宋宗宇 李南樞

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)”是新時(shí)期我國社會(huì)治理的重要方向。應(yīng)急在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條中指對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。自2019年12月以來，新型冠狀病毒疫情迅速波及全國，各地曾出現(xiàn)了醫(yī)療資源短缺的緊張局面。在此背景下，湖北省通過征用賓館、學(xué)校等措施增加隔離床位，盡最大努力收治病患者，發(fā)揮了應(yīng)急征用制度的積極作用，為重大公共衛(wèi)生事件治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。然而，大理“截和”重慶救援物資①馬洪超：《大理要懂“大道理”》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2020年2月7日，第4版。等事件，盡管在官方密切溝通、民眾隔空喊話以及輿論竭力監(jiān)督之下，以道歉、歸還賠償、調(diào)整執(zhí)行等措施善后，甚至大理市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)被免職撤職②何勇：《“截和”口罩遭嚴(yán)厲問責(zé)，不冤》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年2月26日，第6版。，但應(yīng)急征用中行政權(quán)力的濫用仍引發(fā)社會(huì)的極大關(guān)注。所謂應(yīng)急征用，是指在突發(fā)事件中，政府以保障公共利益為目的，臨時(shí)征用私有財(cái)產(chǎn)用于救援，并在事后予以補(bǔ)償?shù)南盗写胧劾铒w：《〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉釋義及實(shí)用指南》，北京：中國民主法制出版社，2014年，第45頁。。應(yīng)當(dāng)明確，重大公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重影響社會(huì)公眾健康，具有成因多樣、傳播迅速、分布廣泛、危害復(fù)雜等諸多特征，較之其他突發(fā)事件更具緊迫性與長期性④歐陽桃花、鄭舒文、程楊：《構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系：基于中國情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8期，第20頁。。為切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，必須完善重大公共衛(wèi)生事件下的防控體制與機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、高效協(xié)調(diào)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽?yīng)急征用制度⑤劉奕湛、王鵬、王子銘：《在戰(zhàn)“疫”大考中不斷進(jìn)步——中國抗疫治理能力的生動(dòng)實(shí)踐》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年4月28日，第2版。。

為梳理現(xiàn)狀，我們通過法律信息數(shù)據(jù)庫北大法寶檢索發(fā)現(xiàn)，規(guī)定有應(yīng)急征用內(nèi)容的法律13部、行政法規(guī)12部、部門規(guī)章7部、地方性法規(guī)35部、地方政府規(guī)章59部。此外，還有國家和省級(jí)預(yù)案43部。在本次新型冠狀病毒疫情中，多個(gè)地方政府又頒布了包含應(yīng)急征用內(nèi)容的政策性文件38部。以上共計(jì)207部。我們又通過北大法寶“法條聯(lián)想”功能檢索到應(yīng)急征用案例64個(gè)，其來源有三：一是在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條項(xiàng)下搜集到23個(gè)案例；二是《物權(quán)法》第44條項(xiàng)下搜集到25個(gè)案例；三是在《防洪法》第45條項(xiàng)下搜集到16個(gè)案例。其他法律法規(guī)項(xiàng)下無案例或與上述案例重復(fù)。檢索結(jié)果表明，我國應(yīng)急征用制度已形成了以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條為核心的規(guī)范體系，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、各級(jí)應(yīng)急預(yù)案與政策性文件。這些規(guī)范具有如下特征：一是應(yīng)急征用的前提是政府基于公共利益需要。二是應(yīng)急征用的最終目的是恢復(fù)常態(tài)秩序、維護(hù)基本人權(quán)。三是應(yīng)急征用制度主要包含征用、補(bǔ)償兩個(gè)階段，并輔以保障措施?；诖耍疚膰@征用、補(bǔ)償、保障三方面分別論述應(yīng)急征用制度存在的不足與完善。

二、征用：約束與激勵(lì)并重

征用階段是應(yīng)急征用制度功能能否充分發(fā)揮的關(guān)鍵，這與公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)克減直接相關(guān)。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生不僅危及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，還嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)的安定有序與和諧發(fā)展，其緊迫性要求征用行政主體必須充分行使“緊急權(quán)力”以提高救援效率。

（一）厘定征用主體

廣義的征用主體包括行政主體與行政相對(duì)人。關(guān)于重大公共衛(wèi)生事件的征用行政主體，現(xiàn)有法律規(guī)定較為混亂。我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定為“有關(guān)人民政府及其部門”，而《傳染病防治法》第45條規(guī)定為“國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方政府”，并不包括政府部門。梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律法規(guī)中還存在“縣級(jí)以上人民政府”“政府部門”“應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”“有關(guān)人民政府”等諸多征用行政主體①參見《戒嚴(yán)法》第17條、《防洪法》第45條、《破壞性地震應(yīng)急條例》第25條以及《江西省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》第48條。。關(guān)于征用的行政相對(duì)人，法律規(guī)定中亦有不同。如我國《憲法》第13條規(guī)定為“公民”，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定為“單位和個(gè)人”，《國家情報(bào)法》第17條則規(guī)定為“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人”。

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來看，重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用行政主體主要包括兩類：一是政府首腦，如美國與加拿大；二是政府或政府部門，如我國臺(tái)灣地區(qū)②王敬波：《略論政府應(yīng)急征用法律制度的完善》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期，第21頁。。我們認(rèn)為，征用的行政主體應(yīng)當(dāng)限定為“征用財(cái)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府”，征用的行政相對(duì)人明確為“公民、法人或其他組織”。重大公共衛(wèi)生事件涉及主體眾多，“應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”“應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，在突發(fā)事件結(jié)束后大多予以解散。將這些機(jī)構(gòu)作為征用行政主體，既不利于后續(xù)程序涉及的責(zé)任分擔(dān)，亦不利于對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)。而政府職能部門眾多，若均賦予征用權(quán)將使后續(xù)補(bǔ)償復(fù)雜化。由征用財(cái)產(chǎn)所在地縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)征用，不僅主體明確穩(wěn)定，也符合應(yīng)急效率要求，僅在需要公務(wù)協(xié)助情形下，由共同的上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。就大理“截和”重慶救援物資而言，該事件中系由大理市衛(wèi)生健康局出具一份《應(yīng)急處置征用通知書》（大市衛(wèi)征〔2020〕1-61號(hào)），值得進(jìn)一步檢討。并且，征用應(yīng)是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)由私主體向公權(quán)力機(jī)關(guān)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移。但是，《憲法》中“公民”一詞卻未完整包含所有的私主體，不能涵蓋法人或其他組織。

概言之，厘定重大公共衛(wèi)生事件的征用主體，有利于提升應(yīng)急效率、便利征用監(jiān)督、保障合法權(quán)益。在以人民為中心理念指導(dǎo)下，應(yīng)對(duì)其分別進(jìn)行限縮與擴(kuò)張解釋，以最大程度保障人民利益。征用行政主體應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定為“征用財(cái)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府”，涉及跨行政區(qū)域時(shí)，由共同的上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，僅賦予“政府職能部門按照應(yīng)急預(yù)案向人民政府提出征用的請(qǐng)求權(quán)”③葉必豐：《規(guī)則抄襲或細(xì)化的法解釋學(xué)分析——部門規(guī)則規(guī)定應(yīng)急征用補(bǔ)償研討》，《法學(xué)研究》2011年第6期，第90頁。，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)。同時(shí)將行政相對(duì)人擴(kuò)充為“公民、法人或其他組織”，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)私主體的全面保護(hù)。

（二）完善征用程序

遵循法定權(quán)限和程序，是依法行政的基本要求。但是，實(shí)踐中有些基層行政機(jī)關(guān)卻不以為然。如在“安陽市文峰區(qū)高莊鄉(xiāng)百幫苗木種植專業(yè)合作社與安陽市安陽新區(qū)高莊鎮(zhèn)人民政府行政違法案”中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為組織人員砍伐案涉苗木是為保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全而依法采取的應(yīng)急措施，無需履行相關(guān)執(zhí)法手續(xù)④參見安陽縣人民法院（2018）豫0522行初17號(hào)行政判決書。。

重大公共衛(wèi)生事件的征用程序包括前提與啟動(dòng)、變更、結(jié)束等諸多過程。就征用前提而言，我國《憲法》第12條明確為“國家為了公共利益的需要”，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定“為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件”，《物權(quán)法》第44條表述為“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要”。由于“公共利益的概念過于抽象”⑤王利明：《〈物權(quán)法〉的實(shí)施與征收征用制度的完善》，《法學(xué)雜志》2008年第4期，第16頁。，可能將其簡(jiǎn)單理解為提高應(yīng)急效率，確有引致行政權(quán)力過大之虞，而“為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件”等表述過于模糊，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。事實(shí)上，在符合“國家為了公共利益的需要”這一基礎(chǔ)上，一般通過比例原則作為前提以限制公權(quán)力。但以大理“截和”重慶救援物資為例，按照比例原則似乎能夠滿足大理所稱緩解“全市疫情防控物資極度緊缺”的狀況，符合妥當(dāng)性、最小損害、狹義比例等要求。但是，這一看似合法合理的做法卻是站在局部的地方利益考量，重大公共衛(wèi)生事件具有地理空間分布上的廣泛性，需要從全國“一盤棋”的政治高度來認(rèn)識(shí)。盡管我們認(rèn)為在現(xiàn)行法律框架下，地方政府通常有權(quán)征用“本轄區(qū)內(nèi)的物資、設(shè)施、設(shè)備”，但是，當(dāng)新冠病毒疫情這種重大公共衛(wèi)生事件在全國蔓延時(shí)，“互爭(zhēng)就不足，互分就有余”，地方政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)救援類“過境物資”的征用權(quán)無疑應(yīng)當(dāng)受到限制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《傳染病防治法》第45條關(guān)于“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要”，由國務(wù)院在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)行使征用權(quán)。因此，重大公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用的前提應(yīng)是符合比例原則，且在征用涉及其他行政主體時(shí)由共同上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)。

就征用的啟動(dòng)、變更與結(jié)束等具體程序而言，在我們檢索到的法律規(guī)范中僅規(guī)定出具征用文書，如《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定“實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開具征用單據(jù)”、《國防動(dòng)員法》第55條規(guī)定“向被征用人出具憑證”，地方法規(guī)與政府規(guī)章均要求政府征收時(shí)應(yīng)當(dāng)出具《應(yīng)急處置征用通知書》等憑據(jù)，但大多沒有明確通知書需要記載的內(nèi)容，以及通知書送達(dá)的限定時(shí)間。如《安徽省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》第30條僅要求“應(yīng)當(dāng)向被征用的單位或者個(gè)人簽發(fā)《應(yīng)急處置征用通知書》，并做好登記造冊(cè)工作”。而征用的變更以及結(jié)束等程序并無法律規(guī)定。完善重大公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用的具體程序，是保障政府依法行政，維護(hù)私主體合法權(quán)利的必然要求。例如，征用結(jié)束后若法律未明確規(guī)定是否需要返還財(cái)產(chǎn)，征用行政主體可能以財(cái)產(chǎn)受損為由拒絕返還，但財(cái)產(chǎn)受損并未使其完全失去使用價(jià)值，不返還可能損害行政相對(duì)人合法權(quán)利。因此，征用具體程序至少應(yīng)當(dāng)包含以下方面：一是征用前應(yīng)出具征用文書，情況緊急無法當(dāng)時(shí)出具的，應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)補(bǔ)正；二是簽訂征用協(xié)議并登記造冊(cè)，征用協(xié)議應(yīng)載明征用依據(jù)，財(cái)產(chǎn)屬性、數(shù)量、質(zhì)量，征用時(shí)間及征用單位、聯(lián)系方式、救濟(jì)途徑等內(nèi)容；其三，征用過程中需改變征用的主體或客體的，應(yīng)當(dāng)重新履行征用程序，情況緊急無法當(dāng)時(shí)履行的，應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)補(bǔ)正；其四，重大公共衛(wèi)生事件結(jié)束或不需要繼續(xù)征用時(shí)，應(yīng)及時(shí)運(yùn)用電話、函件、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等方式宣布結(jié)束征用；其五，征用結(jié)束后，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)啟動(dòng)補(bǔ)償程序，除財(cái)產(chǎn)滅失外應(yīng)及時(shí)返還財(cái)產(chǎn)與發(fā)放補(bǔ)償。

（三）補(bǔ)足激勵(lì)措施

在心理博弈論者看來，決策者在做出選擇時(shí)，決策環(huán)境的不同必然導(dǎo)致結(jié)果有所區(qū)別①Azar O.H，“The Influence of Psychological Game Theory”，Journal of Economic Behavior&Organization，2019，Vol.11，p.445.，而激勵(lì)措施能夠有效實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。社會(huì)規(guī)范“為組成社會(huì)的所有行為主體提供了制度激勵(lì)”②丁利：《制度激勵(lì)、博弈均衡與社會(huì)正義》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第4期，第135頁。，通過在法律中制定不同的激勵(lì)措施，也能實(shí)現(xiàn)對(duì)主體的行為引導(dǎo)，從而完成法律目標(biāo)。但是，在檢索到的法律規(guī)范中，僅有河北省、海南省、鄭州市、南京市、福州市、太原市、贛州市、淄博市、常州市、惠州市、江門市等11個(gè)地方在政府規(guī)章中規(guī)定應(yīng)對(duì)被征用主體予以激勵(lì)。具體內(nèi)容上，目前僅江門市和惠州市規(guī)定“給予評(píng)估價(jià)值30%范圍內(nèi)的額外補(bǔ)償”、淄博市規(guī)定“頒發(fā)榮譽(yù)證書”③參見《江門市突發(fā)事件應(yīng)急征用和補(bǔ)償辦法》第29條；《惠州市突發(fā)事件應(yīng)急征用和補(bǔ)償實(shí)施辦法》第17條；《淄博市民兵和預(yù)備役部隊(duì)軍民通用裝備征用辦法》第18條。，上述規(guī)范均未規(guī)定政府工作人員在應(yīng)急征用中的政策激勵(lì)和責(zé)任豁免。這些現(xiàn)象反映出激勵(lì)措施在應(yīng)急征用制度中供給嚴(yán)重不足。

盡管重大公共衛(wèi)生事件中服從政府的征用要求是每個(gè)公民的法定義務(wù)，但并不能強(qiáng)制要求公民主動(dòng)參與應(yīng)急征用。誠然，政府負(fù)有運(yùn)用應(yīng)急征用手段盡快解決或緩解重大公共衛(wèi)生事件的職責(zé)，但過度強(qiáng)調(diào)應(yīng)急征用中的責(zé)任追究，也可能使政府工作人員出于風(fēng)險(xiǎn)避免目的而不愿采用應(yīng)急征用措施，錯(cuò)過或者延誤重大公共衛(wèi)生事件的處置時(shí)機(jī)?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不能以自行”，要實(shí)現(xiàn)良法善治，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)做到約束與激勵(lì)兩者的平衡。通過約束，能夠保障征用法律規(guī)范得到有效貫徹。通過激勵(lì)，能調(diào)動(dòng)公民配合征用、政府工作人員履行職責(zé)的積極性，充分發(fā)揮征用法律規(guī)范的制度功能，這與在新冠病毒疫情防控期間將湖北省（含援鄂醫(yī)療隊(duì)）一線醫(yī)務(wù)人員“臨時(shí)性工作補(bǔ)助相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)提高1倍”、“薪酬水平提高2倍”等激勵(lì)措施的效果一致①參見2020年2月22日《中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面落實(shí)進(jìn)一步保護(hù)關(guān)心愛護(hù)醫(yī)護(hù)人員若干措施的通知》（國發(fā)明電〔2020〕5號(hào)）。。因此，對(duì)在應(yīng)急征用中表現(xiàn)突出的公民、法人或其他組織，可以給予更高補(bǔ)償比例、稅收優(yōu)惠、實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)與名譽(yù)表彰等措施，對(duì)積極履行征用職責(zé)而有效應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的政府工作人員，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先納入考核與晉升機(jī)制，從而構(gòu)建政府敢征用、民眾愿配合的和諧局面。

三、補(bǔ)償：效率與公平兼顧

征用與補(bǔ)償是唇齒相依的關(guān)系。在征用階段，由于重大公共衛(wèi)生事件的緊急性以及客觀上人、財(cái)、物的有限性，需要側(cè)重于效率以優(yōu)化資源配置，效率優(yōu)先價(jià)值取向下的立法必然要求賦予政府更多應(yīng)急權(quán)力。然而，片面追求效率最大化難以保障法治的實(shí)現(xiàn)，簡(jiǎn)單依照經(jīng)濟(jì)學(xué)模式進(jìn)行計(jì)算與處理可能對(duì)法治也是一種傷害。為此，在重大公共衛(wèi)生事件已經(jīng)結(jié)束或其緊急性已經(jīng)得到緩解時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予權(quán)利受到損害的當(dāng)事人公平補(bǔ)償，以緩和或彌補(bǔ)征用行為對(duì)私權(quán)的克減。

（一）確定補(bǔ)償主體與利益范圍

無論啟動(dòng)補(bǔ)償程序抑或劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，均依賴于補(bǔ)償主體的確定。重大公共衛(wèi)生事件中廣義的應(yīng)急征用補(bǔ)償主體同樣包括補(bǔ)償行政主體與補(bǔ)償行政相對(duì)人。

關(guān)于補(bǔ)償行政主體，在檢索到的13部法律中僅有《戒嚴(yán)法》第17條、《國防法》第48條規(guī)定有“縣級(jí)以上人民政府”為補(bǔ)償行政主體。但是，重大公共衛(wèi)生等突發(fā)事件在實(shí)踐中因其緊迫性與規(guī)定不清，存在補(bǔ)償行政主體難以確定的情形。如在“武漢市洪山區(qū)防汛抗旱指揮部與涂秀容行政強(qiáng)制案”中，雖然《征用通知》由街道辦事處加蓋公章，但其依據(jù)是防汛抗旱指揮部的命令，街道辦事處并未參與征用，行政相對(duì)人無法確定究竟誰為補(bǔ)償行政主體②參見武漢市中級(jí)人民法院（2019）鄂01行終327號(hào)行政判決書。。為此，部分地方政府規(guī)章中確立了“誰征用，誰補(bǔ)償”原則③參見《太原市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用物資、場(chǎng)所辦法》第27條。，其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

對(duì)補(bǔ)償行政相對(duì)人，實(shí)踐中也存在不同認(rèn)識(shí)。如在“陳飛與政和縣人民政府行政通知行為案”中，法院認(rèn)為原告作為案涉店鋪的承租人，不是被告行政行為的相對(duì)人，不具備訴訟主體資格④參見龍巖市中級(jí)人民法院（2016）閩08行初10號(hào)行政裁定書。。而在“延吉市千年磁化乳鴿廠與延吉高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)征用土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛一案”中，法院認(rèn)為雖然原告系承租人，但仍是征用行為的利害關(guān)系人，故其具有訴訟主體資格⑤參見吉林省高級(jí)人民法院（2018）吉民申2658號(hào)民事裁定書。。我們認(rèn)為，導(dǎo)致司法裁判混亂主要有兩方面原因：一方面，《憲法》第13條規(guī)定補(bǔ)償行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)是私主體“公民”，但是法律法規(guī)中則多為“單位和個(gè)人”“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人”等表述。其中既有公民的財(cái)產(chǎn)，也可能有政府機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)。對(duì)后者的征用是否應(yīng)予補(bǔ)償？應(yīng)由行政系統(tǒng)內(nèi)部決定，而非法律強(qiáng)制規(guī)定。因此，補(bǔ)償行政相對(duì)人仍如前文所述，應(yīng)明確為“公民、法人或其他組織”為宜。另一方面，實(shí)踐中還存在“征用違法財(cái)產(chǎn)”①參見云南省高級(jí)人民法院（2019）云行終804號(hào)行政判決書。、“因征用行為造成非征用財(cái)產(chǎn)受損”②參見永州市中級(jí)人民法院（2019）湘11行終251號(hào)行政判決書。、“非所有權(quán)人權(quán)利受損”③參見龍巖市中級(jí)人民法院（2016）閩08行初10號(hào)行政裁定書。等情形是否應(yīng)予補(bǔ)償?shù)膯栴}。如在“陳家徐與昌江黎族自治縣人民政府行政補(bǔ)償一案”中，法院認(rèn)定行政相對(duì)人的違法建設(shè)行為，加大了堤壩安全隱患，是造成突發(fā)事件的主要原因④參見海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終384號(hào)行政判決書。。由于任何人不能從違法行為中獲益，只有合法權(quán)利受損才能獲得補(bǔ)償，因此，只有合法權(quán)利受損的私主體才應(yīng)享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

因此，補(bǔ)償行政主體應(yīng)與征用行政主體一致，但行政相對(duì)人則有所區(qū)分，只要因政府征用行為導(dǎo)致合法權(quán)利遭受克減的，就應(yīng)當(dāng)享有依據(jù)法定程序獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。此處的權(quán)利不僅包括財(cái)產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括生命權(quán)、健康權(quán)等其他基本權(quán)利，這既是依法治國的基本要求，亦是以人民為中心理念的具體體現(xiàn)。是故，應(yīng)在法律中規(guī)定“誰征用、誰補(bǔ)償”原則，通過明確征用主體來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一補(bǔ)償。即由被征用財(cái)產(chǎn)所在地縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行補(bǔ)償，既避免上下級(jí)政府、部門之間的推諉，又可避免存在多個(gè)征用行政主體情形下的“扯皮”現(xiàn)象。同時(shí)，補(bǔ)償行政相對(duì)人應(yīng)是合法權(quán)利因征用行為受到損害的公民、法人或其他組織。

（二）補(bǔ)償程序兼顧公正高效

我國現(xiàn)行法律關(guān)于補(bǔ)償程序的規(guī)定較為簡(jiǎn)約，僅設(shè)置有補(bǔ)償?shù)那爸脳l件。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定“財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。但是，《憲法》第13條規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)“征用并給予補(bǔ)償”，并無財(cái)產(chǎn)被“征用后毀損、滅失”要求。有必要回歸《憲法》的規(guī)定，有征用即有補(bǔ)償，而非僅在財(cái)產(chǎn)毀損滅失的情況下才予以補(bǔ)償。

關(guān)于補(bǔ)償程序，基于具體情形不同可分為兩種：一是政府基于申請(qǐng)給予補(bǔ)償；二是政府直接給予補(bǔ)償。前者是補(bǔ)償?shù)囊话愠绦?，后者是補(bǔ)償簡(jiǎn)易程序。劃分補(bǔ)償程序是“提高補(bǔ)償效率、降低行政成本”的重要途徑⑤郭漸強(qiáng)、楊露：《行政程序簡(jiǎn)化視角下降低政策執(zhí)行成本研究》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2018 年第6 期，第154頁。。雖然法律層面沒有關(guān)于補(bǔ)償程序的內(nèi)容，但在部分地方政府規(guī)章中規(guī)定了一般程序，如《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》。在大理“截和”重慶救援物資事件中，大理市衛(wèi)生健康局就是根據(jù)該辦法出具《應(yīng)急處置征用通知書》，要求被征用人“在收到補(bǔ)償通知1年內(nèi)，向我局提出應(yīng)急補(bǔ)償申請(qǐng)。逾期未提出補(bǔ)償申請(qǐng)且無正當(dāng)理由的，視同放棄受償權(quán)利”。該通知書也根據(jù)上述辦法，要求被征用人提交應(yīng)急處置征用通知書、征用財(cái)產(chǎn)清單、財(cái)產(chǎn)歸還情況、財(cái)產(chǎn)毀損或滅失情況、補(bǔ)償金額及計(jì)算依據(jù)、投保及理賠情況、征用單位要求提供的其他材料。司法實(shí)踐中，法院也認(rèn)為補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采用一般程序。如在“南平市泓源水電開發(fā)有限公司與南平市延平區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案”中，法院認(rèn)為《物權(quán)法》第44條、《防洪法》第45條和第47條、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條均未規(guī)定人民政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，補(bǔ)償程序應(yīng)由相對(duì)人啟動(dòng)①參見龍巖市中級(jí)人民法院（2019）閩08行初96號(hào)行政裁定書。。上述規(guī)定要求應(yīng)急征用中處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人啟動(dòng)補(bǔ)償程序，而居于強(qiáng)勢(shì)地位的行政主體卻可以相對(duì)人未提出補(bǔ)償申請(qǐng)或未按要求提交材料為由不履行補(bǔ)償義務(wù)。顯然，這種做法并不符合《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法本意，甚至違背了起碼的公平正義理念，體現(xiàn)了權(quán)力的傲慢與偏見。關(guān)于補(bǔ)償?shù)暮?jiǎn)易程序，沒有檢索到相關(guān)規(guī)定。

重大公共衛(wèi)生事件的主體多樣、分布廣泛且結(jié)束時(shí)間具有不確定性，由行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，不僅因行政相對(duì)人獲取信息的滯后性延長了補(bǔ)償周期，亦增加行政成本。因此，基于兼顧效率與公平的考慮，應(yīng)當(dāng)設(shè)立征用補(bǔ)償簡(jiǎn)易程序。針對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式明確的征用情形，實(shí)施簡(jiǎn)易補(bǔ)償程序。即在行政主體發(fā)出補(bǔ)償通知后，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)直接履行補(bǔ)償義務(wù)。這不僅可以節(jié)省行政成本，體現(xiàn)法律的效率價(jià)值，也是以人民為中心執(zhí)政理念的應(yīng)有之義，更是最樸素的情理要求。就完善征用補(bǔ)償?shù)囊话愠绦蚨裕覀冋J(rèn)為應(yīng)包含以下過程：其一，補(bǔ)償通知。在政府發(fā)布征用通知后，應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向被征用主體發(fā)布補(bǔ)償通知，通知中應(yīng)包含申請(qǐng)方式、時(shí)限、材料、地點(diǎn)等，若無法通知，應(yīng)以公開方式發(fā)布公告。其二，補(bǔ)償申請(qǐng)。申請(qǐng)人應(yīng)以書面方式提交申請(qǐng)，載明補(bǔ)償事實(shí)、理由等，并提交《應(yīng)急處置征用通知書》《征用協(xié)議》等材料。其三，補(bǔ)償評(píng)估。評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公開、獨(dú)立、客觀、公正原則對(duì)征用財(cái)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。其四，補(bǔ)償協(xié)商。評(píng)估完成后，針對(duì)具體補(bǔ)償方式，可由行政主體與相對(duì)人在法律框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)商。引入?yún)f(xié)商機(jī)制，既有利于“提高執(zhí)法效率，節(jié)約行政成本，又能促進(jìn)執(zhí)法和解，化解執(zhí)法糾紛”②方世榮、白云鋒：《行政執(zhí)法和解的模式及其運(yùn)用》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第83頁。。其五，補(bǔ)償履行。協(xié)商完成后或在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，政府應(yīng)依法履行補(bǔ)償義務(wù)。

（三）公平協(xié)商制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件中國家為了公共利益需要而征用，被征用人就負(fù)有容忍義務(wù)，同時(shí)基于權(quán)利遭受損害也應(yīng)得到合理補(bǔ)償③［日］西埜章：《財(cái)産権の制限と損失補(bǔ)償の要否》，《法政理論》（日本）2000年第1號(hào)，第2—3頁。。但是，合理補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)如何確定卻是司法實(shí)踐中的一個(gè)突出問題，在搜集的64個(gè)應(yīng)急征用案例中就有25個(gè)涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，占比39%。當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在我國法律中規(guī)定得非常模糊。如《防洪法》第45條規(guī)定“給予適當(dāng)補(bǔ)償”、《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定“給予相應(yīng)補(bǔ)償”，《青島市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》第39條則規(guī)定“依法給予補(bǔ)償”。換言之，到底如何補(bǔ)償完全由補(bǔ)償行政主體決定，這種認(rèn)識(shí)也體現(xiàn)在司法實(shí)踐中。如在“連富英與汶川縣人民政府行政決定上訴案”中，一審法院就認(rèn)為，“法律僅規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，至于補(bǔ)多補(bǔ)少是行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己行政區(qū)域內(nèi)的具體情況作出的行政權(quán)力”④參見四川省高級(jí)人民法院（2016）川行終153號(hào)行政判決書。。由于我國尚未制定《國家補(bǔ)償法》，因此依據(jù)不同的法律法規(guī)或者其他規(guī)范性文件，得到的補(bǔ)償金額可能大相徑庭。比如按照《國家賠償法》進(jìn)行補(bǔ)償，將明顯低于按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所補(bǔ)償數(shù)額。

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)看，法國要求“全面補(bǔ)償”⑤劉浪、李儉：《非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急征用補(bǔ)償機(jī)制》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期，第95頁。，日本堅(jiān)持“正當(dāng)補(bǔ)償”⑥參見《日本國憲法》第29條第3款。，澳大利亞確定為“公平合理補(bǔ)償”①參見Lands Acquisition Act（1989）第56條。，德國則依“公平衡量”原則②參見《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第14條第3款。，我國香港地區(qū)規(guī)定“補(bǔ)償實(shí)際價(jià)值”③參見《香港特別行政區(qū)基本法》第105條第2款。。總的來看，以“公平補(bǔ)償”取代“適當(dāng)補(bǔ)償”“相應(yīng)補(bǔ)償”更有利于最大程度平衡雙方利益。公平補(bǔ)償不同于完全補(bǔ)償，后者的補(bǔ)償范圍過寬，雖有利于保障私人利益，卻易加重應(yīng)急征用的財(cái)政負(fù)擔(dān)。公平補(bǔ)償也不同于適當(dāng)補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償。依照適當(dāng)補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多由政府單方面決定，行政相對(duì)人既不能參與決策程序，更不能影響政府決定。由于賦予補(bǔ)償行政主體過大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。按照公平補(bǔ)償原則，補(bǔ)償行政主體與當(dāng)事人基于市場(chǎng)機(jī)制，遵循平等自愿原則協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

一是明確細(xì)化補(bǔ)償內(nèi)容。公平補(bǔ)償原則下，補(bǔ)償行政主體應(yīng)基于被征用財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值提出初步補(bǔ)償方案。若被征用財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值難以評(píng)估，應(yīng)結(jié)合相近財(cái)產(chǎn)的合理市場(chǎng)價(jià)值予以明確。為保障公民特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)不受損失，補(bǔ)償范圍應(yīng)不僅包括直接損失，還包括間接損失以及特定物毀損造成的精神損失。同時(shí)，為避免不合理的地域與部門差異，地方政府應(yīng)在國家統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定地方標(biāo)準(zhǔn)以保障實(shí)質(zhì)公平，但應(yīng)當(dāng)明確地方標(biāo)準(zhǔn)不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，行政相對(duì)人針對(duì)初步方案提出合理意見，如對(duì)征用物在疫情中發(fā)揮的實(shí)際作用大小進(jìn)行舉證，有權(quán)要求考量被征用財(cái)產(chǎn)在重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中所起實(shí)際作用進(jìn)行區(qū)分補(bǔ)償?shù)取Ｔ谡饔秒p方對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均存在異議難以達(dá)成一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入第三方進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估。

二是探索多元補(bǔ)償形式。重大公共衛(wèi)生事件中，補(bǔ)償行政主體除返還財(cái)產(chǎn)、金錢補(bǔ)償、恢復(fù)原狀等形式外，可針對(duì)被征用的主體、客體的特殊性，盡可能滿足補(bǔ)償行政相對(duì)人及利害關(guān)系人的合理要求④薛峰、張婷婷、李靜怡等：《疫情防控應(yīng)急征用的法律風(fēng)險(xiǎn)與合法性規(guī)制》，《法律適用》2020年第6期，第90頁。。例如，重大公共衛(wèi)生事件中可能征用醫(yī)療衛(wèi)生用品生產(chǎn)企業(yè)的相應(yīng)物品，較之返還財(cái)產(chǎn)、金錢補(bǔ)償?shù)?，給予相關(guān)企業(yè)一定稅收優(yōu)惠或協(xié)調(diào)融資融券等補(bǔ)償，可能更能維護(hù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營利益。同樣，重大公共衛(wèi)生事件需要征用醫(yī)院、賓館、宿舍等必要場(chǎng)所用于隔離，除經(jīng)濟(jì)損失外，因隔離為行政相對(duì)人造成的聲譽(yù)影響可能更為嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)及時(shí)運(yùn)用公告、表彰等形式盡可能消除征用帶來的不利影響。因此，重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補(bǔ)償中應(yīng)探索多元補(bǔ)償形式，以實(shí)現(xiàn)更廣泛的公平。

四、保障：權(quán)力與責(zé)任均衡

改革開放40年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政治任務(wù)要求政府增強(qiáng)靈活性與主導(dǎo)性，政府往往遵循“頂層利益”而對(duì)“底層權(quán)利”有所忽視。正是維護(hù)權(quán)力的強(qiáng)大“自覺性”與對(duì)權(quán)力分割的極端“排斥性”，無論在立法層面還是實(shí)踐操作，形成了應(yīng)急征用中政府權(quán)力大、責(zé)任少，公民義務(wù)多，保障少的局面。前述大理“截和”重慶救援物資事件中，要求行政相對(duì)人啟動(dòng)補(bǔ)償程序的制度設(shè)計(jì)就是明證。為此，權(quán)力必須放低高傲的身段，勇于發(fā)揮法律責(zé)任的擔(dān)當(dāng)精神，加強(qiáng)監(jiān)督以限制權(quán)力，增加救濟(jì)以保障權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任均衡。

（一）強(qiáng)化行政主體的責(zé)任配置

當(dāng)前，我國應(yīng)急征用制度法律責(zé)任的重心仍以行政相對(duì)人為主，強(qiáng)調(diào)其服從政府合法要求，而行政主體的責(zé)任僅占法律體系中的極少部分，二者權(quán)責(zé)失衡①何曉魯：《我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中行政征用制度探究》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6期，第106頁。。“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”。完善征用責(zé)任是保障應(yīng)急征用制度穩(wěn)健運(yùn)行的必要條件，是政府實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變，也是構(gòu)建責(zé)任政府的必然要求。雖然我國部分法律法規(guī)中設(shè)計(jì)有責(zé)任追究機(jī)制，但多表述為：“有失職、瀆職行為的，依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。寥寥數(shù)語一筆帶過。不同于征用時(shí)的效率優(yōu)先，也不同于補(bǔ)償兼顧效率與公平，公平原則應(yīng)當(dāng)成為保障措施中的最高價(jià)值目標(biāo)，以彌補(bǔ)權(quán)力在緊急狀態(tài)下對(duì)私主體權(quán)利可能造成的損害。因此，保障措施應(yīng)努力確保政府轉(zhuǎn)向責(zé)任本位，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，維護(hù)私主體的合法權(quán)利，形成以權(quán)利制約權(quán)力的理想狀態(tài)。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12之規(guī)定，在重大公共衛(wèi)生事件中，行政主體是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”實(shí)施應(yīng)急征用行為。結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條之規(guī)定可知，只有符合比例原則，應(yīng)急征用行為方具正當(dāng)性。換言之，若行政主體違反比例原則，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。作為“公法中的帝王條款”，比例原則要求國家對(duì)人民基本權(quán)利的限制必須在目的與手段之間符合一定比例。這在應(yīng)急征用中表現(xiàn)為：其一，實(shí)施應(yīng)急征用必須以消除突發(fā)事件、恢復(fù)正常秩序的公共利益為目的，即征用客體系消除突發(fā)事件所必需。其二，在不違反前一項(xiàng)要求前提下，若有多種方案，應(yīng)盡可能不實(shí)施征用行為，而選擇對(duì)行政相對(duì)人損害最小的方案。其三，應(yīng)考慮征用客體的不同性質(zhì)而采取不同手段，如被征用財(cái)產(chǎn)與征用行政相對(duì)人的基本生存相關(guān)，則不得克減。

然而，比例原則過于寬泛的要求，在應(yīng)急征用實(shí)踐中往往停留在理論層面，很難落實(shí)為審查標(biāo)準(zhǔn)②張亮：《應(yīng)急征用權(quán)限及其運(yùn)行的法律控制——基于我國〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉第12條的法釋義學(xué)分析》，《政治與法律》2020年第11期，第85頁。。因此，有必要進(jìn)一步細(xì)化重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用中的比例原則，以滿足其合理性與合法性的法治目標(biāo)。一是必須保障人身安全?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中應(yīng)急征用被明確限制為財(cái)產(chǎn)權(quán)，此處的限制同樣包括因使用征用財(cái)產(chǎn)侵害公民人身安全，即要求行政主體在征用前必須考量征用行為是否會(huì)造成行政相對(duì)人的人身安全嚴(yán)重受損。例如，在重大公共衛(wèi)生事件中，即使口罩是疫情防控的必要物資，亦不能征用同處危險(xiǎn)環(huán)境中公民生存所必需的口罩。二是平等維護(hù)公共利益。公共利益之間如何取舍，是利益衡量的關(guān)鍵。應(yīng)急征用雖然在局部地區(qū)實(shí)施，但針對(duì)其他地區(qū)財(cái)產(chǎn)的征用，必須考量該行為的整體影響。特別是在新冠疫情這種全國性的重大公共衛(wèi)生事件中，必須具有全局意識(shí)，各地防控的緊迫性是平等的，若缺乏特殊情形不得超越權(quán)限征用財(cái)產(chǎn)。三是合理保護(hù)征用財(cái)產(chǎn)。行政主體征用財(cái)產(chǎn)后，不僅應(yīng)注重征用前的合理性，征用后財(cái)產(chǎn)的使用亦應(yīng)制定明確的合理保護(hù)規(guī)則，以最大程度保障行政相對(duì)人權(quán)利。若行政主體未盡到合理保護(hù)義務(wù)，甚至惡意毀損，則屬于濫用職權(quán)的行政違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

當(dāng)然，試圖通過法律窮盡一切違法行為還只是一個(gè)理想，“違法—制裁”模式更難以徹底保障應(yīng)急征用制度的穩(wěn)健運(yùn)行，法律的有效實(shí)施最終依賴于主體發(fā)自內(nèi)心對(duì)法律的信仰。

（二）建立多元征用監(jiān)督機(jī)制

以憲法是否明確授權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，來確定緊急權(quán)力是否應(yīng)受法律規(guī)制，可將緊急權(quán)力分為慣常模式、調(diào)適模式和例外法模式三種①Oren G，“Chaos and Rules:Should Responses to Violent Crises Always Be Constitutional?”，Yale Law Journal，Vol.5，2003，p.1011.。目前我國“遵循調(diào)適和例外法模式”②孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，《法學(xué)研究》2012年第1期，第108頁。，政府在疫情處置中享有一定自由，但仍然是在法律框架內(nèi)的相對(duì)自由，即應(yīng)急征用中應(yīng)做到權(quán)責(zé)一致。而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的關(guān)鍵則是有效的監(jiān)督。因?yàn)橥话l(fā)事件中強(qiáng)化行政權(quán)本身是一把雙刃劍，緊急權(quán)力與其他行政權(quán)力一樣都存在被濫用的可能，既必要又危險(xiǎn)。若缺乏監(jiān)督，權(quán)力就會(huì)無序行使，出現(xiàn)新的混亂。

在我國現(xiàn)行應(yīng)急征用法律體系中，有云南省、安徽省、廣東省、海南省、上海市、南京市、福州市、惠州市、江門市、淄博市等10個(gè)地方的政府規(guī)章對(duì)應(yīng)急征用權(quán)監(jiān)督作出了規(guī)定，但均為行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。而行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急征用中的職務(wù)犯罪行為卻缺乏司法監(jiān)督規(guī)定。突發(fā)事件中政府權(quán)力的擴(kuò)張與征用的巨額物資，客觀上增強(qiáng)了誘發(fā)職務(wù)犯罪發(fā)生的權(quán)力與物質(zhì)基礎(chǔ)，具有司法監(jiān)督的必要性。特別在強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治的當(dāng)下，作為權(quán)利受限的私主體亦有參與權(quán)力監(jiān)督的必要，但現(xiàn)有法律體系中沒有作出規(guī)定。

保證權(quán)力在法治軌道上穩(wěn)健運(yùn)行需要建立多元監(jiān)督機(jī)制。其中，信息公開是影響多元監(jiān)督的關(guān)鍵因素，因?yàn)椤靶畔⒐蚕碇苯佑绊憫?yīng)急協(xié)作的效果”③高軒：《論國外政務(wù)信息共享制度的立法特點(diǎn)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第5期，第196頁。。信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確，不僅是為了讓公眾了解疫情，更有利于運(yùn)用信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)控制疫情。同時(shí)，要在陽光下運(yùn)行權(quán)力，“督促公正用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)”④姜潔：《強(qiáng)化政治監(jiān)督，確保全黨步調(diào)一致》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月11日，第11版。，是完善國家治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此，在應(yīng)急征用制度中，除現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督外，還需建立司法監(jiān)督，完善社會(huì)監(jiān)督與黨的監(jiān)督，促進(jìn)相互理解與達(dá)成共識(shí)，以共識(shí)促共治，構(gòu)筑多元監(jiān)督與多元共治體系。此外，還需引入應(yīng)急征用的咨詢專家制度，在保證決策民主性、科學(xué)性的同時(shí)，還能保障內(nèi)部意見經(jīng)過專家解讀獲取公眾信任，從而提高社會(huì)監(jiān)督的效率。

（三）設(shè)計(jì)梯次征用救濟(jì)程序

當(dāng)征用行政相對(duì)人對(duì)征用或補(bǔ)償行為不滿時(shí)，應(yīng)當(dāng)享有救濟(jì)權(quán)。權(quán)利受到侵害后給予受害人有效救濟(jì)，“人權(quán)的‘權(quán)利方式’才有可能是完整的”⑤程夢(mèng)婧：《“權(quán)利方式”：人權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律工具》，《政法論壇》2019年第5期，第182頁。，這是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的重要環(huán)節(jié)也是保障人權(quán)的必然要求。重大公共衛(wèi)生事件具有高不確定性、高危害性和高緊迫性特征，決定了政府必須迅速及時(shí)地采取“靈活處置”措施，這是緊急狀態(tài)下“權(quán)力的擴(kuò)張性”使然⑥劉宇瓊：《論突發(fā)公共事件中的法律強(qiáng)制措施》，《政法論叢》2017年第6期，第144頁。，必然造成公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)保障的沖突，而全面、完善的救濟(jì)程序則是維持應(yīng)急效率與社會(huì)公正的重要穩(wěn)定器。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有規(guī)定應(yīng)急征用救濟(jì)程序，僅在一些地方政府規(guī)章中有所涉及。其中安徽省、南京市設(shè)置了補(bǔ)償異議程序，太原市、杭州市、惠州市、常州市等地規(guī)定了可依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。就制度設(shè)計(jì)而言，設(shè)置行政訴訟程序至關(guān)重要。如果僅有補(bǔ)償異議和行政復(fù)議程序，盡管行政相對(duì)人可以針對(duì)補(bǔ)償行為提出異議或復(fù)議，但“因利益相關(guān)性導(dǎo)致的非中立性”使人難以對(duì)異議或復(fù)議的“客觀性與公正性抱有過高期望”①韓大元、莫于川：《應(yīng)急法制論——突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問題研究》，北京：法律出版社，2005年，第304頁。。并且，當(dāng)前法律也未明確救濟(jì)次序和私權(quán)救濟(jì)方式，既可能加重了政府負(fù)擔(dān)，亦不能保障盡快給予相對(duì)人補(bǔ)償。

現(xiàn)代社會(huì)以保障私權(quán)作為法治的核心。我們認(rèn)為，應(yīng)急征用救濟(jì)中應(yīng)當(dāng)按照私權(quán)救濟(jì)、行政救濟(jì)、司法救濟(jì)順序，構(gòu)成完整的救濟(jì)梯次，以最大程度保障私權(quán)。就救濟(jì)效率而言，上述梯次依序遞減。在私權(quán)救濟(jì)中，應(yīng)鼓勵(lì)政府及相對(duì)人對(duì)被征用財(cái)產(chǎn)投保，如財(cái)產(chǎn)損毀，先由保險(xiǎn)公司進(jìn)行理賠。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)移征用風(fēng)險(xiǎn)，能夠保障私權(quán)主體及時(shí)得到救濟(jì)，此種方式效率最高且能保證損失得到充分彌補(bǔ)。在行政救濟(jì)中，基于公平原則政府應(yīng)就保險(xiǎn)理賠之外的剩余損失進(jìn)行補(bǔ)充，相對(duì)人可就此提出補(bǔ)償異議與行政復(fù)議。同時(shí)，我國應(yīng)建立行政行為權(quán)限爭(zhēng)議快速協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，利用現(xiàn)有的疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)裁決功能，以期規(guī)范化保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在司法救濟(jì)中，作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，法院在制度存在缺陷時(shí)，運(yùn)用法律賦予的規(guī)范沖突審查權(quán)，通過發(fā)揮司法能動(dòng)性構(gòu)建系統(tǒng)的法院與人大等國家機(jī)關(guān)的協(xié)同合作機(jī)制，以保障社會(huì)的公平與穩(wěn)定。但是，基于應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的緊迫性，對(duì)征用過程中的救濟(jì)一般不應(yīng)立即阻斷征用行為，而應(yīng)在疫情結(jié)束后予以補(bǔ)償。

五、余論：政府應(yīng)急征用制度的法條重構(gòu)

構(gòu)筑科學(xué)的政府應(yīng)急征用制度，才能實(shí)現(xiàn)重大公共衛(wèi)生事件中的資源合理配置，提高應(yīng)急效率，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，最終促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。大理“截和”重慶救援物資事件絕對(duì)不能重演，對(duì)亂作為、過度執(zhí)法等問題也應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。越是“戰(zhàn)”時(shí)，越是緊急狀態(tài)，越不能亂，越要講章法，否則，就會(huì)打敗仗，因?yàn)榉刹荒艹聊八赡軙?huì)變化，但它的原則卻不因戰(zhàn)時(shí)或平時(shí)而有所不同”②［英］丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》，李克強(qiáng)等譯，上海：法律出版社，1999年，第207頁。。鑒于我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條的規(guī)定過于籠統(tǒng)，應(yīng)在總結(jié)此次新型冠狀病毒疫情防控經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加大修法力度，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為應(yīng)急征用制度的一般法，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)在未來予以細(xì)化，在修改現(xiàn)有第十二條基礎(chǔ)上，增設(shè)第五十三條、第五十四條、第五十五條，原條款序號(hào)順延，內(nèi)容涵蓋征用、補(bǔ)償、保障三個(gè)方面。具體條文可作如下表述：

第十二條【原則】 突發(fā)事件中應(yīng)急征用應(yīng)堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重、效率與公平兼顧、權(quán)力與責(zé)任均衡的原則。

第五十三條【征用】 征用財(cái)產(chǎn)所在地縣級(jí)以上人民政府為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)。涉及跨行政區(qū)域時(shí)，由共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政府部門可依照應(yīng)急預(yù)案提出征用申請(qǐng)。

征用中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，包括更高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠、名譽(yù)表彰、職稱評(píng)定等。

征用應(yīng)當(dāng)履行以下程序：

（一）征用前應(yīng)出具征用文書，情況緊急無法當(dāng)時(shí)出具的，應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)正；

（二）征用中簽訂征用協(xié)議并登記造冊(cè)，征用協(xié)議應(yīng)載明征用依據(jù)，財(cái)產(chǎn)屬性、數(shù)量、質(zhì)量，征用時(shí)間及征用單位、聯(lián)系方式、救濟(jì)途徑等內(nèi)容；

（三）征用過程中需改變征用的主體或客體，應(yīng)當(dāng)重新履行征用程序，情況緊急無法當(dāng)時(shí)履行的，應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)正；

（四）突發(fā)事件結(jié)束后應(yīng)及時(shí)運(yùn)用電話、函件、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等方式宣布征用結(jié)束；

（五）被征用財(cái)產(chǎn)使用完畢或征用結(jié)束，除財(cái)產(chǎn)滅失外，應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)返還財(cái)產(chǎn)，并進(jìn)入補(bǔ)償程序。

第五十四條【補(bǔ)償】 因征用行為造成公民、法人或其他組織受損的，應(yīng)當(dāng)按照“誰征用，誰補(bǔ)償”原則給予公平合理的補(bǔ)償，范圍包括直接損失、間接損失以及特定物毀損造成的精神損失，并可基于突發(fā)事件中發(fā)揮的實(shí)際作用區(qū)分補(bǔ)償。針對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式明確的情形，行政主體做出補(bǔ)償通知后，應(yīng)在30 個(gè)工作日內(nèi)直接補(bǔ)償。其他情形應(yīng)按照以下程序進(jìn)行：

（一）征用結(jié)束后應(yīng)及時(shí)向被征用主體發(fā)布補(bǔ)償通知，通知中應(yīng)包含申請(qǐng)方式、時(shí)限、材料、地點(diǎn)等內(nèi)容。若無法通知，應(yīng)以公開方式發(fā)布公告。

（二）申請(qǐng)人收到補(bǔ)償通知1年內(nèi)，應(yīng)以書面方式提交申請(qǐng)，并載明補(bǔ)償事實(shí)、理由等，并攜帶《征用協(xié)議》等材料。

（三）申請(qǐng)后，應(yīng)由雙方協(xié)商聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)征用財(cái)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。

（四）評(píng)估完成后，針對(duì)具體補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可由雙方協(xié)商，但不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)與違反法律強(qiáng)制規(guī)定。

（五）協(xié)商完成后應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償，超過1年時(shí)間未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，政府應(yīng)按照評(píng)估價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

第五十五條【保障】 征用全程應(yīng)做到信息公開，并引入咨詢專家，接受財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、司法部門與社會(huì)監(jiān)督。

公民、法人或其他組織認(rèn)為征用或補(bǔ)償侵犯其合法權(quán)利的，已經(jīng)投保的財(cái)產(chǎn)，征用人在保險(xiǎn)理賠范圍外進(jìn)行補(bǔ)償。相對(duì)人有權(quán)針對(duì)征用和補(bǔ)償提出異議與行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議不服的，可依法提起行政訴訟。

被征用人對(duì)征用行為有異議的，不得中止征用行為，應(yīng)在突發(fā)事件結(jié)束后予以補(bǔ)償。