彭維英 龍君偉，2 劉志華，2

（1.華南師范大學(xué) 廣東廣州 510006；2.廣東省社科研究基地粵港澳大灣區(qū)教育與社會融合研究中心 廣東廣州 510006）

一、引言

十四五規(guī)劃指出，要加強港澳同胞憲法、基本法教育和國情教育，增強國家意識和愛國精神。[1]2019年香港修例風(fēng)波凸顯出香港教育政治化及愛國主義教育嚴重偏離的弊端。香港暴亂中，不少青年學(xué)生充當(dāng)“暴力前鋒”，港區(qū)全國政協(xié)常委陳馮富珍表示，“香港年輕人變得越來越激進，更深層次的原因在于香港青少年國民教育的缺失”。[2]與此同時，澳門青年堅決捍衛(wèi)國家主權(quán)，維護公共安全。同為“一國兩制”，為何公民國家認同感存在顯著差異？自港澳回歸以來，香港教育主權(quán)呈現(xiàn)多元化格局，而澳門則始終堅持“愛國愛澳”的教育主導(dǎo)權(quán)。

公民教育課程是學(xué)校愛國主義教育的主要載體，其課程改革歷程一定程度上反映了愛國主義教育價值取向的變化。因此，對港澳兩地的公民教育課程改革政策進行梳理與比較，探究同為“一國兩制”下公民國家認同存在顯著差異的原因具有重要意義。

二、香港公民教育課程改革歷程

（一）1996年前：放任式、非政治公民教育

殖民時期，港英政府為了便于管制極力推崇“去政治化”公民教育。[3]尤其是1967年著名的“反英暴動”，讓港英政府意識到公民教育的重要性。隨后，港英政府出臺了《教育條例》，明確在課程中不得出現(xiàn)“民族情感”與“民族認同感”等內(nèi)容，校內(nèi)不得進行政治宣講，嚴禁使用“國旗”“國籍”等字眼，旨在通過“去政治化”淡化香港公民國家與民族意識。[4]1985年香港政府頒布的《學(xué)校公民教育指引》，重點培養(yǎng)學(xué)生愛國主義精神，增強學(xué)生中華文化和國家認同感，要求教師進行學(xué)科教育時將公民教育滲透給學(xué)生。而實際上，港英政府管控的學(xué)校與教師并未按要求執(zhí)行，仍實施“非政治化”與“非國家化”的教育。

（二）1996—2001年：政府參與，公民教育“政治化”

為全面迎接香港回歸，1995年香港教育署成立了“學(xué)校公民教育指引檢討工作小組”，旨在加速香港公民的國家認同。1996年香港政府頒布了《公民教育指引》（簡稱“九六指引”），相比“八五指引”更加突出“國家民族教育”，除了采用“滲透式”，還采取“獨立學(xué)科”“綜合學(xué)科”的教育模式，也設(shè)計了學(xué)校公民教育的課程范圍（即課程綱要）。該指引重新確立中國國民的身份，進一步強化國家認同教育，建立對國家和民族的歸屬感。進入21世紀后，香港面臨經(jīng)濟文化全球化沖擊，啟動了促進學(xué)生全人發(fā)展的系列改革。在2001年《學(xué)會學(xué)習(xí)：課程發(fā)展路向》的改革中，公民教育被列為首要發(fā)展對象，幫助學(xué)生培養(yǎng)正確價值觀和態(tài)度，增強國民身份認同。香港回歸前后的兩次公民教育改革力度大、效果佳，掀起了一股愛國熱潮。

（三）2002—2012年：公民教育名實相悖，矛盾初顯

2002年香港政府頒布《基礎(chǔ)教育課程指引：各盡所能·發(fā)揮所長》，進一步促進“全人發(fā)展”理念落實到學(xué)校，同時設(shè)立了“德育及公民教育專責(zé)委員會”，強調(diào)公民教育的服務(wù)性學(xué)習(xí)，把德育及公民教育融入到生活。2003年爆發(fā)了“反國教運動”，香港各界意識到公民教育的必要性，進行了系列公民教育改革：2005年香港實行學(xué)制改革，并將通識教育課與英文、中文和數(shù)學(xué)并列成為四大必修科目；2009年通識教育科正式實施；2012年香港教育局頒布《德育及國民教育科課程指引》。此時，由香港8萬名教師組成的香港教育專業(yè)人員協(xié)會（簡稱“教協(xié)”）掌握香港教育的話語權(quán)，于2009年開始參與公民教育教材的編寫，2012年聯(lián)合“港獨”發(fā)起“反國教”游行。由此，香港教協(xié)的“反中”思想滲透到各所學(xué)校，校內(nèi)關(guān)于國家的政治教育變得敏感，愛國活動相應(yīng)減少，象征著近十年的公民教育改革前功盡棄。

（四）2013—2019年：公民教育名存實亡，失敗告終

香港教協(xié)于2013年編制相關(guān)通識教育教材以支持“占中”行為；2014年支持“黃絲帶”教師非法集會。由此，2014年香港教育局推出《新修訂德育及公民教育課程架構(gòu)》，指出七種首要培育的價值觀和態(tài)度：國民身份認同、尊重他人等，并從課堂學(xué)習(xí)、實踐體驗與學(xué)習(xí)氛圍三個方面強化公民教育。2017年《香港中學(xué)課程指引》將公民教育列為五種重要學(xué)習(xí)經(jīng)歷之首，指出公民教育課程目標(biāo)為國民身份認同，香港是中國不可分割的一部分，幫助中學(xué)生繼續(xù)建立對國民身份的認同，加深對《基本法》及“一國兩制”的理解。然而，2019年“修例風(fēng)波”徹底暴露了香港回歸后公民教育的失敗。

（五）2020年后：正本清源，公民教育持續(xù)向好

2019年“修例風(fēng)波”暴露出香港教育問題，香港教協(xié)宣布解散，中央政府對香港教育進行系統(tǒng)性正本清源、撥亂反正行動。2021年4月，香港特區(qū)政府教育局正式宣布將通識教育科改名為“公民與社會發(fā)展科”，增加了“‘一國兩制’下的香港”“改革開放以來的國家”和“互聯(lián)相依的當(dāng)代世界”3個主題，規(guī)定學(xué)生須學(xué)習(xí)國家發(fā)展歷程、憲法、香港基本法和法治。[5]2021年6月，教育局公布《香港國家安全教育課程框架》，強調(diào)學(xué)?？稍诂F(xiàn)行《憲法》和《基本法》教育的基礎(chǔ)上，在中小學(xué)德育、公民及國民教育課程中加入有關(guān)國家安全的課題、教學(xué)重點和學(xué)習(xí)元素。此次改革由中央政府牽頭、香港教育局組織，對公民教育課程名稱、內(nèi)容、教師與教材進行“改頭換面”，香港中小學(xué)通過舉辦“開學(xué)第一課”、升國旗等活動給予積極回應(yīng)。

三、澳門公民教育課程改革歷程

（一）1987年前：放任式、非政治公民教育

澳門淪為殖民地至1987年前，澳門政府在教育方面處于弱勢地位，葡澳政府對澳門教育持放任自流的態(tài)度。此時，極少數(shù)官立學(xué)校由澳人辦學(xué)，絕大多數(shù)學(xué)校由宗教團體、工會及社團提供，沒有統(tǒng)一的學(xué)制、教育目標(biāo)、教學(xué)大綱、課程設(shè)置規(guī)劃。[6]受國際形勢與“文化大革命”的影響，20世紀70年代后葡澳政府更改公民教育課程名稱，刪減課時，不規(guī)劃教材以消除政治敏感。由此，公民教育被弱化，澳門公民國家意識淡薄，處于“疏遠型”政治文化中。

（二）1987-1999年：政府參與，公民教育“政治化”

1987年中葡簽署《中葡聯(lián)合聲明》，澳門政府全面準備回歸：1991年《澳門教育制度》促使政府把課程改革問題提上議程；1994年《學(xué)前及小學(xué)教育之課程組織》以及《初中教育之課程組織》頒布，標(biāo)志著澳門歷史上第一次由政府推動的系統(tǒng)性課程改革拉開序幕，公民教育逐漸從“去政治化”向“政治化”轉(zhuǎn)變。澳門政府開始注重培養(yǎng)學(xué)生的愛國情懷，增強學(xué)生國家認同感與歸屬感，逐步構(gòu)建具有澳門本土化的公民教育的課程與教材體系。1994年澳門政府頒布《初中道德及公民教育大綱》，確定了包括國家與社會等八個維度的品德評價指標(biāo)體系。這一系列改革喚起了澳門公民的愛國心，為澳門回歸打造了良好教育環(huán)境。

（三）2000-2010年：政府掌握課程與教材領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，邁入本土化進程

澳門回歸后，為適應(yīng)21世紀帶來的經(jīng)濟、科技與文化的挑戰(zhàn)，澳門政府于2002年啟動了系列改革。澳門政府于2006年頒布了《非高等教育制度綱要法》等政策，調(diào)整了教育目標(biāo)，突出課程與教學(xué)的重要性，強化了政府的課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，明確規(guī)定學(xué)校在培育學(xué)生具備科學(xué)知識、公民素養(yǎng)以及全球化意識等知識技能外，要致力培養(yǎng)學(xué)生愛國愛澳、遵紀守法的品格，尤其是對國家認同與公民的社會責(zé)任意識。在此基礎(chǔ)上，教育暨青年局于2008年制定了《非高等教育范疇德育政策》，提出澳門改變長期依賴外部引進的教材，委托人民教育出版社設(shè)計具有澳門本土化的公民教育教材《品德與公民》。[7]該教材內(nèi)容包括“我與社會”“我與國家”及“我與世界”等7個范疇。澳門政府進行了課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、課程目標(biāo)、課程內(nèi)容與教材等方面的課程改革，使澳門回歸后10年的公民教育逐漸走上本土化進程，愛國主義教育得到學(xué)校的認可和支持。

（四）2011-2020年：保證課程設(shè)置與課時，持續(xù)推進公民教育本土化

2011年11月澳門政府頒布第一個10年規(guī)劃《非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃（2011—2020年）》，提出“形成符合時代發(fā)展要和有利于學(xué)生發(fā)展的課程與教學(xué)體系”未來發(fā)展愿景。2015年教育暨青年發(fā)展局出臺《高中教育階段品德與公民教育基本學(xué)力要求》，以保證高中品德與公民科課程設(shè)計與實施的規(guī)范性與理想化。2019年香港“修例風(fēng)波”后，澳門新修訂了《品德與公民教材》，并向?qū)W校提供國旗、國徽、國歌等教學(xué)資源。澳門2011年至2020年間的公民教育改革是在良好基礎(chǔ)上，進一步推進公民教育本土化建設(shè)，同時強化歷史、文化與藝術(shù)課程的家國情懷培養(yǎng)，實施成效顯著。

（五）2021年后：全面深化愛國主義教育

2021年澳門政府頒布《非高等教育中長期規(guī)劃（2021-2030）》，提出四個重要發(fā)展方向——“培養(yǎng)家國情懷與國際視野”“提升幸福感”等，要求貫徹“立德樹人”的教育核心價值觀，落實培養(yǎng)新時代公民，培養(yǎng)家國情懷與國際視野兼具的學(xué)生。公民教育改革的具體做法：第一，檢視《本地學(xué)制正規(guī)教育課程框架》和“正規(guī)教育各學(xué)科的基本學(xué)力要求”，確保品德與公民課程落實培養(yǎng)家國情懷和國家安全教育等各項目情況；第二，持續(xù)檢討及適時修訂本地《品德與公民》教材；第三，利用“愛國愛澳教育基地”開展公民教育實踐活動。澳門公民教育改革緊跟國家要求，全面深化愛國愛澳工作。

四、港澳公民教育課程改革對比分析

（一）港澳公民教育課程改革歷程對比

殖民時期，港英政府與葡澳政府均忙于殖民擴張和資本積累，實行放任式教育制度。此時港澳兩地的公民教育被淡化，避免涉及國家意識、國籍等相關(guān)內(nèi)容。港澳回歸前后，兩地政府開始重視公民教育，強化學(xué)生國家認同與歸屬感，為回歸作了良好鋪墊。進入21世紀，全球掀起素質(zhì)教育浪潮，香港逐步實行“去政治化”的全人教育，“國家認同”逐漸被曲解。而澳門政府掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)后，委托人民教育出版社編寫公民教育科教材，推進公民教育本土化。香港于2014年和2017年分別進行了公民教育課程改革，但隨著“反中”矛盾的升級，2019年的“修例風(fēng)波”使前期改革以失敗告終。此時的澳門已將公民教育課程設(shè)置為獨立科目，增加課時，持續(xù)推進公民教育本土化?！靶蘩L(fēng)波”后，中央實行“正本清源”“撥亂反正”系統(tǒng)改革，香港公民教育重返正軌。澳門地區(qū)頒布十年規(guī)劃，將公民教育列為重要內(nèi)容，全面深化愛國主義教育工作。從改革歷程和改革效果看，澳門地區(qū)的公民教育比香港地區(qū)成效更顯著。

（二）港澳公民教育存異原因剖析

1.課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

港澳回歸不僅是政治主權(quán)的回歸，也是教育主權(quán)的回歸?；貧w前，香港地區(qū)由港英政府主導(dǎo)辦學(xué)，重在培養(yǎng)資本主義需要的服務(wù)型人才?；貧w后，持“反中”態(tài)度的教協(xié)包括了香港地區(qū)80%的教師，且于1985年獲得香港立法局席位。香港公民教育課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由教協(xié)掌握，自2009年開始公民教育科教材就由教協(xié)編寫，“反中”思想被注入課程。而澳門地區(qū)自回歸后始終堅持“愛國愛澳”的教育主導(dǎo)權(quán)，不斷強化政府對公民課程建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)深化澳門愛國主義教育工作。因此，掌握課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主體及其政治傾向?qū)е赂郯膬傻毓窠逃娈悺?/p>

2.學(xué)校實施

香港教育局頒布的《中學(xué)教育課程指引》指出，德育及公民教育的要點之一是國民身份認同教育，即幫助香港中學(xué)生認識香港是中國不可分割的一部分。2021年6月，香港教育局頒布了課程指引的補充說明，在公民及國民教育課程中普及國家安全教育。香港共445所中學(xué)，除30所官立辦學(xué)外，其他都是宗教與社團辦學(xué)。根據(jù)香港家庭與學(xué)校合作事宜委員會數(shù)據(jù)，香港僅幾所中學(xué)開設(shè)德育及公民教育課程，“中國歷史”等愛國主義教育科目為選修課，且融入了英文教學(xué)元素。[8]而澳門地區(qū)的中學(xué)嚴格按照政策要求，不僅開設(shè)了正式課程，還輔之以課外活動、愛國基地實踐等。

3.教師政治傾向

香港公民教育課程改革多年未見效，與學(xué)校的不執(zhí)行和教師的政治偏向密切相關(guān)。2013年，“教協(xié)”表示支持港大法律學(xué)院副教授的戴耀廷拋出違法“占中”。2014年，“教協(xié)”制作大量黃絲帶交給教師在校內(nèi)派發(fā)，宣傳非法“占中”，煽動教師帶領(lǐng)學(xué)生參加非法集會。香港有8萬名大、中、小、幼老師屬于香港教協(xié)，部分帶有個人政治傾向的“黃絲帶教師”將愛國教育變成了“恨國教育”。[9]澳門淪為殖民地期間，葡萄牙忽視對人才的培育，澳門回歸后大多教師來自內(nèi)地或在內(nèi)地進修過。因此，澳門公民教育的成功離不開教師的正確價值觀引導(dǎo)。

4.教材設(shè)計

香港學(xué)校已經(jīng)按照政府要求開設(shè)了愛國主義教育課程，有了實施愛國主義教育的重要載體和途徑，理應(yīng)培養(yǎng)出一批具有高度國家認同感和歸屬感的愛國青年，為何香港中學(xué)生成為2019年“修例風(fēng)波”主力，教材成為煽動學(xué)生游行的工具？2009年公民教育課教材缺乏監(jiān)管，教協(xié)開始編寫并將政治思想注入公民教育課教材。香港中聯(lián)辦指出，香港一些名義上進行愛國主義教育的課程所使用的教材嚴重偏離教育宗旨，如通識教育科等教材攻擊“一國兩制”，激化香港與內(nèi)地矛盾。而從2008年開始，澳門地區(qū)就開始使用人教版教材，教材內(nèi)容與內(nèi)地一致，并緊跟內(nèi)地步伐不斷對其補充修訂。