岳晟達(dá) 冉冰

摘要：共同生產(chǎn)理論認(rèn)為，公共政策的執(zhí)行效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量往往都要依賴于公眾的共同生產(chǎn)效果。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，公民通過不同渠道、不同方式積極參與共同生產(chǎn)。在我國，共產(chǎn)黨員有著自身的使命，黨員干部下沉社區(qū)是社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時取得突出成效的重要法寶，也是加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必要抓手。值得注意的是，社會狀況由“急”轉(zhuǎn)“緩”之時，共同生產(chǎn)應(yīng)該如何延續(xù)或轉(zhuǎn)化，又如何使“黨員下沉”繼續(xù)發(fā)揮作用是亟需破解的難題。因此，文章以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生為場景，為黨員下沉這種特殊的共同生產(chǎn)形式尋求可持續(xù)性路徑，并嘗試通過“制度化共同生產(chǎn)”這一定義明確黨員下沉政策未來的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：共同生產(chǎn)；黨員下沉政策；可持續(xù)；路徑

作者簡介：岳晟達(dá)，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院；冉冰，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院特聘教授，賓夕法尼亞州立大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士。（湖北武漢430079）

中圖分類號：D267文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）01-0097-05

一、引言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件將會給社會治理帶來不穩(wěn)定性，并對社會治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的沖擊，而社會治理結(jié)構(gòu)也因突發(fā)事件的“挑戰(zhàn)”而不斷調(diào)整。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，將會導(dǎo)致公民對公共服務(wù)的需求激增，單純依靠政府的力量很難滿足公民的需求，除融合企業(yè)、志愿組織參與應(yīng)急管理外，公民主體的力量也不容小覷。然而，居民參與度低是社區(qū)需要直面的普遍問題，居民的心理韌性不足，使得其難以真正成為社區(qū)內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件的內(nèi)生力量[1]。將公民納入公共服務(wù)生產(chǎn)的共同生產(chǎn)成為破解這一難題的重要思路。共同生產(chǎn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的形式包括但并不局限于保持社交距離、交流防疫信息、非專業(yè)醫(yī)療協(xié)助和遵守居家隔離政策等。這類共同生產(chǎn)的現(xiàn)象在特定時期比以往任何時候都明顯，而我國之所以在應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件的過程中能夠取得一定的成績，向世界展示“中國速度”，得益于公民自發(fā)、自覺和自愿地參與其中，以及政府在公民大規(guī)模參與共同生產(chǎn)時所起到的引領(lǐng)和號召作用[2]。

共同生產(chǎn)改變了傳統(tǒng)的公共物品供給方式[3]。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共物品具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性，所以只能由政府及其他公共組織提供，公民個人是被排斥在外的。與傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)供給和市場化供給不同，共同生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)公民與公共機(jī)構(gòu)的互動，在西方國家中，共同生產(chǎn)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，公眾共同生產(chǎn)可以有效地彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)提供上的不足，并使得公共政策得到有效落實(shí)[3]。

值得注意的是，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有緊迫性，公民參與的共同生產(chǎn)較容易達(dá)成。一旦這種緊迫性消失，要想將共同生產(chǎn)延續(xù)下去，政府部門就必須重新考慮頂層設(shè)計和合法性問題，因?yàn)橛行虻匮永m(xù)大規(guī)模共同生產(chǎn)，必須要有政府的引導(dǎo)和支持。為此，中國進(jìn)行了一項有益的政策創(chuàng)新實(shí)踐，即黨員下沉。在這次實(shí)踐過程中，下沉黨員深入基層一線，有效緩解了應(yīng)急一線人手不足的困境，使得防控工作得以順利進(jìn)行。共產(chǎn)黨員在日常工作、生活中發(fā)揮著先鋒模范作用，具有自身的權(quán)利和義務(wù)?；诖耍包h員下沉”可以理解為“制度化共同生產(chǎn)”。從這一角度出發(fā)，有助于這項政策的延續(xù)、發(fā)展，并加深學(xué)界對于共同生產(chǎn)的理解。

文章試圖結(jié)合當(dāng)今有關(guān)共同生產(chǎn)的研究進(jìn)展，強(qiáng)調(diào)共同生產(chǎn)對于時下社會的重要性，并試圖為“黨員下沉”這項政策的創(chuàng)新找到合理的發(fā)展路徑。

二、共同生產(chǎn)的內(nèi)涵及相關(guān)研究

共同生產(chǎn)（co-producton）這一概念由奧斯特羅姆夫婦在19世紀(jì)70年代率先提出，彼時的共同生產(chǎn)定義為：在社會服務(wù)生產(chǎn)的過程中，來自非同一組織的生產(chǎn)者共同投入生產(chǎn)過程。從此公民的“共同生產(chǎn)者”身份開始逐漸得到認(rèn)可[4]。Parks在1981年從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度給共同生產(chǎn)定義為：常規(guī)生產(chǎn)者和消費(fèi)生產(chǎn)者合在一起提供公共物品[5]。這里的“常規(guī)生產(chǎn)者”是指提供的產(chǎn)品和服務(wù)只用于交換的個人或者組織，而“消費(fèi)生產(chǎn)者”是指將所生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)用于消費(fèi)的個人或者組織。該定義得到了廣泛的認(rèn)同，很多學(xué)者基于此展開了新的研究。

文章所關(guān)注的共同生產(chǎn)是指作為消費(fèi)者的公民以集體形式自愿或非自愿地參與公共服務(wù)的設(shè)計、管理和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，與常規(guī)生產(chǎn)者一道完成服務(wù)供給的過程。從實(shí)踐角度來看，共同生產(chǎn)在醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和教育等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用[6]。

國內(nèi)許多學(xué)者也在努力拓展本土化的共同生產(chǎn)研究，研究視角多集中于城市治理、社區(qū)改造和養(yǎng)老服務(wù)等方面。張云翔（2016）通過上海的居家養(yǎng)老服務(wù)，提出了老年人在共同生產(chǎn)活動中的“認(rèn)知——生產(chǎn)”迭代行動過程，并指出政府需要通過制度設(shè)計來維系共同生產(chǎn)的合作關(guān)系[7]。顧麗梅和張云翔（2019）通過對上海市共享單車的管理展開研究，分析并檢驗(yàn)了共同生產(chǎn)既有文獻(xiàn)中所提出的各類影響因素在我國實(shí)際中的作用，對理論進(jìn)行了延伸與發(fā)展[8]。陳俊杰和張勇杰（2020）以社會治安服務(wù)為場景，對公民的動機(jī)因素和行動因素深入分析后回應(yīng)了“公民為何參與共同生產(chǎn)”的命題[9]。侯志陽（2021）對中國鄉(xiāng)村智慧醫(yī)療共同生產(chǎn)的誘發(fā)因素進(jìn)行了深入分析，區(qū)分為行動性因素和結(jié)構(gòu)性因素兩種類別，并提煉總結(jié)了共同生產(chǎn)對鄉(xiāng)村智慧醫(yī)療發(fā)展的獨(dú)特作用，對實(shí)踐與理論建構(gòu)進(jìn)行了雙重拓展[10]。張云翔和容志（2021）以上海老社區(qū)“微改造”為例，對社區(qū)服務(wù)共同生產(chǎn)的形成機(jī)制進(jìn)行了深入探討，其對影響因素的細(xì)致劃分為未來學(xué)界進(jìn)一步研究不同影響因素間的構(gòu)型關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)[11]。

綜上，文章希望將共同生產(chǎn)融入本土化研究，探究黨員下沉政策的持續(xù)維系之道。

三、共同生產(chǎn)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的重要作用

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往帶來極強(qiáng)的破壞性，這對于政府治理能力是一次大考，其對于居民生活秩序的破壞具體表現(xiàn)為：居民正常生活物資和醫(yī)療物資供給不充分、醫(yī)院過載和謠言紛飛等。對于重大突發(fā)事件，政府很難及時處理好激增的公共服務(wù)需求，所以需要通過制度設(shè)計、利益激勵將公民納入公共服務(wù)的提供者行列。公民從被動的“接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)檎匾摹昂献髡摺睂⒊蔀槲磥砉卜?wù)供給的重要路徑。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊迫性也促進(jìn)了公民參與共同生產(chǎn)的積極性。從主動遵守政府倡議到社區(qū)間提供各種形式的幫助，公眾大規(guī)模參與共同生產(chǎn)可以有效降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件對于社會經(jīng)濟(jì)的不利影響，并提供了“恢復(fù)秩序”的重要保障。危機(jī)時刻的合作可能比以往任何時候都更為明顯。在中國，公共服務(wù)主要由政府提供，但是當(dāng)公共服務(wù)體系引入多元主體參與后，分散化的供給系統(tǒng)顯然更能夠有效地提供公共服務(wù)[12]。公民作為提供公共服務(wù)的主體之一參與進(jìn)來，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和匹配度，也有助于在政府不能提供有效公共服務(wù)供給的地方發(fā)揮作用。

公共政策的有效執(zhí)行不再單純依賴自上而下的貫徹，也越來越多地通過自下而上的開展，這源于公民公共服務(wù)需求多樣化和公民精神的不斷覺醒。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，公民參與是必不可少的。目前，在中國基層社會的治理體系中，社區(qū)多被視作一個治理單元，然而，社區(qū)人手不足的問題亟待解決。同時，居家隔離的政策致使大量居民不能離開所在社區(qū)，這為他們提供了前所未有的參與公共事務(wù)的機(jī)會，包括時間和場域。于是，共同生產(chǎn)現(xiàn)象開始出現(xiàn)。也就是說，公民不再只是被動接受政府提供的公共服務(wù)，而是和政府共同提供公共服務(wù)。新冠肺炎疫情危機(jī)為大眾提供了突破程序限制的機(jī)會窗口，為共同生產(chǎn)提供了選擇[13]。

同時，在這次防控疫情的公眾共同生產(chǎn)過程中，黨員隊伍發(fā)揮了重要作用。中國共產(chǎn)黨黨員本身肩負(fù)著使命與責(zé)任，需要在危機(jī)時刻沖鋒在前。通過下沉的形式，黨員進(jìn)入所屬或指定社區(qū)進(jìn)行服務(wù)，普通居民遵守居家隔離政策或適當(dāng)參與志愿服務(wù)即可，黨員則需要付出更多的時間和精力。共同生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)公民的主動參與，但公眾在共同生產(chǎn)中可以擁有多元化的角色，并且具有不同的參與動機(jī)和參與形態(tài)[14]，所以可以將黨員共同生產(chǎn)與普通公民共同生產(chǎn)加以區(qū)分，黨員下沉政策的持續(xù)本身帶有一種符號性象征和“存續(xù)共同生產(chǎn)”的使命，下沉黨員繼續(xù)在一線服務(wù)群眾、發(fā)揮模范帶頭作用，當(dāng)緊急事件再度發(fā)生時，廣泛動員群眾參與共同生產(chǎn)將減少成本的耗費(fèi)。

四、以“制度化共同生產(chǎn)”理解黨員下沉

2020年1月27日，習(xí)近平總書記對疫情防控作出重要指示：“各級黨組織和廣大黨員干部必須牢記人民利益高于一切，不忘初心、牢記使命，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾堅決貫徹落實(shí)黨中央決策部署”[15]。據(jù)此，黨員下沉社區(qū)是國家在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時作出的重要舉措，不僅及時補(bǔ)充了社區(qū)力量，緩解了社區(qū)人手不足的困境，還使得共同生產(chǎn)的效果得到保證。

針對較為棘手的問題設(shè)計臨時性、局部性的方案是合乎情理的，公共政策執(zhí)行的過程勢必要根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整和修正。以武漢市為例，雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的初期并未有正式文件下達(dá)，但為了解決全面排查和社區(qū)封控管理人手不足的問題，武漢市廣泛發(fā)動黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的黨員干部職工下沉一線。截至2020年2月27日，全市下沉黨員已達(dá)4.45萬余人，這股紅色力量成了防控疫情和服務(wù)群眾的一線生力軍。黨組織通過有效號召將黨員力量進(jìn)行了整合，并且這種共同生產(chǎn)形式有助于公民理解、設(shè)計并實(shí)施針對特定問題的解決方案。共同生產(chǎn)的過程有助于加強(qiáng)公眾對社會合作和公共政策的理解，黨員作為先鋒隊，更能理解和貫徹上層決策，也能幫助居民反映、解決實(shí)際問題。實(shí)際上，黨員在共同生產(chǎn)過程中可以起到中介的作用，使得公共政策和公眾共同生產(chǎn)有序銜接不錯位。黨員下沉政策將作為“希望的種子”，將共同生產(chǎn)的基礎(chǔ)保留下來。待到必要時，大范圍的公眾共同生產(chǎn)將繼續(xù)出現(xiàn)，這一過程形成了范圍上的“收縮”。這種收縮在現(xiàn)在看來是很有必要的，因?yàn)樵诜蔷o急時期，人數(shù)過多將帶來低效率，這種低效率并不利于共同生產(chǎn)的延續(xù)，反而會導(dǎo)致共同生產(chǎn)的迅速消失。

值得注意的是，在職黨員下沉社區(qū)一線的政策是基于政府的要求和疫情防控工作的需要，行政指令與現(xiàn)實(shí)緊迫性的結(jié)合才使得方案能夠迅速落地，但初期的方案內(nèi)容只是提出黨員必須下沉到社區(qū)參加疫情防控工作，并未詳盡到下沉黨員如何組織、社區(qū)黨組織如何管理的問題[16]。2020年7月，湖北省出臺了《湖北省機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)實(shí)施辦法》，目的是將應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法固化為制度，推動在職黨員干部下沉社區(qū)常態(tài)化、長效化。此外，廣西壯族自治區(qū)、山東和四川等地也出臺了相應(yīng)的黨員下沉號召或政策。

下沉黨員的另一重身份是社區(qū)居民，這表明下沉黨員本身就在社區(qū)這一場域，但社區(qū)此前并沒有將他們轉(zhuǎn)變?yōu)橐咔榉揽氐难a(bǔ)充力量，這在很大程度上源于社區(qū)動員能力和調(diào)配權(quán)限的不足，而真正催生和激活這一力量所依靠的則是政府和黨組織的政治動員[16]。將黨員下沉理解為制度化共同生產(chǎn)，所謂“制度化”就是明確政策推動是影響黨員下沉的重要因素之一，這是必需的合法性前提，同時，共同生產(chǎn)又蘊(yùn)含了創(chuàng)造性、主動性的因素。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不可預(yù)知性，就要求各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際做好準(zhǔn)備工作，即在合法性的框架內(nèi)進(jìn)行適度創(chuàng)新，這項制度才能永葆生命力。

在目前的實(shí)踐中，黨員下沉政策取得了一定效果。首先，黨員下沉作為一種新的社會再組織化方式，能夠?qū)Ⅻh的路線方針政策在基層社區(qū)貫徹實(shí)施，對提升基層黨組織的組織力和實(shí)現(xiàn)社會的整合，推動社區(qū)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化大有裨益[17]；其次，下沉黨員直接參與社區(qū)內(nèi)部的動員和協(xié)調(diào)，對于社區(qū)力量是一種有效補(bǔ)充，他們本身來自不同領(lǐng)域，掌握著各種資源，能夠打通社會各界支持和參與社區(qū)治理的路徑，提升社區(qū)資源汲取能力與利用效率[18]；再次，居民通過下沉黨員的行動感知黨組織的存在，對于后續(xù)動員居民參與共同生產(chǎn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

同時，應(yīng)當(dāng)注意到黨員下沉政策存在一些困境，例如下沉黨員在社區(qū)進(jìn)行一些基礎(chǔ)性的工作，并未有效地發(fā)揮自身優(yōu)勢，使得共同生產(chǎn)效益不高。政府、社區(qū)工作者和公民的貢獻(xiàn)應(yīng)該是互補(bǔ)互惠的，而不僅僅是替代的。如果每個人都有對方需要的資源，每個人都能提供自己的技能、時間和視角，那么就有了協(xié)同的可能。

提升共同生產(chǎn)效益的重點(diǎn)是解除參與者的能力限制和給予參與者一定的激勵，激勵措施有助于鼓勵和維持共同生產(chǎn)。在疫情防控常態(tài)化的背景下，尋求建立黨員下沉長效機(jī)制、探索可持續(xù)發(fā)展路徑是將共同生產(chǎn)延續(xù)下去的必由之路。制度化共同生產(chǎn)概念的明晰給予我們兩點(diǎn)啟示。

（一）構(gòu)建服務(wù)型黨建，提升基層黨建再組織化水平

當(dāng)黨員下沉政策不再具有“應(yīng)急屬性”，下沉黨員在深入社區(qū)實(shí)踐時需要培育自身的服務(wù)屬性，黨員在共同生產(chǎn)的過程中既是居民中的一員，同時又有義務(wù)為人民服務(wù)，要明確其中的身份內(nèi)涵。將黨建向服務(wù)型發(fā)展，通過基層黨建的引領(lǐng)和號召作用實(shí)現(xiàn)基層服務(wù)發(fā)展。黨建引領(lǐng)作為一種“再組織化”的路徑，能夠整合治理資源和碎片化的組織權(quán)威，進(jìn)而推進(jìn)基層治理的制度化建設(shè)[19]。

（二）激發(fā)黨員積極性，通過黨建培育居民公共精神

制度化共同生產(chǎn)同樣需要注意激發(fā)黨員的積極性，通過多種多樣的激勵手段調(diào)動黨員更為自發(fā)和主動地參與，共同生產(chǎn)不能失去“互惠”的原則。同時，通過下沉黨員的活動來引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，這不僅不會使得日常活動偏離正確的政治軌道，還能夠以一種更為間接、柔性的方式帶動其他居民的參與[20]，并致力于培育居民的公共精神，這有助于擴(kuò)大共同生產(chǎn)的效益和參與范圍。

五、結(jié)論與討論

歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，重大的社會變革往往發(fā)生在危機(jī)之后。事實(shí)上，在緊迫性消失之后，群眾和機(jī)構(gòu)很可能會回到“一切如?！钡臓顟B(tài)，緊急狀態(tài)下的共同生產(chǎn)將失去存在的價值，這也表明促成共同生產(chǎn)的條件可能已經(jīng)發(fā)生變化，此前緊急頒布的政策和資金投入被撤銷，公民心中的緊迫感也消失了，這需要政策制定者和公務(wù)人員做出更多的努力來維系。對決策者來說，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的共同生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在正常時期條件相對容易維持的領(lǐng)域。在保證基本承諾的情況下提供合法化框架將比在缺乏相互依賴和相互承諾的情況下試圖打破程序限制更為有效。

對于共同生產(chǎn)的延續(xù)性問題學(xué)界也給予了一定的關(guān)注，Steen（2020）認(rèn)為共同生產(chǎn)需要維持共同生產(chǎn)參與者的能力、動機(jī)和機(jī)會，這些條件對共同生產(chǎn)的產(chǎn)生和延續(xù)都十分重要。同樣，當(dāng)公民看到行動帶來的福利時，他們更有可能會參與其中，因此，考慮參與者的動機(jī)和能力是至關(guān)重要的[3]。起初，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能導(dǎo)致的后果所產(chǎn)生的恐懼感是一個足夠強(qiáng)烈的激勵因素，但這種激勵因素會隨著時間的推移和認(rèn)識上的更新而減退。如果無法尋求新的激勵因素，共同生產(chǎn)的必要性和可持續(xù)性將被質(zhì)疑。制度化共同生產(chǎn)概念的提出，將行政、政治因素看作是影響共同生產(chǎn)發(fā)揮作用的重要因素之一，并將其視為概念化、學(xué)理化黨員下沉政策的路徑之一，這將為后續(xù)黨員下沉政策的發(fā)展提供理論支持。然而，制度化共同生產(chǎn)并非單純地由政治動員推動，政策推動是黨員下沉到社區(qū)進(jìn)行服務(wù)的重要因素之一。后續(xù)研究中需要考慮在當(dāng)前的條件下，如何使得黨員下沉政策效果得到顯著提升，在“急”與“緩”的不同時期，制度化共同生產(chǎn)要達(dá)到何種目標(biāo)，以及對于制度化共同生產(chǎn)的績效衡量與政治勢能轉(zhuǎn)化等問題。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵