馬忠法

（復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

隨著陸上不可再生資源的日漸枯竭，人類目光開始投向海洋。海洋開發(fā)和利用成為人類經(jīng)濟活動的重要內(nèi)容。海洋開發(fā)和利用意指人類對海洋資源的開采、養(yǎng)護和利用，包括海洋產(chǎn)品生產(chǎn)和海洋服務(wù)等；進一步可以分為對海洋生物的開發(fā)和利用，海水淡化，從海水中提取氯、鈉及鹽等化學(xué)資源，深海錳結(jié)核的試采，海底油氣田的開發(fā)，利用潮汐等動力資源發(fā)電等。盡管人類開發(fā)、利用海洋已有幾千年的歷史，但早期的開發(fā)主要是用簡單的工具在海岸和近海中捕撈魚蝦、曬鹽，以及爭奪近海運輸權(quán)等；近代，一些沿海國家開始開采海底煤礦、海濱砂礦和海底石油等；真正全方位利用海洋是20世紀(jì)60年代以來，隨著人類對海洋資源及其環(huán)境的認識有了提高，海洋工程及其他相關(guān)技術(shù)有了很大發(fā)展，海洋開發(fā)才進入到新的發(fā)展階段：大規(guī)模開發(fā)海底石油、天然氣和其他固體礦藏，建立潮汐發(fā)電站和海水淡化廠，從單純的捕撈海洋生物向增養(yǎng)殖方向發(fā)展，利用海洋空間興建海上機場、海底隧道、海上工廠、海底軍事基地等，形成一些新興的海洋開發(fā)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)下，世界上沒有一個市場經(jīng)濟大國不走海權(quán)這條路[1]，且從過去為了海上通道的順暢確保本國貨物貿(mào)易的利益發(fā)展到今天更為關(guān)注對海上資源的爭奪和利用。

為了合法、有序、公平地進行海洋開發(fā)和利用，《聯(lián)合國海洋法公約》等成為多數(shù)國家遵守的規(guī)則：其成員通過簽署和批準(zhǔn)等形式接受，然后多通過國內(nèi)法加以實施。在新時代，面對世界百年未有之大變局，在中國，與海洋利用相關(guān)的法律內(nèi)容主要有：涉及國家主權(quán)的領(lǐng)海范圍及其島嶼的歸屬問題、專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架的劃分及其資源開發(fā)利用問題、海洋環(huán)境污染問題、海上運輸及安全問題等。針對當(dāng)下中國發(fā)展形勢、周邊海域的處境及內(nèi)在的需求，無論如何強調(diào)海洋及其開發(fā)利用的意義都不為過。2021年3月十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃和2035年目標(biāo)綱要）將堅持陸海統(tǒng)籌、人海和諧、合作共贏，協(xié)同推進海洋生態(tài)保護、海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋權(quán)益維護，加快建設(shè)海洋強國作為海洋事業(yè)發(fā)展的原則和目標(biāo)[2]，其核心就是加強海洋開發(fā)和利用，盡快將中國建設(shè)為海洋強國。要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就需完善我國充分開發(fā)利用海洋資源、維護自己正當(dāng)海洋權(quán)益的相關(guān)法律制度。為此，研究海洋開發(fā)利用法律制度以為立法提供依據(jù)，意義深遠。

一、中國海洋開發(fā)和利用的任務(wù)及其法律制度的現(xiàn)狀與不足

本文所說的“海洋開發(fā)和利用法律制度”是指運用海洋開發(fā)和利用之法律規(guī)范來調(diào)整海洋開發(fā)和海洋利用等關(guān)系所形成的相關(guān)制度，它主要包括海洋開發(fā)和利用立法、執(zhí)法和司法等方面的制度。但限于篇幅和中國海洋開發(fā)和利用的實際情況，本文主要討論的是海洋開發(fā)和利用立法、執(zhí)法方面的制度，至于相關(guān)的司法制度本文不涉及。

海洋開發(fā)和利用對實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢有著極其重要的意義，它在中國夢實現(xiàn)過程中的地位和作用日益彰顯，然而這種作用的發(fā)揮需要相應(yīng)的法律制度來保障。我國國民經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出要制定海洋基本法，《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進一步要求我國健全涉海法律法規(guī)制度體系，推進海洋基本法、南極立法相關(guān)工作，加強海水利用等方面的立法，完善深海海底礦產(chǎn)資源開發(fā)法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法、海島保護法、礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法等法律法規(guī)的配套制度；加強對地方海洋立法工作的指導(dǎo)，支持沿海地區(qū)進行制度創(chuàng)新和改革等。但實際實施與立法規(guī)劃存在一定的差距，“十三五”期間通過的法律只有一部，修改的與海洋相關(guān)的法律有兩部（具體法律名稱見下文），海洋基本法沒有制定。2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》對海洋事業(yè)發(fā)展又給予了期待：在“加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級”中把海洋裝備產(chǎn)業(yè)作為“發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”之一；在“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”中將“堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設(shè)海洋強國”作為“推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要組成部分；在“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”部分將“提高海洋資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護水平”作為重要內(nèi)容；將“深地深海等前沿領(lǐng)域”技術(shù)作為強化國家戰(zhàn)略科技力量的重要抓手。在2021年3月公布的“十四五”規(guī)劃和2035年目標(biāo)綱要中制定了“海洋”專章，其三節(jié)中的兩節(jié)即“建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系”和“打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境”主要涉及海洋開發(fā)利用等，如圍繞海洋工程、海洋資源、海洋環(huán)境等領(lǐng)域突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，培育壯大海洋工程裝備、海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，推進海水淡化和海洋能規(guī)模化利用，提高海洋文化旅游開發(fā)水平，優(yōu)化近海綠色養(yǎng)殖布局，建設(shè)海洋牧場，發(fā)展可持續(xù)遠洋漁業(yè)，等等[3]。上述內(nèi)容的實現(xiàn)，無疑需要更為完善的海洋開發(fā)利用法律制度?；诖?，我們可以對我國現(xiàn)有的海洋方面的立法作一個梳理，分析其存在的不足，以從中明確海洋開發(fā)和利用立法制度完善的主要方向和內(nèi)容。

（一）中國海洋開發(fā)利用立法、執(zhí)法制度方面的現(xiàn)狀

1.中國海洋開發(fā)、利用的立法現(xiàn)狀[4]。我國海洋開發(fā)利用的法律制度已經(jīng)初步形成，它由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和相關(guān)政策等構(gòu)成。目前直接涉及海洋領(lǐng)域的法律主要有（按頒布時間先后）《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》（全國人民代表大會常務(wù)委員會第100次會議決定批準(zhǔn)，1958年）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（1982年通過，2017年最新修訂）、《中華人民共和國海上交通安全法》（1983年通過，2021年4月第二次修正）、《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986年通過，2013年第四次修正）、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年通過）、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（1998年通過）、《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年通過）、《中華人民共和國港口法》（2003年通過，2018年第三次修正）、《中華人民共和國海島保護法》（2009年通過）、《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（2016年通過）等多部。除了上述專門的海洋方面的法律之外，諸如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國民法典》及《中華人民共和國測繪法》等也涉及海洋方面的管理、使用和保護等。另外，我國批準(zhǔn)或加入的國際條約也是我國海洋開發(fā)和利用的法律依據(jù)，目前我們批準(zhǔn)或加入的條約，綜合方面的有《聯(lián)合國海洋法公約》；環(huán)境保護方面有《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》《生物多樣性公約》《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和《控制危險廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》；漁業(yè)保護方面有《建立亞洲—太平洋漁業(yè)委員會協(xié)議》《亞洲—太平洋水產(chǎn)養(yǎng)殖中心網(wǎng)協(xié)議》等。不過加入海洋污染防治和海上安全方面的條約似乎更多，如有《國際干預(yù)公海油污事件公約》《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》《海上人命安全國際公約》等13個。此外，還有涉及具體區(qū)域海洋事宜的《南極條約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》等。上述兩方面的法律文件構(gòu)成我國海洋開發(fā)和利用方面的立法內(nèi)容。

2.中國海洋開發(fā)利用執(zhí)法制度方面的現(xiàn)狀[5]。海洋開發(fā)和利用的執(zhí)法制度主要由國務(wù)院的行政法規(guī)和部門規(guī)章及地方性法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成。中國與前述法律相關(guān)的行政法規(guī)有20多部，如《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2018年修訂）、《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》（2018年修訂）、《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》（2017年修訂）、《海洋觀測預(yù)報管理條例》（2012年施行）、《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》（2019年施行）、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》（2013年修訂）、《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》（1987年施行）、《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》（2018年修訂）、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》（2016年修訂）、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（1983年公布）、《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》（1989年施行）、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（1982年施行）、《關(guān)于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》（2016年修訂）、《中華人民共和國國際海運條例》（2019年修訂）、《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》（2019年修訂）、《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》（1996年施行）、《中華人民共和國水下文物保護管理條例》（2011年修正）等①具體內(nèi)容參見“涉海行政法規(guī)”，www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/shxzfg/。。地方海洋法律法規(guī)主要是沿海省市制定的海域使用類的條例，如江蘇、上海、天津、山東等省市的《海域使用管理條例》，以及海洋環(huán)保類的條例，如遼寧、山東、浙江、福建等省市的《海洋環(huán)境保護辦法》等②具體內(nèi)容參見“涉海法律”，www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/。。部門規(guī)章有《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》《海洋傾廢管理條例實施辦法》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》《海洋行政處罰實施辦法》《海底電纜管道保護規(guī)定》《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等；地方性規(guī)章主要是沿海省和直轄市相關(guān)政府部門制定的，如上海市、浙江省等省市制定的有關(guān)海域使用的規(guī)章《海域使用管理辦法》，遼寧省等省市制定的有關(guān)海洋環(huán)境保護的《海洋環(huán)境保護辦法》等。本文限于篇幅，關(guān)于部門或地方政府規(guī)章不再一一列舉。上述行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)和地方性規(guī)章共同構(gòu)成中國海洋開發(fā)和利用的執(zhí)法內(nèi)容。

（二）中國海洋開發(fā)利用法律制度的不足

雖然我國現(xiàn)有海洋開發(fā)利用法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建，但仍然存在以下方面的不足。

1.海洋事業(yè)發(fā)展整體戰(zhàn)略規(guī)劃存在不足，關(guān)于海洋利用的立法較為零散，缺乏體系性。我國海洋事業(yè)發(fā)展整體戰(zhàn)略的不足之處主要體現(xiàn)在兩個方面：一是缺少海洋事業(yè)發(fā)展方面系統(tǒng)的、長遠的整體戰(zhàn)略；二是現(xiàn)有的部門性、區(qū)域性或事務(wù)性的海洋戰(zhàn)略，基調(diào)也是防守的成分較多，主動、積極進取的成分較少。這兩個不足使我們在法律制度完善、海洋政策實施等方面有很大的努力空間。雖然我國早在20世紀(jì)90年代末就提出海洋開發(fā)和利用等目標(biāo)，如1996年的《中國海洋21世紀(jì)議程》，但還談不上是海洋發(fā)展戰(zhàn)略，且該議程后續(xù)的實施和投入有限，如其提出的制定海洋基本法①參見《中國海洋21世紀(jì)議程》（1996）第7.11和7.12段。，至今尚未實現(xiàn)。2008年國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，但該綱要并非海洋開發(fā)和利用整體戰(zhàn)略，且并未得到有效實施。其后黨的十八大報告及“十三五”規(guī)劃中均提出要制定國家海洋戰(zhàn)略②國家海洋戰(zhàn)略主要有海洋安全戰(zhàn)略和海洋發(fā)展戰(zhàn)略（即海洋開發(fā)和利用等戰(zhàn)略）兩部分。參見王翰靈：“加快制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法”，《中國海洋報》第1813期（2016年）第A2版。，但國家海洋整體戰(zhàn)略至今尚未出臺。

我國海洋開發(fā)利用法律體系還不健全，主要表現(xiàn)在，我國目前已有的法律法規(guī)及批準(zhǔn)或加入的條約完成于不同時期，著重于不同的領(lǐng)域，缺少一個基本法將整個國家的海洋政策或意圖等反映出來；亟須制定一個統(tǒng)領(lǐng)各具體法律、體現(xiàn)主要條約精神并使它們的內(nèi)容形成內(nèi)在有機統(tǒng)一的框架法。

《聯(lián)合國海洋法公約》是國際社會的一部海洋“憲法”，它不僅僅涉及海上運輸、環(huán)境保護，還涉及海上各種資源的利用和養(yǎng)護等。我國于1996年5月加入并批準(zhǔn)該公約。但到目前為止，我國并未制定與《聯(lián)合國海洋法公約》相對應(yīng)的所有重要領(lǐng)域的法律，尚未構(gòu)建成與公約相銜接的國內(nèi)法律體系。如海洋基本法尚未制定，海洋綜合管理、海上生物養(yǎng)護及海岸等沒有立法。即使有些已經(jīng)立法，如《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國海島保護法》及《中華人民共和國海域使用管理法》等，也缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)或細則。

與其他領(lǐng)域的法律制定相似，海洋方面的法律、法規(guī)和政策等也多為海洋相關(guān)主管部門草擬并最終被立法機關(guān)通過，這樣難免使法律存在部門本位的傾向，部門利益突出，宏觀、中立和統(tǒng)一性不足。隨著公約的生效，締約國完全可能依據(jù)其所規(guī)定的內(nèi)容，抓住利于自己的一點，主張權(quán)益，它使海洋制度已不僅僅是某一個沿海國國內(nèi)法律制度的一部分，還會涉及諸多海域相連的國家。如中國南海地區(qū)諸多島嶼和海域就遭到周邊國家片面理解條約所帶來的挑戰(zhàn)，并使國家海洋利益受到侵害。因此，及早及時系統(tǒng)地制定海洋方面的國內(nèi)法，在爭端中取得主動，已是當(dāng)下我國在海洋方面需要解決的迫切問題。此外，對于遠洋，尤其是公海領(lǐng)域資源的利用和開發(fā)，我國亟須通過立法來落實公約賦予我們的權(quán)利。

我國現(xiàn)在雖然在海洋開發(fā)利用方面通過了一系列法律法規(guī)，形成了海洋方面相對獨立的體系，但相關(guān)法律法規(guī)頒布于不同時期，著重于不同的領(lǐng)域或多是專項性的行業(yè)法，彼此間不配套，尚未構(gòu)成有機統(tǒng)一的體系：有的是陸上法律向海洋的延伸，缺乏對海洋固有特性的考慮；有的行業(yè)法多著眼本部門發(fā)展，缺少對其他行業(yè)的兼顧，特別是對海洋整體利益的考慮。總體上中國海洋法律制度不健全，尚未形成比較完整的海洋法規(guī)體系；立法較為分散，缺少基本法這樣一個反映國家海洋政策或利益的主線來將相關(guān)法律統(tǒng)一起來。法律規(guī)定較為分散，內(nèi)容沖突或重疊就在所難免，由此也使現(xiàn)有的行政法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容較為分散。

總體上，在海洋事務(wù)戰(zhàn)略政策制定方面，我們既缺乏頂層設(shè)計，又在具體戰(zhàn)略實施方面投入不充足、不夠主動，由此使得在海洋開發(fā)利用立法上較為零散，難以構(gòu)成有序的體系性法律制度，進而在一定程度上使我國海洋事業(yè)發(fā)展滯后，難以滿足國家安全保障的需要。

2.執(zhí)法機構(gòu)分散，政出多門，效率不高。20世紀(jì)90年代，就有人指出我國海上執(zhí)法力量薄弱，對違法行為的監(jiān)督、打擊力度不夠③1996年《中國海洋21世紀(jì)議程》第7.9段。。當(dāng)下這種狀況仍未得到根本改觀。其原因在于執(zhí)法機構(gòu)分屬不同部門，執(zhí)行部門多頭執(zhí)法，缺少較為密切的、有效的配合與協(xié)作。沒有強有力的集中統(tǒng)一的主管部門，不易形成合力，既讓不法行為有空可鉆，也使打擊效果大打折扣。目前我國海洋管理實行的是在特定領(lǐng)域的統(tǒng)一管理與相關(guān)部門協(xié)助管理相結(jié)合的分散管理體制。涉海行業(yè)管理部門主要包括漁業(yè)、礦產(chǎn)、交通、海事、環(huán)保、外交、科研及軍事等部門。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革調(diào)整之后，國家海洋局劃歸自然資源部。職責(zé)劃分方面，除海洋環(huán)境保護的職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部之外，其他職責(zé)歸自然資源部[6]，但無單獨成建制的類似于原“國家海洋局”之機構(gòu)，原11個司級機關(guān)的職能分別由自然資源部下設(shè)的海洋預(yù)警監(jiān)測司、海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司、海域海島管理司、國際合作司（海洋權(quán)益司）等來履行。

由于海洋開發(fā)具有艱巨性、復(fù)雜性、高風(fēng)險性和技術(shù)性等，因而專業(yè)化、行業(yè)化的海洋管理對實施海洋特定資源的勘探、開發(fā)和利用活動、提高管理水平和規(guī)避風(fēng)險具有積極意義。目前這種分散型管理體制存在著多種弊端：一是條塊分割，不僅各海洋管理職能分散、重疊，而且相關(guān)部門職責(zé)不明，易導(dǎo)致管理成本增加且效率降低，難以形成合力以有效管理復(fù)雜的、涉及多方面議題的海洋事業(yè)。二是部門利益等本位主義使各主管部門容易更重視本部門存在的管理問題，對海洋利用中可能產(chǎn)生的副作用，如海洋環(huán)境污染問題等關(guān)注不夠。三是海上執(zhí)法機構(gòu)不統(tǒng)一，有海監(jiān)、漁政、港監(jiān)等多個部門，執(zhí)法力量分散，削弱了海洋管理能力，特別是面對他國挑釁時，若對外執(zhí)法形象不一，容易留下執(zhí)法漏洞、執(zhí)法不及時等問題，給他國留下可乘之機。事實證明，海洋多頭執(zhí)法不但對執(zhí)法過程有影響而且危及立法質(zhì)量。有的法律為兼顧各方利益，偏離初衷甚至變形，有些我國海洋管理急需的法律，受分散型體制的制約至今未進入立法程序?！吨腥A人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》是關(guān)系我國海洋維權(quán)的重要法律，因涉海部門多不能明確主管部門，貫徹執(zhí)行受到嚴重影響。四是此前的國家海洋局管理部門行政級別偏低，又沒有海洋綜合性的基本法律制度支撐，無法滿足海洋管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)要求[7]；目前“國家海洋局”牌子雖然保留在自然資源部下，但無專門建制，行政級別偏低的情況沒有得到根本性改變。

分散管理最為典型的法律規(guī)定是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的如下規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門作為對全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。國家海洋行政主管部門負責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。然后是國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門分別負責(zé)各自相關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理等。沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)（沿海地方縣級以上各級而非某一級人民政府應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)保護和科學(xué)合理地使用海域的責(zé)任）①《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2017年修正）第五條。。這種看起來分工較為明確的規(guī)定在實際操作中涉及模糊界定的情形時，會產(chǎn)生推諉責(zé)任和爭奪權(quán)利的可能?！吨腥A人民共和國海島保護法》《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國港口法》等中也有類似的、容易帶來分散執(zhí)法的規(guī)定，限于篇幅本文不再一一分析。

總體上，執(zhí)法方面，多數(shù)法律規(guī)定過于原則，執(zhí)行較為困難；有些法律規(guī)定雖然比較詳盡，但由于種種原因，實際執(zhí)行效果并不理想，并未達到立法目標(biāo)。

3.海洋技術(shù)相對落后，財政投入相對不足。與航天航空領(lǐng)域的投入相比，我國在海洋開發(fā)研究方面的投入顯然是嚴重不足的。不僅海洋執(zhí)法隊伍技術(shù)裝備較差、技術(shù)手段較落后，而且海洋科學(xué)研究，特別是遠洋、公海方面的開發(fā)技術(shù)研究等投入也不夠。開發(fā)海洋資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟，沒有海洋技術(shù)是難以實現(xiàn)的。盡管“十三五”以來，我國海洋科技研發(fā)投入較之前有較大提升，發(fā)展總體較好；在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和科技興海戰(zhàn)略指引下，海洋科技創(chuàng)新能力有所提升，在深水、綠色、安全的海洋高技術(shù)領(lǐng)域取得較大進展，但在海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中急需的核心技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)方面存在著巨大的提升空間。與航天航空領(lǐng)域的研發(fā)投入相比，海洋開發(fā)方面的投入既不充分，也不平衡。

二、中國海洋開發(fā)和利用法律制度構(gòu)建和完善的建議

（一）盡快制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略

海洋資源開發(fā)和利用在當(dāng)下具有極其重大的意義，為此我們應(yīng)盡早制定有指導(dǎo)意義的國家海洋戰(zhàn)略。世界主要海洋大國如美國、日本、韓國等無不先以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，賦予海洋戰(zhàn)略在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，然后通過法律制度及配套機制來促進戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。就目前而言，結(jié)合“十四五”規(guī)劃和2035年目標(biāo)綱要，我們可以設(shè)立近期、中期及遠期目標(biāo)[8]。近期目標(biāo)重在維護根據(jù)國際法及歷史上形成的我國領(lǐng)海和諸多島嶼的主權(quán)與權(quán)益，敦促有關(guān)國家遵守《南海宣言》，并通過適當(dāng)機制如類似于建立三沙市等措施，逐步收回我國被他國非法占有的島礁，確保我國在這些島礁及其附近海域從事海洋開發(fā)利用的權(quán)利。中期目標(biāo)是在綜合國力進一步提升的基礎(chǔ)上，借助海洋技術(shù)，成為地區(qū)性的海洋強國。遠期目標(biāo)是不僅在我國擁有的海域享有完全充分的主權(quán)，還在遠洋特別是國際海底區(qū)域等全人類共同財產(chǎn)領(lǐng)域獲得發(fā)展，讓其他國家尤其是發(fā)展中國家分享到中國的技術(shù)，造福全人類。

制定戰(zhàn)略的核心是：維護國家利益，提高海洋開發(fā)利用能力（依賴海洋技術(shù)），加強與有關(guān)國家合作，提升中國在國際海洋方面的話語權(quán)。在海洋戰(zhàn)略的作用下，目前最現(xiàn)實的目標(biāo)是：通過政府主導(dǎo)、軍民結(jié)合的辦法，如通過招標(biāo)等讓國內(nèi)外大公司利用和管理有關(guān)島嶼，或采取屯海策略鼓勵軍民入住有關(guān)島嶼等方式來參與島嶼與海域的保護和經(jīng)營，最終提高我國利用和實施海上權(quán)利的能力，進而實現(xiàn)對有關(guān)島嶼的控制[9]。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)上，再考慮遠洋或深海的開發(fā)利用，獲取更多正當(dāng)合法的利益。

（二）制定海洋開發(fā)利用的基本法，完善海洋開發(fā)和利用法律制度

中國目前缺乏海洋開發(fā)利用方面的基本法，已有的相關(guān)法律法規(guī)間缺乏統(tǒng)一、內(nèi)在的聯(lián)系。對此，可以結(jié)合“十四五”規(guī)劃和2035年目標(biāo)綱要規(guī)定的“有序推進海洋基本法立法”之要求[10]，參照有關(guān)國家經(jīng)驗，率先制定海洋基本法，統(tǒng)領(lǐng)目前已有的相關(guān)法律，并為將來制定某一具體領(lǐng)域的其他法律奠定基礎(chǔ)。

美國《2000年海洋法》中明確提出：“新的美國國家海洋政策應(yīng)是協(xié)調(diào)性和綜合性的政策?！蓖瑫r，依據(jù)該法案，總統(tǒng)任命組成的美國海洋政策委員會開始對美國海洋政策和海洋利用管理方面的問題進行深入調(diào)研和全面評估，提出建議對策，并最終通過《美國海洋行動計劃》等來落實。日本基于本國的國土狹小等國情，一直注重拓展海上生存空間，21世紀(jì)以來更甚。2002年5月，日本海洋政策研究財團公布了《海洋與日本：21世紀(jì)日本海洋政策建議書》；同年8月公布的《新世紀(jì)日本海洋政策基本框架》提出“了解海洋”“保護海洋”和“利用海洋”三個海洋經(jīng)濟政策調(diào)整的基點。2007年4月，日本通過了《海洋基本法》《推動新的海洋立國相關(guān)決議》；同年7月，推出了“海洋政策基本方略”。2008年3月，日本內(nèi)閣又批準(zhǔn)了以《海洋基本法》等為基礎(chǔ)的《海洋基本計劃》。這些都給我國提供了借鑒。如在制定海洋開發(fā)利用基本法時，不能規(guī)定得過于具體，因為海洋開發(fā)利用基本法的實質(zhì)是通過法律形式來反映國家的政策傾向，它規(guī)定的都是基本原則和重大問題。從內(nèi)容上說，海洋開發(fā)利用基本法是國家海洋政策和戰(zhàn)略的核心體現(xiàn)。從形式上說，在國內(nèi)，海洋開發(fā)利用基本法是國家具有強制執(zhí)行力的規(guī)范性文件；在國際社會，海洋開發(fā)利用基本法是具有主權(quán)意義的權(quán)威法律文件。

在海洋開發(fā)利用基本法中，需要明確該法制定的目的，并根據(jù)該目的將有關(guān)制度或措施從戰(zhàn)略意義的高度進行規(guī)定：首先是維護國家安全和海洋權(quán)益；其次是保持海洋開發(fā)利用和海洋環(huán)境維護之間的和諧；此外，還有提高海洋科技知識、海洋產(chǎn)業(yè)的合理發(fā)展、海洋事業(yè)的綜合管理、國際合作及國家、地方政府及個人、有關(guān)企業(yè)等責(zé)任等方面。在基本內(nèi)容方面，筆者認為，應(yīng)將我國長期以來的海洋政策提煉出來，如海洋經(jīng)濟與資源、環(huán)境保護并舉的可持續(xù)發(fā)展；海洋經(jīng)濟發(fā)展與國防建設(shè)統(tǒng)籌兼顧，保證國防安全；突出近海（專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架）的調(diào)查、監(jiān)測、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護；海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及國際海洋事務(wù)合作；等等。對于遠洋特別是公海和國際海底區(qū)域目前尚未有系統(tǒng)政策的區(qū)域也要在基本法中表明中國的態(tài)度。至于海洋基本法的原則以維護國家主權(quán)與安全（包括軍事安全、經(jīng)濟安全與環(huán)境安全等）、協(xié)調(diào)海洋開發(fā)與海洋環(huán)境生態(tài)保護、促進海洋產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理海洋事務(wù)、注重海洋科技發(fā)展、提升海洋意識及遵守海洋法公約確定的國際法基本原則等為主要內(nèi)容[11]。

由于海洋基本法屬于宏觀原則性的法律，是我國針對海洋問題宣布的政策性宣言[12]，它不能取代具體各海洋事業(yè)的單行法。海洋方面的單行法，尚未制定的，應(yīng)提上立法日程，如海洋開發(fā)利用法、海洋科技發(fā)展法、海岸帶管理法等；已經(jīng)制定并生效實施的，不足之處需要進一步完善，如《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國領(lǐng)海和毗連區(qū)法》等。目前亟須制定的是海洋經(jīng)濟規(guī)劃及海洋資源開發(fā)、利用和保護等方面的法律法規(guī)[13]及海洋綜合管理法等。由此，建立較為健全和完整的以基本法為核心、以單行法為基礎(chǔ)并以行政法規(guī)為實施措施的海洋法律體系。

（三）建立統(tǒng)一的海洋事務(wù)主管機構(gòu)，協(xié)調(diào)各涉海部門之間管理關(guān)系

在制定海洋基本法時，應(yīng)對海洋事業(yè)的主管部門及其職責(zé)、權(quán)限，以及其與相關(guān)部門之間的關(guān)系等作出明確規(guī)定，實行統(tǒng)分結(jié)合，讓各相關(guān)部門職責(zé)清晰，以最大限度執(zhí)行國家政策、基本法，維護國家利益。有學(xué)者建議設(shè)立國家層面的海事委員會，該委員會下設(shè)立海洋事業(yè)發(fā)展局和海洋事業(yè)行政管理局來統(tǒng)一管理海洋發(fā)展規(guī)劃并加強執(zhí)法，這樣可以改善現(xiàn)有法律實施不力的現(xiàn)象[14]。也有學(xué)者建議這樣機構(gòu)的名稱可設(shè)置為“國家海洋事務(wù)委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組”[15]。筆者也認為十分有必要建立中央政府層面的、統(tǒng)一高效管理海洋事務(wù)的管理機構(gòu)。海洋事務(wù)不僅僅涉及運輸?shù)群Ｊ聵I(yè)務(wù)，還包括海洋資源的開發(fā)利用等，涉及的領(lǐng)域十分廣泛，對此，筆者贊同設(shè)置“國家海洋事務(wù)委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組”，以某一部門為主導(dǎo)，以跨部門的“海洋事務(wù)委員會”為國家最高領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機關(guān)，以國務(wù)院總理或副總理擔(dān)任委員會主任，其他涉海部門的行政負責(zé)人為委員，協(xié)調(diào)處理復(fù)雜的海洋事宜?；谖覈延蓄愃乒芾頇C構(gòu)經(jīng)驗及2018年調(diào)整后的國家機構(gòu)狀況，該主管機構(gòu)可以是自然資源部。

在海洋基本法設(shè)想的方案未實現(xiàn)前，可以像知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)或應(yīng)對氣候變化事務(wù)領(lǐng)域那樣，先設(shè)立國務(wù)院海洋工作小組，并在有關(guān)法律修改中明確規(guī)定自然資源部是承擔(dān)海洋事務(wù)主要責(zé)任的主管部門，其他相關(guān)部門在將來設(shè)立的“國家海洋事務(wù)委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組”的領(lǐng)導(dǎo)下配合其進行海洋開發(fā)管理等，是一條較為現(xiàn)實的保障國家海洋權(quán)益之路。

（四）注重海洋技術(shù)發(fā)展，完善相應(yīng)的法律制度以確保海洋技術(shù)優(yōu)勢

海洋開發(fā)利用對技術(shù)的依賴遠甚于一般領(lǐng)域。這些技術(shù)包括近海邊際油氣田開發(fā)技術(shù)、深水油氣資源開發(fā)技術(shù)、海洋深水能源勘探核心技術(shù)、深遠海和極地資源開發(fā)利用工程裝備與技術(shù)以及中深水、深水簡易平臺、簡易水下設(shè)施技術(shù)等，它們以綠色船舶技術(shù)和深遠海運載與工程裝備技術(shù)為重點，與其他相關(guān)技術(shù)形成完備的海洋科考、漁業(yè)資源開發(fā)、海洋油氣開發(fā)、海上運輸、海上執(zhí)法及海上綜合保障裝備體系。

值得注意的是，盡管《聯(lián)合國海洋法公約》體現(xiàn)了發(fā)展中國家的很多利益要求，如專屬經(jīng)濟區(qū)制度、國際海底區(qū)域制度等，但因發(fā)展中國家技術(shù)水平落后，這些規(guī)定在多數(shù)場合流于形式，許多發(fā)展中國家限于技術(shù)能力，無法到公海領(lǐng)域分享條約賦予它們的權(quán)益。就我國而言，即使制定或完善了海洋戰(zhàn)略、海洋基本法及相關(guān)單行法等，海洋事務(wù)戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)和法律實施，最終仍取決于海洋技術(shù)的發(fā)展。海洋開發(fā)和利用自古就與技術(shù)相關(guān)，早期是造船技術(shù)、捕撈技術(shù)與航海技術(shù)（也包含造船技術(shù)）先進的國家，從海上獲取了巨大利益；現(xiàn)當(dāng)代以來，海洋資源開發(fā)和利用技術(shù)先進的國家，從海上獲取了無盡的資源。尤其是有的掌握先進海洋技術(shù)的海洋強國，在公海甚至他國的專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架上為所欲為，即使發(fā)展中國家感到不滿，也難以遏制這種霸道行為。歷史和現(xiàn)實表明：只有掌握先進的海洋技術(shù)，才能維護自己的合法權(quán)益。十多年前，多數(shù)沿海國家就已經(jīng)開始加強海洋科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用，以增強國際海洋競爭能力①見《中國海洋21世紀(jì)議程》（1996）前言。。因此，對我國而言，如何擁有先進的海洋技術(shù)是未來掌握主動權(quán)的重要前提。前文提到，與航天航空技術(shù)投入相比，我國在海洋技術(shù)方面的投入十分有限。為此，我們應(yīng)加大投入，以期獲得具有優(yōu)勢地位的海洋技術(shù)。獲得技術(shù)一般有兩個路徑：一是通過自主研發(fā)；二是通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓。對中國這樣的大國而言，通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓獲得核心技術(shù)較為困難，更多是依賴自主研發(fā)。國家可通過立法鼓勵各種向海洋開發(fā)技術(shù)領(lǐng)域進行投資的行為，并通過稅收、利益分配等機制引導(dǎo)過剩資金投向海洋技術(shù)的研發(fā)。同時，通過立法讓公眾意識到海洋資源對國民和中國社會的重大意義，吸引民間資本等投入海洋技術(shù)研發(fā)，進而推動海洋技術(shù)水平的提升。

但是在注重自主研發(fā)的同時，我們也不應(yīng)該忽略通過技術(shù)引進（技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主要類型之一）走消化吸收再創(chuàng)新之路來獲得的技術(shù)。我國海洋技術(shù)在不少領(lǐng)域還是較為落后的，對此，可以通過國內(nèi)法的完善來引進我國所需的技術(shù)，并進行后續(xù)研發(fā)，以縮短我們在這些領(lǐng)域與發(fā)達國家的差距。《聯(lián)合國海洋法公約》通過時，反映發(fā)展中國家訴求之一的規(guī)定就是技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。但非?？上У氖牵@些規(guī)定遭到以美國為首的發(fā)達國家的反對，最終在20世紀(jì)90年代初被修改了，滿足了發(fā)達國家的需求（在所謂“公平合理”的情況下轉(zhuǎn)讓技術(shù)），進而在現(xiàn)實中很少得到實施[16]。但我們可以通過建立合資、合作企業(yè)等方式在合作中獲得技術(shù)并提高技術(shù)能力。而從實踐中看，《聯(lián)合國海洋法公約》中技術(shù)轉(zhuǎn)讓的義務(wù)恰恰是被忽視最嚴重的。我國在有關(guān)文件中，也突出“在海洋生物多樣性管理、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、人員培訓(xùn)等領(lǐng)域加強交流與合作，包括開展跨國民間組織之間的合作與交流”②見《中國海洋21世紀(jì)議程》（1996）第5.59段。的重要性，但這還需要在法律層面予以體現(xiàn)。

總之，我國應(yīng)初步建立具有自主知識產(chǎn)權(quán)的近水、深水資源能源勘探開發(fā)技術(shù)體系，推進近海邊際油氣田開發(fā)技術(shù)，探索深水邊際油氣田和其他資源開發(fā)新技術(shù)，加快中深水、深水簡易平臺、簡易水下設(shè)施研制和加大開發(fā)力度，并提高相應(yīng)的技術(shù)水平，為開發(fā)利用海洋資源創(chuàng)造積極條件。除此之外，我國還應(yīng)深度參與國際海洋治理機制和相關(guān)規(guī)則制定與實施，推動建設(shè)公正合理的國際海洋秩序，推動構(gòu)建海洋命運共同體；深化與沿海國家在海洋環(huán)境監(jiān)測和保護、科學(xué)研究和海上搜救等領(lǐng)域務(wù)實合作，加強深海戰(zhàn)略性資源和生物多樣性調(diào)查評價；參與北極務(wù)實合作，建設(shè)“冰上絲綢之路”；提高參與南極保護和利用能力[17]。注重利用《聯(lián)合國海洋法公約》來維護和主張國家權(quán)益，對正在或?qū)⒁纬傻挠嘘P(guān)海洋領(lǐng)域的國際法規(guī)范要做好充分的國際立法探討和研究，并積極參與甚至主導(dǎo)某些領(lǐng)域的規(guī)則制定和維護。如當(dāng)下正在討論的《聯(lián)合國海洋法公約》下的國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用（BBNJ）③根據(jù)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題（BBNJ）政府間會議第1屆和第2屆會議的討論成果，BBNJ政府間會議編寫了該協(xié)定案文草案，使各代表團能夠就今后文書的案文進行談判。該文件的結(jié)構(gòu)方式類似于條約，包括12部分，共70條，載有條約用語，以及涉及2011年商定的一攬子事項中確定的4個專題中的條款，還包括體制安排、財務(wù)機制、條約執(zhí)行和爭端解決等部分。該草案目前尚在討論之中。國際協(xié)定以及將來可能討論的國際海底區(qū)域、南極、北極等國際規(guī)范或協(xié)定，以利于將來本國相關(guān)法律制度的完善及國家利益的維護。

三、結(jié)語

海洋是全球生命支持系統(tǒng)的一個基本組成部分，也是一種有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富①Agenda 21，para.17.1.。海洋成為陸地不可再生資源日漸耗竭后該類資源提供的主要場所，而人類發(fā)展無限之需求不會停止對各類資源的需求；因此，海洋開發(fā)利用也將成為將來人類獲取財富的主要路徑。《聯(lián)合國海洋法公約》盡管對各國在海洋方面所享有的權(quán)益有所規(guī)定，但由于其彈性條款過多，在實踐中，往往是那些掌握先進海洋技術(shù)的國家過多享有海洋上的權(quán)益。作為世界第二大經(jīng)濟體的中國在海洋權(quán)益獲取方面的狀況與其地位是極其不相稱的，甚至連其主權(quán)管轄下的海域及其內(nèi)的島嶼之權(quán)益也屢屢受到侵犯和挑戰(zhàn)，更不用說公海之上的豐富資源的獲取與分享。這種狀況與我們長期以來在海洋事業(yè)方面的政策和相應(yīng)法律制度存在不足有較大關(guān)系，如海洋開發(fā)利用等事宜沒有真正上升到國家戰(zhàn)略的高度，有關(guān)法律制度欠缺與滯后，主管機關(guān)的多部門性及海洋技術(shù)投入、研發(fā)投入不充足等。為此，我們需要將海洋事業(yè)的發(fā)展上升到國家發(fā)展大戰(zhàn)略的高度，完善相應(yīng)的法律制度，特別是要制定海洋開發(fā)利用的基本法，并加大對海洋技術(shù)研發(fā)的投入，同時提高全民海洋意識，采取切實有效的措施實施相關(guān)戰(zhàn)略和法律，以使中國真正成為海洋強國，為“中國夢”的實現(xiàn)創(chuàng)造積極有利的條件。