陳詩(shī)一 祁 毓

2020年第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上，習(xí)近平主席代表中國(guó)政府鄭重宣布，中國(guó)力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)）。2021年9月22日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》正式發(fā)布，提出了中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的路線圖、政策體系和保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是著力解決資源環(huán)境約束突出問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵之步?！半p碳”目標(biāo)的提出為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，一次技術(shù)創(chuàng)新和投資的重大機(jī)遇，一場(chǎng)配套的制度變革和創(chuàng)新，一次生活與生產(chǎn)方式、發(fā)展理念與方式的系統(tǒng)性重大變革。①劉世錦：實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)須構(gòu)建三大體系，https://m.thepaper.cn/baijiahao_14687959，2021年9月27日。要順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，由傳統(tǒng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展方式，不僅需要大規(guī)模和系統(tǒng)性的技術(shù)創(chuàng)新，而且還需要對(duì)現(xiàn)有綠色發(fā)展體系進(jìn)行一攬子改革，構(gòu)建系統(tǒng)性的適應(yīng)新發(fā)展模式的技術(shù)體系和公共政策體系，為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供制度基礎(chǔ)和激勵(lì)源泉。本文立足中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，探討碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中中央政府、地方政府和企業(yè)之間的多層委托代理關(guān)系，著重分析“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新及其互動(dòng)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上提出實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的技術(shù)路線、制度創(chuàng)新路徑與體制保障。

一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

黨的十九屆五中全會(huì)首次明確提出“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”。綠色轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺脫對(duì)高消耗、高排放和環(huán)境損害的依賴(lài)，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源節(jié)約、排放減少和環(huán)境改善相互促進(jìn)的綠色發(fā)展方式。②樊綱、羅哈尼：《中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程評(píng)估與展望》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2014年12月3日，第2版；陳詩(shī)一、陳登科：《霧霾污染,政府治理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第2期；王一鳴：《中國(guó)的綠色轉(zhuǎn)型：進(jìn)程和展望》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2019年第6期。Acemoglu et al.（2012）有關(guān)綠色轉(zhuǎn)型的開(kāi)創(chuàng)性研究首次明確指出了最優(yōu)的政策組合（包括碳稅和研發(fā)補(bǔ)貼）對(duì)于經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型具有重要的福利效應(yīng)，要實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型就必須設(shè)計(jì)向清潔技術(shù)轉(zhuǎn)移的路徑，并輔之以有效的公共政策體系。③Acemoglu D.,Aghion P.,et al.“The Environment and Directed Technical Change”,American Economic Review,vol.102,no.1,2012,pp.131-166.這是首次從理論上明確提出綠色轉(zhuǎn)型的核心在于低碳轉(zhuǎn)型，而低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵又在于技術(shù)創(chuàng)新與公共政策設(shè)計(jì)?？紤]到技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的內(nèi)生性，要通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型，就必須將其置于中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的框架中予以考慮。

中國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理和綠色轉(zhuǎn)型是一個(gè)典型的“中央政府-地方政府-企業(yè)”雙重委托代理框架，由中央政府委托地方政府來(lái)推動(dòng)和激勵(lì)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。地方政府在中央政府和企業(yè)之間扮演著承上啟下的“中間人”角色。④周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級(jí)部門(mén)間談判的一個(gè)分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期；張躍勝、袁曉玲：《環(huán)境污染防治機(jī)理分析：政企合謀視角》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第7期。具體說(shuō)來(lái)，中央政府、地方政府和企業(yè)三者構(gòu)成了一個(gè)聯(lián)動(dòng)的委托代理關(guān)系，中央政府與地方政府達(dá)成綠色轉(zhuǎn)型契約，并寄希望于地方政府與企業(yè)形成綠色轉(zhuǎn)型契約，中央政府需要通過(guò)一系列的政策設(shè)計(jì)（主要為激勵(lì)約束機(jī)制）讓地方政府相信契約是一個(gè)可信承諾，相應(yīng)地，地方政府才有進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型的激勵(lì)。在這樣的多任務(wù)雙層委托代理框架下，要實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型需要首先解決激勵(lì)不強(qiáng)、補(bǔ)償不足和協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在與生態(tài)環(huán)境的外部性特征不無(wú)關(guān)系，從更深層次上講，與生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制設(shè)計(jì)有著密切聯(lián)系。

中央政府是一個(gè)社會(huì)福利最大化代表者，地方政府和企業(yè)追求自身利益最大化，中央政府與地方政府、地方政府與企業(yè)之間存在契約關(guān)系。從行為目標(biāo)上看，中央政府的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生和環(huán)境保護(hù)，地方政府的目標(biāo)是完成中央政府的委托事務(wù)和官員晉升，企業(yè)的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。中央政府將目標(biāo)分解給地方政府，并基于目標(biāo)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，而地方政府經(jīng)濟(jì)收益來(lái)自于中央的獎(jiǎng)勵(lì)之外，還來(lái)自于企業(yè)租金，因此地方政府與企業(yè)之間存在合謀風(fēng)險(xiǎn)，中央政府需要直接監(jiān)控。企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，中央政府寄希望于地方政府激勵(lì)企業(yè)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生就業(yè)和環(huán)境保護(hù)，企業(yè)可以采用清潔和非清潔兩種方式進(jìn)行生產(chǎn)，而是否采用清潔生產(chǎn)則取決于清潔生產(chǎn)的凈收益是否大于非清潔生產(chǎn)。

從行為主體的博弈時(shí)序來(lái)看：首先，地方政府并不完全掌握企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇，但是可以通過(guò)一些事中或事后信號(hào)來(lái)判斷企業(yè)生產(chǎn)行為，企業(yè)是否進(jìn)行清潔生產(chǎn)受到信息對(duì)稱(chēng)程度、清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼、清潔生產(chǎn)采購(gòu)、環(huán)境稅以及綠色創(chuàng)新的影響。其次，中央政府為了促進(jìn)地方政府來(lái)激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型，會(huì)給地方設(shè)定越來(lái)越高的環(huán)境目標(biāo)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的政策提供給地方政府進(jìn)行相機(jī)抉擇（如綠色信貸、環(huán)境稅、環(huán)保補(bǔ)貼、綠色采購(gòu)），這些政策成本主要由地方政府承擔(dān)，中央政府會(huì)承擔(dān)其中一部分，并同時(shí)對(duì)地方政府在保護(hù)環(huán)境過(guò)程中犧牲的機(jī)會(huì)成本和正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，中央政府還會(huì)設(shè)立環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)來(lái)觀察地方政府的環(huán)境努力，并基于中央政府自己掌握的信息和地方政府反饋的信息對(duì)地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲。再次，地方政府在面臨中央政府激勵(lì)約束條件下會(huì)進(jìn)行綜合權(quán)衡，包括是否會(huì)選擇與企業(yè)進(jìn)行合謀，這取決于中央對(duì)地方信息的掌握、中央激勵(lì)約束、央地契約的可信承諾以及企業(yè)租金等。相應(yīng)地，企業(yè)會(huì)根據(jù)地方政府提供的政策菜單來(lái)選擇是否進(jìn)行清潔生產(chǎn)（即綠色轉(zhuǎn)型）。目前，在實(shí)踐層面已經(jīng)有多家企業(yè)制定和實(shí)施企業(yè)層面的碳中和行動(dòng)計(jì)劃，這是響應(yīng)和聯(lián)動(dòng)央地“雙碳”目標(biāo)激勵(lì)的一個(gè)重要表現(xiàn)。

不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)有效的合約機(jī)制，并在合約機(jī)制的激勵(lì)下實(shí)現(xiàn)綠色技術(shù)創(chuàng)新。從實(shí)踐的邏輯來(lái)看，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，生態(tài)環(huán)境作為一種典型的要素資源，制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新也需要順應(yīng)生態(tài)環(huán)境的屬性和要素的市場(chǎng)配置邏輯，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)機(jī)制的重要作用。這就意味著在處理央地關(guān)系和政企關(guān)系過(guò)程中，必須建立對(duì)稱(chēng)性的“激勵(lì)約束”機(jī)制，賦予生態(tài)環(huán)境應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，以此來(lái)引導(dǎo)、激勵(lì)和補(bǔ)償不同利益主體在綠色轉(zhuǎn)型和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的“成本-收益”。

二、“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新及其互動(dòng)

要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新缺一不可。這就必須厘清“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的內(nèi)涵及互動(dòng)關(guān)系。

在技術(shù)創(chuàng)新方面，2019年中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)綠色技術(shù)進(jìn)行了完整定義。而綠色技術(shù)創(chuàng)新的重點(diǎn)在于堅(jiān)持綠色理念、市場(chǎng)導(dǎo)向以及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。綠色技術(shù)創(chuàng)新體系包括綠色技術(shù)創(chuàng)新的主體、綠色技術(shù)創(chuàng)新指導(dǎo)目錄、綠色技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用以及適應(yīng)綠色技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境。綠色創(chuàng)新的主體包括企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)、平臺(tái)和個(gè)人；綠色技術(shù)創(chuàng)新指導(dǎo)目錄包括綠色創(chuàng)新過(guò)程中所涉及到的重點(diǎn)領(lǐng)域、核心環(huán)節(jié)、技術(shù)路線和技術(shù)指引等；綠色創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化包括綠色技術(shù)評(píng)價(jià)與認(rèn)證體系、綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)交易體系和綠色技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制；綠色技術(shù)創(chuàng)新制度環(huán)境包括綠色技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與服務(wù)、綠色創(chuàng)新財(cái)稅政策（綠色采購(gòu)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政府與社會(huì)資本合作）、綠色技術(shù)創(chuàng)新的金融支持政策（綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、ESG、綠色擔(dān)保）等?？傮w上看，綠色技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于培育壯大綠色技術(shù)創(chuàng)新的主體、建立綠色技術(shù)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)化體系、完善綠色技術(shù)創(chuàng)新的政策引導(dǎo)、推動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用以及加強(qiáng)綠色技術(shù)創(chuàng)新的合作。

在制度創(chuàng)新層面，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》提出了加快構(gòu)建碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系，其中就涉及到了投資政策、綠色金融政策、財(cái)稅價(jià)格政策、市場(chǎng)化機(jī)制以及相應(yīng)的體制保障（統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督考核、激勵(lì)補(bǔ)償?shù)龋Ｍ顿Y政策主要解決綠色治理和綠色技術(shù)創(chuàng)新的融資問(wèn)題，綠色治理和綠色技術(shù)創(chuàng)新所需要的資金投入大、周期長(zhǎng)、外溢性強(qiáng)以及面臨著未來(lái)的不確定性，這就決定需要在政府投資引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，完善社會(huì)資本的參與機(jī)制和回報(bào)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)主體綠色治理和綠色技術(shù)創(chuàng)新投資。綠色金融政策本質(zhì)上是“環(huán)境+金融”的政策組合，為各類(lèi)市場(chǎng)主體協(xié)同環(huán)境保護(hù)和金融發(fā)展提供激勵(lì)。一方面，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)計(jì)和提供綠色金融產(chǎn)品，可以從源頭上降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)的概率，在降低各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的基礎(chǔ)上較好阻隔各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)換①王遙、潘冬陽(yáng)、彭俞超、梁希：《基于DSGE模型的綠色信貸激勵(lì)政策研究》，《金融研究》2019年第11期。；另一方面，綠色金融產(chǎn)品為市場(chǎng)主體的綠色轉(zhuǎn)型提供了指引，激勵(lì)市場(chǎng)主體重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響和實(shí)際影響，并為市場(chǎng)主體的綠色轉(zhuǎn)型提供差異化的金融產(chǎn)品供給，市場(chǎng)主體還可以進(jìn)一步通過(guò)綠色金融產(chǎn)品及其衍生品進(jìn)行多樣化和拓展性的投資，在降低綠色轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)成本的同時(shí)，提升綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和創(chuàng)造新的福利來(lái)源。財(cái)稅價(jià)格政策包括財(cái)稅政策和價(jià)格政策，前者主要是綠色財(cái)政投入、綠色稅收優(yōu)惠政策、綠色投融資機(jī)制、綠色政府采購(gòu)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，后者主要是指資源能源的定價(jià)。市場(chǎng)化機(jī)制主要包括資源和能源市場(chǎng)交易體系以及以?xún)r(jià)格機(jī)制為導(dǎo)向的環(huán)境治理合約機(jī)制，如碳排放交易機(jī)制、排污權(quán)交易機(jī)制、用能權(quán)交易機(jī)制等。

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，技術(shù)創(chuàng)新和制度變遷兩者相輔相成，技術(shù)創(chuàng)新本質(zhì)上也屬于一種制度創(chuàng)新。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，制度設(shè)計(jì)可以為綠色技術(shù)創(chuàng)新提供激勵(lì)和基礎(chǔ)，綠色技術(shù)創(chuàng)新會(huì)進(jìn)一步誘致新的制度創(chuàng)新。制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新可以為技術(shù)創(chuàng)新提供激勵(lì)，具體表現(xiàn)為制度創(chuàng)新可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)功能減緩綠色創(chuàng)新的不確定性，可以通過(guò)有效的補(bǔ)償機(jī)制降低綠色創(chuàng)新的成本。技術(shù)創(chuàng)新同樣也會(huì)誘致制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新本質(zhì)是由新舊制度的相對(duì)價(jià)格（成本-收益）來(lái)決定，技術(shù)創(chuàng)新可以降低制度創(chuàng)新的信息成本和組織成本，比如，技術(shù)創(chuàng)新有助于降低信息搜尋和收集的成本，降低制度創(chuàng)新的信息成本②林伯強(qiáng)：《能源革命促進(jìn)中國(guó)清潔低碳發(fā)展的“攻關(guān)期”和“窗口期”》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新還可以通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，為了進(jìn)一步穩(wěn)定技術(shù)創(chuàng)新的收益以及推動(dòng)更高水平的技術(shù)創(chuàng)新，相應(yīng)的組織形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)也會(huì)進(jìn)行調(diào)整并與之匹配。此外，技術(shù)創(chuàng)新也可能會(huì)帶來(lái)一部分的負(fù)外部性（比如污染排放、能源消耗、二氧化碳排放），這就有可能會(huì)誘導(dǎo)使外部性?xún)?nèi)部化的制度創(chuàng)新出現(xiàn)③鄭新業(yè)、吳施美、李芳華：《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)與未來(lái)中國(guó)能源需求走勢(shì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。，比如界定產(chǎn)權(quán)、比如改變央地和政企之間的環(huán)境合約關(guān)系、或者稅收政策和補(bǔ)償政策等。例如，在傳統(tǒng)資源利用模式和市場(chǎng)價(jià)格下，綠色技術(shù)往往缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)資源定價(jià)，可以讓生產(chǎn)或使用者承擔(dān)全部成本，包括外部成本，以實(shí)現(xiàn)綠色或非綠色技術(shù)與產(chǎn)品的公平競(jìng)爭(zhēng)。④劉世錦：《實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)須構(gòu)建三大體系》，https://m.thepaper.cn/baijiahao_14687959，2021年9月27日。

因此，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型，就必須抓住“雙碳”目標(biāo)的牛鼻子，深刻理解“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的技術(shù)創(chuàng)新邏輯與制度創(chuàng)新邏輯，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的雙向互動(dòng)、深度融通和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，來(lái)放大綠色技術(shù)創(chuàng)新對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支撐作用，深化制度創(chuàng)新對(duì)綠色創(chuàng)新主體及相關(guān)利益方的引導(dǎo)、激勵(lì)和補(bǔ)償。相比較現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文進(jìn)一步明確提出了“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所依賴(lài)的技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新及其互動(dòng)邏輯，并結(jié)合中國(guó)未來(lái)的政策供給能力和實(shí)際需求，提出了相應(yīng)的體制保障思路，既是對(duì)現(xiàn)有該領(lǐng)域研究的總結(jié)，也為未來(lái)政策設(shè)計(jì)提供啟示和借鑒。

三、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的技術(shù)路線、制度創(chuàng)新路徑與體制保障

要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，科學(xué)的技術(shù)路線是前提，有效的制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)，可靠的體制保障是關(guān)鍵。本部分主要從技術(shù)路線、制度創(chuàng)新路徑和體制保障三個(gè)方面提出相應(yīng)的建議。同時(shí)，現(xiàn)有環(huán)境政策存在著碎片化、臨時(shí)性和分散性特征，這就需要構(gòu)建“整體性”“系統(tǒng)性”和“聯(lián)動(dòng)性”的一攬子環(huán)境政策機(jī)制，破解綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中所面臨的激勵(lì)、補(bǔ)償和協(xié)調(diào)困境。從更長(zhǎng)期來(lái)看，需要以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，持續(xù)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型。

（一）實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的技術(shù)路線

生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)前提是遵循自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然。同樣，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，就必須遵循碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中的自然屬性、技術(shù)邏輯和價(jià)值規(guī)律。技術(shù)路線主要是在尊重“減緩”和“適應(yīng)”的雙重自然屬性條件下，把握“減碳”和“碳匯”兩條主路線，在技術(shù)邏輯和價(jià)值規(guī)律的引領(lǐng)下，設(shè)計(jì)有效的技術(shù)創(chuàng)新方案。在減碳方面，主要是依托技術(shù)創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)行的能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整以及在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)進(jìn)行碳減排。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，重點(diǎn)是減少化石能源的使用消費(fèi)、增加清潔能源的使用和提高能源使用效率。①何建坤：《碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)導(dǎo)向下能源和經(jīng)濟(jì)的低碳專(zhuān)項(xiàng)》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究》2021年第6期。碳匯的增加主要通過(guò)技術(shù)固碳和生態(tài)固碳兩個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。技術(shù)固碳主要是碳捕集、利用和封存技術(shù)（CCUS），生態(tài)固碳主要是通過(guò)森林、草原、湖泊、綠地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的功能實(shí)現(xiàn)。要通過(guò)上述兩條主路線來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，關(guān)鍵還在于建立起與技術(shù)路線相匹配的制度創(chuàng)新體系，以綠色技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力，以制度創(chuàng)新為支撐，形成綠色低碳轉(zhuǎn)型的能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組合、生產(chǎn)方式、生活方式和空間布局。從國(guó)家層面需要加快推進(jìn)綠色低碳技術(shù)研發(fā)布局，重點(diǎn)解決綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新的卡脖子問(wèn)題，推動(dòng)核心綠色低碳技術(shù)突破，加強(qiáng)地區(qū)間、行業(yè)間、部門(mén)間、群體間的綠色低碳技術(shù)協(xié)同攻關(guān)。

此外，從技術(shù)路線的過(guò)程來(lái)看，一是摸清中國(guó)各地區(qū)、各行業(yè)、各群體和未來(lái)各個(gè)階段碳排放的底數(shù)、減排技術(shù)現(xiàn)狀、減排邊際成本和承受能力；二是把握“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的“關(guān)鍵少數(shù)”（如重點(diǎn)地區(qū)、關(guān)鍵行業(yè)、特定群體），以點(diǎn)帶面、以線帶片通過(guò)“技術(shù)溢出”“技術(shù)激勵(lì)”等方式示范引領(lǐng)全域碳達(dá)峰、碳中和；三是通過(guò)制度引領(lǐng)和“技術(shù)+制度”互動(dòng)方式建立引領(lǐng)“雙碳”技術(shù)創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制，建立有效的技術(shù)創(chuàng)新“回報(bào)機(jī)制”和“保護(hù)機(jī)制”。

（二）實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的制度創(chuàng)新路徑

制度創(chuàng)新主要解決“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中對(duì)利益相關(guān)方的引導(dǎo)、激勵(lì)、約束和補(bǔ)償，同時(shí)也包括對(duì)綠色技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)、激勵(lì)和補(bǔ)償。具體包括：碳減排目標(biāo)分解與監(jiān)督制度、碳排放統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度、綠色財(cái)政金融制度、碳市場(chǎng)制度等。

一是完善碳減排目標(biāo)分解與監(jiān)督制度。在現(xiàn)行的碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)基礎(chǔ)上，建立科學(xué)有效的目標(biāo)分解機(jī)制?？偭靠刂坪蛷?qiáng)度控制，對(duì)于地區(qū)發(fā)展而言，既是約束，也是配額和權(quán)利。碳減排目標(biāo)的分解要考慮地區(qū)差異，規(guī)避“一刀切”政策，要特別關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)減排的可承受能力，在推進(jìn)區(qū)域間共同富裕的過(guò)程中，要充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展空間、發(fā)展權(quán)利，分配其相對(duì)較低的減排指標(biāo)。同時(shí)，強(qiáng)化各地區(qū)底線減排目標(biāo)，充分考慮地區(qū)間可能存在的“碳轉(zhuǎn)移”和“碳泄露”問(wèn)題。此外，各地區(qū)執(zhí)行碳減排目標(biāo)的過(guò)程中，要充分考慮地區(qū)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等特征，把握好碳減排的節(jié)奏，制定可持續(xù)的減碳策略。更為重要的是，碳減排目標(biāo)的分解要建立帶有正向激勵(lì)、承諾可信、有效互動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督的約束力，增加對(duì)各地區(qū)減排進(jìn)程的監(jiān)測(cè)、控制和預(yù)警，提高監(jiān)督結(jié)果的可應(yīng)用性。

二是完善碳排放統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度。碳排放統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度是設(shè)計(jì)碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)技術(shù)和制度的前提，既可以為綠色技術(shù)創(chuàng)新提供數(shù)據(jù)、信息和市場(chǎng)反饋，也可以為設(shè)計(jì)、調(diào)整和完善相關(guān)制度提供依據(jù)。要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，就必須改變現(xiàn)行以“核算+人工”為主的碳排放統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共品，政府部門(mén)和公共部門(mén)應(yīng)該首先建立統(tǒng)一科學(xué)的碳達(dá)峰、碳中和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系，加快節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)更新升級(jí)，完善碳排放核算、檢測(cè)認(rèn)證、評(píng)估、審計(jì)等配套標(biāo)準(zhǔn)，加大碳排放統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，提升監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)能力和信息化水平。此外，還應(yīng)進(jìn)一步拓展統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)范圍，既要考慮能源消耗、二氧化碳排放等方面的監(jiān)測(cè)，也要逐步將技術(shù)固碳、生態(tài)固碳、碳匯等碳吸收的領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入到監(jiān)測(cè)體系中，形成“閉環(huán)”的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

三是創(chuàng)新綠色財(cái)稅金融制度。在創(chuàng)新綠色財(cái)稅金融制度過(guò)程中，不僅需要考慮綠色財(cái)稅制度和綠色金融制度的設(shè)計(jì)，而且還要特別關(guān)注“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中兩者的融合融通。在綠色財(cái)稅制度方面，應(yīng)該構(gòu)建包括綠色公共支出、綠色稅收、碳預(yù)算制度在內(nèi)的綠色財(cái)政體系，財(cái)政支出應(yīng)著眼于減緩和適應(yīng)兩個(gè)方面，明確財(cái)政支出中與碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)的優(yōu)先順序，把握重點(diǎn)，突破關(guān)鍵技術(shù)，體現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)差異，強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向。例如，財(cái)政資金重點(diǎn)向綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用領(lǐng)域配置，改變財(cái)政資金配置方式，采用“揭榜掛帥”機(jī)制，開(kāi)展低碳零碳負(fù)碳和儲(chǔ)能新材料、新技術(shù)、新裝備攻關(guān)，建立完善綠色低碳技術(shù)評(píng)估、交易體系和科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)。①具體詳見(jiàn)：http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm。將綠色低碳理念貫穿到稅收制度體系中，并作為稅收立法、稅收征管、稅務(wù)稽查、稅收服務(wù)的重要理念，提升整體稅制體系的“綠色度”，通過(guò)關(guān)鍵稅收政策矯正負(fù)外部性行為和補(bǔ)償正外部性行為，來(lái)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)利益相關(guān)方在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中形成對(duì)稱(chēng)性的激勵(lì)約束兼容；發(fā)揮預(yù)算制度比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化政策的預(yù)期引導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)公共部門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化的約束和調(diào)節(jié)力度。在綠色金融制度上，全面推進(jìn)綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色投資、綠色基金、綠色證券等投資和金融政策的建設(shè)和完善，加快綠色金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立全覆蓋的綠色金融強(qiáng)制信息披露制度，②陳詩(shī)一、李志青：《綠色金融概論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2019年；陳雨露：《當(dāng)前全球中央銀行研究的若干重點(diǎn)問(wèn)題》，《金融研究》2020年第2期。注重發(fā)揮金融科技在綠色識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，開(kāi)展地區(qū)間、國(guó)家間綠色金融合作和綠色金融跨境投資，探索建立區(qū)域環(huán)境效益評(píng)價(jià)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、綠色金融數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制和綠色發(fā)展投資基金，明確各地區(qū)、各行業(yè)部門(mén)在綠色金融生態(tài)鏈的定位與分工。鼓勵(lì)地方設(shè)立綠色發(fā)展基金，并與國(guó)家綠色發(fā)展基金銜接。在綠色財(cái)稅政策與綠色金融政策融合上，創(chuàng)新碳達(dá)峰、碳中和的財(cái)政性融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本資金進(jìn)入到應(yīng)對(duì)氣候變化的投資項(xiàng)目，降低碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中財(cái)政直接投資的壓力，通過(guò)劃撥財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、設(shè)立綠色基金和提供財(cái)政貼息等財(cái)政措施，引導(dǎo)并支持綠色金融的發(fā)展。

四是深化碳市場(chǎng)制度改革與創(chuàng)新。碳市場(chǎng)最重要的作用是提供碳定價(jià)，使碳市場(chǎng)成為一種新的重要生產(chǎn)要素。碳定價(jià)后，碳排放和碳減排分別作為直接成本和直接收益進(jìn)入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策中，并通過(guò)相對(duì)價(jià)格變化的信號(hào)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)靈活地實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)率進(jìn)步，促進(jìn)更低成本實(shí)現(xiàn)污染減排等。未來(lái)，更好發(fā)揮全國(guó)碳市場(chǎng)降碳和增效的效果，還需要進(jìn)一步深化碳市場(chǎng)制度的改革和創(chuàng)新。精準(zhǔn)對(duì)接“雙碳”目標(biāo)，在配額初始分配階段，按照排放義務(wù)主體在“雙碳”目標(biāo)中所承擔(dān)的減排義務(wù)，確定并公開(kāi)配額總量控制路線圖；在配額二次分配階段，建立短中期控制配額盈余的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，做好總量控制；基于跨市場(chǎng)視角，考慮國(guó)家核證自愿減排量（CCER）對(duì)碳排放總量影響力的變化，明確CCER認(rèn)定的邊界變化規(guī)則。①陳詩(shī)一、黃明、賓暉：《“雙碳”目標(biāo)下全國(guó)碳交易市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的制度優(yōu)化》，《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》2021 年第4期。將除電力行業(yè)之外的其他重點(diǎn)行業(yè)逐步納入到全國(guó)碳市場(chǎng)，加快形成推動(dòng)合格、多元市場(chǎng)主體大規(guī)模入市的制度。盡快引入配額分配的拍賣(mài)機(jī)制推動(dòng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)價(jià)格走向；建立碳儲(chǔ)備機(jī)制，加快建設(shè)和完善碳市場(chǎng)的信息公開(kāi)透明機(jī)制，形成碳價(jià)格的長(zhǎng)期預(yù)期，嘗試增加碳市場(chǎng)的期貨、期權(quán)等衍生品交易。在二級(jí)市場(chǎng)的交易機(jī)制設(shè)計(jì)上，加快引入做市商制度，研究市場(chǎng)內(nèi)互換、掉期、對(duì)沖等多種形式風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)品，減少履約與非履約期之間的價(jià)格波動(dòng)，穩(wěn)定碳交易價(jià)格，探索以配額核證減排為目標(biāo)的碳質(zhì)押、碳抵押、配額回購(gòu)以及碳交易期貨等碳金融產(chǎn)品，增加企業(yè)對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的能力。采用激勵(lì)機(jī)制促使金融機(jī)構(gòu)投入資金和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，參與碳金融服務(wù)活動(dòng)，開(kāi)展包括碳基金、碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)授信、綠色債券等各項(xiàng)碳金融服務(wù)，推動(dòng)碳金融體系深化發(fā)展。同時(shí)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)呢?cái)政或金融手段將碳價(jià)維持在合理的價(jià)格水平區(qū)間內(nèi)，避免價(jià)格過(guò)度波動(dòng)對(duì)市場(chǎng)的負(fù)面影響。此外，著眼于未來(lái)，還需要進(jìn)一步搶抓交叉學(xué)科成為新學(xué)科門(mén)類(lèi)的機(jī)遇，有序設(shè)置碳交易新興交叉學(xué)科專(zhuān)業(yè)，建設(shè)碳達(dá)峰、碳中和人才體系，鼓勵(lì)高等學(xué)校增設(shè)碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)學(xué)科專(zhuān)業(yè)，試點(diǎn)“碳+”交叉學(xué)科人才培養(yǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)參與到“碳+”人才培養(yǎng)體系中來(lái)。

（三）實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的體制保障

一是建立和完善與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)相適應(yīng)的“目標(biāo)-監(jiān)督-激勵(lì)”合約機(jī)制。近年來(lái)，中國(guó)在較短的時(shí)間內(nèi)遏制生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化并使得生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善趨勢(shì)形成，其中的關(guān)鍵就在于，中央政府與地方政府之間的合約關(guān)系發(fā)生了重要變化，引致央地之間、地區(qū)之間以及政企之間在生態(tài)環(huán)境治理上的合作。具體表現(xiàn)為：中央與地方政府之間逐漸形成了一個(gè)激勵(lì)約束兼容的合約機(jī)制。一方面，中央政府以目標(biāo)為導(dǎo)向，形成了對(duì)地方政府的“硬約束”，環(huán)境保護(hù)不再是央地博弈中“睜一只眼閉一只眼”的事務(wù)，而是可以預(yù)期在未來(lái)會(huì)被持續(xù)關(guān)注和重視的領(lǐng)域；另一方面，中央政府在“硬化”約束的基礎(chǔ)上，凸顯“激勵(lì)”的重要性，并將激勵(lì)看作是可執(zhí)行且可預(yù)期的，包括增加生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)、改變考核。此外，中央政府也越來(lái)越重視且肩負(fù)起“監(jiān)督”的職能，環(huán)保督查成為“常態(tài)”，環(huán)境監(jiān)測(cè)成為“中央事權(quán)”等，都將為中央決策提供更為準(zhǔn)確的信息，為“硬約束”提供可執(zhí)行技術(shù)支持。這種合約機(jī)制是在中央與地方之間不斷磨合、相互適應(yīng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步激勵(lì)地方政府來(lái)引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中，構(gòu)筑起“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)主體，社會(huì)參與”的中國(guó)特色環(huán)境治理體系。這就為中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的“先行經(jīng)驗(yàn)”?？紤]到“減污”與“降碳”之間存在很強(qiáng)的“同源性”特征，“減污”的治理經(jīng)驗(yàn)完全可以引入“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中。目標(biāo)清晰、監(jiān)督可靠、激勵(lì)充分是未來(lái)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的制度基礎(chǔ)，“強(qiáng)約束-強(qiáng)激勵(lì)”的模式可以增強(qiáng)央地之間和政企之間“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中契約的可信承諾和可執(zhí)行性。

二是調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制來(lái)適應(yīng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和生態(tài)治理過(guò)程中，財(cái)政體制的調(diào)整具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效，不僅直接決定著財(cái)政資金配置、稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)，而且還進(jìn)一步通過(guò)調(diào)整中央與地方、政府與企業(yè)、政府與家庭之間的利益關(guān)系，來(lái)影響“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中相關(guān)利益的“成本-收益”和行為策略。①高培勇：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第12期；張莉：《財(cái)政規(guī)則與國(guó)家治理能力建設(shè)——以環(huán)境治理為例》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。對(duì)此，適應(yīng)碳達(dá)峰、碳中和的財(cái)政體制改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)對(duì)氣候變化的事權(quán)與支出責(zé)任如何在縱向政府間以及橫向政府間進(jìn)行劃分，考慮利益相關(guān)方的補(bǔ)償和激勵(lì)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)中央與地方、政府部門(mén)與企業(yè)、居民部門(mén)的良性互動(dòng)和激勵(lì)約束兼容。設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，建立與能源、碳排放目標(biāo)及分解相適應(yīng)的綠色發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制或轉(zhuǎn)移支付體系。例如，可將應(yīng)對(duì)氣候變化因素納入到均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算公式，考慮碳匯、固碳、減排等因素，繼續(xù)增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付投入，探索建立基于大氣、森林、土壤、草原等要素的綜合性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。②董戰(zhàn)峰：《“綠水青山就是金山銀山”理念實(shí)踐模式與路徑探析》，《中國(guó)環(huán)境管理》2020年第5期。進(jìn)一步來(lái)講，可在一般性轉(zhuǎn)移支付的“環(huán)境共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”中，增加或考慮“應(yīng)對(duì)氣候變化”和“碳達(dá)峰、碳中和”兩個(gè)項(xiàng)目（因素）；還可以考慮設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，整合以往分散于各個(gè)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，以綜合性專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為目標(biāo)，設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)，基于項(xiàng)目實(shí)施效果和前瞻性分配專(zhuān)項(xiàng)資金。

三是建立政府與企業(yè)、社會(huì)和公眾協(xié)同合作的“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制?！半p碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，必然涉及到風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益分配問(wèn)題，這在很大程度上影響著“雙碳”目標(biāo)是否可以順利實(shí)現(xiàn)。建立必要的“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制顯得尤為重要。公共部門(mén)可以主動(dòng)加強(qiáng)與社會(huì)組織和企業(yè)協(xié)商制度，制定和執(zhí)行財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃，動(dòng)員私人資本和公共資金促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，通過(guò)溝通、協(xié)商和引導(dǎo)達(dá)成共識(shí)，來(lái)降低公共政策在實(shí)施過(guò)程中的社會(huì)成本和交易成本。同時(shí)，私人部門(mén)尤其是企業(yè)也可以借助有效的財(cái)政政策減緩在執(zhí)行傳統(tǒng)環(huán)境政策時(shí)產(chǎn)生的扭曲或者不適應(yīng)，借助有效的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和政府采購(gòu)，提升企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的能力，提升創(chuàng)新能力、拓寬市場(chǎng)范圍和渠道，提高企業(yè)自身減緩和適應(yīng)氣候變化的能力。金融機(jī)構(gòu)有必要開(kāi)發(fā)方法和工具來(lái)測(cè)度投資風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模和等級(jí)，比如氣候風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試、氣候情景風(fēng)險(xiǎn)分析等。應(yīng)特別關(guān)注碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中產(chǎn)生的財(cái)政壓力和地區(qū)不平衡，不同地區(qū)受到應(yīng)對(duì)氣候變化政策影響的程度存在差異，如果考慮征收碳稅或者實(shí)施其他應(yīng)對(duì)氣候變化的公共政策，基于高質(zhì)量發(fā)展的要求，就必須要考慮到這些政策對(duì)不同產(chǎn)業(yè)部門(mén)、不同收入群體帶來(lái)的成本具有異質(zhì)性，尤其是考慮沖擊更大的相對(duì)脆弱、低收入的產(chǎn)業(yè)和群體，對(duì)此可以通過(guò)稅收（稅式支出、財(cái)政救助）“一增一減”或加大轉(zhuǎn)移支付來(lái)穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、加大對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)助力度，減少應(yīng)對(duì)氣候變化公共政策的社會(huì)成本和阻力，提高應(yīng)對(duì)氣候變化公共政策的包容性。

四是加強(qiáng)公共政策、公共部門(mén)之間的協(xié)同。目前，我國(guó)開(kāi)始構(gòu)建碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系，如何加強(qiáng)這些政策之間的協(xié)同和政策制定部門(mén)之間合作，是降低“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中降低政策交易成本和提高公共政策有效性的關(guān)鍵所在。在部門(mén)合作上，可以考慮建立應(yīng)對(duì)氣候變化的部際聯(lián)席委員會(huì)，協(xié)同部際之間在制定氣候政策以及投融資機(jī)制上的政策步伐，分享經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，以相互鼓勵(lì)和促進(jìn)對(duì)氣候行動(dòng)的政策和實(shí)踐的集體理解。宏觀經(jīng)濟(jì)政策、規(guī)劃編制、金融政策、項(xiàng)目管理、預(yù)算編制、公共投資管理、采購(gòu)實(shí)踐等方面應(yīng)考慮氣候變化，將應(yīng)對(duì)氣候變化貫穿到公共治理全過(guò)程，并引導(dǎo)投資和支持氣候變化減緩和適應(yīng)的金融部門(mén)，調(diào)動(dòng)私人氣候資金。在政策分工、政策力度、作用范圍、政策互補(bǔ)等方面協(xié)同共商。此外，在政策協(xié)同上，則需要廣泛加強(qiáng)能源政策、環(huán)境政策、財(cái)政政策、金融政策之間的協(xié)同，比如，在碳稅和碳交易政策的協(xié)同上，需要在調(diào)控對(duì)象與范圍、調(diào)控力度、調(diào)控方式和價(jià)格（稅率）設(shè)定上進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，既要避免對(duì)同一碳排放源造成重復(fù)調(diào)控，又要避免出現(xiàn)“抵消”效應(yīng)。碳排放交易和碳稅分屬于數(shù)量型調(diào)控和價(jià)格型調(diào)控政策，前者減排調(diào)節(jié)相對(duì)直接，后者需要通過(guò)中間變量進(jìn)行傳導(dǎo)，碳交易政策適用于大且相對(duì)集中的主體，涉及到總量設(shè)定和配額分配、配額交易等，需要多部門(mén)協(xié)調(diào)；碳稅適用于分散的排放源，調(diào)控范圍相對(duì)較大。在金融政策與環(huán)境政策協(xié)同上，綠色金融政策為企業(yè)更好適應(yīng)和滿足環(huán)境政策規(guī)制要求提供了資金保障；規(guī)范且持續(xù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策為綠色金融政策實(shí)施提供了標(biāo)準(zhǔn)和驅(qū)動(dòng)力。環(huán)保部門(mén)還可以發(fā)揮綠色環(huán)境信息收集和披露的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為金融部門(mén)開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)提供決策的基礎(chǔ)信息。①陳詩(shī)一、祁毓、李志青：《碳中和愿景：綠色金融與投資機(jī)會(huì)》，《應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2021年第1期。在綠色金融政策與財(cái)政政策協(xié)同上，通過(guò)劃撥財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、設(shè)立綠色基金和提供財(cái)政貼息等財(cái)政措施，以引導(dǎo)并支持綠色金融的發(fā)展，特別是在價(jià)格失靈尚未被扭轉(zhuǎn)前，配套財(cái)政政策被視為“啟動(dòng)資金”，是引導(dǎo)市場(chǎng)綠色投資的必要手段；綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新包括綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等，其核心在于優(yōu)化金融資源配置，向具備一定盈利能力的綠色產(chǎn)業(yè)傾斜，進(jìn)而降低財(cái)政直接支出或融資的壓力，在融資開(kāi)發(fā)模式上，可以引入生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模型（Eco-environment-oriented development模式）。②Eco-environment-oriented development，簡(jiǎn)稱(chēng)EOD模式，是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為職能，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式。該模式是一種將生態(tài)環(huán)境治理收益外部性?xún)?nèi)部化的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策、環(huán)境政策、金融政策和投資政策的深度融合。