謝紅星

2021年1月，《行政處罰法》迎來(lái)了1996年實(shí)施以來(lái)的第一次修訂。修訂前《行政處罰法》關(guān)于不予處罰的規(guī)定限于第27條第2款，附于從輕或減輕處罰情形之后：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！毙抻喓蟆缎姓幜P法》為不予處罰設(shè)專條（第33條）：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”①除第33條外，《行政處罰法》第30條規(guī)定不滿十四周歲的未成年人有違法行為的不予行政處罰，第31條規(guī)定精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的不予行政處罰，但這是主體不適格導(dǎo)致的不予處罰，屬于責(zé)任能力的范疇，與“行為”本身不直接相關(guān)；第36條規(guī)定違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰，但這是程序原因（超過(guò)時(shí)效）導(dǎo)致的不予處罰，與“行為”本身也不直接相關(guān)。均不在本文探討范圍之內(nèi)。從附屬性規(guī)定到專條獨(dú)立規(guī)定、從適用條件相對(duì)嚴(yán)苛的單一情形到更為寬松包容的三種情形，固然是行政法學(xué)界諸多學(xué)者長(zhǎng)期耕耘、不懈呼吁之結(jié)果，也是近幾年來(lái)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)試行《免罰清單》經(jīng)驗(yàn)之總結(jié)。

然而，行政處罰畢竟是由執(zhí)法主體驅(qū)動(dòng)實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，罰還是不罰，即使《行政處罰法》有總括式規(guī)定、《免罰清單》有具體列舉，最終還是需要一線執(zhí)法人員來(lái)做出決定。而總體來(lái)看，執(zhí)法機(jī)關(guān)和一線執(zhí)法人員仍然普遍抱有“能罰則罰，不罰失職”的心態(tài)，對(duì)做出不予處罰決定顧慮重重。從“能罰則罰”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳懿涣P則不罰”，不能僅有政策調(diào)整的理由，更需要包括政策在內(nèi)的更深刻、全面、透徹法理之支撐。因此，有必要圍繞修訂后《行政處罰法》第33條，運(yùn)用共識(shí)性的部門法成熟理論，結(jié)合行政處罰的現(xiàn)實(shí)案例，分析和提煉不予行政處罰之法理。法理，顧名思義，法之理也。張文顯教授將古今中外的法理論說(shuō)梳理為十種，①?gòu)埼娘@：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期，第5—40頁(yè)。本文所論“法理”，限定為“法之原理”，即“在綜合各種法律現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，由學(xué)者所抽象并為社會(huì)所認(rèn)同的有關(guān)法律基礎(chǔ)、法律根據(jù)、法律判準(zhǔn)、法律淵源的基礎(chǔ)性、普遍性原理”。②胡玉鴻：《法理即法律原理之解說(shuō)》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期，第5頁(yè)。作為法之原理的法理不僅指法的普遍性原理和抽象價(jià)值，也包含更為具體和指向性的部門法法理；不僅是理論性概念，也是實(shí)踐性概念；不僅來(lái)自學(xué)者的思辨，更“生成于、作用于、發(fā)展于法實(shí)踐”“面向法實(shí)踐綻放理論生命”。③郭曄：《法理：法實(shí)踐的正當(dāng)性理由》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期，第129頁(yè)。法理內(nèi)生于法規(guī)范之中，沉淀于法律文本和法律條文之中。對(duì)法理的發(fā)現(xiàn)，應(yīng)首先從法律條文的一般規(guī)定開始，通過(guò)法條透視法理、提煉法理、梳理法理。本文由此而展開。④目前學(xué)界專門探討不予處罰制度的成果較少，主要有尹培培：《不予行政處罰論——基于我國(guó)〈行政處罰法〉第27條第2款規(guī)定之展開》，《政治與法律》2015年第11期；施立棟：《絕對(duì)化廣告用語(yǔ)的區(qū)分處罰》，《法學(xué)》2019年第4期；張紅：《免予行政處罰制度的現(xiàn)實(shí)困境與解決之道》，《中國(guó)司法》2020年第4期；蘇海雨：《輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰的界定與控制》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期；張紅、岳洋：《行政處罰“首違不罰”制度及其完善》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期。

一、基于危害性評(píng)價(jià)：無(wú)危害性不罰

分析不予行政處罰的法理，自當(dāng)始于修訂后《行政處罰法》第33條。該條總括規(guī)定了不予行政處罰的三大類情形。首先從第一類“不罰”情形開始。

（一）從報(bào)應(yīng)論、無(wú)罪不刑到無(wú)危害性不罰

《行政處罰法》第33條第1款前部分規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”是為不予行政處罰的第一種情形。此種“不罰”情形必須同時(shí)具備三個(gè)條件，即“違法行為輕微”“違法行為得到及時(shí)改正”“違法行為沒有造成危害后果”，法律后果是“不予行政處罰”。從“違法行為輕微”“違法行為得到及時(shí)改正”“違法行為沒有造成危害后果”的立法表述來(lái)看，第一種不予處罰的違法行為是無(wú)危害性的違法行為，正是因?yàn)槠浔举|(zhì)上無(wú)危害性，并由執(zhí)法機(jī)關(guān)做出了無(wú)危害性的評(píng)價(jià)，才不予行政處罰。對(duì)此，不妨稱之為“無(wú)危害性不罰”。

“無(wú)危害性不罰”與我國(guó)《行政處罰法》上關(guān)于行政處罰目的的規(guī)定相一致。依新《行政處罰法》，行政處罰是表現(xiàn)為減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒，可以說(shuō)是對(duì)違法行為當(dāng)事人課予的“本來(lái)義務(wù)之外的額外負(fù)擔(dān)”，⑤王貴松：《論行政處罰的制裁性》，《法商研究》2020年第6期，第23頁(yè)。以及當(dāng)事人違法行為的一種“代價(jià)”。據(jù)此，正如學(xué)者指出，我國(guó)《行政處罰法》上的行政處罰，“具有報(bào)應(yīng)論的目的色彩”，①熊樟林：《行政處罰的目的》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第36頁(yè)。是對(duì)違法行為的回應(yīng)及“反擊”，處罰的主要目的是為了對(duì)違法行為進(jìn)行否定以及對(duì)違法的“惡”進(jìn)行制裁?；趫?bào)應(yīng)論的目的，行政處罰的實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循以下準(zhǔn)則：第一，對(duì)應(yīng)受行政處罰行為，必須予以處罰；第二，行政處罰的不利后果與違法行為之間具有“對(duì)價(jià)”關(guān)系，即過(guò)罰必須相當(dāng)；第三，不得懲罰不具有危害性或不具有可譴責(zé)性的行為。正如法諺有云：“如果一個(gè)人的行為不具有危害性，那么他的行為就應(yīng)該是自由的?！雹冢勖溃莺_克：《刑法哲學(xué)》，謝望原譯，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1994年，第227頁(yè)。不具有危害性或不具有可譴責(zé)性的違法行為雖然表面上違反了行政管理秩序，但內(nèi)在不具有實(shí)質(zhì)的“惡”，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過(guò)某種方式對(duì)其表面上的違法進(jìn)行否定（責(zé)令改正），但不應(yīng)給予制裁。因?yàn)?，從?bào)應(yīng)論的觀點(diǎn)來(lái)看，既無(wú)“惡”，又何須制裁！

“無(wú)危害性不罰”同時(shí)是刑法“無(wú)罪不刑”的延伸?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第13條將犯罪定義為“危害社會(huì)，依照法律應(yīng)當(dāng)受刑罰處罰”的行為，突出強(qiáng)調(diào)危害性是犯罪的本質(zhì)特征，犯罪本質(zhì)上是危害社會(huì)的行為，《刑法》第13條但書部分又強(qiáng)調(diào)：“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪。”不僅將犯罪進(jìn)一步限定為具有“嚴(yán)重社會(huì)危害性”的行為，而且表明危害性評(píng)價(jià)是認(rèn)定犯罪的前提。只有行為不但符合犯罪構(gòu)成要件外觀，而且實(shí)質(zhì)的危害性達(dá)到了應(yīng)該依法受刑事處罰的地步，才被認(rèn)為是犯罪并需要追究刑事責(zé)任，反之，行為雖然具備犯罪構(gòu)成要件之外觀，但實(shí)質(zhì)危害性并未達(dá)到應(yīng)受刑事處罰的地步，則不應(yīng)認(rèn)定為犯罪、不應(yīng)追究刑事責(zé)任?！缎淌略V訟法》第16條、第112條初步建立起多層次的危害性評(píng)價(jià)及處理程序，對(duì)經(jīng)評(píng)價(jià)被認(rèn)定危害性不足以構(gòu)成犯罪、不具備可制裁性的行為的處理程序做出初步規(guī)定，與《刑法》第13條但書部分規(guī)定遙相呼應(yīng)。

《刑法》《刑事訴訟法》的違法行為危害性評(píng)價(jià)理論和制度機(jī)制，對(duì)闡明《行政處罰法》中不予行政處罰制度的法理具有重要的參考意義。行政違法與刑事犯罪具有高度的同質(zhì)性。危害性是刑事犯罪的本質(zhì)特征，同樣也是行政違法的本質(zhì)特征?！缎姓幜P法》第4條規(guī)定“違反行政管理秩序的行為”同時(shí)“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的”，才能依法進(jìn)行處罰。這意味著，行政處罰必須對(duì)違反行政管理秩序而且同時(shí)具有“可罰性”的行為實(shí)施，如果行為只是違法（違反行政管理秩序）卻不具備“可罰性”，則不能施以處罰?！缎姓幜P法》第5條第2款又規(guī)定實(shí)施行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。參考刑法的社會(huì)危害性理論，“事實(shí)”“性質(zhì)”“情節(jié)”“社會(huì)危害程度”，皆為評(píng)價(jià)違法行為社會(huì)危害性的具體標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，《行政處罰法》已經(jīng)認(rèn)可危害性為應(yīng)受行政處罰的違反行政管理秩序行為之本質(zhì)特征，危害性評(píng)價(jià)理論與制度已經(jīng)實(shí)際上進(jìn)入《行政處罰法》之中。

《行政處罰法》第33條第1款前部分，是危害性評(píng)價(jià)在《行政處罰法》中主要展現(xiàn)。對(duì)比《行政處罰法》第33條第1款前部分“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”與《刑法》第13條但書部分“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪”，可以發(fā)現(xiàn)兩者在語(yǔ)句結(jié)構(gòu)、表述邏輯上極為相似，而《刑法》第13條但書部分體現(xiàn)的是《刑法》中的危害性評(píng)價(jià)要求，故與此相類，《行政處罰法》第33條第1款前部分正是《行政處罰法》中危害性評(píng)價(jià)之展現(xiàn)。不過(guò)，《刑法》中的危害性評(píng)價(jià)以刑事犯罪為對(duì)象，評(píng)價(jià)目的在于區(qū)分罪與非罪以及由此決定是否需要追究刑事責(zé)任，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是行為是否具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性；《行政處罰法》第33條第1款前部分的危害性評(píng)價(jià)以違反行政管理秩序行為為對(duì)象，評(píng)價(jià)目的在于決定是否需要對(duì)違反行政管理秩序行為給予行政處罰，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是行為是否具有社會(huì)危害性。換言之，在《刑法》中，“情節(jié)顯著輕微危害不大的”也即不具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為不被認(rèn)為是犯罪，不追究刑事責(zé)任，而在《行政處罰法》中，只有“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的”即沒有社會(huì)危害性的行為，才應(yīng)當(dāng)不予行政處罰。如果說(shuō)《刑法》第13條但書部分內(nèi)含的法理是“無(wú)嚴(yán)重社會(huì)危害性不構(gòu)成犯罪”“無(wú)罪不刑”，《行政處罰法》第33條第1款前部分展現(xiàn)的法理則是“無(wú)危害性不罰”。

（二）“無(wú)危害性不罰”在部門行政法和行政執(zhí)法實(shí)踐的運(yùn)用

“無(wú)危害性不罰”的法理不僅在《行政處罰法》第33條第1款前部分得以集中展現(xiàn)及表達(dá)，而且散見于諸多部門法律、法規(guī)、規(guī)章中的“責(zé)令改正”條款。部門法律、法規(guī)、規(guī)章中“責(zé)令改正”條款的設(shè)置大致有三種情形：第一種情形是“責(zé)令改正”加行政處罰，如《個(gè)體工商戶條例》第22條規(guī)定，“個(gè)體工商戶提交虛假材料騙取注冊(cè)登記，或者偽造、涂改、出租、出借、轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的，“由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處4000元以下的罰款”。第二種情形是“責(zé)令改正”加逾期不改正則處罰，如《個(gè)體工商戶條例》第23條第2款規(guī)定，個(gè)體工商戶未辦理稅務(wù)登記，“由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正”，同時(shí)，“逾期未改正的，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)提請(qǐng)，由登記機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。第三種情形是只有“責(zé)令改正”而無(wú)其他措施，如《專利標(biāo)識(shí)標(biāo)注辦法》第八條第一款：“專利標(biāo)識(shí)的標(biāo)注不符合本辦法第五條、第六條或者第七條規(guī)定的，由管理專利工作的部門責(zé)令改正?！币佬隆缎姓幜P法》第2條、第9條，“責(zé)令改正”不屬于行政處罰，因而上述第二、三種情形，顯然是《行政處罰法》第33條第1款前部分規(guī)定的具體化，是對(duì)“情節(jié)輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果”的違法行為的“不予處罰”或“暫不予處罰”。結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的關(guān)于違法情節(jié)的描述，獲得“不予處罰”或“暫不予處罰”的違法行為，確實(shí)都是情節(jié)非常輕微、依常識(shí)只要改正就基本上不可能產(chǎn)生危害后果的行為，對(duì)這部分違法行為“責(zé)令改正”而不附加行政處罰，正是“無(wú)危害性不罰”法理在部門行政法之體現(xiàn)。

不僅如此，實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)關(guān)有時(shí)運(yùn)用“無(wú)危害性不罰”的法理，依據(jù)修訂前《行政處罰法》第27條第2款的“總則性”規(guī)定，變更部門法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定，對(duì)一些部門法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)予處罰的輕微違法行為，做出不予處罰的決定。①在新《行政處罰法》頒布后，有些省市的“免罰清單”直接依據(jù)第33條第1款，變更部門法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定，對(duì)一些部門法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)予處罰的輕微違法行為，規(guī)定不予處罰。例如，2021年8月12日發(fā)布的《江西省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單（第一版）》第25條規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)者未及時(shí)處理超過(guò)保質(zhì)期的食品，如果符合“初次被發(fā)現(xiàn)實(shí)施此類違法行為，超過(guò)保質(zhì)期的食品、食品添加劑數(shù)量少而且未銷售，沒有違法所得，已自行改正或者在市場(chǎng)監(jiān)管部門規(guī)定的期限內(nèi)改正，不含餐飲經(jīng)營(yíng)者”等條件，不予行政處罰。而《食品安全法》對(duì)此類違法行為規(guī)定“責(zé)令改正，給予警告”，也即，應(yīng)給予警告的處罰?？梢姟缎姓幜P法》第33條及“無(wú)危害性不罰”法理之運(yùn)用。例如在許峰未辦理變更登記以及銷售侵犯他人注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的鞋子一案中，個(gè)體工商戶許峰未向登記機(jī)關(guān)辦理登記事項(xiàng)變更，依照《個(gè)體工商戶條例》第23條第1款“個(gè)體工商戶登記事項(xiàng)變更，未辦理變更登記的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處1500元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”之規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該在責(zé)令改正的同時(shí)處以罰款，但本案中執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)許峰未辦理變更登記的處理卻只是責(zé)令改正，并未處以罰款。①義烏市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定書（義市監(jiān)管罰字〔2019〕00297 號(hào)）。又如在寧波鄞州雅美口腔診所有限公司未經(jīng)審查發(fā)布廣告以及廣告中使用絕對(duì)化用語(yǔ)一案中，對(duì)于當(dāng)事人在廣告中使用“仿真度最高”的絕對(duì)化用語(yǔ)，執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理是不予處罰，②寧波市鄞州區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定書（甬鄞市監(jiān)處〔2019〕989號(hào)）。但《廣告法》對(duì)于廣告中使用絕對(duì)化用語(yǔ)的規(guī)定是即使情節(jié)不嚴(yán)重也要“責(zé)令停止發(fā)布廣告，對(duì)廣告主處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”。支撐執(zhí)法機(jī)關(guān)將二十萬(wàn)起步的罰款變?yōu)椴惶幜P的底氣，顯然不僅僅是《行政處罰法》的“總則性”規(guī)定，更有“無(wú)危害性不罰”的自然法理，以及違法行為本身確實(shí)輕微無(wú)危害的事實(shí)。

綜上所述，行政處罰的目的在于否定違法行為及制裁違法之“惡”，從報(bào)應(yīng)論的處罰目的出發(fā)，表面違法但不具有危害性的行為不應(yīng)處罰；同時(shí)，行政違法與刑事犯罪具有高度的同質(zhì)性，危害性是刑事犯罪的本質(zhì)特征，也是行政違法的本質(zhì)特征，《刑法》《刑事訴訟法》相對(duì)完備的危害性評(píng)價(jià)理論和制度，對(duì)闡明《行政處罰法》不予行政處罰制度的法理具有重要的參考意義，《行政處罰法》第33條第1款前部分“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”之規(guī)定，正是“無(wú)危害性不罰”法理的集中體現(xiàn)。

二、以危害性輕微評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的便宜主義：首違可以不罰

《行政處罰法》第33條第1款后部分：“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰?！币?guī)定了不予處罰的第二種情形：首違可以不罰。其適用必須同時(shí)具備三個(gè)條件：當(dāng)事人首次實(shí)施違法行為；違法行為造成的危害后果輕微；當(dāng)事人及時(shí)改正違法行為。法律后果是可以不予行政處罰，所謂“可以”，意味著即使條件全部具備，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍可裁量是否對(duì)違法行為不予處罰，換言之，可以不處罰，也可以給予處罰，未必一定不處罰。與“無(wú)危害性不罰”相比，“首違可以不罰”無(wú)論在適用條件、法律后果乃至性質(zhì)上都存在較大差異，彰顯其“不罰”的法理已然發(fā)生一定變化。

（一）危害性輕微評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)

“危害后果輕微”意味著“首違可以不罰”的違法行為事實(shí)上已經(jīng)造成了一定危害后果，不再是“無(wú)危害性不罰”情形中完全無(wú)危害性的行為，而是造成了一定危害后果、有一定危害性的違法行為，與此同時(shí)，“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”的立法表述，表明“首違可以不罰”的違法行為是危害性輕微的行為。但是，并非危害性輕微就能免罰，依《行政處罰法》和部門行政法的規(guī)定，對(duì)危害性輕微的違法行為更多是從輕或減輕處罰。《行政處罰法》第5條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！边^(guò)罰相當(dāng)原則，本身就包含對(duì)危害性輕微的違法行為從輕或減輕處罰之義。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（國(guó)市監(jiān)法［2019］244號(hào)）“（七）行政處罰裁量情形之”之3：“有下列情形之一的，可以依法從輕或者減輕行政處罰：…（2）違法行為輕微，社會(huì)危害性較小的；…”部門行政法方面，《食品安全法實(shí)施條例》第76條：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依照食品安全法第63條第1款、第2款的規(guī)定停止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，實(shí)施食品召回，或者采取其他有效措施減輕或者消除食品安全風(fēng)險(xiǎn)，未造成危害后果的，可以從輕或者減輕處罰。”可見，危害性輕微并非一定能免罰，更可能是從輕或減輕處罰。

只有危害性輕微到了“可以不罰”程度的違法行為，才能不予處罰，這就需要執(zhí)法機(jī)關(guān)同時(shí)結(jié)合“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)條件，對(duì)違法行為危害性的輕微程度進(jìn)行評(píng)判，從某種意義上說(shuō)，這一評(píng)判比評(píng)價(jià)違法行為有無(wú)危害性更難，為此，同樣需要制定更加具體的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”進(jìn)行細(xì)化。例如，《江西省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為不予處罰指導(dǎo)意見（征求意見稿）》設(shè)定的“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的認(rèn)定參考標(biāo)準(zhǔn)包括：“（1）初次違法。當(dāng)事人在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等平臺(tái)未曾有因同一類型的違法行為受到過(guò)處罰的記錄，可以認(rèn)定為初次違法。（2）危害后果輕微。違法行為有特定對(duì)象的，造成特定對(duì)象一定程度的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失，但當(dāng)事人與特定對(duì)象已經(jīng)達(dá)成和解，可以認(rèn)定為危害后果輕微；違法行為沒有特定對(duì)象的，造成一定社會(huì)影響，但當(dāng)事人及時(shí)采取措施，消除或者減輕社會(huì)影響的，可以認(rèn)定為危害后果輕微。（3）及時(shí)改正。當(dāng)事人在市場(chǎng)監(jiān)管部門立案前主動(dòng)改正違法行為，可以認(rèn)定為及時(shí)改正；市場(chǎng)監(jiān)管部門責(zé)令限期改正，當(dāng)事人在限期內(nèi)改正違法行為的，可以認(rèn)定為及時(shí)改正。除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，責(zé)令限期改正的期限一般不少于十五日。”要言之，適用“首違可以不罰”首先需要對(duì)違法行為的危害性是否輕微到了“可以不罰”進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此，危害性評(píng)價(jià)仍成為“首違可以不罰”情形之基礎(chǔ)法理。

（二）從“可以處罰”到“可以不罰”的處罰便宜主義

對(duì)于同時(shí)符合“首違可以不罰”三項(xiàng)條件進(jìn)而危害性被認(rèn)定為非常輕微的違法行為，《行政處罰法》的規(guī)定是“可以不罰”，即可以不罰、也可以處罰此類違法行為?！翱梢浴钡谋硎鲑x予了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此類違法行為的處罰裁量權(quán)，體現(xiàn)出一種便宜主義的理論思路。行政法上的便宜主義，指在“行為人之行為已滿足違反行政法上義務(wù)之要件而具可罰性”的情形下，執(zhí)法機(jī)關(guān)“在個(gè)案中仍可放棄對(duì)此行為之追究及處罰”。①洪家殷：《行政罰上便宜原則之研究》，《東吳公法論叢》2007年第1期。值得注意的是，《行政處罰法》中處罰便宜主義的表達(dá)是“可以不予處罰”，部門行政法律規(guī)范則極少有“可以不予處罰”的表達(dá)，更多是“可以（處罰）”的表述，例如《公司法》第203條對(duì)公司不依法提取公積金規(guī)定“可以對(duì)公司處以二十萬(wàn)元以下的罰款”，第211條第1款對(duì)公司成立后無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)六個(gè)月未開業(yè)的或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個(gè)月以上規(guī)定“可以由公司登記機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”?！翱梢蕴幜P”意味著可以處罰、也可以不處罰?？梢姡谛滦抻啞缎姓幜P法》第33條明確規(guī)定“（首違）可以不予行政處罰”之前，部門行政法律規(guī)范實(shí)際上已經(jīng)有了“可以不罰”的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)授予了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)某些違法行為決定“罰”還是“不罰”的裁量權(quán)，已經(jīng)體現(xiàn)出了便宜主義的思路。

處罰便宜主義并不必然與依法行政原則相沖突。依法行政簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，是指“行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定”。②應(yīng)松年：《從依法行政到建設(shè)法治政府》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2017年，第41頁(yè)。依法行政應(yīng)用在行政處罰領(lǐng)域，又被稱為處罰合法主義或法定主義，“符合法定處罰構(gòu)成要件者，該管機(jī)關(guān)即應(yīng)做成該當(dāng)法律效果之處罰，這是依法行政的當(dāng)然理解”。③吳庚：《行政法之理論與應(yīng)用》，臺(tái)北：三民書局，2015年，第476—477頁(yè)。處罰法定主義的核心是嚴(yán)格依法處罰，并非一定要做出處罰，如果法律、法規(guī)、規(guī)章本身授予了執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量權(quán)，執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)法定裁量權(quán)便宜行事，或從輕、或減輕，乃至不予處罰，都符合處罰法定主義?！缎姓幜P法》修訂生效前，由于《行政處罰法》尚未明確有“可以不予處罰”的具體規(guī)定，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)一般是依據(jù)部門行政法律規(guī)范中的“可以處罰”條款行使裁量權(quán)，對(duì)可以不予處罰的行為作出不予處罰的便宜決定。新修訂《行政處罰法》生效后，執(zhí)法機(jī)關(guān)則可以將《行政處罰法》中“首違可以不罰”的原則性規(guī)定和部門行政法律規(guī)范中“可以處罰”的具體條款結(jié)合起來(lái)，明確和細(xì)化“可以處罰”條款“不予處罰”的具體情形，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使和“不予處罰”決定的做出。在我國(guó)，便宜主義不應(yīng)被視為也不應(yīng)成為依法行政的例外，只能為依法行政所包容。

（三）處罰便宜主義的“包容審慎”政策背景

從可以處罰到“首違可以不罰”，新修訂《行政處罰法》對(duì)于處罰便宜主義的明確認(rèn)可，更多是出于處罰社會(huì)效果的政策考量及調(diào)整。堅(jiān)持服務(wù)大局，追求法律效果、政治效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一，向來(lái)是我國(guó)執(zhí)法工作一貫遵循的理念。當(dāng)然追求執(zhí)法社會(huì)效果必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，但必須承認(rèn)，法律效果不等于社會(huì)效果，法律效果的達(dá)成不一定意味著良好社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)。以行政處罰而言，規(guī)范依據(jù)往往是多種類、多層次的，不同種類、層次的處罰依據(jù)之間經(jīng)常還存在沖突，同時(shí)在處罰的決定、處罰種類的選擇以及處罰幅度上賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)以相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，一些規(guī)范依據(jù)在違法行為要件的表述上比較抽象，需要執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)定，執(zhí)法實(shí)踐中遇到的新現(xiàn)象，也需要執(zhí)法機(jī)關(guān)解釋和認(rèn)定。要言之，執(zhí)法主體在事實(shí)認(rèn)定、處罰依據(jù)選擇、處罰做出等方面不可避免擁有巨大的裁量權(quán)，雖說(shuō)裁量權(quán)是法律框架內(nèi)的裁量權(quán)，行使裁量權(quán)也是依法處罰應(yīng)有之義，但執(zhí)法主體行使裁量權(quán)做出的決定可以大不相同，產(chǎn)生的社會(huì)效果也大不一樣。例如，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者不明碼標(biāo)價(jià)或者明碼標(biāo)價(jià)不規(guī)范的行為，執(zhí)法主體可以責(zé)令改正而不罰款，也可以在責(zé)令改正的同時(shí)并處5000元以下罰款。幾千元罰款不能說(shuō)是小數(shù)，對(duì)一些薄利經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶來(lái)說(shuō)，如果僅僅因?yàn)橥速N標(biāo)簽或標(biāo)簽貼錯(cuò)了等無(wú)心之失就被罰款幾千元，即使能承擔(dān)起罰款，也必然因?yàn)檫@種意外之災(zāi)而使經(jīng)營(yíng)信心受挫。相反，如果只責(zé)令改正而不罰款，經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際損失則可以忽略不計(jì)，幾乎不會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)際影響。無(wú)論罰款還是不罰款，都符合《價(jià)格法》的規(guī)定，都是在執(zhí)行法律的規(guī)定并因此達(dá)到了法律效果，但社會(huì)效果顯然大不一樣。

在法律框架內(nèi)追求行政處罰的良好社會(huì)效果是無(wú)可非議的，這更多屬于政策調(diào)整的范疇。本次《行政處罰法》修訂認(rèn)可及明確宣示處罰便宜主義，是近十年來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革及政策調(diào)整之結(jié)果。隨著人口紅利、資源紅利、政策紅利的持續(xù)消耗，以廉價(jià)勞動(dòng)力和政策優(yōu)惠為主要吸引力的招商引資以及依靠巨量生產(chǎn)要素投入與擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)難以為繼，新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，需要通過(guò)制度變革，營(yíng)造有利于企業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)、發(fā)展、創(chuàng)新的營(yíng)商環(huán)境，“過(guò)去，中國(guó)吸引外資主要靠?jī)?yōu)惠政策，現(xiàn)在要更多靠改善投資環(huán)境”。①《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第195頁(yè)。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，行政執(zhí)法體制改革亦向來(lái)被認(rèn)為是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的重要內(nèi)容，并在綜合執(zhí)法體制改革、推行“重大執(zhí)法決定經(jīng)法制審核”“執(zhí)法過(guò)程全紀(jì)錄”“行政執(zhí)法公示”三項(xiàng)制度、“雙隨機(jī)一公開”等方面取得重要進(jìn)展。2018年9月，李克強(qiáng)總理在市場(chǎng)監(jiān)管總局主持召開座談會(huì)時(shí)提出“包容審慎”的新型監(jiān)管方式，引起強(qiáng)烈反響，并最終為國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和各地《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》所吸納?！鞍輰徤鳌钡谋O(jiān)管執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維，圍繞企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和市場(chǎng)需求來(lái)開展監(jiān)管工作；要求執(zhí)法機(jī)關(guān)改善監(jiān)管方式，盡量避免簡(jiǎn)單粗暴；要求執(zhí)法機(jī)關(guān)完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同領(lǐng)域企業(yè)特點(diǎn)，分類量身定制監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，防止“一刀切”、擅自加碼監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。就行政處罰的運(yùn)用來(lái)說(shuō)，“包容審慎”監(jiān)管意味著更多采用柔性執(zhí)法方式，能不罰則不罰，而不是像以前那樣能罰則罰、越嚴(yán)越好，這與處罰便宜主義顯然是一致的，從各地“免罰清單”的內(nèi)容來(lái)看，“包容審慎”也正是貫穿于其中的原則和導(dǎo)向。可見，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革需要，以及“包容審慎”監(jiān)管執(zhí)法的政策轉(zhuǎn)向，是本次《行政處罰法》修訂認(rèn)可與明確宣示處罰便宜主義的主要?jiǎng)右颉?/p>

當(dāng)然，《行政處罰法》第33條只是對(duì)“首違可以不罰”做了原則性規(guī)定，具體到對(duì)哪些違法行為“首違”不予處罰，還需要依據(jù)部門法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合具體的違法情節(jié)，綜合做出判斷。雖然，部門法律、法規(guī)、規(guī)章較少見“可以不予處罰”的規(guī)定，相反卻有大量“可以處罰”的規(guī)定，但“可以處罰”本身也意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)可以處罰、也可以不處罰，賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)在處罰和不處罰之間進(jìn)行裁量的權(quán)力。由此而論，凡部門法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定“可以處罰”從而授予執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量處罰或不處罰權(quán)力的條款，都可以依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”，結(jié)合違法行為自身的性質(zhì)、危害后果、當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)程度，判斷其中有無(wú)裁量不予處罰的余地，視情況做出不予處罰的決定。

三、并非過(guò)錯(cuò)推定的責(zé)任主義：無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰

關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)是否為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，理論界與執(zhí)法機(jī)關(guān)向來(lái)存在分歧。執(zhí)法機(jī)關(guān)主張“客觀歸罰”，即不問(wèn)違法行為當(dāng)事人有無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，只要發(fā)生了法律規(guī)定可罰的違法行為，就給予處罰。與執(zhí)法機(jī)關(guān)主張相反，理論界大都認(rèn)為主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，其中一種觀點(diǎn)主張“過(guò)錯(cuò)推定”，認(rèn)為只要相對(duì)人行為構(gòu)成行政違法，其主觀上也必然有過(guò)錯(cuò)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不需要審查和認(rèn)定相對(duì)人的主觀狀態(tài)，而是根據(jù)相對(duì)人的違法行為推定其主觀上存在過(guò)錯(cuò)。①參見袁曙宏：《論行政處罰的實(shí)施》，《法學(xué)研究》1993年第4期；姜明安：《行政違法行為與行政處罰》，《中國(guó)法學(xué)》1992年第6期；尹培培：《論新〈行政處罰法〉中的“主觀過(guò)錯(cuò)”條款》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期；張曉瑩：《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021 年第3期。第三種觀點(diǎn)不僅認(rèn)為主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，而且認(rèn)為從違反行政管理秩序的客觀行為中不能直接推定行為人有主觀過(guò)錯(cuò)，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要證明實(shí)施違法行為的當(dāng)事人主觀上有過(guò)錯(cuò)才能實(shí)施處罰，不能證明則不應(yīng)處罰。②參見王貴松：《論行政處罰的責(zé)任主義》，《政治與法律》2020年第6期；江必新: 《論應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，《法律適用》1996年第6期；楊解君: 《行政處罰適用的主觀過(guò)錯(cuò)條件》，《法學(xué)天地》1995 年第3期。這種觀點(diǎn)，姑且稱之為“責(zé)任主義”。

《行政處罰法》本次修訂前，通篇不見“過(guò)錯(cuò)”一詞。修訂后《行政處罰法》第33條第2款首次（也是唯一一處）出現(xiàn)“過(guò)錯(cuò)”：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這一條款的出現(xiàn)意味著什么？?jī)?nèi)含何種法理？如何理解適用？需要深入探討。

（一）宣示責(zé)任主義立場(chǎng)

修訂后《行政處罰法》第33條第2款的規(guī)定，等于宣示了在應(yīng)受行政處罰行為是否以主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件這一爭(zhēng)議問(wèn)題上的責(zé)任主義立場(chǎng)，即，主觀過(guò)錯(cuò)是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，無(wú)錯(cuò)不罰。責(zé)任主義理論源自刑法，“無(wú)責(zé)任即無(wú)刑罰”是近代以來(lái)刑法的基本原理，只有“能夠把行為人實(shí)施的符合構(gòu)成要件的違法的行為作為應(yīng)受譴責(zé)的東西而歸屬于行為人”，才能說(shuō)“行為人具有責(zé)任”，并對(duì)其施以刑罰。①馮玉軍：《刑法中的責(zé)任——兼與張明楷教授商榷》，《中外法學(xué)》2012年第1期。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院將責(zé)任主義視為超越于刑法部門法之上的憲法性原理：“對(duì)刑法上的不法行為的刑罰以及對(duì)其他不法行為的類似刑罰的制裁等一切刑罰均以存在責(zé)任為前提的原則，具有憲法的價(jià)值。”②張明楷：《刑法格言的展開》（第2版），北京：法律出版社，2003年，第183頁(yè)。我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯?！背姓J(rèn)公民為完整之人格主體，享有自由選擇、自主決定的權(quán)利，并只能對(duì)其基于自由意志決定的行為的后果承擔(dān)責(zé)任，暗含國(guó)家只能對(duì)具備責(zé)任能力而且意志自由的公民實(shí)施的違法行為追究法律責(zé)任之義。要言之，實(shí)施行政處罰之所以應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人主觀上存在過(guò)錯(cuò)為條件，根本原因不在于行政處罰與刑罰之間的相似性，而在于責(zé)任主義作為一條具備憲法意義的原則，適用于一切種類法律制裁的實(shí)施，行政制裁的內(nèi)容雖然“可能比刑法所要求的責(zé)任內(nèi)容稍微緩和一點(diǎn)”，但“在完全不能非難行為人的場(chǎng)合，是不能科處制裁的”。③［日］佐伯仁志：《制裁論》，丁勝明譯，北京：北京大學(xué)出版社，2018 年，第17 頁(yè)。

盡管修訂前《行政處罰法》通篇不見“過(guò)錯(cuò)”一詞，甚至連“故意”“過(guò)失”也只字不提，但不能想當(dāng)然認(rèn)為放棄了責(zé)任主義而實(shí)行客觀歸罰。修訂前《行政處罰法》規(guī)定責(zé)任能力是對(duì)違法行為給予處罰的要件，同時(shí)規(guī)定當(dāng)事人主觀狀態(tài)是法定的從輕或減輕處罰情節(jié)，這些都是對(duì)客觀歸罰的否定。修訂后《行政處罰法》邁進(jìn)了一大步，第33條第2款“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，等于宣告了在應(yīng)受行政處罰行為是否以主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件這一爭(zhēng)議問(wèn)題上的責(zé)任主義立場(chǎng)?！皼]有主觀過(guò)錯(cuò)的”，就“不予行政處罰”，說(shuō)明主觀過(guò)錯(cuò)已經(jīng)被正式承認(rèn)為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，而不再僅僅是一種處罰的裁量情節(jié)。因此，即使前部分有“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”的限定，后部分又有“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的例外，第33條第2款的規(guī)定仍然足以明確新修訂《行政處罰法》的責(zé)任主義立場(chǎng)。

（二）“當(dāng)事人證明”并不能視為過(guò)錯(cuò)推定

新修訂《行政處罰法》第33條第2款開頭就是“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”，一些學(xué)者由此認(rèn)為，新修訂《行政處罰法》雖然認(rèn)同主觀過(guò)錯(cuò)是給予行政處罰的要件，但不要求執(zhí)法機(jī)關(guān)證明違法行為當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)，而是允許執(zhí)法機(jī)關(guān)基于違反行政管理秩序的客觀行為本身推定行為人主觀上有過(guò)錯(cuò)，行為人若想不受處罰，就必須證明自己沒有過(guò)錯(cuò)。④參見尹培培：《論新〈行政處罰法〉中的“主觀過(guò)錯(cuò)”條款》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期；張曉瑩：《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期。易言之，執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)推定，無(wú)義務(wù)證明；當(dāng)事人有義務(wù)證明，否則不能免罰。對(duì)此，本文認(rèn)為，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”并不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是過(guò)錯(cuò)推定。理由如下：

第一，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”不等于執(zhí)法機(jī)關(guān)不需要證明當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)?！缎姓?fù)議法》《行政訴訟法》都明確規(guī)定，被申請(qǐng)人、被告行政機(jī)關(guān)應(yīng)提供作出行政行為的證據(jù)，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)只有在搜集到全面充分的證據(jù)后才能作出行政行為，當(dāng)然也包括當(dāng)事人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)的證據(jù)；《行政處罰法》要求行政機(jī)關(guān)“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)”，當(dāng)然也包括相對(duì)人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)的事實(shí)。執(zhí)法機(jī)關(guān)證明當(dāng)事人主觀上有過(guò)錯(cuò)才能給予行政處罰，是依法行政當(dāng)然之理。當(dāng)然，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)的證明有其特殊性。一般來(lái)說(shuō)，行政管理法律規(guī)范詳細(xì)規(guī)定了相對(duì)人的各項(xiàng)義務(wù)，相對(duì)人如果違反了法定義務(wù)，實(shí)施了法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違反行政管理秩序行為，則很難說(shuō)主觀上沒有過(guò)錯(cuò)。例如《食品安全法》對(duì)食品生產(chǎn)從原料采購(gòu)、生產(chǎn)場(chǎng)所和設(shè)備、從業(yè)人員健康管理、貯存、運(yùn)輸、裝卸、安全自查、出廠檢驗(yàn)等方面明確而詳細(xì)規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)的義務(wù)，如果食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的食品出現(xiàn)了質(zhì)量安全問(wèn)題，經(jīng)查是某項(xiàng)或某幾項(xiàng)義務(wù)沒有履行到位，則很難說(shuō)其主觀上沒有過(guò)錯(cuò)：就算不是故意，也必然存在過(guò)失。基于此，執(zhí)法機(jī)關(guān)只要能證明違法事實(shí)的存在，以及違法事實(shí)系當(dāng)事人沒有履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不到位引起，就基本可以認(rèn)定當(dāng)事人主觀上存在過(guò)錯(cuò)。例如，在安溪縣鳳城柏桐煙酒行銷售茅臺(tái)酒未明碼標(biāo)價(jià)一案中，鳳城柏桐煙酒行將七瓶茅臺(tái)酒與其他酒類產(chǎn)品、香煙一同擺放在貨架上且單獨(dú)不標(biāo)明價(jià)格，顯然屬于出售商品不明碼標(biāo)價(jià)的行為，沒有履行《價(jià)格法》第十三條“經(jīng)營(yíng)者銷售、收購(gòu)商品和提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照政府價(jià)格主管部門的規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)，注明商品的品名、產(chǎn)地、規(guī)格、等級(jí)、計(jì)價(jià)單位、價(jià)格或者服務(wù)的項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)情況”規(guī)定的義務(wù)，主觀上亦存在過(guò)錯(cuò)。①安溪縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定書（安市監(jiān)罰字〔2021〕52號(hào)）。但這并非過(guò)錯(cuò)推定，而是基于行政違法現(xiàn)象中當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)特殊表現(xiàn)形式的證明方式。

第二，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”主要規(guī)定當(dāng)事人證明自己主觀上沒有過(guò)錯(cuò)的權(quán)利。

如上所述，執(zhí)法機(jī)關(guān)有證明當(dāng)事人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)的義務(wù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)如果不能證明當(dāng)事人主觀上有過(guò)錯(cuò)，就不應(yīng)給予當(dāng)事人行政處罰，更不能因?yàn)楫?dāng)事人亦不能證明自己主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)而給予處罰。換言之，舉證責(zé)任仍在執(zhí)法機(jī)關(guān)一方，不在當(dāng)事人一方；既然不在當(dāng)事人一方，第33條第2款的“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”就不是在規(guī)定當(dāng)事人的證明義務(wù)和責(zé)任，而極可能是在規(guī)定當(dāng)事人的權(quán)利。《行政處罰法》第7條第1款：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；……”第33條第2款某種意義是第七條第一款的延伸，規(guī)定了違法行為當(dāng)事人證明自己主觀上沒有過(guò)錯(cuò)的權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法證明當(dāng)事人主觀上有過(guò)錯(cuò)，當(dāng)事人也無(wú)義務(wù)、不需要證明自己沒有過(guò)錯(cuò)，處罰決定自然不應(yīng)做出；如果執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)舉證指出當(dāng)事人主觀上有過(guò)錯(cuò)，當(dāng)事人仍然有權(quán)利舉證來(lái)證明自己主觀上沒有過(guò)錯(cuò)，當(dāng)事人此時(shí)也只有積極行使此項(xiàng)權(quán)利，才可能使自己免于被處罰。例如，在姑蘇區(qū)芳萍酸菜魚館銷售小青菜抽檢不合格一案中，執(zhí)法機(jī)關(guān)基于當(dāng)事人店內(nèi)小青菜抽檢不合格的結(jié)論，認(rèn)定當(dāng)事人違反《食品安全法》第55條第1款的義務(wù)，構(gòu)成采購(gòu)使用不合格食品原料的行為，當(dāng)事人積極行使舉證的權(quán)利，提供被抽檢小青菜的進(jìn)購(gòu)單、上家營(yíng)業(yè)執(zhí)照、進(jìn)貨上家提供的小青菜檢測(cè)合格報(bào)告單，證明自己履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，確實(shí)無(wú)從知道涉案小青菜不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，主觀上沒有過(guò)錯(cuò)，最終執(zhí)法機(jī)關(guān)做出了免于處罰的決定。②姑蘇區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局不予行政處罰決定書（姑蘇市監(jiān)不處字〔2021〕00078號(hào)）?？傊?，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰”并不是課以當(dāng)事人舉證的義務(wù)和責(zé)任，而是賦予當(dāng)事人證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的權(quán)利。

（三）“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”并非以例外條款剝奪當(dāng)事人的證明權(quán)利

當(dāng)事人證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的權(quán)利是不能被剝奪的法定權(quán)利，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”決非規(guī)定當(dāng)事人不能搜集證據(jù)證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)。所謂“另有規(guī)定”目前來(lái)看主要是：（1）法律、行政法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)受處罰行為以當(dāng)事人主觀故意為構(gòu)成要件的情形，當(dāng)事人只需證明自己無(wú)主觀故意即可免于處罰，無(wú)需證明自己完全沒有主觀過(guò)錯(cuò)。例如，《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第14條規(guī)定：“明知屬于無(wú)照經(jīng)營(yíng)而為經(jīng)營(yíng)者提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，或者提供運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款?！睘闊o(wú)照經(jīng)營(yíng)者提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等條件的當(dāng)事人只要能證明自己確實(shí)不知道對(duì)方為無(wú)照經(jīng)營(yíng)，就能免受處罰。（2）法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為附加規(guī)定了沒收違法所得、沒收非法財(cái)物等處罰種類的情形，當(dāng)事人即使能證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，也未必能完全免于處罰。新修訂《行政處罰法》第28條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。”基于此，如果當(dāng)事人的違法行為已經(jīng)產(chǎn)生了違法所得，即使能證明自己沒有主觀過(guò)錯(cuò)，也只能免于罰款的處罰，違法所得必須退賠或沒收?！妒称钒踩ā返?36條：“食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源的，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品?！奔热灰獩]收不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，《食品安全法》第136條的“免于處罰”就不可能是免于全部處罰，而主要是免除罰款?？傊?，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”是考慮到違反行政管理秩序行為及行政執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性而設(shè)置的補(bǔ)充條款，但決非為剝奪當(dāng)事人的合法權(quán)利開方便之門。

綜上所述，即使在本次修訂前，《行政處罰法》也沒有放棄責(zé)任主義，實(shí)行客觀歸罰；本次修訂后，主觀過(guò)錯(cuò)被確立為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，正式明確了責(zé)任主義的立場(chǎng)。執(zhí)法機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定前，必須以翔實(shí)的證據(jù)證明違法行為當(dāng)事人有無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，有錯(cuò)則罰，無(wú)錯(cuò)不罰；當(dāng)事人有權(quán)舉證證明自己對(duì)違法行為無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，法律、行政法規(guī)不得、也沒有剝奪當(dāng)事人的這一權(quán)利。

結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，不予行政處罰制度被認(rèn)為主要是“處罰與教育相結(jié)合”原則之體現(xiàn)，“處罰與教育相結(jié)合”構(gòu)成不予行政處罰制度的法理基礎(chǔ)。然而，如果往下深究，教育并不排斥處罰的運(yùn)用，處罰甚至也可以視為教育的一種手段。從“處罰與教育相結(jié)合”原則，并不必然延伸出不予處罰；“處罰與教育相結(jié)合”原則，不足以支撐不予處罰制度的成立與運(yùn)行。圍繞新修訂《行政處罰法》第33條，本文將修訂后不予處罰制度要義概括為三點(diǎn)：無(wú)危害性不罰、首違可以不罰、無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰，并運(yùn)用危害性評(píng)價(jià)理論、便宜主義理論、責(zé)任主義理論進(jìn)行分析。本文的結(jié)論是：行政管理和執(zhí)法的價(jià)值追求、運(yùn)行機(jī)制固然有一定特殊性，但同樣應(yīng)當(dāng)遵循法治國(guó)家的普遍價(jià)值、一般原則與基本制度原理，體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的潮流方向；無(wú)危害性不罰、首違可以不罰、無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰符合人們對(duì)正義之法的一般理解，彰顯新時(shí)代中國(guó)以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要轉(zhuǎn)向，足以支撐不予處罰制度的穩(wěn)固成立與持續(xù)運(yùn)行。