王海榕

（武漢大學(xué) 湖北武漢 430072）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已于2013年11月7億召開的中共十八屆三中全會通過，提及要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，這與司馬遷在兩千多年前撰寫的《史記·貨殖列傳序》中的觀點(diǎn)不謀而合。一方面，體現(xiàn)了司馬遷是一位高風(fēng)亮節(jié)、視野開闊、學(xué)識淵博的歷史學(xué)家，體現(xiàn)了“千古之絕作”《史記》的瑰寶特性，具備可讀性可研性，其歷久彌新的治國理念可古為今用；另一方面，《貨殖列傳序》中體現(xiàn)的“駁斥小國寡民論”“重視商貿(mào)自由”“追求財(cái)富”“不與民爭利”“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”等先進(jìn)的社會經(jīng)濟(jì)思想也為當(dāng)今政府如何在公共政策系統(tǒng)找準(zhǔn)功能定位提供了重要的借鑒意義。

一、由《貨殖列傳序》思考政府如何在公共政策系統(tǒng)發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”作用

（一）擴(kuò)大對外開放，“小國寡民”不可取

司馬遷在《貨殖列傳序》中駁斥了老子“至老死不相往來”的“小國寡民”思想，評其“必用此為務(wù)，挽近世涂民耳目，則幾無行矣”，司馬遷認(rèn)為閉關(guān)鎖國政策是歷史的倒退，在當(dāng)時(shí)的漢朝既行不通，也不利于社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提倡要經(jīng)營開放的經(jīng)濟(jì)自由。

聯(lián)系當(dāng)下，在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，每個國家都不可能獨(dú)善其身，比方說美國近年來特別是為應(yīng)對新冠疫情所制定的“印鈔”“量化寬松”等政策均會產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，目的就是要把遠(yuǎn)隔太平洋的我們也要拖下水卷入其中。面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境，處在機(jī)遇或挑戰(zhàn)并存的時(shí)期，我國政府始終堅(jiān)定不移擴(kuò)大對外開放，順應(yīng)中國人民要發(fā)展、要創(chuàng)新、要美好生活的實(shí)際要求。在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出，“站在新的歷史起點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢、準(zhǔn)確判斷國際形勢新變化、深刻把握國內(nèi)改革發(fā)展新要求，以更加積極有為的行動，推進(jìn)更高水平的對外開放，加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，以對外開放的主動贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動、贏得國際競爭的主動”。

（二）加強(qiáng)區(qū)域合作，才能實(shí)現(xiàn)互利共贏

《貨殖列傳序》中提到“故太公望封于營丘，地潟鹵，人民寡，于是太公勸其女功，極技巧，通魚鹽，則人物歸之”，意思是姜太公呂望被封在營丘時(shí)，發(fā)現(xiàn)那里的土地是鹽堿地，人口稀少，于是就鼓勵女子紡績，提倡工藝技巧，把魚、鹽運(yùn)到別處去銷售。這樣，其他地方的人民歸附于他，將其它貨物運(yùn)來。這是一種因地制宜的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易思維，有人曾提出與18世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出的“絕對優(yōu)勢理論”有異曲同工的作用，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，各國在生產(chǎn)技術(shù)上的絕對差異導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)成本的絕對差異，是國際貿(mào)易和國際分工的基礎(chǔ)，各國應(yīng)該集中生產(chǎn)并出口具有絕對優(yōu)勢的產(chǎn)品，而進(jìn)口不具有絕對優(yōu)勢的產(chǎn)品，其結(jié)果是可以大大節(jié)約社會資源，提高產(chǎn)出水平。

聯(lián)系當(dāng)下，我們國家出臺的“一帶一路”政策亦是如此，“一帶一路”是在近年來國際國內(nèi)合作日趨緊密、優(yōu)勢互補(bǔ)的情況，為充分發(fā)揮區(qū)域的優(yōu)勢，倡議以共商、共建、共享為基本原則，以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為重點(diǎn)方向，致力于與沿線國家打造命運(yùn)共同體和利益共同體，得到了國際社會的廣泛認(rèn)同，有助于資源流動，加強(qiáng)了經(jīng)貿(mào)合作，提升國際影響力。又例如，即將在2022年1月1日生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），中國的成功加入將進(jìn)一步提高開放水平，有利于中國企業(yè)“走出去”，充分發(fā)揮我國產(chǎn)業(yè)和市場優(yōu)勢，推動與RCEP成員國間產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢互補(bǔ)、深度融合。即使是與美國軍事結(jié)盟的澳洲和日本，面對經(jīng)濟(jì)問題，仍然首先考慮經(jīng)濟(jì)利益，國內(nèi)意見高度統(tǒng)一，各國均按時(shí)批準(zhǔn)通過了各自國內(nèi)的RCEP議案。

二、由《貨殖列傳序》思考政府如何在公共政策系統(tǒng)發(fā)揮“管制”與“導(dǎo)向”作用

（一）尊重市場規(guī)律，處理好政府和市場的關(guān)系

在政府和民間經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，《貨殖列傳序》提到“人各任其能，竭其力，以得所欲。故物賤之征貴，貴之征賤，各勸其業(yè)，樂其事，若水之趨下，日夜無休時(shí)，不召而自來，不求而民出之”，這體現(xiàn)了市場資本提供了天然的逐利空間，“看不見的手”有著明顯的優(yōu)勢，不需要政府的過度干預(yù)和管制，就可以達(dá)到較優(yōu)的資源配置作用。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提及“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。這也充分說明處理好政府和市場的關(guān)系是重點(diǎn)，要以此為抓手，構(gòu)建活躍的市場經(jīng)濟(jì)、百姓安居樂業(yè)才能推動社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）引入社會資本，彌補(bǔ)公共政策系統(tǒng)功能的局限性

公共政策具有利益傾向性，政策的制定與實(shí)施過程，實(shí)質(zhì)上是一個利益/社會價(jià)值的分配與再分配過程，是政策主體間的利益互動過程。由于選民的“理性的無知”與“理性的非理性”、官僚體系無效率、利益集團(tuán)尋租等原因，會導(dǎo)致“政府失靈”，國家財(cái)政無法覆蓋公共服務(wù)體系中的全部政策領(lǐng)域；引入社會資本，恰恰可以彌補(bǔ)公共政策系統(tǒng)功能的局限性。黨的十八屆三中全會已經(jīng)將引入社會資本與提供公共服務(wù)上升成為國家戰(zhàn)略。國際上也早有通過社會融資來提供公共服務(wù)的先例。例如德國已有較為成熟的非營利組織參與提供公共服務(wù)的體系，設(shè)立了非營利組織參與提供公共服務(wù)準(zhǔn)入條件及質(zhì)量監(jiān)管措施，建立了從業(yè)資質(zhì)準(zhǔn)入制度及趨于標(biāo)準(zhǔn)化的教育培訓(xùn)體系[3]。

但是，“純公共物品”（如國防、消防、治安）的兩大特征——非競爭性和非排他性，致使通過市場機(jī)制提供公共物品的潛在困難，另一方面，“非純公共物品”（如公路、學(xué)校、醫(yī)院）又因?yàn)椤巴獠拷?jīng)濟(jì)性”削弱了公眾融資的積極性；并且私人融資的缺點(diǎn)是可能導(dǎo)致公共物品供給數(shù)量不足和結(jié)構(gòu)不平衡。因此，對于“外部經(jīng)濟(jì)性”的行為，政府要通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式支持和鼓勵私人機(jī)構(gòu)提供公共物品，正面引導(dǎo)社會融資，且對社會融資的成果加以規(guī)范，使得公共物品能夠滿足公眾的需求、體現(xiàn)享受公共物品機(jī)會的平等性。

（三）提升營商環(huán)境，突顯以人為本讓利于民

《貨殖列傳序》提及“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”，司馬遷認(rèn)為管理者應(yīng)聽從人民的建議、讓利于人民，百姓才會歸順信服。歸根結(jié)底，就是要“以人為本”，建立“服務(wù)型”政府。

以人為本，首先是要保證公共政策的科學(xué)性與公共參與度。鼓勵公民經(jīng)濟(jì)參與公共政策制定過程對提升社會化管理水平具有重要意義，不僅能夠體現(xiàn)公共政策的公正性，還能夠保證公共政策的合理性與有效性。因此在公共政策制定過程中，需要充分意識到公民對公共政策制定的重要性，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制定，營造更為優(yōu)質(zhì)的公民參與氛圍，以提升社會化管理水平。

以人為本，要努力構(gòu)建良好的營商環(huán)境。例如，國務(wù)院出臺的“減稅降費(fèi)”政策，減輕了市場主體稅負(fù)、降低了企業(yè)融資與物流等成本、繼續(xù)營造了良好的市場環(huán)境，促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)和潛力釋放，拓展了企業(yè)融資渠道，提升了企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和盈利能力，進(jìn)一步支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和企業(yè)發(fā)展。又例如，某轄區(qū)生態(tài)環(huán)境局創(chuàng)新推出“環(huán)保體檢”服務(wù)，讓企業(yè)提前了解項(xiàng)目落地相關(guān)環(huán)保政策及要求，對生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的環(huán)保問題“早發(fā)現(xiàn)”“早診斷”“早治療”，對項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及污染源排放狀況進(jìn)行全面“體檢”，“評估”項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境健康狀況，并進(jìn)行專家“會診”，提出針對性“診療”建議，進(jìn)一步做好生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”工作，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，推進(jìn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙提升。

三、由《貨殖列傳序》思考政府如何在公共政策系統(tǒng)發(fā)揮“調(diào)控”與“分配”作用

（一）適當(dāng)干預(yù)和調(diào)控，克服“市場失靈”

在一個經(jīng)濟(jì)社會中，要想達(dá)到資源配置的“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”是有條件的，包括經(jīng)濟(jì)主體是完全理性的、信息是完全的、市場是完全競爭的、經(jīng)濟(jì)主體的行為不存在外部影響等條件，而符合這些條件的完全競爭市場顯然是不現(xiàn)實(shí)的，市場機(jī)制在很多場合不能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，就會出現(xiàn)“市場失靈”。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提及：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈?！边@體現(xiàn)了政府要在“市場失靈”的時(shí)候，彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷或不足，優(yōu)化資源配置，對市場進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，用“看得見的手”來彌補(bǔ)“看不見的手”，在公共政策系統(tǒng)中充分發(fā)揮“調(diào)控”與“分配”作用，矯正外部性、維持有效競爭、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等。例如，對于造成環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)行為，只有通過政府干預(yù)，出臺相關(guān)政策，強(qiáng)化立法，征收環(huán)境污染稅費(fèi)，提高環(huán)境污染成本，才有可能減少外部性。又例如，為了限制和消除壟斷、保護(hù)和促進(jìn)競爭、提高資源配置的效率，政府可以通過法律手段限制壟斷和反不正當(dāng)競爭。另外，對于資源較貧乏、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府要有適當(dāng)?shù)恼邇A斜，發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作用，在人力、物力上支持其發(fā)展，發(fā)揮好“再分配”功能，以追求城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展與平衡的共贏。

（二）實(shí)現(xiàn)公共政策被管理，提升政府“公信力”

公共政策作為政府用來影響我們生活的一種方式，從搖籃到墳?zāi)苟茧y以擺脫公共政策的影響和制約。公共政策管理追求的是政策的效率和實(shí)際效用最大化，這是公共政策管理的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。公共政策工具的逐漸豐富和多元化，在相當(dāng)程度上為政策主體的選擇提供了更多自由裁量的空間。為了避免過度自由裁量權(quán)給公共政策帶來風(fēng)險(xiǎn)，客觀上需要對公共政策進(jìn)行必要的管理[4]。如何才能做到公共政策的管理呢？可以從以下六方面入手：一是降低政策制定的盲目性，增強(qiáng)政策制定的科學(xué)性；二是克服政策制定的專斷性，加強(qiáng)政策制定的民主性；三是強(qiáng)化政策制定的針對性，提高政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行能力；四是強(qiáng)化政策執(zhí)行的靈活性，提高政策執(zhí)行主體的創(chuàng)新性；五是提倡實(shí)事求是，強(qiáng)化政策分析評價(jià)的客觀性；六是降低分析評價(jià)的模糊性，增強(qiáng)政策分析評價(jià)的科學(xué)性[5]。

《貨殖列傳序》中雖未對提升政府公信力有具體描述，但是其“簡政放權(quán)”等理念無疑是希冀構(gòu)建一個極具公信力、能夠讓百姓安居樂業(yè)的“服務(wù)型政府”。提高政府公信力，既要明確政府“權(quán)責(zé)清單”，厘清哪些“該管”、哪些“不該管”，又要提升政府工作效率、縮減冗余環(huán)節(jié)、優(yōu)化行政流程，推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。例如，利用電子政務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)+，提升政府工作效能，在“改革上下功夫”，讓“信息多跑路”“群眾少跑腿”，實(shí)現(xiàn)為市民提供一窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)。政府的工作效率上來了，給予的便利群眾感受到了，政府的公信力也就提升了，進(jìn)而形成一個良性循環(huán)互動的“親清”新型政商關(guān)系。

剛剛結(jié)束的黨的十九屆六中全會對建黨百年的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，提出要堅(jiān)持胸懷天下，堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，提出要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革開放，促進(jìn)共同富裕。從古至今，處理好政府和市場的關(guān)系、厘清政府與市場的活動范圍是有效發(fā)揮政府在公共政策管理系統(tǒng)作用的重要因素，我們不僅要堅(jiān)持社會主義基本制度，還要不斷完善和改革市場的各項(xiàng)具體制度和機(jī)制，使之更加穩(wěn)定成熟，只有順應(yīng)時(shí)代潮流，努力構(gòu)建起一套系統(tǒng)完備，科學(xué)規(guī)范和運(yùn)行有效的市場制度體系，才能有效應(yīng)對中國偉大復(fù)興前進(jìn)征程上的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推進(jìn)中國特色的社會主義事業(yè)發(fā)展邁入新起點(diǎn)，開辟新境界，書寫出更新更美好的時(shí)代新篇章。