。[5](P87-105)同時(shí)政府選擇和實(shí)施穩(wěn)定金融市場(chǎng)相關(guān)措施會(huì)面臨很大的社會(huì)壓力和政治壓力。因此，政府在意識(shí)到救助的必要性時(shí)，才會(huì)決定是否采取金融危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，若認(rèn)為金融市場(chǎng)上的變化不屬于金融危機(jī)的表現(xiàn)，則不會(huì)采取救助措施[6]。如果政府決定對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行救助，那么首要的任務(wù)是政府意識(shí)到政府救助的重要性與迫切性，深入、全面了解金融危機(jī)特性與金融市場(chǎng)應(yīng)對(duì)措施的必要性、可行性和備選方案[7]。

在2007年至2009年金融危機(jī)期間，雖然各國(guó)政府在監(jiān)管過程中會(huì)有不同的動(dòng)機(jī)，但對(duì)于是否救助金融機(jī)構(gòu)，以及如何選用救助措施[8](P90)，何時(shí)進(jìn)行救助，如何選擇救助對(duì)象，救助時(shí)附加條件的設(shè)定等方面，是政府面臨的艱難抉擇。

三、救助措施及機(jī)制的構(gòu)建

政府在選擇應(yīng)對(duì)措施時(shí)需考慮如下幾點(diǎn)：第一，金融市場(chǎng)充斥著不安全感，會(huì)推動(dòng)金融危機(jī)的惡性發(fā)展，及早地采取救助措施可以節(jié)約救助成本，降低經(jīng)濟(jì)遭受的損失；第二，政府的決策既受到信息不對(duì)稱和專業(yè)性的影響，也受到政治層面和法律層面的影響，政府可能因受到行政部門對(duì)政府救助的接受度、社會(huì)公眾意見以及國(guó)際社會(huì)的意見影響，而不愿承認(rèn)金融危機(jī)的存在[9]；第三，政府過早地采取措施，釋放出存在金融危機(jī)的信號(hào)，會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生消極影響，致使金融市場(chǎng)流動(dòng)性不足，還會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)[4]（P139）；第四，政府救助會(huì)使金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不當(dāng)預(yù)期，寄希望于政府救助，從而減少了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)管理的動(dòng)力，其結(jié)果是使金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)，尋找監(jiān)管空缺路徑以獲取不正當(dāng)收益[9]；第五，政府救助弱化了“市場(chǎng)懲戒”機(jī)制，無法及時(shí)淘汰經(jīng)營(yíng)虧損的機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)的約束作用受到扭曲，市場(chǎng)退出的壓力不復(fù)存在；第六，過早采取措施會(huì)影響政府對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的判斷力以及處置能力，使得政府對(duì)金融危機(jī)發(fā)展的預(yù)估和判斷缺乏足夠的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)支撐[9]。

面臨處于崩潰邊緣的金融市場(chǎng)，政府會(huì)采用直接救助的方式來穩(wěn)定金融市場(chǎng)，主要包括以下兩種方式：第一，政府采用具有針對(duì)性的專項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)遏制危機(jī)蔓延，減輕其破壞程度；第二，政府選擇有協(xié)調(diào)性的、以法律為基礎(chǔ)的綜合政策措施[10]。

（一）專項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施的選擇

專項(xiàng)政策措施是為緩解金融危機(jī)的特定風(fēng)險(xiǎn)而量身定制的措施，其實(shí)施方式比較靈活，不僅可與其他專項(xiàng)應(yīng)對(duì)政策措施組合，還可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的具體情況對(duì)其進(jìn)行微調(diào)。但專項(xiàng)政策措施的實(shí)施并非僅存在于金融危機(jī)的初期，因?yàn)槠淇赡苁钦钠?，亦可能是綜合政策措施被立法部門否決而不得已為之，同時(shí)由于不同的專項(xiàng)政策措施有著不同的成本、不同的救助程度及不同的效率，綜合金融危機(jī)的不同階段和風(fēng)險(xiǎn)特征、政府的不同動(dòng)機(jī)和偏好考量，各國(guó)政府對(duì)具體專項(xiàng)政策措施的選擇不盡相同。

破產(chǎn)清算的目的是為了保護(hù)債權(quán)人的權(quán)益，是化解金融危機(jī)的有效手段之一[11](P155-172)。但在2007年至2009年金融危機(jī)中，大量企業(yè)破產(chǎn)清算使得社會(huì)公眾對(duì)市場(chǎng)失去信心，并不認(rèn)為破產(chǎn)清算有助于市場(chǎng)淘汰劣質(zhì)企業(yè)，而是質(zhì)疑破產(chǎn)程序是否是適當(dāng)[12]。因此在常規(guī)機(jī)制無法遏制金融危機(jī)蔓延時(shí)，政府才會(huì)采取非常規(guī)的政策措施，兼顧考慮金融機(jī)構(gòu)在金融體系中的重要性和其救助需求來實(shí)施救助。

當(dāng)政府決定對(duì)金融市場(chǎng)采取救助措施時(shí)，需要在專項(xiàng)政策措施和綜合政策措施中進(jìn)行選擇[9]。在金融危機(jī)伊始，政府并不確定金融危機(jī)的存在，也無法預(yù)估其潛在規(guī)模。所以當(dāng)金融市場(chǎng)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素時(shí)，政府會(huì)采用專項(xiàng)的穩(wěn)定措施來化解其不利影響，但會(huì)增加某些行政部門的工作負(fù)荷，當(dāng)行政部門和司法部門超負(fù)荷運(yùn)行時(shí)，金融危機(jī)救助措施的效果會(huì)大打折扣。此時(shí)，在確認(rèn)存在金融危機(jī)且專項(xiàng)措施無能為力時(shí)，政府才會(huì)考慮采用綜合應(yīng)對(duì)措施，但從專項(xiàng)政策措施到綜合政策措施的過渡需要有政府部門協(xié)調(diào)，還需獲得行政主管部門支持[4](P140-141)。

（二）綜合政策措施的選擇

政府采取綜合政策措施的原因有多種：一是在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，當(dāng)其他國(guó)家政府采取綜合政策措施時(shí)，本國(guó)政府為維護(hù)社會(huì)公眾對(duì)金融市場(chǎng)的信心，亦會(huì)采取綜合應(yīng)對(duì)措施，防止資本外流；二是行政部門有動(dòng)機(jī)擴(kuò)大其行政執(zhí)法權(quán)，敦促立法部門批準(zhǔn)綜合政策措施；三是行政部門超負(fù)荷運(yùn)行，難以實(shí)施增加的專項(xiàng)政策措施時(shí)，行政部門與立法部門進(jìn)行合作成立新機(jī)構(gòu)，并制定新機(jī)制以簡(jiǎn)化救助流程，優(yōu)化貨幣資源和人力資源配置，從而采取綜合政策措施[7]。

綜合政策措施主要有如下優(yōu)勢(shì)：第一，綜合政策措施確保了政府在金融危機(jī)監(jiān)管過程中有一個(gè)完整連續(xù)的行動(dòng)模式，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)更具備時(shí)效性[9]；第二，它向市場(chǎng)釋放了積極信號(hào)，增加了政府未來應(yīng)對(duì)措施的可預(yù)測(cè)性，加強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)政府的信心[4]（P143）；第三，通過實(shí)行綜合政策措施，金融危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制得以標(biāo)準(zhǔn)化，專門的金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)得以成立，行政部門的負(fù)擔(dān)得以減輕，政府資源的使用效率得以提升[9]；第四，在金融危機(jī)期間，由于金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性紊亂，難以對(duì)金融資產(chǎn)和企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確估值，而綜合政策措施的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了金融危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化，新的估值機(jī)制也會(huì)得到統(tǒng)一，金融資產(chǎn)和企業(yè)的估值過程會(huì)有法律法規(guī)保障，從而能更準(zhǔn)確地對(duì)金融資產(chǎn)以及企業(yè)進(jìn)行估值[10]，有利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定；第五，在綜合政策措施中，法律法規(guī)規(guī)定了行政部門的職能和其對(duì)金融危機(jī)的監(jiān)管程序，為金融危機(jī)監(jiān)管奠定了合法性基礎(chǔ)，避免了社會(huì)公眾對(duì)行政部門職責(zé)的質(zhì)疑[9]；第六，在政府實(shí)施救助措施過程中，政府常規(guī)工作無需公示，專項(xiàng)政策措施實(shí)施過程無需公開，但法律的制定和實(shí)施需向公眾征集意見和建議，在綜合政策措施計(jì)劃的制定過程中，立法部門向公眾征集意見和建議，從而使綜合政策措施具有很大的透明性[4]（P144）。

（三）損失分配路徑

金融危機(jī)中的政府救助措施會(huì)影響政府財(cái)政收入與支出，救助措施雖未影響政府的財(cái)政支出，但會(huì)對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生直接損失和間接損失[13](P142)，間接損失主要源于政府對(duì)資產(chǎn)的不當(dāng)購(gòu)買和政府資產(chǎn)的濫用，或救助措施產(chǎn)生負(fù)面效果，最終造成經(jīng)濟(jì)損失[14](P25-76)。因此，在應(yīng)對(duì)措施實(shí)施中，政府往往會(huì)減少財(cái)政收入，或增加財(cái)政支出，或產(chǎn)生其他間接損失，且政府很難精確地估算這些損失[7]。

政府在選擇金融危機(jī)救助措施時(shí)，也是政府對(duì)其救助措施產(chǎn)生的財(cái)政損失進(jìn)行分配的過程。政府在確定損失分配時(shí)，主要通過以下四個(gè)途徑：一是債權(quán)人、投資者承擔(dān)債務(wù)人無法償還債務(wù)的損失；二是金融機(jī)構(gòu)及其股東通過出讓股份或公司資產(chǎn)來承擔(dān)損失；三是政府通過提高利率等方式增加了債務(wù)數(shù)量，由債務(wù)

人承擔(dān)損失；四是通過政府直接救助方式由社會(huì)公眾共同承擔(dān)損失[4]（P145-146）?？梢?，對(duì)損失分配路徑的選擇是對(duì)社會(huì)財(cái)富分配路徑的選擇，會(huì)對(duì)社會(huì)造成很大影響，因此，在選擇過程中，政府要維護(hù)法治的公平與公正，保證財(cái)政支出效益與效率，并防止利益集團(tuán)對(duì)政府的影響至關(guān)重要[9]。

四、救助對(duì)象的選擇機(jī)制

救助對(duì)象的選擇主要基于其重要性和救助效果。政府會(huì)考慮潛在救助對(duì)象在金融市場(chǎng)的重要性，評(píng)估其救助效果，評(píng)價(jià)其財(cái)務(wù)狀況。其財(cái)務(wù)狀況信息主要來源于申報(bào)文件、其他渠道公開信息，或政府的盡調(diào)信息。在財(cái)務(wù)信息評(píng)估中，政府會(huì)考慮金融機(jī)構(gòu)陷入困境是源于資金流動(dòng)性困難還是償付困難，如果政府只對(duì)財(cái)務(wù)狀況良好的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助，但該金融機(jī)構(gòu)最終卻破產(chǎn)清算，表明救助對(duì)象的選擇出現(xiàn)了問題[4]（P147）。

（一）救助方式的選擇

金融危機(jī)中政府救助措施的成功與否與對(duì)被救助對(duì)象的選擇密切相關(guān)。但按照被救助對(duì)象的意愿，救助方式可分為自愿救助和強(qiáng)制救助。自愿救助主要表現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)遇到流動(dòng)性困難時(shí)，與政府進(jìn)行非正式溝通，向政府申請(qǐng)救助，經(jīng)政府批準(zhǔn)后，政府對(duì)其進(jìn)行救助。而強(qiáng)制性救助是政府有選擇地確定被救助對(duì)象，強(qiáng)制其提交申請(qǐng)，政府批準(zhǔn)其申請(qǐng)后對(duì)其進(jìn)行救助。政府提供救助時(shí)，若問題金融機(jī)構(gòu)放棄救助，那么它在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)處于劣勢(shì)，但問題金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)政府救助，金融市場(chǎng)會(huì)認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資金流動(dòng)性問題，對(duì)其失去信心[4]（P148），從而金融機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)救助難以抉擇，并觀望其他金融機(jī)構(gòu)是否會(huì)申請(qǐng)政府救助，導(dǎo)致延誤救助時(shí)機(jī)，其救助效果會(huì)受到影響。

在2007年至2009年金融危機(jī)期間，德意志銀行宣稱其作為資產(chǎn)狀況健康的銀行，無需政府救助，使得問題金融機(jī)構(gòu)未向政府提出申請(qǐng)，阻礙了救助措施的實(shí)施。而在1997年至1998年亞洲金融危機(jī)期間，日本大銀行一致向政府提出了救助申請(qǐng)，避免了分散申請(qǐng)對(duì)問題銀行造成的不利[15]。2007年至2009年金融危機(jī)時(shí)期，美國(guó)的“緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案”并沒有賦予政府強(qiáng)制企業(yè)接受救助的權(quán)利，因?yàn)榭紤]到對(duì)金融體系有重要意義且占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)不愿意接受救助基金（TARP）的救助，美國(guó)財(cái)政部向九大金融機(jī)構(gòu)施壓，要求其同時(shí)申請(qǐng)接受政府救助，以防止金融機(jī)構(gòu)不愿接受救助，從而保證政府救助措施的順利實(shí)施[4]（P149）。

（二）救助對(duì)象的選定

在金融危機(jī)中期，出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)和償付危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)越來越多。若金融機(jī)構(gòu)償付能力出現(xiàn)了問題，那就意味著其無法償還債務(wù)；若金融機(jī)構(gòu)資金流動(dòng)性出了問題，表明其短期無力償還債務(wù)，若其能夠短期內(nèi)得到貸款，那么償付能力會(huì)很快恢復(fù)正常。但在現(xiàn)實(shí)中很難正確區(qū)分問題金融機(jī)構(gòu)是出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)還是償付危機(jī)[16]（P77）。償付能力出現(xiàn)問題、瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，其負(fù)債情況會(huì)越來越嚴(yán)重，以至無法對(duì)債務(wù)進(jìn)行清償。而資金流動(dòng)性出現(xiàn)問題的企業(yè)，償付能力只是暫時(shí)出現(xiàn)危機(jī)[16]（P74-81）。因此，如果金融機(jī)構(gòu)因?yàn)橘Y產(chǎn)流動(dòng)性問題導(dǎo)致償付困難，政府的資金救助可助其走出困境，但資金救助無法挽救無償付能力的、瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)。在2007年至2009年金融危機(jī)中，金融市場(chǎng)充斥了減值的金融資產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)也魚龍混雜，銀行間市場(chǎng)崩潰，社會(huì)公眾對(duì)銀行不再信任，政府很難將有救助資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)篩選出來，因此政府救助核心問題就是判斷問題金融機(jī)構(gòu)是流動(dòng)性困難還是無償付能力[9]。

因此，當(dāng)政府決定對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助時(shí)，就需要制定一套標(biāo)準(zhǔn)，并在進(jìn)行救助之前，政府要做出選擇，是只救助資產(chǎn)流動(dòng)性出了問題的金融機(jī)構(gòu)，還是對(duì)瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)也進(jìn)行救助，同時(shí)還需要考慮金融市場(chǎng)救助的迫切性、救助的整體戰(zhàn)略以及資金的充足性[4](P150)。在2007年至2009年金融危機(jī)期間，德國(guó)和美國(guó)的救助措施都致力于救助資產(chǎn)流動(dòng)性出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)。但在1997年至1998年的亞洲金融危機(jī)期間，日本政府重點(diǎn)救助了無償付能力、瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，這是由于日本金融機(jī)構(gòu)之間有很復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，若不對(duì)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行幫扶，對(duì)破產(chǎn)趨勢(shì)進(jìn)行遏制，可能會(huì)產(chǎn)生十分危險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)[17]。

（三）救助措施附加條件的設(shè)定

當(dāng)政府已決定對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助時(shí)，還需考慮如何設(shè)定救助附加條件。附加條件主要來源于《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法案》的規(guī)定、憲法的規(guī)定、立法部門的意愿以及行政部門的判斷等。政府救助附加條件的設(shè)定可以提高政府救助的有效性，確保救助資金能夠達(dá)到預(yù)期的效果，促進(jìn)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。

在2007年至2009年金融危機(jī)期間，德國(guó)與美國(guó)設(shè)置了救助附加條件，但附加條件及履行情況并未對(duì)外公開。與此同時(shí)，德國(guó)和美國(guó)《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法案》都授權(quán)行政部門設(shè)置救助附加條件，或監(jiān)督附加條件實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、有效使用政府救助資金的目的，并達(dá)到金融危機(jī)救助措施的最佳效果。為了防止金融機(jī)構(gòu)利用政府救助資金進(jìn)行損害金融市場(chǎng)穩(wěn)定的商業(yè)行為，行政部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)政策施加影響[7]。同時(shí)為了防止股東和高管從政府救助資金中不正當(dāng)?shù)孬@利，金融機(jī)構(gòu)的股利支付、股東及高管薪酬和津貼都受到限制。因此，政府在救助措施中設(shè)定附加條件，有利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

五、啟示及建議

從金融危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展的歷史和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以看出，金融危機(jī)給金融市場(chǎng)帶來的影響是巨大的，隨著金融危機(jī)的加劇和蔓延，宏觀經(jīng)濟(jì)的諸多方面都會(huì)受到了不同程度的影響，造成重大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和損失，影響社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的發(fā)展。因此，需要居安思危，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期警惕經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，未雨綢繆，防患未然?！扒败囍玻筌囍b”，加強(qiáng)對(duì)金融危機(jī)形成機(jī)制、應(yīng)對(duì)方式、應(yīng)對(duì)措施、應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)的研究，認(rèn)真總結(jié)、歸納國(guó)際救助金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，全面提高金融危機(jī)管理能力，對(duì)中國(guó)金融業(yè)的繁榮以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無疑有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）精準(zhǔn)把握危機(jī)救助的時(shí)機(jī)

金融危機(jī)具有蔓延快、影響大、涉及廣的特點(diǎn)，隨著市場(chǎng)參與者相互之間不信任程度的提高，政府救助手段對(duì)重建市場(chǎng)信心的作用會(huì)逐漸降低，直至微乎其微。政府必須及時(shí)、準(zhǔn)確進(jìn)行應(yīng)對(duì)。危機(jī)在爆發(fā)之初時(shí)，時(shí)效性尤為重要，在金融危機(jī)發(fā)生后，迅速采取救市措施，可有力、及時(shí)地穩(wěn)定金融市場(chǎng)信心。

對(duì)金融危機(jī)救助時(shí)機(jī)的選擇關(guān)乎救助的措施、力度和效果，過早進(jìn)行救助則會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)，并且在金融危機(jī)的早期進(jìn)行救助還存在著對(duì)危機(jī)的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，如果錯(cuò)誤識(shí)別危機(jī)并施加救助，則會(huì)擾亂正常的經(jīng)濟(jì)秩序，造成不必要的損失。過晚進(jìn)行救助則會(huì)給金融體系造成較大的損失，金融市場(chǎng)的羊群效應(yīng)會(huì)造成更大范圍的恐慌，此時(shí)救助需要承擔(dān)更多的救助成本，并且難以達(dá)到預(yù)期的救助效果。

所以，必須要選擇適當(dāng)?shù)木戎鷷r(shí)機(jī)，在金融危機(jī)初期充分關(guān)注、提醒各方重視、做好風(fēng)險(xiǎn)提示，在金融危機(jī)尚未大范圍擴(kuò)展前施加救助，在救助發(fā)揮作用后及時(shí)關(guān)注市場(chǎng)變化，在危機(jī)逐漸減輕、緩解時(shí)及時(shí)退出救助。政府當(dāng)局在金融危機(jī)前就需要做好對(duì)金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)預(yù)案，提早建立較為有效的金融危機(jī)識(shí)別機(jī)制和識(shí)別措施，通過跟蹤經(jīng)濟(jì)、金融指標(biāo)判斷金融危機(jī)進(jìn)程，在金融危機(jī)的前、中、后期進(jìn)行有效、實(shí)時(shí)的跟蹤，根據(jù)反饋數(shù)據(jù)變化，對(duì)救助措施進(jìn)行調(diào)整和更新。

（二）切實(shí)實(shí)施針對(duì)性救助措施

在對(duì)金融危機(jī)進(jìn)行救助時(shí)，需要根據(jù)危機(jī)產(chǎn)生的原因、危機(jī)持續(xù)的時(shí)間以及危機(jī)對(duì)市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的影響來實(shí)施不同的救助方案。在進(jìn)行金融危機(jī)救助時(shí)，首先需要準(zhǔn)確找到危機(jī)爆發(fā)的根本原因，切斷或部分?jǐn)嘟^其與整個(gè)金融體系和經(jīng)濟(jì)體系的傳導(dǎo)，保證危機(jī)不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，為標(biāo)本兼治打下重要基礎(chǔ)，贏得寶貴時(shí)間。而有時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)體系之間的關(guān)聯(lián)過于密切，切斷金融危機(jī)與經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)聯(lián)又會(huì)導(dǎo)致新的危機(jī)，這就需要采用新的機(jī)制補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必要環(huán)節(jié)，在救助危機(jī)的同時(shí)維持經(jīng)濟(jì)和金融的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

在金融危機(jī)救助的短期內(nèi)，救助措施可以采用積極的貨幣政策為金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供充足的流動(dòng)性。由于貨幣政策短期見效迅速，可以在施加救助后有效恢復(fù)市場(chǎng)信心，降低金融危機(jī)蔓延的勢(shì)頭。對(duì)于金融危機(jī)中期救助的措施，可以考慮采用財(cái)政相關(guān)政策，通過政府購(gòu)買行為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總需求，通過政府主導(dǎo)的投資行為引導(dǎo)民間投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過減稅、降費(fèi)等政策降低微觀企業(yè)的成本，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行擺脫危機(jī)輸送更加高效的“養(yǎng)料”。在金融危機(jī)救助的后期，應(yīng)考慮在維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的目標(biāo)下退出危機(jī)救助，充分考慮經(jīng)濟(jì)通貨膨脹、就業(yè)水平等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的達(dá)成和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，考慮不同的環(huán)境下政策選擇空間存在的差異，適時(shí)退出危機(jī)救助，把更多市場(chǎng)行為交還給市場(chǎng)。

（三）強(qiáng)化救助行為的法制建構(gòu)

從德國(guó)、美國(guó)金融危機(jī)發(fā)展和救助措施實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)來看，金融危機(jī)中大部分的救助措施都是臨時(shí)性的。由于金融危機(jī)救助措施涉及的救助主體較多，主體之間的合作關(guān)系在很大程度上影響救助效果的發(fā)揮，如果法律構(gòu)建的基礎(chǔ)不牢固，則難以對(duì)救助主體及時(shí)采取救助行為進(jìn)行約束，也會(huì)造成救助主體之間的合作不能及時(shí)、高效地開展。所以，救助行為的法制構(gòu)建需要明確救助主體的救助責(zé)任，在金融危機(jī)期間有義務(wù)采取相應(yīng)的救助行為，并且和其他救助主體進(jìn)行有效合作，共同救助金融危機(jī)。

同時(shí)，金融危機(jī)中的救助措施在救助市場(chǎng)的同時(shí)，很可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成不良影響。金融救助產(chǎn)生的直接負(fù)面效應(yīng)就是金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題和政府的過度干預(yù)，造成有限的資源配置給了低效的領(lǐng)域，這不僅沒達(dá)到救助效果，降低了市場(chǎng)運(yùn)行的效率，而且造成了救助權(quán)力的濫用，影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，甚至有可能產(chǎn)生尋租行為。因此，需要對(duì)救助措施的影響進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定規(guī)則，并在危機(jī)過后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過立法規(guī)范救助行為，防止道德風(fēng)險(xiǎn)和過度干預(yù)?？稍诳紤]資金使用的有效性原則和資金的可回收原則基礎(chǔ)上，以專門條例的形式明確規(guī)定行政主管部門救助問題金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)、財(cái)政資金的具體使用規(guī)則和行政主管部門的相機(jī)抉擇權(quán)。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)需要重點(diǎn)關(guān)注系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)一般較為隱匿、較難察覺，并且很難進(jìn)行評(píng)估，在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)積累過程中較難識(shí)別，然而當(dāng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度時(shí)則會(huì)急速暴露，迅速變?yōu)橄到y(tǒng)性金融危機(jī)，并且通過金融體系與經(jīng)濟(jì)體系的密切關(guān)系快速傳染至其他領(lǐng)域，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的破壞效果。所以，在構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理體系時(shí)，需要首先準(zhǔn)確識(shí)別和把握系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的來源和發(fā)展過程，在該類風(fēng)險(xiǎn)積累的過程中能及時(shí)判斷其規(guī)模和態(tài)勢(shì)，找出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)節(jié)之間傳遞的路徑和機(jī)制，及時(shí)扼殺可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，保障整個(gè)金融體系不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)需要重點(diǎn)管好系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在金融體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用，既促進(jìn)了金融體系的整合和經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行，也存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如果系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)倒閉更具有引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的更大可能性。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)呈現(xiàn)出許多與一般風(fēng)險(xiǎn)不同的特征，大型金融機(jī)構(gòu)的股東、經(jīng)營(yíng)層可能會(huì)利用“大而不能倒”的優(yōu)勢(shì)，利用市場(chǎng)的影響力和外部性來過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，大型金融機(jī)構(gòu)的公司治理無法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效約束，必須要靠外部監(jiān)管進(jìn)行補(bǔ)充。2007年至2009年金融危機(jī)期間，歐美國(guó)家投入巨額資金救助陷入危機(jī)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，這一行為在國(guó)際社會(huì)褒貶不一，雖然在一定程度上部分實(shí)現(xiàn)了救助金融危機(jī)的效果，但也付出了高昂的代價(jià)，并且擔(dān)心這些系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)在金融危機(jī)過后仍會(huì)過分承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，然后讓政府“買單”。因此，在風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)中需要強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，完善大型金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在日常監(jiān)管中嚴(yán)格約束其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)“總量”控制，完善風(fēng)險(xiǎn)“紅線”制度。

風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)需要重點(diǎn)推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)。從國(guó)際上金融危機(jī)的救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)可以看出，要從錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行中準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)來源，要在風(fēng)險(xiǎn)救助過程中客觀認(rèn)識(shí)當(dāng)期階段、進(jìn)程和救濟(jì)的效果，這些都需要及時(shí)的信息搜集和分析。所以，風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)要推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制和平臺(tái)，打通經(jīng)濟(jì)、金融數(shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，共享金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)信息，暢通金融危機(jī)救助機(jī)制，使救助措施準(zhǔn)確地發(fā)揮作用。

（五）推進(jìn)金融創(chuàng)新和監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展

金融創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力推手，也是金融系統(tǒng)良性發(fā)展的必由之路，尤其是在我國(guó)金融業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)狀下，金融創(chuàng)新在一定程度上促進(jìn)了資金在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的高效配置，但是過度的金融創(chuàng)新會(huì)造成重大的金融風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)的積累甚至?xí)斐山鹑谖C(jī)的產(chǎn)生。導(dǎo)致2007-2009年世界范圍金融危機(jī)的原因之一也正是金融的過度創(chuàng)新，在金融創(chuàng)新的過程中，新的金融產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，金融擔(dān)保鏈條更加延長(zhǎng)，金融風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽，基礎(chǔ)資產(chǎn)的信用情況更加難以評(píng)估，這些都給金融危機(jī)的爆發(fā)埋下了隱患。

如果金融創(chuàng)新的速度大大超過了金融業(yè)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力、掌控能力以及金融監(jiān)管部門的監(jiān)管能力，那么金融風(fēng)險(xiǎn)將不可避免，在未來的某個(gè)時(shí)間就可能會(huì)集中爆發(fā)。所以，對(duì)于金融創(chuàng)新，風(fēng)險(xiǎn)控制能力和金融監(jiān)管能力應(yīng)該是金融創(chuàng)新發(fā)展的上限，在新的金融創(chuàng)新出現(xiàn)時(shí)，監(jiān)管水平要及時(shí)跟上，在制度層面控制風(fēng)險(xiǎn)的存在和蔓延。要建立金融創(chuàng)新跟蹤機(jī)制，掌握金融創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)狀、發(fā)展態(tài)勢(shì)和未來趨勢(shì)，提高監(jiān)管智能化手段，進(jìn)行新風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和新舊風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)籌監(jiān)管。同時(shí)，不斷完善監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管手段，在不斷提高對(duì)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督有效性的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)金融創(chuàng)新，將金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)。

六、結(jié)束語(yǔ)

綜上，在成熟的國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)，金融危機(jī)即為整個(gè)金融體系崩潰的危機(jī)。政府在金融危機(jī)防范和救助中具有極其重要的基礎(chǔ)性作用，是金融危機(jī)的穩(wěn)定器和吸收器，其中政府應(yīng)對(duì)措施的適當(dāng)性、合理性決定著危機(jī)處置的有效性。因此，政府應(yīng)堅(jiān)持及時(shí)性、針對(duì)性和匹配性原則，采取合理、有效的應(yīng)對(duì)措施來化解金融危機(jī)。中國(guó)金融業(yè)當(dāng)前正處于有序全面開放的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)和向巨大的新興市場(chǎng)加速轉(zhuǎn)軌的金融體系建構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化金融體系仍不完善，中國(guó)金融改革創(chuàng)新發(fā)展的任務(wù)尚未完成，如何提升金融危機(jī)的預(yù)測(cè)能力，如何應(yīng)對(duì)將來可能發(fā)生的金融危機(jī)，是當(dāng)前我國(guó)亟待解決的重大課題。整體來看，我們?nèi)杂泻荛L(zhǎng)的路要走，當(dāng)務(wù)之急就是宏觀上加強(qiáng)國(guó)家金融穩(wěn)定創(chuàng)新發(fā)展政策的系統(tǒng)研究，總體目標(biāo)就是確保國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)健有效，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，確保貨幣政策的靈活適度，保持流動(dòng)性合理充裕，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展的支持，實(shí)施好擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，為全面防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)提供政策的支持，這些都對(duì)我國(guó)金融安全戰(zhàn)略至關(guān)重要。所以借鑒德美等國(guó)家應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)除不斷推進(jìn)金融改革創(chuàng)新發(fā)展以外，在穩(wěn)定金融市場(chǎng)方面，還需要進(jìn)一步增強(qiáng)金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)效果，強(qiáng)化市場(chǎng)的穩(wěn)定性，打出一套預(yù)防、化解金融風(fēng)險(xiǎn)的組合拳。