張 帆

鐫刻著中國特色的社會政策的設(shè)計與實施是破解民生問題的重要制度化舉措?？v觀我國脫貧攻堅的戰(zhàn)略籌謀與實踐路徑，社會政策的多維嵌入成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的托底保障。在全面脫貧的基礎(chǔ)上，為推進“脫貧攻堅”向“鄉(xiāng)村振興”這一空前復(fù)雜的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》，首次明確提出，要“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，標志著“有效銜接”成為我國鄉(xiāng)村新發(fā)展階段的重要戰(zhàn)略議題。以全局視域觀之，實現(xiàn)有效銜接不僅需要在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)方面持續(xù)發(fā)力以推動鄉(xiāng)村發(fā)展大幅躍升，還需要以底線思維，在醫(yī)療、住房、教育等各方面防范低保、特困、貧困邊緣戶、三留守等特殊脆弱群眾規(guī)模返貧，而此更是支撐銜接進程的基礎(chǔ)之維。正因如此，以公平正義、均衡發(fā)展、托底保障為核心取向的社會政策可謂是助推有效銜接的基礎(chǔ)性制度載體和重要結(jié)構(gòu)要素?！熬陀行с暯拥膬?nèi)容而言，無論是時間、空間意義上的銜接，還是制度、群體、政策、文化等不同層面的銜接，都具有突出的復(fù)雜性?！?1)田毅鵬：《脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的社會基礎(chǔ)》，《山東大學(xué)學(xué)報》2022年第1期。因而在有效銜接命題下，緩解相對貧困、兜牢基本民生保障底線是一項貫穿兩大戰(zhàn)略，且涵蓋多維的系統(tǒng)工程，絕非單項社會政策所能統(tǒng)攝，亦非由碎片化、零散性的社會政策堆砌可得。這就要求我們把相關(guān)社會政策置于縱橫交疊的政策網(wǎng)絡(luò)中通盤考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建構(gòu)科學(xué)系統(tǒng)的政策結(jié)構(gòu)布局，促進政策間的承續(xù)調(diào)適與有機耦合，構(gòu)塑形成面向銜接期兜牢基本民生保障底線目標的“社會政策群”，以綜合政策籌謀、凝聚政策工具、釋放政策合力。鑒于此，本文將援引“政策群”的理論分析工具，以T縣銜接期“社會政策群”的制定實施為實證案例，嘗試研討以“社會政策群”的建構(gòu)，筑牢兜底保障堤壩，推進有效銜接的理論問題。

一、鞏固脫貧攻堅成果與夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的“社會政策群”視域

自20世紀50年代美國學(xué)者Harold Lasswell提出政策科學(xué)(Policy Sciences)的概念以來，政策科學(xué)和政策分析便成為統(tǒng)攝政策研究的核心理論范式。在政策科學(xué)的理論框架下，政策研究的一項重要進展便是開始超越對政策的片面性、零碎性解讀，轉(zhuǎn)而注重政策的系統(tǒng)工程性、多層次性和有機整體性分析?！罢呷骸钡母拍钣纱松l(fā)。作為公共政策的重要領(lǐng)域，聚焦于福利與公平問題的“社會政策”的設(shè)置與研究也愈發(fā)注重政策間的遞進、聯(lián)結(jié)、相成關(guān)系，以及政策設(shè)置與政策實施環(huán)境的兼容性。本文認為，縱向維度上，國家鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的歷時性轉(zhuǎn)換是一項龐雜的系統(tǒng)工程，脫貧攻堅時期發(fā)揮福利、兜底功能的多元社會政策面臨轉(zhuǎn)換升級的挑戰(zhàn)，如何實現(xiàn)歷時態(tài)鏈條上各項社會政策的動態(tài)承繼和創(chuàng)新至關(guān)重要；橫向維度上，社會政策涵蓋銜接問題的多個方面，為保障有效銜接而制定的社會政策絕非封閉的獨行者，多領(lǐng)域多項社會政策間勢必復(fù)雜交錯，相互影響，如何以科學(xué)、協(xié)調(diào)的社會政策群建構(gòu)提升政策合力和政策效率，實為重要議題。鑒于此，超越“各司其職”而指向“同心協(xié)力”的“社會政策群”，將成為幫助我們系統(tǒng)理解和統(tǒng)籌制定脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接基礎(chǔ)保障體系的重要理論工具。

(一)“政策群”概念的提出與基本界定

英文世界的政策群(Policy Package)概念生發(fā)于20世紀80年代，Rizwanul Islam(2)Rizwanul Islam, “Foodgrain Procurement, Input Subsidy and the Public Food Distribution System in Bangladesh: An Analysis of the Policy Package”, The Bangladesh Development Studies Winter-Summer,1980,pp.89-120.在1980年進行孟加拉國糧食采購、投入補貼和公共糧食分配系統(tǒng)的研究時，率先倡導(dǎo)用更加寬廣的框架，將多項相關(guān)政策視為政策群(Policy Package)加以分析。隨后，Carol Lee Hamrin(3)Carol Lee Hamrin, “Competing Policy Packages in Post-Mao China”，Asian Survey， Vol.24,1984,pp.487-518.在1984年撰文研討后毛澤東時代中國的競爭性政策群(Policy Package)問題。20世紀90年代以來，面對紛繁復(fù)雜的公共政策現(xiàn)象，西方公共政策學(xué)界愈發(fā)意識到，將某一單項政策僅看作指向特定社會問題的孤立設(shè)置，抑或過分強調(diào)單項政策自身結(jié)構(gòu)而忽視政策之間的銜接與耦合關(guān)系，均導(dǎo)致政策研究缺乏宏觀和整體高度，難以全面洞悉政策的緣起邏輯和轉(zhuǎn)換機制，更難于發(fā)現(xiàn)“政策網(wǎng)絡(luò)”中多項政策間的深層關(guān)聯(lián)。英國政策社會學(xué)家Steven Ball闡明，單一政策受到作為“相關(guān)政策總體”的政策群(Policy Ensemble)的深刻影響和制約。其后，Ozga(4)Ball, What is policy Texts, Trajectories and Toolboxes Discourse.1993,pp.10-17.將“政策群”喻為“更大的圖片”(the Bigger Picture)，用以揭示政策系統(tǒng)的廣泛覆蓋性、蘊涵元素的多樣性及其相互作用。迄今，西方的“政策群”概念業(yè)已被應(yīng)用于外交、經(jīng)貿(mào)、教育、環(huán)保等諸多研究領(lǐng)域，還包括用以研討各領(lǐng)域政策與其他領(lǐng)域政策的密切互動、互構(gòu)關(guān)系。其實質(zhì)在于，以整體邏輯和統(tǒng)籌方法將錯綜復(fù)雜、碎片化的政策問題加以整合，形成更具縱深性和橫向聯(lián)結(jié)性的政策研究視域。

國內(nèi)首推“政策群”研究的學(xué)者為戴維翰，他從“政策管理”的視角入手，將“政策群”視為現(xiàn)代管理的科學(xué)依據(jù)，指出“制定政策要有整體觀，必須樹立系統(tǒng)工程思想。要以普遍聯(lián)系的觀點，把所有政策作為一個網(wǎng)狀體系通盤考慮?！?5)戴維翰：《政策群·規(guī)律群·知識群——淺談?wù)吖芾硎乾F(xiàn)代管理的根本管理》，《東疆學(xué)刊》1985年第2期。遺憾的是，他并未從學(xué)理層面對“政策群”加以界定。新千年以來，“政策群”的理論建構(gòu)工作進入了一個全新的階段。張勤教授(6)張勤：《當(dāng)代中國的政策群：概念提出和特質(zhì)分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2000年第1期。在2000年伊始發(fā)文，將“政策群”問題視為透視當(dāng)代中國政策制定模式及其轉(zhuǎn)換規(guī)律的良好視角，系統(tǒng)論述了政策群概念及其背景、展開了政策群的歷時態(tài)和共時態(tài)分析。他率先提煉和界定了“政策群”的概念，即“政策群既非單個政策的簡單相加，又非政策數(shù)量的一般累積。它是國家在一定時期之內(nèi)所實施的內(nèi)容不同但產(chǎn)出理念同源、導(dǎo)向相近的一組政策的集合體?！背醪叫纬闪酥袊哐芯康闹匾獙W(xué)術(shù)話語。此后國內(nèi)學(xué)者多援引此版本的政策群概念，在多個領(lǐng)域形成了各具特色的研究成果，如彭彩霞(7)彭彩霞：《“政策群”視閾中的基礎(chǔ)教育課程政策變革》，《天津師范大學(xué)學(xué)報》2010年第2期。的基礎(chǔ)教育課程政策變革研究、衛(wèi)志民等(8)衛(wèi)志民等：《政策群視域下的扶貧政策體系研究：演化過程、政策銜接與路徑優(yōu)化》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。的扶貧政策體系研究、薛立強(9)薛立強：《政策群理論及其應(yīng)用——以“十一五”期間成功關(guān)停小火電為例》，《理論與改革》2011年第6期。的“十一五”期間小火電成功關(guān)停研究、王燊成(10)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究——一個政策群的理論視角》，《中國勞動》2018年第8期。的城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究等。近年來，“政策群”研究的進展略顯緩慢，政策群的理念與話語雖可見于一些重要研究之中，卻并不構(gòu)成其核心的研究對象，鮮有研究圍繞某一宏觀戰(zhàn)略或具體問題，專門剖析各項支撐政策之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)和相互作用機制。

(二)“政策群”的內(nèi)涵分析

本研究認為，“政策群”乃政策分析領(lǐng)域中一種重要的理論工具，欲深刻理解“政策群”的涵義與特征，應(yīng)把握以下幾個要點。

第一，政策群由“層次分明”的多項政策集成。眾所周知，在縱向?qū)哟紊?，政策可劃分為元政策、基本政策和具體政策。政策群正是由這些層次分明的政策所構(gòu)成?；菊吆途唧w政策在元政策的導(dǎo)向下，雖涉及不同部門和領(lǐng)域，側(cè)重于不同的方面和內(nèi)容，但所指向的總體政策理念具有高度的同源性，總體政策目標具有高度的一致性。在由元政策所規(guī)定的總體理念與目標統(tǒng)攝下，政策群內(nèi)的低層次政策是對高層次政策的遵循、回應(yīng)和具象化，表現(xiàn)為目標方面的分解化、內(nèi)容方面的具體化、任務(wù)方面的操作化。另外，各層級的政策也是多元化的，涉及諸多政策主體和部門，包含多樣且彼此關(guān)聯(lián)的政策內(nèi)容，因而各層級內(nèi)部也形成了微觀意義上的政策群。元政策—基本政策—具體政策的縱向結(jié)構(gòu)與各層級內(nèi)部多元政策的橫向結(jié)構(gòu)，架構(gòu)成政策群的“重層性”特征，這也是我國“條塊結(jié)合”治理體制的深刻表達。

第二，政策群內(nèi)部結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)性。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，各類政策問題呈現(xiàn)跨界性、復(fù)雜性，不同治理主體的治理邊界愈發(fā)模糊，不同政策的執(zhí)行對象相互交叉，以往針對某一領(lǐng)域問題由單一政策主體作出單邊政策決策的模式式微。(11)溫美榮、王帥：《政策協(xié)同視角下脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》2021年第5期。據(jù)此，政策問題的解決依靠的往往不是單一的政策，而是一系列相關(guān)政策，各項具體政策有其獨特的目標和功能，這些分散的零碎化目標需要一個系統(tǒng)構(gòu)架來整體協(xié)調(diào)，這個整體構(gòu)架就是政策群的總體安排和設(shè)計。(12)汪霞：《政策群視域下政策效率的理論詮釋及啟示》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2010年第2期。易言之，政策群絕非由各類政策簡單堆砌累加而成，其強調(diào)在同一理念的統(tǒng)攝下，圍繞某一中心任務(wù)而設(shè)置的政策之間的耦合性。以此觀之，政策群內(nèi)各項政策的任務(wù)、內(nèi)容、程序均相互依賴、融合共生。科學(xué)協(xié)調(diào)的政策群，強調(diào)政策結(jié)構(gòu)布局的重要性，力圖通過系統(tǒng)化統(tǒng)籌，將網(wǎng)狀聯(lián)系的各政策凝聚為“政策合力”，依此降低政策實施成本，提升政策效率。若不同政策雖各司其職，但彼此抵觸、互不兼容，則會對政策效率產(chǎn)生負面制約。

第三，政策群的縱向承繼性與遞進性。政策的時間協(xié)同理論強調(diào)，“原來的政策周期即將結(jié)束時，政策系統(tǒng)需要適應(yīng)政策環(huán)境的變動對現(xiàn)行相關(guān)政策進行調(diào)整，保證在未來一段時間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮效力，避免政策系統(tǒng)產(chǎn)生時間維度上的沖突或縫隙。”(13)秦德智等：《云南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政策協(xié)調(diào)分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》2020年第10期。因而，政策群研究并非局限于狹窄的時間跨度內(nèi)，僅從橫向結(jié)構(gòu)上討論同一時期圍繞某一總體命題的系列政策，而更應(yīng)擴展為政策在時間演進過程中的縱向關(guān)聯(lián)。鑒于意識理念、經(jīng)濟發(fā)展程度、社會文化基礎(chǔ)等多個方面的差異，針對同一總體性問題的系列政策的諸多元素，在時間鏈條上往往歷經(jīng)變動和轉(zhuǎn)化，因而時間上的比較研究是我們理解政策群演進邏輯性和承繼遞進性的重要途徑。

(三)“社會政策群”的特殊面向

在厘清政策群界定及內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，本文認為，“社會政策群”又突顯出幾方面的特殊面向。其一，社會政策的建構(gòu)主體不局限于政府公共部門，只要是能夠?qū)ι鐣Y源、地位、權(quán)力的再分配帶來影響或改變的組織，均可列入社會政策的提供范圍或關(guān)注范圍。(14)趙維生：《香港社會政策的回響》，香港：集賢社,1987年，第80頁。因此，社會政策群所涵蓋的諸項政策，主體更加多元、來源更加廣泛、利益更加分散，政策向度更是自上而下與自下而上相結(jié)合，因而社會政策群是一個更加龐大和豐富的系統(tǒng)。其二，社會政策一般被界定為，政府或其他組織在一定社會價值的指導(dǎo)下，為了達到其社會目標而采取的各種福利性社會服務(wù)行動的總和。以此概念觀之，雖然伴隨經(jīng)濟社會以及文化理念的發(fā)展，社會政策出現(xiàn)了政策目標、內(nèi)容的轉(zhuǎn)換，但福利性與公平性始終是社會政策設(shè)置的宏觀理念和基礎(chǔ)原則，因此社會政策天然便具有較強的同源性、親和性，這正是社會政策得以“群化”的邏輯起點。其三，“社會政策要托底”是我國現(xiàn)階段社會政策發(fā)展的總體指導(dǎo)原則(15)關(guān)信平：《論當(dāng)前我國社會政策托底的主要任務(wù)和實踐方略》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。，涉及社會保障政策、公共醫(yī)療政策、公共住房政策、公共教育政策、勞動教育政策等，雖政策內(nèi)容側(cè)重不同，但政策對象均指向弱勢群體，旨在通過社會福利事務(wù)的各種安排保護他們的權(quán)益，增進其福祉，彌合社會差距。針對弱勢群體而設(shè)置和實施的系列社會政策具有更強的關(guān)聯(lián)性，唯有各政策相輔相成，才能夠共同搭建廣覆蓋、全托底的福利體系。其四，社會政策群不僅在各項托底性、福利性的政策內(nèi)部強調(diào)耦合、互促關(guān)系，還必須拓寬視野，考慮與經(jīng)濟、文化等諸領(lǐng)域政策間的兼容性。

在脫貧攻堅取得偉大勝利的同時，我國發(fā)展不平衡、不充分的問題仍然較為突出，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)依然艱巨，脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶還面臨著一定的返貧和致貧風(fēng)險，特別是弱勢人群的致貧返貧原因紛繁復(fù)雜、相互交織，因而鞏固脫貧攻堅成果需要“一攬子”社會政策系統(tǒng)發(fā)力，守住民生底線更需以蘊涵系統(tǒng)工程理念的“社會政策群”予以統(tǒng)攝。易言之，“任何一個公共政策問題都不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互影響的，通?？偸潜憩F(xiàn)為一個復(fù)雜問題的集合或問題系統(tǒng)?！?16)王曙光等：《公共政策學(xué)》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008年，第127頁。鄉(xiāng)村脫貧向振興的銜接拓展，繼而邁向共同富裕，需要憑借“社會政策群”的科學(xué)建構(gòu)來破解諸多挑戰(zhàn)。

二、有效銜接命題下T縣“社會政策群”的結(jié)構(gòu)性梳理

(一)銜接階段T縣面臨的民生兜底挑戰(zhàn)

T縣位于我國14個集中連片特殊困難地區(qū)之一的大興安嶺南麓山區(qū)，總面積8476平方公里，總?cè)丝?6.7萬，下轄172個行政村。全縣共有耕地540萬畝，人均占有耕地面積居全省首位，但積溫不足，降雨量偏少，土壤沙化、鹽堿化程度嚴重，貧瘠的土地使得T縣平均每畝玉米產(chǎn)量不足黑土核心區(qū)的一半。除了資源匱乏、災(zāi)害頻發(fā)等自然因素，T縣致貧的短板還體現(xiàn)在發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、創(chuàng)新活力不足以及農(nóng)村公共事業(yè)滯后等方面。2012年，T縣被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。截至2015年底，T縣共有建檔立卡貧困人口28746戶54598人，綜合貧困發(fā)生率為21.8%，貧困村90個，其中深度貧困村17個。脫貧攻堅期間，T縣堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，將縣域“減貧—治理—發(fā)展”深度融合，取得了多維度、多層面的脫貧成果。2020年4月11日T縣正式退出貧困縣序列，實現(xiàn)摘帽。

誠然，脫貧攻堅的全面勝利并不意味著“三農(nóng)”問題的徹底解決，“相對貧困”依舊是盤桓在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的持久挑戰(zhàn)。在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的鄉(xiāng)村發(fā)展全新階段，T縣仍然面臨“民生底線失守”的挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)業(yè)與就業(yè)扶貧的顯著成效雖然為縣域整體脫貧提供了堅實基礎(chǔ)，但低保、特困、三留守、殘疾人等脆弱群體難以依靠常規(guī)性的扶貧手段脫貧致富，脫貧內(nèi)生力和可持續(xù)性不足。在銜接過程中，若保障和救助不力，他們易將重新遭遇生活困境與返貧。二是因病致貧返貧問題是各地防范規(guī)模返貧的最大“攔路虎”。特別是統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，T縣的因病致貧率超過70%。在業(yè)已全面脫貧的新時期，T縣群眾因罹患重病導(dǎo)致基本生活困難而返貧的壓力依舊較大，風(fēng)險依舊較高。三是雖然T縣的脫貧成效具有較強的可持續(xù)性，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展也處于平穩(wěn)進階之中，但遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾，面臨驟然返貧的風(fēng)險，何以提升這一類特殊群體抵御突如其來風(fēng)險的能力成為守住民生底線的重點議題。

(二)T縣面向兜底保障的“社會政策群”主要結(jié)構(gòu)

將“守住民生底線、防止規(guī)模返貧”的社會政策目標置于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的背景下加以審視，便會發(fā)現(xiàn)，此政策問題具有顯著的跨界性特征，即“兜底保障”關(guān)涉醫(yī)療、教育、住房等諸多領(lǐng)域，事關(guān)低保、特困人員、殘疾人等諸多主體，需要跨部門的多元社會政策予以回應(yīng)以確保兜底內(nèi)容的遍及性，以及保障對象的覆蓋性。任何領(lǐng)域的兜底失效均可能引發(fā)民生困境，對任何脆弱群體的保障遺漏也可能使他們遭遇返貧的風(fēng)險。鑒于此，T縣結(jié)合縣域?qū)嶋H，建構(gòu)了面向兜底保障的綜合性社會政策結(jié)構(gòu)框架。筆者嘗試從“社會政策群”的角度，對T縣在銜接階段設(shè)計實施的社會政策加以提煉和概括。

1.提升特殊群體供養(yǎng)標準，擴大收入豁免范疇

低保、特困、殘疾人員等特殊弱勢群體由于缺乏內(nèi)生性脫貧能力，長期徘徊在貧困邊緣，以社會政策兜住他們的民生底線對于鞏固脫貧攻堅成果極為重要。脫貧攻堅戰(zhàn)尾聲，T縣按照J省民政廳、財政廳文件要求，出臺《關(guān)于確定2020年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準和特困人員供養(yǎng)標準及城市低收入家庭認定標準的通知》將農(nóng)村低保標準提高到4020元/人/年(17)2017、2018、2019年標準分別為3200元/人/年、3600元/人/年、3800元/人/年。，農(nóng)村特困人員供養(yǎng)標準提高到不低于上年度農(nóng)村低保標準的1.3倍。銜接首年，T縣在上述基礎(chǔ)上，將低保標準大幅提升到4860元/人/年(18)資料來源于T縣人民政府《關(guān)于確定2021年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準和特困人員供養(yǎng)標準及城市低收入家庭認定標準的通知》。，將分散供養(yǎng)特困救助提升到不低于上年度農(nóng)村低保標準的1.5倍，集中供養(yǎng)特困救助不低于上年度農(nóng)村低保標準的2倍(19)資料來源于T縣人民政府《T縣特困人員救助供養(yǎng)實施辦法》。。為了避免政策急剎車誘發(fā)返貧風(fēng)險，T縣決定家庭人均收入超過T縣低保標準但低于2倍標準的繼續(xù)享受低保待遇，低保家庭可繼續(xù)享受18個月，殘疾人低保家庭可繼續(xù)享受24個月。在提升供養(yǎng)標準的基礎(chǔ)上，T縣繼而擴大“收入豁免”范疇，使供養(yǎng)救助政策能夠覆蓋更加廣泛的困難群體，即在國家制定的收入豁免政策基礎(chǔ)上，頒發(fā)《T縣城鄉(xiāng)貧困家庭收入評估測算辦法》，提出在認定農(nóng)村低保對象時，其獲得的“扶貧項目保底收益”在銜接期內(nèi)暫不計入家庭收入核算范圍。如《T縣光伏扶貧電站收益資金分配使用方案(2021年度)》便將上述政策落到操作層面，其規(guī)定，“分布式光伏電站收益的80%用于對相對貧困人口的扶持，并對整戶無勞動能力的脫貧戶進行兜底扶持?！倍鄶?shù)低保和特困戶得到這部分資金，加上村集體資產(chǎn)分紅、庭院經(jīng)濟收入等疊加式的收入已經(jīng)跨過了常規(guī)供養(yǎng)線。但鑒于這部分群體仍然面臨相對嚴峻的返貧風(fēng)險，T縣在銜接階段堅持在測算貧困家庭收入時，不將這部分收入計入其中，從而實現(xiàn)了降低供養(yǎng)救助門檻，升級保障力度的政策效果?？傊?，銜接階段的收入豁免政策與供養(yǎng)標準提升政策的同步實施，囊括了更大范疇的弱勢群體，大幅提升了特殊脆弱群體的兜底保障力度。

2.創(chuàng)新臨時救助政策，防范驟然返貧

上述政策對象主要是低保、特困、殘疾人員等特殊弱勢群體，政策內(nèi)容指向其常態(tài)化需求。但遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾也驟然成為另一類特殊脆弱群體，迫切需要全面建立“臨時救助制度”以兜住底線，防止驟發(fā)返貧。2021年2月，T縣人民政府辦公室印發(fā)《T縣城鄉(xiāng)居民臨時救助管理辦法的通知》，一是強調(diào)建立縣人民政府負責(zé)，多部門密切協(xié)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理審核與日常監(jiān)管，村民委員會協(xié)助的四級聯(lián)動體系，并特別賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時救助的權(quán)力，對于救助標準低于1000元的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)裁定處理。二是建立臨時救助的緊急程序和綠色通道，對于急難型救助，簡化審核確認程序，開展“先行救助”。三是對給予相關(guān)救助后，仍有困難的，分情況提供轉(zhuǎn)介服務(wù)。對符合醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助條件的，及時轉(zhuǎn)介到相關(guān)職能部門并協(xié)助其申請；對需要社會工作服務(wù)機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)、志愿服務(wù)等形式給予幫扶的，及時轉(zhuǎn)介到有救助意愿的相關(guān)社會團體、社會組織和社會工作服務(wù)機構(gòu)。實現(xiàn)臨時救助與相關(guān)制度、政府救助與慈善救助、物質(zhì)幫扶與救助服務(wù)密切銜接，形成救助合力?；诳h域光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，T縣還特別出臺了《光伏扶貧風(fēng)險防控補助資金設(shè)置與應(yīng)用方案》，提出“從收益資金中提取500萬元，確保因突發(fā)意外及患重大疾病等存在致貧返貧風(fēng)險的貧困群眾能夠在年度內(nèi)及時得到補助?！盩縣通過對遭遇意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь常Ｒ?guī)社會救助制度暫時無法覆蓋的家庭或個人給予的應(yīng)急性、過渡性救助，增強了綜合救助能力。

3.醫(yī)療保障向“貧困邊緣戶”傾斜，并以“一事一議”政策托底

鑒于地域性的高比例因病致貧率，縣域群眾因病返貧的危機值得高度警惕。T縣在健全常規(guī)性醫(yī)療保障體系的基礎(chǔ)上，將社會政策理念嵌入醫(yī)療保障結(jié)構(gòu)，一方面，構(gòu)建面向“貧困邊緣戶”傾斜的醫(yī)療保障政策，兜住困難群體的醫(yī)療保障底線；另一方面，強化“一事一議”政策托底，延展醫(yī)療保障的兜底范疇和力度。具體而言，T縣相繼印發(fā)《關(guān)于印發(fā)鞏固拓展健康扶貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施方案的通知》《關(guān)于對全縣貧困人口進行重特大疾病政府兜底救助的實施意見》等，確定了保持醫(yī)保幫扶政策總體穩(wěn)定，并向貧困邊緣人口傾斜的政策主旨：其一，升級參保資助力度，其中對特困供養(yǎng)人員、孤兒每人資助290元升級為全額資助，對城鄉(xiāng)低保對象、脫貧人口每人資助130元，以動態(tài)納入的方式確保貧困邊緣人口100%享受醫(yī)療保障。其二，建立農(nóng)村低收入人口常態(tài)化健康幫扶機制，推進大病專項救治、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)措施對農(nóng)村低收入人口重點落實。為嚴重精神障礙脫貧患者進行免費藥品發(fā)放服務(wù)，做好失能半失能老年人醫(yī)療照護。其三，對脫貧攻堅期內(nèi)認定患有32種常見慢病的貧困患者，在縣域內(nèi)定點醫(yī)療機構(gòu)基本醫(yī)保報銷的基礎(chǔ)上兜至80%。持有原新農(nóng)合門診慢病手冊的患者仍可在銜接期內(nèi)繼續(xù)享受門診慢病保障待遇。

一般而言，新農(nóng)合基本醫(yī)療、新農(nóng)合大病保險、醫(yī)療救助、大病兜底四道防線業(yè)已包含了常規(guī)醫(yī)療保障全部范疇。但經(jīng)上述保障報銷后，有部分困難群眾自付醫(yī)療費用額度仍然較高，支付高額的醫(yī)療費用成為群眾返貧最為突出的導(dǎo)火索。鑒于此，J省印發(fā)《建檔立卡農(nóng)村貧困人口大病兜底保障實施方案》，提出“設(shè)立‘一事一議’第五道防線，進一步解決特殊貧困患者負擔(dān)個人自付醫(yī)療費用仍有困難問題”的政策要求。作為縣域回應(yīng)，T縣衛(wèi)生健康局、發(fā)改局、醫(yī)療保障局等11部門于2021年8月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鞏固拓展健康扶貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施方案》，提出常規(guī)醫(yī)療保障程序后，個人自付醫(yī)療費用額度仍然較高、確實無力承擔(dān)的特殊貧困患者，由縣新農(nóng)合管理中心報衛(wèi)生計生部門，進而報政府大病兜底救助聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組，采取“一事一議”的方法予以救助解決。鑒于醫(yī)療救助的急迫性，“一事一議”救助款在一周內(nèi)發(fā)放?！耙皇乱蛔h”救助資金從縣財政每年列支的2100萬元重特大疾病政府兜底救助基金中列支，并以光伏收益資金靈活補充。T縣2021年上半年通過“一事一議”托底救助143人，救助金額達282萬元。(20)資料來源于《T縣醫(yī)保局2021年上半年工作總結(jié)》?！耙皇乱蛔h”政策飽含福利托底意蘊，以更加靈活的方式，促使醫(yī)療保障兜底的深度延伸、力度增強，成為填補常規(guī)性醫(yī)療保障救助政策漏點和不可及范圍的重要補充。

4.開發(fā)設(shè)置公益崗，托底安置就業(yè)

在上述以輸血為本質(zhì)的兜底政策基礎(chǔ)上，T縣嘗試增強特殊脆弱群體的內(nèi)生性脫貧能力，以實現(xiàn)其脫貧發(fā)展的可持續(xù)性。部分特殊群體由于生理、家庭等方面的限制，無法通過扶貧車間、轉(zhuǎn)移就業(yè)等常規(guī)的就業(yè)安置手段予以保障，導(dǎo)致其脫貧的持續(xù)性面臨考驗。對此，T縣印發(fā)《兜底安置類公益性崗位開發(fā)管理實施辦法》《關(guān)于進一步做好公益性崗位開發(fā)管理有關(guān)工作的通知》等文件，要求各職能部門接續(xù)脫貧攻堅階段工作，繼續(xù)開發(fā)公益性崗位，為特殊脆弱群體提供就業(yè)機會。作為響應(yīng)，各部門紛紛出臺政策，結(jié)合領(lǐng)域需求設(shè)置公益崗位。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在銜接期開發(fā)人居環(huán)境整治勞務(wù)崗4372個；自然資源局開發(fā)生態(tài)護林員、生態(tài)護草員崗位、生態(tài)護林員崗位643個，護草員崗位104個；鄉(xiāng)村振興局開發(fā)防返貧監(jiān)測專崗172個等。上述崗位均主要面向返貧風(fēng)險較為突出，且不適用轉(zhuǎn)移就業(yè)的重點監(jiān)測對象，崗位工資由T縣光伏收益資金列支。實際上，開發(fā)公益崗是脫貧攻堅時期兜底就業(yè)方面的重要社會政策，取得了突出的政策效果，銜接期則是在崗位規(guī)模和覆蓋人群方面，加大了政策力度。

5.村集體經(jīng)濟發(fā)展與社會政策嵌入

作為社區(qū)性經(jīng)濟，村集體經(jīng)濟具有天然的“再分配”功能，即村集體經(jīng)濟的利益分配需要兼顧村落治理服務(wù)需要和對村落成員福利保障訴求。因此，村集體經(jīng)濟的相關(guān)政策往往蘊涵著濃重的社會政策意味。T縣在銜接期，將社會政策的理念嵌入村集體經(jīng)濟發(fā)展框架，為兜底保障夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。在脫貧攻堅時期光伏產(chǎn)業(yè)得到顯著發(fā)展的基礎(chǔ)上，T縣在銜接階段計劃使用光伏資金及村集體自籌資金，籌建3.44萬千瓦分布式光伏電站，使172個行政村集體每年收入10萬元左右。除發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)外，T縣還通過實施“資源清收”開辟集體經(jīng)濟運作空間，僅通過土地清收疊加村落原有積累，T縣90個村的集體經(jīng)濟達到百萬元，10個村的集體經(jīng)濟達到200萬元，上述項目所產(chǎn)生的收益全部用于壯大村集體經(jīng)濟、村落環(huán)境整治及公益費用支出等。特別是T縣印發(fā)的《T縣光伏扶貧電站收益資金分配使用方案(2021年度)》，明確分布式光伏電站收益資金的20%用于相對貧困村集體使用，并指明這部分資金，“一是對外出務(wù)工、自主發(fā)展生產(chǎn)、自我創(chuàng)業(yè)的有勞動能力的脫貧戶根據(jù)收入情況適當(dāng)給予一次性獎勵；二是按照本村實際情況，用于保障民生項目及鞏固脫貧攻堅成果的相關(guān)事項，并特別向需要兜底保障的困難戶進行傾斜。三是將光伏扶貧電站的收益以‘以工代賑’的方式支撐公益崗運作?！痹诖寮w經(jīng)濟充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，村級組織陸續(xù)出臺“內(nèi)部政策”，將村集體經(jīng)濟作為兜底保障和解決村民實際困難的支撐，如利用村集體收益對村民的特殊困難問題采取“一事一議”的方式予以幫扶，為村落低保戶、特困戶、三留守人員設(shè)置“兜底保障金”等。再如在易地扶貧搬遷社區(qū)，村集體將資源發(fā)包收入、集體土地補償費收入、集體資產(chǎn)租賃收入、扶持項目收入和易地搬遷后續(xù)資金補助等用于集中安置區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅建成了帶有標準化的村綜合服務(wù)中心、文化活動廣場、孝老服務(wù)餐廳、農(nóng)機服務(wù)區(qū)及家戶蔬菜種植園的社區(qū)公共場所，形成便捷的居住、醫(yī)療、教育、村務(wù)多功能綜合服務(wù)區(qū)，同時還出臺村級政策，對所有入住新樓的村集體經(jīng)濟組織成員提供生計保障支持，如對每戶免收取50平方米取暖費和代繳物業(yè)服務(wù)費，有效降低了易地搬遷后村民的生活成本?？傊?，在延續(xù)和升級兜底保障政策守住民生底線的基礎(chǔ)上，T縣將社會政策理念內(nèi)嵌于村集體經(jīng)濟發(fā)展框架之中，為特殊群體增強抵抗返貧能力、擺脫生活困境、提升生活質(zhì)量提供了堅實的經(jīng)濟性支撐。

三、兩大戰(zhàn)略銜接期的“社會政策群”耦合性分析與評價

限于篇幅，前文簡要梳理了T縣在銜接期圍繞“兜底保障”而制定實施的較具代表性的社會政策。欲理解系列政策的邏輯與結(jié)構(gòu)，需要突破單項政策的閉鎖空間，超越對政策內(nèi)容的簡單羅列和獨立解讀，轉(zhuǎn)而以開放綜合的政策群視域，在上下貫通、縱橫交錯的社會政策演進脈絡(luò)和重層網(wǎng)絡(luò)中，體認復(fù)數(shù)的社會政策之間的互動關(guān)聯(lián)，以及總體政策效應(yīng)。

(一)沿承原典民生思想的社會政策群“同源性理念”

政策群強調(diào)在“同源性理念”的統(tǒng)攝下，圍繞中心任務(wù)而設(shè)置的政策之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性。將銜接階段面向兜底保障而出臺的系列社會政策置于中國原典民生思想脈絡(luò)中加以檢視，便會發(fā)現(xiàn)，其同源性政策理念并非肇始于當(dāng)下，而是沿承于中國“德政保民”和“包容共生”的傳統(tǒng)民生思想體系。眾所周知，在中國傳統(tǒng)社會思想體系中，儒家思想占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位。其最高的社會理想境界是“老有所終，壯有所用，幼有所養(yǎng)，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的“大同世界”。(21)田毅鵬：《西學(xué)東漸與近代中國社會福利思想的勃興》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2001年第4期。東亞共生思想體系中所蘊含的思想精髓亦可濃縮概括為“仁”的理念、“共”的智慧以及“人與自然共生”等思想，尤其是關(guān)于分化社會狀態(tài)下貧富強弱雙方“共存”“共棲”“共生”的思想智慧。(22)田毅鵬：《共生思想與包容性社會政策體系的構(gòu)建》，《社會科學(xué)》2012年第1期。“民本”“仁政”“大同”思想不僅是哲學(xué)理念或社會政治思想，其所蘊含的樸素的福利主張，對東亞社會政策理念的發(fā)育及演進產(chǎn)生了深遠影響。特別是東亞社會政策明顯體現(xiàn)出對弱勢群體的關(guān)懷與重視，即雖然共生思想關(guān)涉到社會各階層之間的關(guān)系問題，但其核心關(guān)注卻主要表現(xiàn)為一種弱勢關(guān)懷取向，從“弱勢關(guān)懷”的角度出發(fā)，對反貧困、特殊群體等問題的關(guān)注便成為東亞鄉(xiāng)村社會政策理念的表征。(23)李珮瑤：《東亞鄉(xiāng)村社會政策的特征及評價》，《南通大學(xué)學(xué)報》2019年第6期。易言之，將中國原典民生思想置于新中國鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的歷史進程中加以體認，便會發(fā)現(xiàn)，此思想理念始終引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會保障和脫貧振興的社會政策安排。

1956年第一次全國人民代表大會審議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“對農(nóng)村無勞動能力的社員的吃、穿、住、燒、葬都由合作社保障”，奠定了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)。十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確指出，“隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展，要逐步辦好集體福利事業(yè)，使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈軍屬的生活得到更好的保障?！贝藶楦母镩_放后我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的最早政策。(24)王立劍、代秀亮：《新中國70 年中國農(nóng)村社會保障制度的演進邏輯與未來展望》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第2期。特別是2007年中央一號文件首提“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，隨后國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求“將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題?！弊源?，我國形成了以低保和扶貧開發(fā)兩大制度為主干的農(nóng)村扶貧新格局。(25)左停：《有效銜接兩項制度確保實現(xiàn)精準脫貧》，《中國民政》2016年第20期。在此基礎(chǔ)上，我國的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其二者的過渡銜接進程均更為注重以社會福利保障體系兜牢民生底線的問題。因此上文所提煉的系列社會政策雖均生成于銜接階段、橫跨眾多部門、涉及廣泛領(lǐng)域，但若從中抽象出各政策的共同本質(zhì)和價值屬性，便可知其均展開于中國“德政保民”和“包容共生”的傳統(tǒng)民生思想體系的統(tǒng)攝之下，演繹為同源性經(jīng)典理念在有效銜接命題下的當(dāng)代表達和反饋。一言以蔽之，對于銜接期指向兜底保障目標的社會政策群同源性理念的理解，必須要在中國傳統(tǒng)思想脈絡(luò)中進行探索和闡釋，歷久彌新的原典民生理念正是銜接期諸項社會政策得以集化而群和耦合互嵌的核心價值支撐。

(二)頂層設(shè)計與地方響應(yīng)的社會政策“重層結(jié)構(gòu)”

本文雖著重梳理了T縣在銜接期出臺的諸項社會政策，但縣域政策并非孤造而成，而是內(nèi)嵌于“中央—地方”的政策體系框架之中，是上級政策要求嵌入于地方實際的政策轉(zhuǎn)換與表達。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會之際，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》(以下簡稱《意見》)，提出通過設(shè)立5年過渡期，為兩大戰(zhàn)略的銜接工作提供轉(zhuǎn)換的時間條件和更加夯實的基礎(chǔ)支撐，并對銜接工作作出統(tǒng)籌部署。毫無疑問，在政策層次的視角下，此為有效銜接領(lǐng)域的綜合性“元政策”。以《意見》為引領(lǐng)，國家各部委紛紛出臺響應(yīng)政策，包括民政部、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅兜底保障成果進一步做好困難群眾基本生活保障工作的指導(dǎo)意見》，人力資源社會保障部和民政部等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展社會保險扶貧成果助力全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的通知》，國家醫(yī)療保障局和民政部等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展醫(yī)療保障脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》等數(shù)十項政策。這些政策或直接歸屬于社會政策范疇，或蘊涵社會政策的理念表達，從不同領(lǐng)域出發(fā)，在回應(yīng)“元政策”綱領(lǐng)性要求的同時，對其加以拆解和細化，共同構(gòu)成了“國家層面”指向銜接問題的社會政策群。沿著“中央—地方”的“條塊”治理結(jié)構(gòu)，各省、市、縣以頂層設(shè)計為基準，結(jié)合地方實際出臺本轄域范圍內(nèi)的社會政策，構(gòu)成銜接期社會政策群的“多層級”縱向結(jié)構(gòu)，并在各層級范疇內(nèi)形成了橫跨各領(lǐng)域的微觀社會政策群，共同指向兜底民生保障的政策目標，這也構(gòu)筑了社會政策群結(jié)構(gòu)的“重層性”特征。

基于以上，社會政策群“重層結(jié)構(gòu)”可闡釋為：(1)在“元政策”的綱領(lǐng)下，國家層面各部門出臺的系列政策，既構(gòu)成頂層社會政策群，涵蓋兜底保障的各個方面，也成為各縱向條線部門的基本遵循，即為確保全面、正確落實國家政策要求，地方政策嚴格以國家頂層政策作為框架和導(dǎo)向。(2)地方政策同樣具有省—市—縣多層級梯次性，下級機關(guān)部門制定政策須回應(yīng)上級部門的政策要求。并且低層級部門政策是對上級相關(guān)政策的細化和操作化，規(guī)定政策任務(wù)的具體內(nèi)容、責(zé)任主體、實施細則、完成時點等。(3)兜底保障有賴于通過恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)安排，同時發(fā)揮好“頂層設(shè)計”與“地方創(chuàng)新”兩種積極性。(26)呂方、梅琳：《“復(fù)雜政策”與國家治理——基于國家連片開發(fā)扶貧項目的討論》，《社會學(xué)研究》2017年第3期?！翱h級”是治理層級中制定政策的最基層單位，縣級政策往往更契合地方特點，更具針對性，是指導(dǎo)縣域?qū)嵺`的直接方案。T縣的獨具特色的兜底保障政策正是對國家政策文件要求“完善分層分類的社會救助體系，適度拓展社會救助范圍，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)水平，切實做到應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救、應(yīng)兜盡兜”(27)引自民政部、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局在2021年5月10日聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅兜底保障成果進一步做好困難群眾基本生活保障工作的指導(dǎo)意見》。的地方操作性回應(yīng)。(4)“堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧”是銜接期的底線任務(wù)，更成為地方鞏固脫貧攻堅成果的“壓力型任務(wù)”。因此地方部門常常針對地方短板進行政策加碼，以滿足上級政策要求。如T縣醫(yī)療保障領(lǐng)域的“一事一議”防線，正是面向縣域因病返貧嚴峻挑戰(zhàn)的升級性政策回應(yīng)。

(三)銜接期社會政策群的歷時態(tài)與共時態(tài)問題

學(xué)界在研討政策關(guān)聯(lián)之時，一般從兩條路徑進入，強調(diào)新舊政策的更替銜接，抑或強調(diào)同時期政策的橫向關(guān)聯(lián)。而兩大戰(zhàn)略銜接本身便是一個動態(tài)變化且內(nèi)涵豐富的過程，鑒于銜接命題的轉(zhuǎn)換性和復(fù)雜性，欲深刻理解脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接領(lǐng)域的社會政策群問題，則需要綜合考察政策群的歷時態(tài)與共時態(tài)雙重方面。

其一，歷時態(tài)視域的社會政策延續(xù)與升級。為實現(xiàn)兩項戰(zhàn)略有效銜接，國家頂層政策明確提出，“過渡期內(nèi)嚴格落實‘四個不摘’要求，即摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管?！弊鳛閷崿F(xiàn)有效銜接的關(guān)鍵籌謀，“四個不摘”蘊涵濃重的社會政策理念和兜底保障邏輯，這也為銜接期各項社會政策的制定奠定了基調(diào)。上文T縣社會政策梳理的過程中，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)銜接期社會政策的延續(xù)性、轉(zhuǎn)換性和進階性。如T縣將村民最低生活保障標準和特困人員供養(yǎng)標準加以提格升級，超越脫貧攻堅時期標準；延續(xù)公益崗政策，為特殊困難的脫貧戶提供維系生計的可持續(xù)性機會；對特殊困難群眾由縣財政繼續(xù)給予醫(yī)療參保資助等。上述社會政策均非“另起爐灶”，而是沿著農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的根脈生發(fā)起來的，并被賦予了面向銜接任務(wù)的新內(nèi)涵。因而深入挖掘政策之間的“歷時態(tài)關(guān)聯(lián)性”是理解銜接期系列社會政策的價值觀念、生成機制、產(chǎn)出程序等問題不可或缺的重要步驟。這也提示我們，銜接期的社會政策群建構(gòu)既要考慮脫貧攻堅的已成目標，又要結(jié)合鄉(xiāng)村振興的預(yù)設(shè)目標，并從中不斷作出調(diào)適。

其二，共時態(tài)視域下的社會政策關(guān)聯(lián)與互構(gòu)。扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村振興具有極其豐富的內(nèi)涵和面向，涉及眾多政策部門和專業(yè)領(lǐng)域，以兜底保障為核心的社會政策既單獨成文，也作為部分條款貫穿于各領(lǐng)域綜合性政策之中，形成了較為豐富的政策表達，以及較為廣泛的政策覆蓋面。但若局限在教育、住房、醫(yī)療等各領(lǐng)域政策內(nèi)部，“碎片化”地研究銜接階段的社會政策問題，則將忽視這些政策間的呼應(yīng)性與互構(gòu)性。我們只有打通政策間的領(lǐng)域壁壘，方得以獲得對社會政策群的深刻認識。通過上文梳理可知，T縣在銜接階段設(shè)計實施的兜底保障政策，雖橫跨多部門、多領(lǐng)域，但政策間具有極強的互補性和配合性：在政策對象上，既覆蓋低保、特困、殘疾人員等特殊弱勢群體，又涉及遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難特殊脆弱群體，保障了救助政策的對象全覆蓋；在政策內(nèi)容上，既包含輸血取向的資金供養(yǎng)，又包括激活內(nèi)生動力的公益崗位就業(yè)安排，實現(xiàn)了內(nèi)外結(jié)合的綜合保障效力；既以底線思維牢守返貧底線，又通過擴大收入豁免范疇使特殊脆弱群體進一步遠離底線區(qū)域，特別是只有我們充分了解集體資產(chǎn)分配政策、庭院經(jīng)濟扶持政策、光伏資金補貼政策等具體內(nèi)容，才能夠真正領(lǐng)悟到“收入豁免政策”的實施基礎(chǔ)、政策力度及其實際效果。任何政策的缺席或政策間的沖突均可能導(dǎo)致兜底保障政策體系出現(xiàn)漏點，或削弱兜底保障效力。

質(zhì)言之，欲深刻理解銜接期社會政策群的相關(guān)問題，需要以綜合統(tǒng)籌的視域?qū)⒖此啤八槠钡纳鐣呒右越鈽?gòu)和重構(gòu)，在歷時態(tài)角度追尋政策的延續(xù)性、轉(zhuǎn)換性和遞進性；在共時態(tài)角度探知政策的分工性、補充性和配合性。這啟示我們要樹立政策系統(tǒng)觀，把相關(guān)政策置于縱橫交疊的政策網(wǎng)絡(luò)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)避政策沖突與隔閡。這項工作需要政策制定者、執(zhí)行者充分理解相關(guān)政策問題的歷史地位和現(xiàn)實作用，使制定出的政策既能聯(lián)結(jié)和過渡以前的政策，又能給后繼的政策安排留下充足的伸展空間和發(fā)展彈性(28)汪霞：《政策群視域下政策效率的理論詮釋及啟示》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2010年第2期。，同時在共時性政策體系中按照一定秩序，錨定每項政策的精準定位，厘清其與相應(yīng)政策的互動聯(lián)結(jié)機制，即注重調(diào)節(jié)各層次、各階段、各方面社會政策的邏輯關(guān)系和匹配性，激發(fā)政策協(xié)同效應(yīng)。

(四)社會政策群內(nèi)涵的理論拓展

學(xué)界在研討社會政策群的理論問題時，傾向于在社會政策內(nèi)容角度解讀政策間的相互關(guān)聯(lián)與內(nèi)蘊邏輯。本研究認為，社會政策群的理論還應(yīng)容納更廣泛的闡釋空間。其一，從政策內(nèi)容群拓展向政策主體群。雖然傳統(tǒng)的東亞福利模式呈現(xiàn)出“威權(quán)主義”特征，但現(xiàn)代語境下的社會政策重要特點在于政策生產(chǎn)主體的多元性，亦可稱為“政社協(xié)動”的社會政策生產(chǎn)過程。T縣實踐中，政府部門主導(dǎo)出臺了橫跨各領(lǐng)域的系列社會政策，為推進兜底保障提供了制度基礎(chǔ)，與此同時，各村落依托于村集體經(jīng)濟發(fā)展制定了一系列具有村落特質(zhì)的福利政策，村級自治組織作為主體切入社會政策格局。另外，社會組織、慈善人士等社會力量也加入扶貧幫困的社會行動當(dāng)中，為困難群體增強抵抗返貧能力、擺脫生活困境、提升生活質(zhì)量提供了有力支撐。這也啟示我們，依賴政府統(tǒng)攬兜底保障是不充分的，社會主體也是社會政策的重要謀劃者，即社會政策群不僅表現(xiàn)為“政策內(nèi)容”上的群，還應(yīng)指稱“政策主體”上的群，這便需要我們在社會政策的各階段建立起多元主體參與的共商機制，將政社多元主體和資源匯集成結(jié)構(gòu)飽滿、鏈條完整、內(nèi)容詳實的社會政策共同體。(29)孫健、田明：《中國社會政策結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理關(guān)系重構(gòu)》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2019年第6期。

其二，建立社會政策與多維公共政策的耦合兼容性。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，涉及機制銜接、產(chǎn)業(yè)銜接、項目銜接、政策銜接、規(guī)劃銜接(30)毛中明:《從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興應(yīng)做好“五個銜接”》，《光明日報》2021年1月12日，第2版。各個方面，需要多維度政策共同施力。若將社會政策目光閉鎖于在兜底保障領(lǐng)域，而與其他領(lǐng)域政策相區(qū)隔，則可能導(dǎo)致社會政策“內(nèi)卷化”，即投入大量政策成本，政策效果卻僅能夠低水平維持民生底線。因此，社會政策群的建構(gòu)應(yīng)超越社會政策之間的內(nèi)部化聯(lián)結(jié)，建立起與經(jīng)濟、文化、人口等多維政策群之間的耦合關(guān)系，實現(xiàn)不同領(lǐng)域政策間的互相促進、相得益彰。正如有研究指出，“農(nóng)村社會政策建設(shè)，一方面要尊重市場規(guī)律和發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，另一方面要通過擴大賦權(quán)、公平制度建設(shè)和兜底救助來降低農(nóng)民的脆弱性，實現(xiàn)發(fā)展與公平的兼顧?！?31)桂華：《后扶貧時代農(nóng)村社會政策與相對貧困問題研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2022年第1期。概而言之，鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是一項內(nèi)涵廣泛，覆蓋全面的整體性工程，其解決方案也必須是首尾相連、歷史銜接、左右兼顧的綜合對策。唯有打通政策壁壘，將不同領(lǐng)域和維度的政策供給與制度安排進行整體性的協(xié)調(diào)(32)溫美榮、王帥：《政策協(xié)同視角下脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》2021年第5期。，讓各項子政策和配套措施在整體結(jié)構(gòu)性框架下各就其位，才能發(fā)揮政策的耦合效應(yīng)和整體效果，推動銜接目標的全面達成。

其三，統(tǒng)籌社會政策群的動態(tài)過程。“社會政策不是一個靜態(tài)的抽象概念，而是一個持續(xù)的動態(tài)過程。理想的政策過程模型應(yīng)該包括政府對政策的制定與修正執(zhí)行機構(gòu)對政策信息的傳達與評估，以及標的團體對政策的接受與反饋。只有保證政策過程的良性循環(huán)才能保證政策效果的圓滿達成?！?33)巫俏冰：《社會政策研究的過程視角——以北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為例》，《社會學(xué)研究》2002年第1期?！罢哌^程”理論賦予政策以動態(tài)生命力，將政策研究從研討政策文本內(nèi)容拓展為體認政策實踐過程中的諸多現(xiàn)實問題。將統(tǒng)攝銜接期兜底保障的社會政策群置于“政策過程”視域中加以審視，便會發(fā)現(xiàn)系列社會政策所指向目標的實現(xiàn)，不僅需要政策文本方面的科學(xué)布局與有機耦合，還有賴于政策執(zhí)行過程中所涉主體的協(xié)同配合、政策執(zhí)行者與政策對象對政策本身的充分理解，以及對政策執(zhí)行過程中所暴露短板、偏差的評估與修正。特別是在前后貫通、左右關(guān)聯(lián)的社會政策群中，統(tǒng)籌考慮政策過程，對于總體性政策目標的實現(xiàn)具有重要價值。

總之，我國脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接工作方發(fā)其端緒，堅守民生底線，謹防規(guī)模返貧需要依托“社會政策群”的妥善建構(gòu)予以保障。進入銜接期以來，我國從頂層設(shè)計到地方實踐，業(yè)已形成了內(nèi)蘊豐富的社會政策，在鞏固脫貧攻堅成果方面發(fā)揮了重要作用，但仍存一定的局限性，政策耦合度與政策效率仍待提升。據(jù)此，本文倡導(dǎo)，在有效銜接的命題下，學(xué)界應(yīng)更多關(guān)注并加強對社會政策群的理論研究，并以問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向聚焦緩解相對貧困與兜牢基本民生保障底線的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動社會政策群的科學(xué)建構(gòu)，完善政策過程，構(gòu)筑引領(lǐng)有效銜接的政策合力。