婁 成 彬

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012)

引 言

“治理”已經(jīng)成為社會科學(xué)中最常用的術(shù)語之一，廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展的研究中。治理“是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理”[1]，包含著各種公共機構(gòu)或個人管理其共同事務(wù)的方式。在大多數(shù)情況下，治理往往是通過正式的國家行為和程序產(chǎn)生。當(dāng)今，政策問題日益復(fù)雜，很多國家在治理方面都會面臨一定的困難與挑戰(zhàn)，政策參與者之間的相互依賴性日益增強。傳統(tǒng)單邊的自上而下的治理形式正在逐漸被多邊治理形式所補充和替代，新興的現(xiàn)實多元主義傾向于將非政府行為者視為獨立的壓力團(tuán)體來爭奪對公共政策的影響力，政府則聚集多元需求并將其轉(zhuǎn)化為有效的政策結(jié)果和合法的政策產(chǎn)出。

我們正在經(jīng)歷從管理到治理的轉(zhuǎn)變，因此需要更多地關(guān)注非正式的團(tuán)體機構(gòu)和治理過程。利益相關(guān)的行動者在相對制度化的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)作形成治理網(wǎng)絡(luò)，并在等級制度的背景下促進(jìn)自我監(jiān)管與政策制定。當(dāng)前的治理網(wǎng)絡(luò)兼具復(fù)雜性和碎片化，衍生出許多新出現(xiàn)的問題并增加了治理的難度。國家的作用在發(fā)生變化，社會和經(jīng)濟(jì)管理方式也在改變，這促使我們不斷地修正實現(xiàn)集體目標(biāo)的觀點和理論。從國家權(quán)力配置與運作的不同向度來探討國家治理的理論邏輯，有助于我們厘清不同的治理模式，進(jìn)一步深化治理理論并推進(jìn)國家治理研究。

一、國家治理中的權(quán)力運行向度分析

權(quán)力是政治學(xué)中的一個核心概念，而治理與權(quán)力有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，探索權(quán)力運行的不同方式對于理解治理十分重要。然而，許多治理方法往往忽視了權(quán)力的核心作用。方法論上的個人主義和理性選擇理論的發(fā)展將權(quán)力基礎(chǔ)研究的興趣轉(zhuǎn)移了，淡化了政治沖突和權(quán)力斗爭的作用。治理是在制度化的環(huán)境中進(jìn)行的集體決策，其中眾多具有不同目的和資源的行動者不斷地參與到政治和權(quán)力斗爭之中，對政策的產(chǎn)出產(chǎn)生直接或間接的影響。權(quán)力存在于眾多公共和私人行為者之間的協(xié)商互動中，這些行為者的目的是影響集體決策，所以治理過程涉及復(fù)雜的權(quán)力博弈?！坝行У闹卫肀厝蝗Q于網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)、精細(xì)化的治理技巧與專業(yè)化的治理技術(shù)?！盵2]治理中有多個行動者和組織參與在各級政府中，其中涉及各方復(fù)雜的相互關(guān)系，難以通過任何單一的政府或組織進(jìn)行管理，所以治理包含了多個維度。掌握治理中的權(quán)力特征，對于理解政策領(lǐng)域的相互影響以及傳統(tǒng)政府治理形式在內(nèi)的社會政治背景十分重要。

國家治理中有縱向和橫向分權(quán)的維度，也包含復(fù)雜的、縱橫交錯的互動權(quán)力結(jié)構(gòu)?？v向的權(quán)力關(guān)系主要是央地關(guān)系以及地方各層級之間的關(guān)系。一個國家縱向權(quán)力配置模式的選擇受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理、民族等因素的影響?！叭绾涡纬蓹?quán)界清晰、分工合理、運轉(zhuǎn)有效的縱向權(quán)力配置體系，是建立現(xiàn)代國家治理體系、提高國家治理能力的重大現(xiàn)實問題。”[3]橫向權(quán)力關(guān)系主要是國家與社會、國家與公民以及行政、立法、司法等相互關(guān)系?！跋啾扔诳v向權(quán)力關(guān)系，橫向權(quán)力關(guān)系存在更大程度的政治哲學(xué)所言之自然狀態(tài)屬性，因而矛盾與問題也更多?！盵4]所以應(yīng)更多地強調(diào)橫向權(quán)力關(guān)系的合作與規(guī)制。對權(quán)力的最初研究往往與正式政府機構(gòu)和行為有關(guān)，政府、議會、政黨通常被稱為精英統(tǒng)治的組織，他們掌握著各種資源和權(quán)力，直接影響公共決策的全過程。治理通常被描述為一個實用的解決問題的過程，甚至可以被視為一種特殊的權(quán)力作用形式，旨在塑造與規(guī)范行動者。

國家治理中充斥著政治沖突和權(quán)力斗爭，而互動治理的安排旨在尋求消除彼此不可調(diào)和的矛盾和斗爭。治理網(wǎng)絡(luò)的研究認(rèn)識到政治沖突、資源不對稱和權(quán)力博弈的存在，資源相互依賴和新興的制度規(guī)則傾向于將利益相關(guān)方整合在一個共同的框架內(nèi)，并使各方接受普遍的規(guī)則。在關(guān)于具體決策制定和執(zhí)行的矛盾與沖突中權(quán)力行使比較頻繁，社會和政治行動者積極參與到互動治理領(lǐng)域中，尋求影響集體決策以追求自身利益。分析互動治理領(lǐng)域參與者的關(guān)系結(jié)構(gòu)需要考慮不同角色在系統(tǒng)中的權(quán)力關(guān)系，治理中的權(quán)力運行直接影響社會和政治環(huán)境，以及塑造各級政府的決定。社會和政治行動者在互動治理領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)系是對傳統(tǒng)權(quán)力運行觀點的重要補充，互動治理的權(quán)力既包括聯(lián)合行動和社會監(jiān)管能力，也包括影響政府決策和監(jiān)管的能力。不同國家對特定治理策略的選擇、制定和實現(xiàn)各有不同，如中西政體與政道政治分析的異同?！拔鞣秸苋丝紤]最多的是政體或政治的形式，而中國的歷代先哲則專注于政治體制運作的目標(biāo)與途徑?！盵5]西方學(xué)者熱衷于“現(xiàn)代民主國家的制度性規(guī)則和實踐運作方式的探討，分析不同制度類型國家在公共政策領(lǐng)域的治理績效”[6]。而就我國的國家治理而言，需要明晰政府權(quán)力運作的具體情境，以我國的“治理實踐和權(quán)力結(jié)構(gòu)為前提和中心，既要從縱向上分析因條條關(guān)系而產(chǎn)生的層級性治理問題，又要從橫向上研究因政府與社會的共生而產(chǎn)生的社會治理問題”[7]。在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域中，“西方模式與中國模式將在‘互動’的過程中不斷發(fā)生‘磨合’，而且互動的領(lǐng)域?qū)⒉粩鄶U大，從傳統(tǒng)領(lǐng)域向新興領(lǐng)域拓展，西方模式與中國模式‘互動’與‘磨合’并存的趨勢將在很長一個時期內(nèi)存在?！盵8]

互動治理領(lǐng)域往往是多層、異質(zhì)和復(fù)雜的，我們需要分析和評估它對社會和經(jīng)濟(jì)管理的影響。政府擁有大量的資源，可以應(yīng)用特定的資金計劃，提供資源并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)激勵措施。通常情況下，政府有權(quán)召集與政策相關(guān)公共和私人行動者，能夠在各種治理領(lǐng)域通過協(xié)商互動來行使權(quán)力，建立或援引一個特定的互動治理過程的政治和話語框架，動員和指導(dǎo)互動式的治理來實現(xiàn)自己的目標(biāo)。政府也可以通過改變互動領(lǐng)域政策的整體架構(gòu)來行使治理的權(quán)力，通過激勵、擱置、整合或分割“競技場”，防止過于廣泛和復(fù)雜的政策議程造成沖突和障礙。治理領(lǐng)域中的多個行動者之間的權(quán)力運行也提醒我們注意權(quán)力行使的局限性與可用的權(quán)力策略，認(rèn)識治理過程中權(quán)力支配的特點與掌握不同治理領(lǐng)域影響權(quán)力關(guān)系的各種因素，有助于明晰互動治理中權(quán)力分配的形式，從而塑造和影響治理的過程和結(jié)果。

二、以國家為中心的縱向治理維度

國家掌握著權(quán)力和資源，各機構(gòu)擁有政治權(quán)力和控制權(quán)，以國家為中心的治理模式往往側(cè)重于垂直方向上各機構(gòu)之間的相互作用。傳統(tǒng)的縱向治理形式依賴于自上而下實施權(quán)威，中央政府和地方政府之間關(guān)系的分析在很大程度上側(cè)重于正式的憲法授權(quán)方面。縱向治理可以是中央政府與地方政府的上下互動的過程，同時也可以指城市與社區(qū)組織或非正式網(wǎng)絡(luò)之間的垂直方向的關(guān)系。在縱向治理中，通常是調(diào)節(jié)地方政府與中央政府之間的互動關(guān)系，特定的垂直治理形式經(jīng)常由不同層面的政治機構(gòu)組成，定義治理過程的規(guī)則保證社會行動者參與國家活動。傳統(tǒng)的縱向治理通常側(cè)重于機構(gòu)之間的正式層面的關(guān)系，關(guān)于政策制定和實施的描述也都是基于自上而下的單邊互動模型，政策理念和資源在制度體系中上下流動，但有時也會繞過特定層面。

縱向治理中的一種更具互動式的方式是多層級的治理，因為它包含更廣泛的參與群體，開放了機構(gòu)之間的層級互動關(guān)系。等級制度明確下屬機構(gòu)遵循上級的指令和決策，事實上機構(gòu)之間經(jīng)常進(jìn)行協(xié)商和互動，政策也經(jīng)常以自下而上的方式演變。國家行政中心和地方政府之間有各自的任務(wù)和職能劃分，更具體的安排有所不同，反映了一個國家縱向權(quán)力分配的性質(zhì)。這些安排定義了國家機構(gòu)的正式角色以及這些角色之間的相互關(guān)系，一個重要方面是各級機構(gòu)之間管轄權(quán)的重疊程度。在不同的背景下，各級政策部門在任務(wù)和管轄權(quán)方面的重疊程度表現(xiàn)出實質(zhì)性的差異。當(dāng)中央政府和地方政府在某一特定政策領(lǐng)域有明顯的重疊時，那么地方政府就不會有較大的自由裁量權(quán)。在地方自治有限的背景下，高度重疊的管轄權(quán)減少了城市的自治水平，可能會影響它們的縱向治理，地方政府在治理中所需的自由裁量權(quán)方面的缺失一定程度上限制了他們參與治理的能力。在地方自治權(quán)較強的情況下，地方政府對其資源和服務(wù)有一定程度的控制不那么受規(guī)則的約束，所以治理能力可能更強。它們可以獨立決定在哪些政策部門創(chuàng)建新的治理形式，在這種類型的系統(tǒng)中更能吸引更多的合作伙伴。

多層級的治理往往是包括至少兩個層面上的行動者和機構(gòu)的治理過程，行動者的行動范圍在不同層次結(jié)構(gòu)交互治理，很多主要問題常常會在更高的層面得到解決。任何特定層面的治理都需要考慮各機構(gòu)受到制度安排限制的程度，行為者在不同機構(gòu)層面進(jìn)行互動，所以治理的嵌入與各個級別的機構(gòu)都有很大關(guān)聯(lián)。在某種程度上，多層級的治理過程中所涉及級別的數(shù)量往往不能預(yù)先確定，多個機構(gòu)參與的治理過程也意味著很難預(yù)測其中所涉及的級別數(shù)量。作為一種垂直組織起來的過程，它的特征也在間隔層面的行為者之間直接發(fā)生相互作用，從而模糊了傳統(tǒng)政府間關(guān)系中管轄權(quán)、從屬和控制的特點。

從政府間關(guān)系的角度來看，多層級治理的重點是處理的問題和程序，在政治和行政權(quán)威方面與傳統(tǒng)的政府間關(guān)系形成了鮮明的對比?！翱v向間政府的職權(quán)劃分、上下級關(guān)系以及是否擁有地方自治權(quán)力等，都會影響政府對社會的介入方式，并最終影響社會的治理格局?！盵9]憲法為中央和地方機構(gòu)之間的關(guān)系設(shè)定了規(guī)則，強調(diào)了政治制度的正式結(jié)構(gòu)，而政府間的關(guān)系也隨著政治議程的變化和各級機構(gòu)在解決社會問題方面所扮演的角色不斷變化。關(guān)于我國當(dāng)代央地關(guān)系的分析與討論，也“常常陷于制度、文本規(guī)定與實踐、行動之間的沖突與矛盾之中”[10]。以往政府間關(guān)系視角的縱向治理強調(diào)了不同層次機構(gòu)之間正式憲法授權(quán)的關(guān)系，而日益增加的社會復(fù)雜性和地方政府的專業(yè)化，則意味著自上而下的政策指導(dǎo)模式面臨來自下面的阻力越來越大，縱向治理的實踐也正變得越來越交互化。

三、多機構(gòu)聯(lián)合的橫向治理維度

橫向治理是在治理網(wǎng)絡(luò)中縱向治理層級中的水平治理維度，更廣義的理解也可以是國家機構(gòu)與非國家機構(gòu)橫向的聯(lián)合治理。橫向治理往往是由有凝聚力的政治中心在政策執(zhí)行過程中指導(dǎo)和協(xié)調(diào)附屬組織的行動或多機構(gòu)的橫向聯(lián)合治理。一般居于中心地位的行為體具有整合這些角色所必需的內(nèi)部凝聚力，并有能力有效地調(diào)節(jié)各方行為，而權(quán)力和資源也會導(dǎo)向這個政治中心。治理的現(xiàn)實世界充滿了復(fù)雜性，一些挑戰(zhàn)來自社會或國家內(nèi)部行政體制改革?！霸趪液蜕鐣幕雨P(guān)系中，國家與社會是相互制約的?；A(chǔ)性權(quán)力是雙向的，政治權(quán)力不僅是國家對社會的外向輻射，公民社會對國家的內(nèi)向輻射也是極其重要的?！盵11]多層級治理在縱向和橫向上重新定義了傳統(tǒng)政治中心的角色，由很多外力驅(qū)動下橫向治理向情境化互動發(fā)展。在治理的橫向?qū)用嫔?，人們普遍關(guān)注通過創(chuàng)建自主執(zhí)行機構(gòu)將政策與運營分開，協(xié)調(diào)聯(lián)動是橫向維度的治理模式?；诙鄬又卫眢w系不同層級的創(chuàng)新和實踐會得到更多的推廣和支持，“針對低層級的試驗、創(chuàng)新和最佳實踐，高層級的政治引領(lǐng)能有效地對其加以拓展和推廣。如果較高層級起到了引領(lǐng)作用，為低層級提供一些調(diào)整性的金融支持或信息支持，那么就可以在低層強化自身的模范角色，并在同一級中產(chǎn)生橫向的經(jīng)驗學(xué)習(xí)、合作或競爭?！盵12]

新公共管理的行政改革運動旨在將政策制定與執(zhí)行分離，在公共行政體系內(nèi)引入市場競爭機制和功能。市場不僅在私有化、外包和伙伴關(guān)系方面得到廣泛利用，而且還引入公共部門作為一種資源分配機制。提供公共服務(wù)的非政府組織激增對網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系產(chǎn)生了新的需求，這些網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系可以影響市場的規(guī)則。新公共管理也帶來了新的互動形式，公共管理機構(gòu)與其他機構(gòu)建立網(wǎng)絡(luò)，交換經(jīng)驗、意見和資源以降低交易成本，避免過度競爭。政策制定者和執(zhí)行者之間傳統(tǒng)的激烈競爭在某種程度上得到了緩和，但是也形成了公共性價值與市場之間的緊張關(guān)系。公共行政機構(gòu)的非政治化會對其治理角色產(chǎn)生影響，因為公共行政與市場相比有一些公平性和合法性等與民主價值相關(guān)的方面。市場化和代理的共同作用可能會削弱核心執(zhí)行力，廣泛采用新的伙伴關(guān)系模式也會產(chǎn)生失調(diào)，這些變化會造成政治的擴散。政府以協(xié)調(diào)和問責(zé)為代價購買公共服務(wù)提供效益的同時，也應(yīng)該意識到公共權(quán)力的擴散將導(dǎo)致的一些問題，需要重新平衡體系建立新的監(jiān)管和服務(wù)模式。

治理中充滿了各個行動者參與的復(fù)雜過程，在縱向與橫向治理之間進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分也不是一件容易的事，治理正變得越來越相互影響?！案H關(guān)系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括縱向府際關(guān)系也包括橫向府際關(guān)系……政府機制的適應(yīng)性和有效性在很大程度上主要維系于不同層級的政府及其部門之間以及同一層級政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。如果說縱向府際關(guān)系關(guān)注的是資源整合，那么橫向府際關(guān)系則傾向于政府之間的協(xié)同合作?！盵13]橫向治理并非是一個清晰的線性過程，而是各行動者之間不斷協(xié)商持續(xù)對話的過程，在這個過程中政策對象和決策者之間的區(qū)別變得模糊。治理中各機構(gòu)也并不是十分單一，而是復(fù)雜的多組織體系，不斷變化的權(quán)力和資源為行動者獲取資源影響政策提供了新的形式，其中每個組織都有自己的外部環(huán)境和關(guān)系。各治理主體要適應(yīng)和協(xié)調(diào)政策思想和法律法規(guī)之間的緊張關(guān)系，避免一些組織忽視監(jiān)管存在違規(guī)行為，因此很多治理角色需要重新審視。

四、多元主體協(xié)作的互動治理維度

互動治理是“一個復(fù)雜的過程，具有不同利益的多個社會和政治行動者在這個過程中相互作用，通過動員、交流和部署一系列理念、規(guī)則和資源來制定、促進(jìn)和實現(xiàn)共同目標(biāo)”[14]。互動治理與傳統(tǒng)治理形式有著非常不同的路徑，致力于多元主體共同治理的方式，關(guān)注引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會。各行為體在不同層次之間縱橫交錯，國家在互動式治理中是決策的幾個參與者之一，政府雖參與管理但不指揮和控制。雖然很多的治理模式都體現(xiàn)了某種形式的交互性，但互動治理提供了一種互動的非正式性和情境化視角來理解政策和制度?！熬蛧抑卫眢w系中國家、市場和社會的關(guān)系而言，互動式治理新范式的興起，超越了發(fā)展政治學(xué)、發(fā)展社會學(xué)和公共管理學(xué)中既有的新自由主義、新國家主義和新社群主義舊范式，為政治理論和社會理論的發(fā)展開辟了新的空間?！盵15]

互動式治理的決策通過互動過程做出，與傳統(tǒng)的以國家為中心的治理形式不同。沒有一個單一的行動者能夠單獨解釋當(dāng)代的治理問題，政府也不應(yīng)被視為治理中唯一重要的行動者，以政府為傾向性的傳統(tǒng)單中心治理形式逐漸演變成多中心的互動治理形式?；又卫碇猩婕暗膫€人和團(tuán)體比較廣泛且擁有一定的自主權(quán)，其試圖找尋解決政策問題的最好方法，提供一種更有效和民主的治理方式。互動治理組織間的關(guān)系并非以指揮和控制為特征，他們有共同的信念、相互依賴并通力合作?；又卫硎嵌鄠€參與者的參與協(xié)調(diào)過程，其存在于同一制度層面或不同制度層面。在更復(fù)雜的互動治理過程中，縱向和橫向維度同時存在，共同塑造了治理的過程和結(jié)果。

我們對治理的思考在很大程度上受到垂直和水平制度關(guān)系模式的影響，這兩個維度固然很重要，但是互動治理賦予了行動者不同的角色和資源，多層面的相互作用并沒有嚴(yán)格的層次結(jié)構(gòu)之分，這也揭示了正式或非正式互動的復(fù)雜模式，提供了更多的交互治理手段?；又卫眍I(lǐng)域并不是行動者爭奪價值的權(quán)威分配，而是強調(diào)通過務(wù)實的管理和互動協(xié)作來解決實際問題，傾向于對各組織開放，以使行動者之間持續(xù)對話。一個互動式的政策過程應(yīng)傾向于更加符合規(guī)范，并使實施過程更加平穩(wěn)。在一個高度復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)中，互動治理通過納入所有利益相關(guān)者來增強合法性，其決策過程也能夠達(dá)到普遍的公正和透明。

結(jié) 語

治理本身也有一些難以克服的局限，存在著失效的可能，事實上，其只是彌補了國家和市場協(xié)調(diào)手段的不足。通過對權(quán)力運行向度的分析我們可以深入探索權(quán)力和治理之間的相互關(guān)系，明晰治理在不同維度上的發(fā)展趨勢，根據(jù)治理領(lǐng)域中行動者之間的權(quán)力關(guān)系評估和改善國家治理安排，塑造治理方式?？v向治理是以國家為中心的治理模式，側(cè)重于政治機構(gòu)之間垂直方向上的相互作用。在縱向治理中，各級機構(gòu)之間日益發(fā)展為一種持續(xù)對話和勞動分工的模式，更多地突出相互依賴而非命令和控制。橫向治理往往由一個強大且有凝聚力的政治中心指導(dǎo)和協(xié)調(diào)附屬組織采取行動，是多機構(gòu)在水平維度上的聯(lián)合治理模式。在橫向治理中，經(jīng)常通過非正式的橫向互動來協(xié)調(diào)解決問題，實現(xiàn)政策目標(biāo)。治理中不同向度的權(quán)力運行也會形成互動的治理維度。互動治理中各行為體在不同層次之間縱橫交錯，展示出極其復(fù)雜的現(xiàn)實關(guān)系，也塑造了多元主體共同治理的模式?？v向治理與橫向治理傾向于指導(dǎo)和協(xié)調(diào)公共和私人行動者之間的協(xié)作，而互動治理則更多地關(guān)注動員和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的行動。治理涉及復(fù)雜的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)形式，需要根據(jù)不同的治理問題采取相應(yīng)的治理模式。為了發(fā)揮不同治理模式的作用，治理所涉及的結(jié)構(gòu)和程序都需要在不斷的制度化中加以完善，以發(fā)展建立共同的治理價值觀，并在治理過程中努力探尋更加合理有效的治理方略，實現(xiàn)善治。