楊 雪 聞麗英

（西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 陜西 西安710061）

在中國，農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民而言意義重大，其不僅是農(nóng)民最后的生活保障，還能發(fā)揮資本功能，在給予農(nóng)民財產(chǎn)收益的同時也為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力。然而，數(shù)十年來，我國的宅基地立法理念一直堅持注重對農(nóng)民的生活保障而忽略其財產(chǎn)屬性。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步攀升和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需求，全國各地農(nóng)村閑置宅基地顯著增多，造成資源的極大浪費(fèi)。宅基地改革是農(nóng)村“三塊地”改革的核心所在，而放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)又是宅基地改革的核心問題。2018年中央一號文件提出“三權(quán)分置”理念，明確了土地制度改革的方向。宅基地“三權(quán)分置”適度放活宅基地使用權(quán)，既使得宅基地社會保障功能得以存續(xù)，還進(jìn)一步通過宅基地入市流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能。然而在地方的創(chuàng)新與司法的實(shí)踐當(dāng)中，宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)仍然處于較低水平，缺乏法律條文的保障，以至于宅基地使用權(quán)的進(jìn)一步放活受到阻礙。在此背景下，產(chǎn)生我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)究竟應(yīng)當(dāng)采取何種模式、“三權(quán)分置”背景下宅基地流轉(zhuǎn)面臨何種困境、如何突破困境的問題，亟待在理論與實(shí)踐層面尋求答案。

一、三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)內(nèi)涵與流轉(zhuǎn)演變

（一）宅基地使用權(quán)內(nèi)涵

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項用益物權(quán)，是農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并且對宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制地處分的權(quán)利[1]。長久以來，解決農(nóng)民居住保障問題一直是我國農(nóng)村工作的重中之重，而宅基地使用權(quán)恰好是解決這一問題的良藥。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的變革，對宅基地使用權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)則因其能夠充分激活附著在宅基地使用權(quán)上的財產(chǎn)屬性，而被提到了更為重要的位置。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度演變

我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度大概分為四個時期，一是1949—1958年新中國成立初期的自由流轉(zhuǎn)時期，二是1958—1978年的人民公社變相流轉(zhuǎn)時期，三是1978—2004年的改革開放限制流轉(zhuǎn)時期，四是2008年至今的逐步放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時期[2]。

新中國成立初期，我國農(nóng)村宅基地施行私有制，這一時期宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)都為農(nóng)民所有。作為農(nóng)民的“私人財產(chǎn)”，宅基地的實(shí)行完全自由，這是新中國為滿足廣大農(nóng)民對土地強(qiáng)烈渴求施行的特殊政策，具有強(qiáng)烈的政治性與時代性。

人民公社時期，為了整合土地資源，宅基地所有權(quán)收歸集體所有，兩權(quán)得以分離。我國于1962年確立了“房地分離、一宅兩制”的制度架構(gòu)，1963年3月20日中共中央發(fā)布的《關(guān)于各地對社員宅基地問題做一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定，社員宅基地一律禁止租賃與買賣，均歸生產(chǎn)隊集體所有，房屋出賣只轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)，所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有[3]；1963年8月28日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見》對此再次予以確認(rèn)。這一時期宅基地不得買賣和出租，而變相地以出賣房屋同時轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)。

改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人民生活水平日益提高，許多農(nóng)村地區(qū)掀起一股“建房熱”，相應(yīng)的宅基地占用和流轉(zhuǎn)規(guī)模范圍亦不斷擴(kuò)充，而這在一定程度上對耕地資源保護(hù)造成了影響。為了規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)與管理，保護(hù)耕地資源，原本嚴(yán)苛的宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)則得到初步的放寬與規(guī)范，國家開始審慎地賦予農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)，宅基地使用權(quán)自此正式進(jìn)入了限制流轉(zhuǎn)的時期。1981年4月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制[4]。為了更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，預(yù)防“炒地?zé)帷敝L(fēng)，1999年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，以通過關(guān)閉向城市居民出賣農(nóng)村住宅以及城市居民占用農(nóng)民集體土地建房的通道實(shí)現(xiàn)這一目的。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》正式確立了“嚴(yán)格限制”的流轉(zhuǎn)現(xiàn)行模式，之后相關(guān)法律的制定也都遵循這一主旨。

近年來，關(guān)于宅基地制度改革的研究與實(shí)踐走向快車道，2008年黨的十七屆三中全會對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、目的作出了明確規(guī)定，提出對土地流轉(zhuǎn)加強(qiáng)“管理和服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)“有條件”再流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)既要“求進(jìn)”，又要“求穩(wěn)”。黨的十七屆三中全會后，允許農(nóng)村土地以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)顯然已是大勢所趨，全國各地都在積極探索土地流轉(zhuǎn)的模式。然而法律相較于流轉(zhuǎn)時間具有滯后性，致使土地隱形流轉(zhuǎn)悄然成風(fēng)，一時間土地流轉(zhuǎn)亂象頻出。黨的十八屆三中全會后，中央以完善宅基地用益物權(quán)、凸顯宅基地財產(chǎn)屬性為導(dǎo)向不斷為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)解禁松綁。2018年中央一號文件指出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。”在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上推陳出新提出“三權(quán)分置”，這是中央一號文件第一次明確提出農(nóng)村宅基地改革的具體方略，即“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”[5]。“三權(quán)分置”政策下改革的力度越來越大，農(nóng)民對宅基地和房屋使用權(quán)的處置權(quán)利也越來越大，與此同時，土地流轉(zhuǎn)也在明確的政策導(dǎo)向下逐步趨于規(guī)范化。這一舉措有望在維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動土地資源流通，打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)壁壘。

二、三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）流轉(zhuǎn)相關(guān)立法缺位

前文提到，2018年中央一號文件提出了“三權(quán)分置”的宅基地制度安排，“三權(quán)分置”既保護(hù)了作為集體成員擁有宅基地權(quán)益公平性，又能促進(jìn)宅基地資源配置與利用效率提升[6]?！叭龣?quán)分置”制度的推進(jìn)無疑為宅基地流轉(zhuǎn)加了一劑強(qiáng)心針，然而當(dāng)前背景下宅基地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐仍呈現(xiàn)出效率低下且無序的狀態(tài)，其最主要原因在于立法的缺位?，F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)立法體系是立足于《民法典》和《土地管理法》而形成的結(jié)構(gòu)框架，由行政法規(guī)及國務(wù)院下發(fā)的有關(guān)法律文件進(jìn)行細(xì)節(jié)的補(bǔ)充，此法律體系雖橫跨公法及私法領(lǐng)域，卻又有失精細(xì)。如關(guān)于“三權(quán)分置”制度的本身，除了中央籠統(tǒng)的表述以外，大部分與此相關(guān)的規(guī)定僅存在于試點(diǎn)地區(qū)的部分政策文件當(dāng)中，地方政策具有強(qiáng)烈的地域性，立法缺位導(dǎo)致實(shí)踐出現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象，這其中最為顯著的是資格權(quán)相關(guān)法律的缺位。宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的身份性、無償使用性及處分限制性等特點(diǎn)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)民在集體中的資格權(quán)密不可分，如若不對流轉(zhuǎn)主體的資格條件進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，難保不會有人受眼前經(jīng)濟(jì)利益的誘惑而轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)，最終導(dǎo)致農(nóng)民無家可歸，而宅基地也失去了社會保障的功能價值，長此以往會造成宅基地使用權(quán)任意流轉(zhuǎn)，破壞土地資源平衡，這也與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主旨背道而馳。

（二）流轉(zhuǎn)受讓范圍混亂

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提及，放活宅基地使用權(quán)，嚴(yán)禁違法私自買賣宅基地。該政策雖對宅基地使用權(quán)、處分及收益的權(quán)利有所規(guī)定，但并未具體規(guī)定宅基地如何流轉(zhuǎn)、由誰流轉(zhuǎn)、向誰流轉(zhuǎn)等問題。而在地方的具體實(shí)踐當(dāng)中，各地對受讓人規(guī)定各有不同，較為混亂，導(dǎo)致各地的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)出受讓主體參差不齊的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為嚴(yán)苛地限制受讓人與過度地擴(kuò)張受讓人兩種極端。一方面，大部分地區(qū)以國務(wù)院相關(guān)通知為依據(jù)作出規(guī)定，僅允許向本集體成員中無面積或面積不達(dá)標(biāo)的成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。此做法所依據(jù)的通知并非法律而屬其他規(guī)范性文件，以此作為受讓主體的法律依據(jù)明顯不合乎法理且不契合現(xiàn)實(shí)需求，也與中央擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體的精神相悖，這種嚴(yán)苛的對受讓人的限制讓農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革工作停滯不前。2020年自然資源部明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民有資格繼承宅基地使用權(quán)，在實(shí)踐中為擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體范圍樹立了標(biāo)桿。此等情境下，各地政府再墨守成規(guī)堅持受讓主體唯有同一集體組織成員的規(guī)則無法適應(yīng)當(dāng)今的改革要求。另一方面，部分地方又在沒有建立好監(jiān)管機(jī)制的前提下盲目地將宅基地肆意轉(zhuǎn)讓給集體之外的人，致使大量城市資本涌入鄉(xiāng)村社會當(dāng)中，這又走向另一個極端，侵害到廣大農(nóng)民的基本權(quán)益，使大量受限于文化水平的農(nóng)民因?yàn)橄夘^小利而變相地出賣了自身的宅基地使用權(quán)，最終生活困頓，對社會穩(wěn)定帶來了不良的影響。

（三）流轉(zhuǎn)方式散亂無章

關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐，各地仍然處于自我摸索的狀態(tài)之中。迄今為止，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中仍未形成能夠推廣至全國的“樣板”，各地區(qū)先后探索出不同的流轉(zhuǎn)模式，其中比較典型的有宅基地入市、宅基地置換、地票交易等模式[7]。這幾種模式都是因地制宜根據(jù)各個地區(qū)的特點(diǎn)探索出來的符合當(dāng)?shù)乜陀^情況的模式，釋放了閑置土地資源的同時緩沖了城市土地資源稀缺的壓力，將土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)樨敭a(chǎn)價值，為農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)效益，提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，為城市化進(jìn)程作出奉獻(xiàn)，也為后續(xù)改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

宅基地入市模式下，農(nóng)民可依賴自身意愿交易，市場透明度更強(qiáng)，最大程度上凸顯了宅基地的財產(chǎn)價值，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的作用。但不可忽略的是，此種模式操作性不強(qiáng)，很難大范圍推廣，財產(chǎn)價值提高的同時也弱化了宅基地的居住保障功能。宅基地置換模式為農(nóng)民在城鎮(zhèn)中提供了更多就業(yè)機(jī)會，提高農(nóng)民收入的同時生活舒適度也更上一層樓，但其弊端是農(nóng)民出現(xiàn)“人地分離”的現(xiàn)象，在居住地與耕地來回往返中額外增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至由于耕作成本增加而致使耕地荒廢。此外，宅基地置換模式與政府征地也有交叉嫌疑，容易違背主體意志造成市場混亂引發(fā)糾紛。宅基地地票交易模式有助于減少農(nóng)村閑置宅基地，守住耕地保護(hù)紅線，增加農(nóng)民融資收入渠道，但此種模式受制于政府對城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的需求，不受農(nóng)民流轉(zhuǎn)意志決定，且涉及主體主要為政府和農(nóng)民，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。所以，當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)方式各地都屬于在有限的范圍內(nèi)孤立摸索，其具體操作是否合法合規(guī)暫且不談，這樣的流轉(zhuǎn)格局呈現(xiàn)出了極其散亂無章的樣貌，既不利于宅基地流轉(zhuǎn)工作的有序、安全開展，也不利于全國宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐水平的整體提高。

（四）流轉(zhuǎn)登記規(guī)定籠統(tǒng)

眾所周知，物權(quán)變動的公示方式為登記。當(dāng)前，為了方便管理農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)工作，相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)登記的規(guī)定基本要求遵循房地一體原則，將地上房屋與宅基地綁定，統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一頒發(fā)證書。但是由于歷史遺留原因?qū)е罗r(nóng)村“一戶多宅”、超占面積等問題比較嚴(yán)重，房地一體原則有可能會通過確權(quán)間接地使部分具有以上情形的農(nóng)戶受到損失，故農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記工作的開展出現(xiàn)了阻滯。在具體的實(shí)踐當(dāng)中，部分農(nóng)戶希望將宅基地轉(zhuǎn)讓給集體組織成員之內(nèi)的其他人，但是這類農(nóng)戶可能僅有宅基地使用權(quán)，而并無地上建筑物的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)房地一體原則，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)隨著地上房屋的轉(zhuǎn)讓而得以轉(zhuǎn)讓，但無地上建筑物的宅基地，流轉(zhuǎn)尚無法律依據(jù)，出現(xiàn)困難。然而這部分宅基地閑置但又沒有農(nóng)村建房需求的宅基地使用權(quán)人才是流轉(zhuǎn)宅基地最為緊迫且呼聲較高的群體，其無法根據(jù)自身流轉(zhuǎn)意愿實(shí)現(xiàn)宅基地的有效流轉(zhuǎn)與重新利用，這就導(dǎo)致宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)交易之風(fēng)盛行，流轉(zhuǎn)登記手續(xù)不全無法獲得權(quán)屬證明，如果過程中產(chǎn)生糾紛，維權(quán)難度較高，交易主體的權(quán)益無法得到保障。而且，現(xiàn)行法律并未對登記機(jī)關(guān)有所規(guī)定，造成登記管理混亂。因此若不解決登記程序問題，及時制定相關(guān)權(quán)力變動規(guī)則，必然會給社會穩(wěn)定帶來隱患，影響經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展。

（五）流轉(zhuǎn)監(jiān)管亟待完善

雖然政策上對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格限制，但是與其相對應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制幾乎呈現(xiàn)空白狀態(tài)?！叭龣?quán)分置”政策的提出，對于宅基地流轉(zhuǎn)市場來講毋庸置疑是好事，但是宅基地流轉(zhuǎn)過程中有效監(jiān)督機(jī)制的缺失將會帶來許多棘手的問題，這也是放活宅基地流轉(zhuǎn)的最大風(fēng)險。首先，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中涉及利益主體眾多，由于種種因素限制使得農(nóng)民在交易市場中一般居于劣勢地位，易受資本打壓。其次，受宅基地流轉(zhuǎn)市場的開放帶來的巨大利益驅(qū)使，難保轉(zhuǎn)讓雙方主體選擇性忽略弊端，資本家涌入市場轉(zhuǎn)變土地用途，破壞耕地紅線，若不嚴(yán)格管制，導(dǎo)致耕地、宅基地商業(yè)化，將與“三權(quán)分置”改革的中心思想背道而馳，同時增加土地管理的難度。再次，市場交易的盲目性與未知性，加上監(jiān)督手段不明朗，極容易引發(fā)大量宅基地糾紛，更有甚者使得資本家賺得盆滿缽滿而農(nóng)民卻無家可歸。最后，在宅基地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，部分農(nóng)民無視法律政策的有關(guān)規(guī)定，通過“簽訂借款合同”等形式，變相地將宅基地使用權(quán)及地上房屋變現(xiàn)，在事實(shí)上將宅基地使用權(quán)無序出讓給了集體之外的人，違背了宅基地社會保障的目的，這種做法雖然在農(nóng)村中比較常見，卻幾乎處于監(jiān)管的空白區(qū)中。

三、三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完善路徑

（一）完善流轉(zhuǎn)相關(guān)立法

從立法源頭上進(jìn)行改革是解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的首要一步，為此要改變傳統(tǒng)的立法理念，遵循適度放開宅基地流轉(zhuǎn)的立法趨勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民合法權(quán)益，所以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法應(yīng)當(dāng)將保障農(nóng)民戶有所居作為合理處置宅基地資源的重要前提，以農(nóng)民意愿為導(dǎo)向，保證農(nóng)民在流轉(zhuǎn)交易的過程中占據(jù)支配地位，將保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益放在第一位。具體而言，當(dāng)前背景下，應(yīng)當(dāng)對宅基地流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”模式在立法上加以具體化。首先，要明晰“三權(quán)分置”的權(quán)能設(shè)置，完善集體所有權(quán)的確權(quán)方式，明確資格權(quán)的法律內(nèi)涵及取得方式，詳細(xì)規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的具體范圍與方式。其次，要具體化宅基地市場交易主體雙方資格審查準(zhǔn)入規(guī)則，包含買賣雙方主體地位、商品及相應(yīng)的價格合理性審查等等。如基于“一戶一宅”和“戶有所居”原則，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)人要想進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場則必須證明自身宅基地的閑置以及有在城市中立足的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)保障。此舉一可防止農(nóng)民因一時經(jīng)濟(jì)利益而貿(mào)然轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，從而無家可歸；二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場放開后，不排除許多農(nóng)民因常年在外務(wù)工誤以為不需要農(nóng)村宅基地，從而草率轉(zhuǎn)讓，以至于喪失了最后的居住保障。最后，明確規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的價值評估制度，這里可以參考國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時的基準(zhǔn)地價制度。

（二）明晰受讓主體范圍

本著遵循“三權(quán)分置”政策中適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的主旨，在充分保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)利益的前提下，將法律規(guī)定與市場調(diào)配手段相結(jié)合，提高宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效率，合理配置農(nóng)村土地資源，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。根據(jù)目前的政策向?qū)В匀唤瓜蚍羌w經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)，此舉主要是嚴(yán)防死守資本力量違法違規(guī)買賣圈占宅基地，造成流轉(zhuǎn)市場混亂，其根本亦是為守住耕地紅線，防止土地資源流失。然而正如上文所說，一方面即便相關(guān)規(guī)定當(dāng)中明確了宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體的限制，但是實(shí)踐中仍然無法避免違法違規(guī)事情的發(fā)生。所以，筆者認(rèn)為，在放活宅基地流轉(zhuǎn)的當(dāng)下，不如循序漸進(jìn)地進(jìn)一步放開受讓主體，并將受讓主體的地位坐實(shí)。首先，應(yīng)當(dāng)全面推廣宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)其實(shí)踐的發(fā)展，讓農(nóng)民在組織內(nèi)流轉(zhuǎn)中吸取經(jīng)驗(yàn)。其次，在有條件的地方或者形成一定經(jīng)驗(yàn)的地方開始施行本集體外的外村村民的流轉(zhuǎn)。最后，再逐步放開有益于農(nóng)村發(fā)展的資本進(jìn)入到宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場當(dāng)中，在確保農(nóng)民集體利益的前提下，考慮全部放開流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的受讓主體限制也未嘗不可，以期用資本的力量促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。所以，宅基地流轉(zhuǎn)的受讓主體應(yīng)當(dāng)在深刻觀照地方實(shí)際的基礎(chǔ)上逐步放開，故每個階段受讓主體的范圍應(yīng)當(dāng)出臺地方的規(guī)范性文件加以明晰與限制。

（三）規(guī)定流轉(zhuǎn)具體方式

實(shí)踐中宅基地隱形流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重，各種流轉(zhuǎn)方式層出不窮，宅基地“三權(quán)分置”模式使宅基地使用權(quán)恢復(fù)為單純的財產(chǎn)權(quán)，在穩(wěn)固所有權(quán)保障資格權(quán)的基礎(chǔ)上放活使用權(quán)，促進(jìn)了宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，在近幾年的宅基地制度改革探索中已經(jīng)逐步成熟，已經(jīng)形成諸多的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虮煌茝V至全國上下各農(nóng)村之中。譬如浙江義烏開創(chuàng)的宅基地三權(quán)分置模式，在保障最基本的居住權(quán)益后將財產(chǎn)屬性添加到資格權(quán)的性質(zhì)中，做到“權(quán)隨人走”的同時也能“財隨人走”，在嘗試宅基地有償使用的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)宅基地的入市流轉(zhuǎn)。為此，國家應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)打造先進(jìn)地區(qū)樣板，在全面推廣先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的前提之下，進(jìn)一步因地制宜展開探索。當(dāng)然，因各地不同農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與需求各不相同，還要針對不同農(nóng)戶制定差異化的宅基地流轉(zhuǎn)政策，加快社會要素流動的同時也要兼顧提升其適應(yīng)市場風(fēng)險的能力[8]。

（四）規(guī)范流轉(zhuǎn)登記制度

在城鄉(xiāng)一體化和宅基地“三權(quán)分置”的政策導(dǎo)向下，法律應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)變動的法律規(guī)則。關(guān)于登記的效力，我國現(xiàn)行《民法典》中并沒有具體的規(guī)定。為防止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)更多的物權(quán)糾紛，就要先解決明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范宅基地登記制度這一前提條件，才能更好地維護(hù)農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益。不動產(chǎn)權(quán)的取得、喪失與變更一般以登記為手段，而宅基地使用權(quán)作為不動產(chǎn)上的用益物權(quán)自然應(yīng)該采取登記生效主義。宅基地使用權(quán)登記是貫徹落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”下農(nóng)民資格權(quán)的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，對宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記,可以在登記權(quán)證上記錄權(quán)利主體的身份、取得方式和面積等內(nèi)容,如區(qū)分基于成員資格和其他途徑的取得,為有償使用制度奠定基礎(chǔ)。采取登記生效主義模式相比傳統(tǒng)的公示方式能更好地反映宅基地上權(quán)利的真實(shí)狀態(tài),更好地應(yīng)對復(fù)雜的宅基地流轉(zhuǎn)中權(quán)利交易和轉(zhuǎn)化過程[9]。

此外，實(shí)踐中針對部分無地上房屋的宅基地使用權(quán)人，有宅基地流轉(zhuǎn)意愿以期實(shí)現(xiàn)宅基地財產(chǎn)屬性的情形，可以審慎地突破當(dāng)前宅基地登記的局限，采用僅針對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體頒發(fā)不動產(chǎn)證，注明受讓集體建設(shè)用地使用權(quán)年限及取得方式，以防止重復(fù)流轉(zhuǎn)并減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。

（五）建立流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制

為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化發(fā)展，為宅基地制度改革筑牢堅實(shí)的制度基礎(chǔ)，亟待建立完備的流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。具體而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面出發(fā)：

首先，要充實(shí)宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督人才庫，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督專業(yè)化。一方面，需要針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)事務(wù)的辦理在國土資源行政管理機(jī)關(guān)專設(shè)部門，使宅基地流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)督專門化；另一方面，在管理農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的組成人員方面，吸收律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、土地勘測者等一系列專業(yè)技術(shù)人員，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)價值進(jìn)行評估。律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等人才的加入，能夠幫助農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中及時解決難題，進(jìn)行土地價值評估，維護(hù)交易雙方的利益，幫助農(nóng)戶協(xié)商制定出合理的價格，以合同的形式簽訂土地流轉(zhuǎn)書面憑證，防患于未然；部門分工的明確，能夠提高辦事效率，加快土地流轉(zhuǎn)，最大程度實(shí)現(xiàn)宅基地財產(chǎn)利益。值得一提的是，農(nóng)村中的新鄉(xiāng)賢能夠成為這些人才的重要來源，但在現(xiàn)實(shí)中該資源被大量閑置。

其次，要充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)合作社的監(jiān)督管理職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社對本村的人員構(gòu)成、土地資源、宅基地利用程度了如指掌，對于集體財產(chǎn)具有天然的監(jiān)督管理優(yōu)勢，可以利用其法人資格，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)本集體組織成員利益最大化的同時促進(jìn)監(jiān)督產(chǎn)生實(shí)效。村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)盡快制定章程，規(guī)范村集體內(nèi)部成員的行為規(guī)范[10]，為組織對村集體組織成員的行為監(jiān)管提供具體可參的依據(jù)，并進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。

最后，要大力發(fā)揮鄉(xiāng)村中村民自組織的監(jiān)督作用。我國鄉(xiāng)村治理當(dāng)中仍然留存著較為豐厚的組織資源，村民自組織在彌補(bǔ)鄉(xiāng)村治理中政府難以實(shí)時監(jiān)控的領(lǐng)域具有重要的作用，對于鄉(xiāng)村法治化也有著積極的意義。針對部分農(nóng)民鉆監(jiān)管漏洞，違規(guī)將農(nóng)村宅基地變現(xiàn)，讓集體之外的人占用本村宅基地等行為，組織化的村民的監(jiān)督更為直接且有效，作為長期生活在農(nóng)村中的村民，也更容易觀察到村內(nèi)存在的不合理、不合法行為，并及時加以制止。

四、結(jié)語

當(dāng)前“三塊地”改革時期中，農(nóng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)帶來的剛性用地需求使得價格低廉的宅基地及地上農(nóng)房成為炙手可熱的商業(yè)資源。“三權(quán)分置”改革通過對宅基地使用權(quán)“賦權(quán)擴(kuò)能”實(shí)現(xiàn)的制度重構(gòu)，在堅持宅基地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織享有的前提下，采取符合法律和政策的途徑盤活農(nóng)村閑置宅基地，使得宅基地實(shí)現(xiàn)高效利用以及提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，改革落腳點(diǎn)是“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，以期充分發(fā)揮房屋居住保障功能的同時開發(fā)其財產(chǎn)屬性，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展。