張 能 全

(西南政法大學(xué) 訴訟法與司法改革研究中心，重慶 401120)

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨對各項事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。歷史證明，中國共產(chǎn)黨是中國革命和建設(shè)取得勝利的根本力量、領(lǐng)導(dǎo)核心和可靠保證。新時代，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，全面推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，全面深化司法體制綜合配套改革，更加需要加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。因為黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證[1]。中國共產(chǎn)黨對司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成為中國社會主義法治建設(shè)的根本要求。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別。離開了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家就建不起來?！蓖瑫r，我國憲法和法律明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家獨(dú)立行使檢察權(quán)。當(dāng)前，司法改革重點(diǎn)在于建立健全更加完善的司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的體制和機(jī)制。黨的十八屆三中全會要求“確保依法、獨(dú)立、公正行使檢察權(quán)”，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步要求“完善確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的制度”。那么，黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之間是何種關(guān)系呢？本文通過揭示黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的內(nèi)在機(jī)理，闡明檢察工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，同時要充分尊重檢察機(jī)關(guān)辦案的獨(dú)立性，并通過系列制度確保檢察機(jī)關(guān)能夠完全依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。檢察工作構(gòu)成政法工作(包括司法工作)的重要組成部分，對于懲罰犯罪與保障人權(quán)實(shí)現(xiàn)司法公正、維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定和社會安定、推進(jìn)依法治國具有十分重要的作用。黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)兩者具有高度的目的一致性和深刻的價值通融性，黨對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的首要前提和政治保障，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是貫徹權(quán)力分工制約與國家法治原則、履行憲法和法律賦予的基本職責(zé)、尊重和落實(shí)黨和人民主張和意志的集中體現(xiàn)。兩者相輔相成、缺一不可。正確處理好黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)兩者之間關(guān)系，需要在觀念層面達(dá)到辯證統(tǒng)一、在制度層面達(dá)到融會貫通。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的堅強(qiáng)政治保證

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是對檢察工作提出的根本要求

首先，檢察機(jī)關(guān)是國家司法體系的重要組成部分，其履行訴訟職能與法律監(jiān)督職能是檢察工作的兩個重要方面。檢察機(jī)關(guān)兩種職能能夠有效履行，不僅需要檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定正確行使檢察權(quán)，而且需要堅持黨對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是對檢察工作提出的根本要求，是確保檢察工作堅定正確的政治方向和全面貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策的前提，是我國司法體制和機(jī)制能夠順利運(yùn)行的保證?！包h政軍民學(xué)、東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各項事業(yè)均不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。檢察工作極其重要，其關(guān)系到國家憲法和法律能否準(zhǔn)確實(shí)施，關(guān)系到執(zhí)法司法行為能否得到有效監(jiān)督，以及國家政權(quán)體系的安全穩(wěn)定和社會良好秩序的切實(shí)維護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，使檢察機(jī)關(guān)切實(shí)肩負(fù)起職責(zé)使命。

其次，檢察工作是政法工作的基本環(huán)節(jié)，具有深刻的政治屬性與鮮明的政策屬性?！皺z察工作是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作?！盵2]《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定，人民檢察院“通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行”。一方面，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為確保國家法律的正確有效實(shí)施需要履行法律監(jiān)督職能；另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為控訴犯罪的國家公訴機(jī)關(guān)，通過審查起訴和提起公訴追究被告人刑事責(zé)任，通過懲罰犯罪有效維護(hù)公民合法權(quán)益和社會正常秩序，進(jìn)而維護(hù)人民民主專政的國家政權(quán)?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)成為國家重要的政權(quán)機(jī)關(guān)，檢察工作具有十分重要的政治效能和制度價值。檢察工作直接涉及黨和國家刑事政策的貫徹執(zhí)行，而刑事政策的原則性和靈活性需要檢察工作者在司法實(shí)踐中根據(jù)具體情況作出最佳決策，需要檢察工作者準(zhǔn)確領(lǐng)會和全面貫徹中央關(guān)于政法工作的方針和政策。檢察工作倘若削弱或者脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，就可能帶來政策執(zhí)行走樣的嚴(yán)重后果，甚至?xí)x司法工作的方向。只有全面依靠黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，檢察工作才能發(fā)揮其鞏固國家政權(quán)、維護(hù)社會秩序和保證公民權(quán)利的作用。

(二)黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作是檢察機(jī)關(guān)貫徹《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的具體體現(xiàn)

2019年，集中體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下簡稱《政法工作條例》)公布實(shí)施。作為新時期黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，《政法工作條例》第3條明確規(guī)定，政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)政法單位依法履行專政職能、管理職能、服務(wù)職能的重要方式和途徑；黨委政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實(shí)現(xiàn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式；政法單位是黨領(lǐng)導(dǎo)下從事政法工作的專門力量，主要包括檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)等單位?！墩üぷ鳁l例》明確規(guī)定黨委政法委員會和政法單位黨組(黨委)各自職能任務(wù)，以及政法部門之間互相配合、互相制約的關(guān)系。這是中國特色社會主義新型政法關(guān)系，是政法工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的集中體現(xiàn)。

黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作構(gòu)成黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的重要內(nèi)容，也是檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《政法工作條例》的制度體現(xiàn)?！墩üぷ鳁l例》對確保檢察工作堅持正確的政治方向和全面貫徹執(zhí)行黨中央的路線、方針和政策，加強(qiáng)黨對檢察工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)無疑十分必要。當(dāng)然，檢察工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，需要嚴(yán)格遵守憲法和法律各項規(guī)定，遵循司法運(yùn)行規(guī)律和檢察工作自身規(guī)律，必須正確處理好加強(qiáng)黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之間的關(guān)系。我國在處理上述兩者關(guān)系中有過深刻教訓(xùn)：20世紀(jì)50年代后期我國出現(xiàn)“左”的錯誤，案件辦理必須事事向黨委請示匯報，甚至要求黨委親自審批案件[3]。直至20世紀(jì)70年代末兩者關(guān)系才發(fā)生轉(zhuǎn)變。1979年中共中央《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》指出：“今后，加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實(shí)保障法律的實(shí)施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用，切實(shí)保證人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，使之不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人的干涉?！薄包h對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)?！边@一規(guī)定成為正確處理堅持黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則。事實(shí)上，黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治、組織和思想等方面的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，而不是檢察業(yè)務(wù)方面的具體領(lǐng)導(dǎo)[4]?！墩üぷ鳁l例》第12條規(guī)定，黨委政法委員會在黨委領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)、開展工作，應(yīng)當(dāng)把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境，帶頭依法依規(guī)辦事，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)，保證憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施。第15條規(guī)定，政法單位黨組(黨委)在領(lǐng)導(dǎo)和組織開展政法工作中，應(yīng)當(dāng)把方向、管大局、保落實(shí)，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用?？梢姡h委政法委員會與政法單位黨組(黨委)對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)在強(qiáng)化政法機(jī)關(guān)黨員干部堅守正確的政治立場、政治方向、政治原則、政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，具體落實(shí)黨和國家大政方針、政策，嚴(yán)格依法履行職責(zé)等重大事項上。因此，檢察機(jī)關(guān)作為國家重要的政法機(jī)關(guān)，必須絕對服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，按照憲法和《政法工作條例》具體規(guī)定，遵循刑事司法一般規(guī)律和檢察工作具體規(guī)律，以完成檢察工作各項任務(wù)。

(三)檢察體制改革和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革需要依靠黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

近年來，國家監(jiān)察體制改革、司法體制綜合配套改革、以審判為中心的刑事訴訟制度改革和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革等重大改革相繼進(jìn)行，而檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革需要同步進(jìn)行。首先，建設(shè)中國特色社會主義法治國家需要對不符合國家法治要求的司法體制和司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，而檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制是其不可分割的重要組成部分，是司法體制綜合配套改革的題中之義。其次，以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求偵查起訴必須面向?qū)徟?，全面落?shí)證明主體職責(zé)，因而需要對檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革。最后，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰案件程序處理中的主導(dǎo)作用，以及發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能作用，因而需要改革檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。司法體制改革涉及利益調(diào)整的各個方面，面臨極其復(fù)雜的國家司法職權(quán)優(yōu)化組合問題，具體涉及專門機(jī)構(gòu)的增減和司法權(quán)力的重新配置。然而，各個政法部門之間是相互協(xié)調(diào)和制約的平等關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)調(diào)整勢必會觸動各個方面利益，可能會引發(fā)部門之間矛盾。因此，司法體制和司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革必須依靠黨的堅強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)好各個方面關(guān)系和利益，有序推進(jìn)各項改革，進(jìn)而推進(jìn)檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的深入進(jìn)行。

實(shí)際上，我國現(xiàn)行司法體制和司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制形成是隨著新民主主義革命、社會主義革命和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)逐步建立起來的。檢察制度的建立和發(fā)展曾經(jīng)受到蘇聯(lián)社會主義法律制度體系的影響，走過彎路，甚至出現(xiàn)過嚴(yán)重失誤，檢察機(jī)關(guān)一度被取消，檢察制度也一度被廢除。盡管檢察制度得到恢復(fù)和發(fā)展，但隨著中國社會整體轉(zhuǎn)型期的到來以及市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和國家法治建設(shè)的深入推進(jìn)，檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制與社會主義法治國家建設(shè)不相適應(yīng)的問題逐漸顯露出來。因此，需要對檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，更需要加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以確保各項改革的順利進(jìn)行。

二、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是遵循檢察客觀規(guī)律的具體體現(xiàn)

檢察制度與審判制度相比，其產(chǎn)生時間較短，且呈現(xiàn)發(fā)展多維性和模式多樣性特征。英美法國家將檢察權(quán)界定為行政權(quán)，大陸法國家將檢察權(quán)界定為準(zhǔn)司法權(quán)，我國則直接將檢察權(quán)定為司法權(quán)。世界各國對于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置具體做法各異：德國和日本檢察機(jī)關(guān)享有決定起訴和執(zhí)行起訴的國家職權(quán)，但在正式開庭審判前仍然需要接受法官的司法審查；美國在檢察官決定起訴后，需要通過大陪審團(tuán)聽審或者治安法官審查作出決定；英國廢除大陪審團(tuán)制度后，對于檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備起訴的案件需要送交治安法官予以審查；法國在檢察官作出起訴決定后，需要送交預(yù)審法官和上訴法院審查起訴法庭予以司法審查?？傮w而言，盡管世界各國在檢察權(quán)性質(zhì)歸屬與職能職權(quán)配置方面做法不同，但檢察工作對于具體案件涉及的事實(shí)證據(jù)履行審查起訴職能是普遍存在的，其基本司法屬性均被各國確認(rèn)。相對而言，我國檢察權(quán)范圍比較廣泛，具體到審查起訴和提起公訴工作，在刑事案件中犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪以及處以何種刑罰，完全由檢察官根據(jù)法律規(guī)定并結(jié)合案件具體情況予以確定；具體到法律監(jiān)督工作，專門機(jī)關(guān)是否違反法律規(guī)定，需要檢察官通過具體案件辦理并嚴(yán)格審查后才能得出結(jié)論?？梢?，檢察工作存在自身的運(yùn)行規(guī)律，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是遵循檢察客觀規(guī)律的具體體現(xiàn)。

(一)檢察工作的司法特性決定其職權(quán)行使的相對獨(dú)立性

檢察工作具有司法屬性，檢察官屬于司法人員，自然應(yīng)當(dāng)審慎履行司法職責(zé)。法治國家普遍要求檢察官履行司法職責(zé)應(yīng)當(dāng)客觀公正，其職權(quán)行使應(yīng)當(dāng)相對獨(dú)立。我國檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)并稱司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)以案件事實(shí)的獨(dú)立審查判斷并作出公正處理為基本特征。在檢察機(jī)關(guān)既行使起訴決定權(quán)和起訴執(zhí)行權(quán)又行使法律監(jiān)督權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)制度背景下，檢察官對于案件的準(zhǔn)確把握和正確處理以及實(shí)現(xiàn)司法公正顯得十分重要。根據(jù)刑事訴訟法和檢察制度相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中，不但需要對專門機(jī)關(guān)移送的案件材料進(jìn)行逐項審查判斷其真實(shí)性和合法性，必要時還需要重新調(diào)查或者補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)，訊問犯罪嫌疑人，詢問證人、被害人，聽取辯護(hù)律師及其他訴訟當(dāng)事人的意見；不但需要對案件涉及的證人證言、鑒定意見等人證材料進(jìn)行全面審查，還需要對案件所有物證及各種筆錄材料進(jìn)行全面復(fù)查核實(shí)。正如有學(xué)者指出，在檢察一體框架下，無論是作出指令的上級檢察官，還是接受指令的下級檢察官，均需要遵循司法親歷性規(guī)律，即親自接觸和審查各種證據(jù)，聽取訴訟當(dāng)事人及其辯護(hù)人的意見，在此基礎(chǔ)上對案件作出判斷[5]?？梢姡谒痉▽?shí)踐中，檢察官員需要依據(jù)法律規(guī)定、遵循司法規(guī)律和結(jié)合個案具體情況作出客觀判斷，必須親自接觸案件證據(jù)、調(diào)查案件事實(shí)，充分體現(xiàn)其職權(quán)行使的獨(dú)立性。

(二)檢察工作的個案裁量特性決定其職權(quán)行使的專門性

檢察工作不同于行政執(zhí)法工作，屬于獨(dú)立分析和公正裁決具體個案法律適用問題的司法活動。檢察官面對的是千差萬別的具體個案，個案的差異性決定適用法律裁量的差異性。而法律適用存在相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)空間，實(shí)踐中檢察官在審查逮捕或起訴過程中均存在裁量權(quán)的靈活運(yùn)用?；谌藱?quán)保障與公正司法的刑事訴訟目的，對于介于可以逮捕與可以不逮捕的案件原則是盡量不逮捕，對于介于可以起訴與可以不起訴的案件原則是盡量不起訴。實(shí)際上，自由裁量過程需要遵循法律一般原則，但也要體現(xiàn)出自由裁量權(quán)靈活運(yùn)用的基本特性。自由裁量權(quán)運(yùn)用體現(xiàn)的是針對不同案件實(shí)行不同對待的刑事司法政策，因而需要檢察官根據(jù)案件具體情形酌情采取最為準(zhǔn)確的司法裁斷，以體現(xiàn)司法的客觀公正性。裁量權(quán)靈活運(yùn)用特性體現(xiàn)出個案的復(fù)雜性，倘若檢察工作采取行政命令和整齊劃一的裁量方式，必然帶來個案的不公正，也不符合司法規(guī)律。可見，檢察工作的個案裁量特性決定其職權(quán)行使的專門性。

(三)檢察工作的客觀公正性決定其職權(quán)行使的相對中立性

公正是法治的生命線。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是法律的守護(hù)者，應(yīng)當(dāng)把客觀公正作為永恒的價值追求。在刑事訴訟過程中，不能片面追求追訴和打擊犯罪而忽略保障人權(quán)的目的。應(yīng)當(dāng)按照訴訟關(guān)照義務(wù)原則基本精神，忠實(shí)案件客觀事實(shí)，忠誠履行憲法和法律，履行客觀公正義務(wù)和訴訟關(guān)照義務(wù)?？陀^公正義務(wù)是指檢察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)司法公正，在訴訟中不應(yīng)站在當(dāng)事人立場而應(yīng)站在客觀立場上進(jìn)行活動，努力發(fā)現(xiàn)并尊重案件事實(shí)真相[6]。具體而言，在審查判斷具體案件證據(jù)過程中，應(yīng)當(dāng)秉承客觀中立的基本立場和實(shí)事求是的正確態(tài)度，防止過分熱心追求犯罪嫌疑人有罪的非理性思維和情緒化行為。既要收集證明犯罪嫌疑人有罪或者罪重方面證據(jù)，也要收集證明犯罪嫌疑人無罪或者罪輕方面證據(jù)，不允許出現(xiàn)單方面謀求被追訴者有罪的片面結(jié)論。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督其他訴訟主體嚴(yán)格履行法律職責(zé)的同時，必須確保自身工作的合法性和正當(dāng)性。檢察工作作為司法工作的重要組成部分，司法公正價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然要求檢察官職權(quán)行使具有相對中立性。

三、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)的客觀需要

(一)推進(jìn)國家法治化進(jìn)程需要檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)

國家法治化是指國家事務(wù)管理的法治化，具體要求為國家立法、行政和司法行為必須有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國家法治的具體實(shí)施者和法治秩序的忠實(shí)守護(hù)者，必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使檢察權(quán)，才能準(zhǔn)確實(shí)施法律制度和維護(hù)良好的法治秩序。具體而言，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中行使控訴職能，代表國家對犯罪行為提起公訴，請求法庭查明案件事實(shí)，適用刑法以罰當(dāng)其罪，從而有效維護(hù)個人利益和國家利益。因此，檢察官員依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是司法程序法治化的需要。過去，我國檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制長期實(shí)行三級審批制度，存在檢察行政化的嚴(yán)重弊端，這種具有強(qiáng)烈行政性質(zhì)、采取單一式行政格局的檢察制度、統(tǒng)合檢察權(quán)能運(yùn)行模式，呈現(xiàn)出檢察權(quán)運(yùn)行主體享有的職責(zé)界限不明確、不具體、不均衡等諸多問題[7]。推行司法辦案責(zé)任制以來，檢察官辦案職權(quán)的獨(dú)立性得到一定程度改善，但業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理權(quán)限仍然較大，檢察官辦案權(quán)力清單還有待進(jìn)一步明確。如果承辦具體案件的檢察官受到外界因素干擾，或者完全聽從上級的指揮和命令，則可能違背案件事實(shí)作出錯誤甚至違法判斷，由此可能出現(xiàn)冤假錯案。因而有學(xué)者指出：“未來的改革應(yīng)當(dāng)廢除三級審批辦案模式，落實(shí)員額制，選拔優(yōu)秀檢察官承辦案件并賦予其充分的決策權(quán)，調(diào)整除偵查部門外其他部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)，將檢察長對辦案的常規(guī)監(jiān)控改為必要時介入，嚴(yán)格限制檢察長的指令權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)檢察委員會成為重大案件的決策組織?！盵8]在“三大”訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使法律監(jiān)督職能，通過檢察監(jiān)督確保法律得到遵守和執(zhí)行。法律監(jiān)督過程是針對具體執(zhí)法活動或者司法活動是否符合法律要求進(jìn)行準(zhǔn)確判斷的過程，必然要求檢察官員獨(dú)立開展法律監(jiān)督活動，而不受其他法律主體的影響和左右。檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，能夠確保刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動以及行政執(zhí)法活動有序推進(jìn)，能夠確保法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)有序推進(jìn)。

(二)我國檢察職能的多元化配置決定檢察權(quán)行使的自主權(quán)衡性

有學(xué)者指出：“與法院的審判權(quán)、公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)等權(quán)力相比，我國檢察權(quán)的最大特點(diǎn)在于擁有批捕、公訴、訴訟監(jiān)督等諸多存在密切聯(lián)系但并非完全同質(zhì)化的具體職權(quán)，每種職權(quán)因性質(zhì)不同都有自己的獨(dú)特規(guī)律，權(quán)力運(yùn)行的范圍和邊界還在不斷地調(diào)整變化之中?！盵9]根據(jù)我國憲法和法律相關(guān)規(guī)定，結(jié)合“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”改革思路，檢察機(jī)關(guān)既要行使國家控訴職能，也要行使法律監(jiān)督職能。在檢察體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革中，“捕訴一體化”改革要求檢察官在具體案件辦理中不但行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)，而且行使具體案件的審查起訴權(quán)和出庭公訴權(quán)。根據(jù)刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定，刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人，以及被害人及其訴訟代理人，對于偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)工作人員阻礙其行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)及其上一級機(jī)關(guān)申訴。亦即檢察官在具體案件辦理中，還需要行使司法救濟(jì)權(quán)。因此，檢察權(quán)行使必然體現(xiàn)具體個案的自主權(quán)衡性，承辦案件檢察官應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況獨(dú)立作出審查判斷，從而體現(xiàn)個案處理的客觀公正，實(shí)現(xiàn)檢察職能的多元化需求。當(dāng)然，檢察職能、職權(quán)配置并非一定要將多種不同性質(zhì)職權(quán)全部集中于同一檢察官手中。實(shí)踐證明，實(shí)行批捕權(quán)與公訴權(quán)分離、公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)分離、公訴權(quán)與司法救濟(jì)權(quán)分離，能夠有效避免職權(quán)的交叉重疊。同時，由檢察官依法獨(dú)立行使其特定職權(quán)，其具體職能履行能夠更加全面充分。無論是職能分離化改革還是職能集中化改革，都應(yīng)當(dāng)把檢察權(quán)行使的裁量性質(zhì)與行政權(quán)行使的非裁量性質(zhì)區(qū)別開來。而且檢察職能的多元化配置，勢必要求檢察官根據(jù)不同職能規(guī)定審慎行使職權(quán)，從而使其職權(quán)行使更加符合目的性。

(三)我國檢察機(jī)關(guān)地位和職權(quán)特性決定其獨(dú)立行使職權(quán)的必然性

首先，全國人民代表大會制度的政權(quán)組織形式呈現(xiàn)“一府一委兩院”權(quán)力運(yùn)行格局。亦即行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)平行，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)既分工負(fù)責(zé)又相互制約。這種“一元分立”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，使國家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力受到制約和監(jiān)督[10]。由于國家權(quán)力相對集中且不平衡，使權(quán)力橫向制約機(jī)制相對不足，因而需要增設(shè)縱向監(jiān)督機(jī)制予以強(qiáng)化。我國監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律履行監(jiān)督職能，以確保國家權(quán)力規(guī)范行使，這正是該監(jiān)督機(jī)制的具體表現(xiàn)形式。有學(xué)者指出：“設(shè)立檢察機(jī)關(guān)并賦予其法律監(jiān)督職責(zé)，是與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會制度的政治體制相匹配的，是中國司法制度和政治制度的重要特色，也是馬克思主義民主監(jiān)督思想和列寧法律監(jiān)督思想在當(dāng)代中國的發(fā)展?！盵11]因此，賦予檢察機(jī)關(guān)代表國家行使公訴職權(quán)和法律監(jiān)督職權(quán)，能夠充分保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，確保檢察官職權(quán)行使的相對獨(dú)立性和客觀中立性。其次，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們對于權(quán)利保障與司法公正寄予更多的期盼，因為刑事司法直接關(guān)系到公民的基本人權(quán)保障問題。檢察機(jī)關(guān)通過獨(dú)立行使公訴權(quán)嚴(yán)厲打擊犯罪，對于有效保障公民基本人權(quán)、維護(hù)司法公正和維護(hù)公平的市場經(jīng)濟(jì)秩序具有十分重要的意義。檢察機(jī)關(guān)通過獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，確保偵查、審判和執(zhí)行等職務(wù)行為的合法性，以及國家機(jī)關(guān)能夠公正執(zhí)法。事實(shí)上，無論是公訴權(quán)行使還是法律監(jiān)督權(quán)行使，均在具體案件中得到體現(xiàn)。實(shí)踐中，具體案件千差萬別，只有通過接受專門法律訓(xùn)練的檢察官嚴(yán)格依照法律規(guī)定對具體案件作出準(zhǔn)確判斷和公正處理，才能保證檢察權(quán)的正確有效行使。倘若檢察權(quán)受到其他權(quán)力的干預(yù)和影響，那么檢察機(jī)關(guān)的公訴職能和法律監(jiān)督職能會得不到充分履行，也無法保證完成憲法和法律賦予的使命。

四、黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)具有高度一致性

(一)兩者價值目標(biāo)具有高度一致性

堅持黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)在價值目標(biāo)上具有高度一致性。堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)持續(xù)推進(jìn)與法治國家建設(shè)順利進(jìn)行的堅強(qiáng)保證，是確保國家各項事業(yè)興旺發(fā)達(dá)與各民族繁榮昌盛的堅強(qiáng)保證。而推進(jìn)國家法治化及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要黨對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)在于通過檢察官獨(dú)立行使具體職權(quán)，確?？卦V職能作用和法律監(jiān)督職能作用得到充分發(fā)揮，有效懲罰犯罪、保障公民人權(quán)和維護(hù)社會秩序；通過行使法律監(jiān)督權(quán)，確保國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國家工作人員規(guī)范行使權(quán)力，從而有效推動社會主義國家法治建設(shè)和中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展。檢察工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是對檢察工作的政治要求；檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，是對檢察工作的法律要求。檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，是推進(jìn)國家法治建設(shè)和檢察工作順利進(jìn)行的基本前提和保障。事實(shí)上，憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)人民的意愿制定出來的，代表國家和人民的利益，體現(xiàn)國家和人民的主張和意志。檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)正是忠實(shí)履行憲法和法律賦予神圣職責(zé)的具體體現(xiàn)，也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與尊重人民意志的具體體現(xiàn)。因此，堅持黨對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)兩者相互統(tǒng)一，在價值目標(biāo)上具有高度一致性。

(二)兩者具體內(nèi)涵具有相互通融性

黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作包括黨中央對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)、各級黨委對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、各級黨委政法委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下對檢察工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)、各級檢察機(jī)關(guān)黨委或者黨組對本單位檢察工作的具體領(lǐng)導(dǎo)。黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：強(qiáng)化檢察工作堅定正確的政治方向，確保檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策，加快推進(jìn)政法領(lǐng)域全面深化改革，確保檢察工作服務(wù)于黨和國家中心工作大局。檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)在國家《憲法》《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中均有明確規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確要求黨委、政法委應(yīng)當(dāng)支持檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，排除影響檢察權(quán)獨(dú)立行使的各種因素，創(chuàng)造有利于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的環(huán)境和條件。檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立行使職權(quán)是履行職能的前提條件，如果檢察機(jī)關(guān)不能有效排除法外因素干擾，在具體案件處理上違背憲法和法律基本要求，那么將直接損害程序公正甚至實(shí)體公正。司法公正受損直接導(dǎo)致社會不公正現(xiàn)象產(chǎn)生，使人們對法律失去信任，由此會損害黨在人民群眾心目中的崇高威信。因為憲法和法律代表黨和人民的主張和意志，違背憲法和法律精神即是違背黨和人民的主張和意志，損害的是黨和人民的根本利益，這與黨全面領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的最終目標(biāo)和指導(dǎo)方針相背離。實(shí)際上，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在于檢察機(jī)關(guān)必須與黨中央保持高度一致，全面執(zhí)行黨的路線、方針和政策，堅持正確的政治方向和政治原則。檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使檢察權(quán)在具體內(nèi)涵上具有相互通融性。

(三)黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)高度一致性必須經(jīng)得起實(shí)踐檢驗

從新中國成立至今，我國法治建設(shè)取得重大成就，但也走過一些彎路。20世紀(jì)50年代，由于黨的思想政治路線出現(xiàn)偏差，階級斗爭嚴(yán)重擴(kuò)大化，使司法工作出現(xiàn)“左”的傾向。在司法實(shí)踐中，由于過分強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)刑事案件處理需要向各級黨委請示匯報，甚至需要直接由黨委“一把手”審批刑事案件，從而出現(xiàn)“一長代三長、一員代三員，出門一把抓、回來再分家”這種違反司法規(guī)律的錯誤做法，一時造成許多冤假錯案。“文化大革命”十年動亂時期，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)一度被合并到公安機(jī)關(guān)，甚至發(fā)展到檢察機(jī)關(guān)被廢除，檢察工作由公安機(jī)關(guān)代行，具體處理刑事案件由軍代表全面接管。1978年12月，黨的十一屆三中全會勝利召開，重新確立黨的正確政治路線、思想路線和組織路線，檢察機(jī)關(guān)和檢察工作迅速恢復(fù)并走上正軌，檢察工作的法制化水平得到逐步增強(qiáng)。正反兩個方面歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)說明，推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)需要正確處理黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的關(guān)系，既要堅持黨對檢察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，又要堅持檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察職權(quán)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。否則檢察工作會遭遇嚴(yán)重挫折和失敗，國家法治化進(jìn)程也會延誤，司法不公平乃至社會不公平現(xiàn)象就會出現(xiàn)。實(shí)際上，改革開放以來，尤其是開啟社會主義法治國家建設(shè)以來，黨領(lǐng)導(dǎo)檢察工作與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)一致性內(nèi)在機(jī)理得到實(shí)踐檢驗，檢察工作取得長足發(fā)展，檢察改革取得重大成就。但在持續(xù)推進(jìn)國家法治化和國家治理現(xiàn)代化征程中，仍然需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)辯證統(tǒng)一，并努力完善其制度保障體系。