馮煜清 王繼明

（東南大學法學院，江蘇 南京 211189）

一、虛假訴訟檢察監(jiān)督的制度意義與實踐問題

虛假訴訟是指，“當事人本沒有正當?shù)睦碛珊透鶕?jù)，而采用虛構訴訟主體、法律事實，或者隱瞞證據(jù)、偽造證據(jù)等手段，提起并參加民事訴訟，致使法院作出錯誤裁判，以達到損害其他民事主體合法權益目的的違法行為”，[1]廣義上還包括不以訴訟程序為糾紛解決手段、借用謀略、策略將對方拖入訴訟等情況。①可比鑒《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第11條輕率訴訟(Frivolous Suits)，“原告起訴時，明知己方的事實依據(jù)在客觀上(或?qū)嶋H上)完全不符合一方所主張的法律理據(jù)對事實的本質(zhì)要求，或者原告起訴時并未展開合理的調(diào)查，一旦展開合理調(diào)查就會出現(xiàn)前述狀況?！碧摷僭V訟以“虛假行為”“主觀故意”為主要特征，對司法秩序、司法權威和司法公信力產(chǎn)生損害。[2]

早在2008年，最高人民檢察院就要求依法對損害國家利益、公共利益、案外人利益的虛假訴訟案件加強法律監(jiān)督。近年來，虛假訴訟治理愈發(fā)受到國家重視。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》對虛假訴訟犯罪行為的界定、定罪量刑標準、數(shù)罪競合的處罰原則、刑事政策的把握、地域管轄的確定等方面做出了細化規(guī)定。在此基礎上，2021年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》（以下稱《虛假訴訟懲治意見》），進一步提出建立健全虛假訴訟犯罪懲治配合協(xié)作和程序銜接機制、加強虛假訴訟犯罪懲治工作等要求。

當前，虛假訴訟監(jiān)察監(jiān)督已成為反貪反瀆職能劃轉(zhuǎn)分流（亦被稱為“兩反轉(zhuǎn)隸”）后，檢察機關強化自身職權的一個“新增長點”，受到高度重視。2015年始，最高人民檢察院部署開展民事虛假訴訟專項監(jiān)督工作，重點針對民間借貸、以物抵債、企業(yè)破產(chǎn)等領域為獲取非法利益而虛構事實打“假官司”的問題，重點監(jiān)督中介服務機構“居間造假”和涉案人員眾多的“違規(guī)性造假”。自此，我國各級檢察機關虛假訴訟監(jiān)督工作全局、全面鋪開，案件數(shù)量逐年遞增。從2015年向人民法院提出抗訴或再審檢察建議1401件，至2020年達到峰值10,090件，直至2021年才有所回落，同比下降12.6%，糾正“假官司”8816件。[3]

既有司法實踐表明，檢察機關開展的監(jiān)督工作有力地打擊了虛假訴訟行為，維護了司法權威，保護了公共利益和人民群眾的合法權益?？梢哉f，檢察機關已成為當前虛假訴訟治理體系中的支柱，發(fā)揮著不可替代的作用。

然而，在虛假訴訟檢察監(jiān)督工作全面推進的同時，部分地區(qū)的司法實踐也出現(xiàn)了一些問題，需要梳理與研究。

第一，在虛假訴訟監(jiān)督過程中，檢察機關對自身的程序定位和作用尚不明確。部分地區(qū)的虛假訴訟監(jiān)督工作表現(xiàn)出檢察機關一家主導的單極化效應。據(jù)報道，在河南省某市，為克服基層法院就民事虛假訴訟案件辦案力量不足、同級監(jiān)督阻力大等問題，檢察機關多次派員進行“現(xiàn)場指導”，積極敦促法官“誠心接受再審檢察建議”。[4]如此用語，體現(xiàn)出當?shù)氐乃痉嗪蜋z察權的平衡已在一定程度上被打破。

第二，監(jiān)督程序的啟動條件和方式五花八門，各式“創(chuàng)新”突破程序法限制。相較于兩反轉(zhuǎn)隸前民事檢察監(jiān)督工作秉持的被動性和謙抑性傳統(tǒng)，在部分地區(qū)的虛假訴訟監(jiān)督中，檢察院出于業(yè)績考核、職權擴張等行政壓力，更傾向于對虛假訴訟進行主動發(fā)掘和強制介入。以河北省為例，2020年人民檢察院主動介入、摸排線索查明虛假訴訟案件數(shù)量鑒前年同比增長近10倍。[5]為發(fā)掘虛假訴訟線索，檢察官除了審查案件卷宗外，往往會主動調(diào)取相關證據(jù)材料、詢問當事人或者案外人，或主動委托鑒定，很少以利害關系人的申請作為啟動依據(jù)。在山東某企業(yè)涉嫌虛假訴訟案中，檢察官僅僅在閑談中了解到另案刑事案件疑似存在虛假訴訟線索，便立即成立工作小組，主動調(diào)取刑事偵查部門和法院所掌握的相關書證與證人證言，并向另案證人詢問有關情況。[6]此外，浙江、廣東等地區(qū)的部分檢察院還嘗試用信息化手段發(fā)現(xiàn)虛假訴訟監(jiān)督線索，運用大數(shù)據(jù)技術對海量裁判文書進行智能審查和篩選，主動挖掘虛假訴訟案件的線索。利用新的技術科學地辦案固然值得肯定，但厘清權責與程序界線仍然十分必要。

第三，辦案流程缺乏體系化的程序規(guī)則，各地各行其是。在案件辦理過程中，部分地區(qū)的虛假訴訟檢察監(jiān)督工作表現(xiàn)出一定的行政化色彩。例如，有的地區(qū)開展了專項監(jiān)督活動集中辦案，“嚴打”式的辦案機制導致虛假訴訟檢察監(jiān)督權發(fā)生異化。2021年，齊齊哈爾市檢察機關針對農(nóng)村“三資”虛假訴訟開展專項檢察活動，自發(fā)對近5年涉及農(nóng)村“三資”糾紛訴訟案件進行調(diào)卷審查；同年，牡丹江市林口縣檢察院抽調(diào)業(yè)務骨干成立專案組，集中整頓以住房公積金為執(zhí)行標的的調(diào)解案件，對其中存在約定管轄、立案后快速結案、只有借款憑證無轉(zhuǎn)賬證據(jù)的，直接啟動監(jiān)督程序。[7]此外，還有檢察官提出，民事檢察部門只要認為調(diào)查收集的證據(jù)足以動搖原判決就可以提出再審檢察建議；[8]亦有學者提出，調(diào)查核查權的詢問范圍由當事人、案外人擴大到主審法官以及相關部門，必要時可以通過相關機構查詢案件的關聯(lián)信息。[9]可以說，實踐中各地做法不一，問題叢生。

第四，一刀切的權力配置導致檢察機關在部分需要強力介入的重大案件中舉步維艱。民事檢察部門在辦案中沒有強制權，在一些重大案件中，對于重要線索和信息的獲取只能寄希望于其他辦案部門的協(xié)同配合，缺乏獨立推進案件調(diào)查的能力。例如，在上文所述之山東某企業(yè)涉嫌虛假訴訟案中，檢察官通過閑談了解到另一起刑事案件中疑似存在虛假訴訟線索，遂數(shù)次向涉案人員田某詢問其名下企業(yè)的訴訟情況，田某拒不回答，轉(zhuǎn)而詢問作為該案證人的企業(yè)財務經(jīng)理時，對方也一問三不知，案件一度陷入僵局。最終在另案刑事偵查人員的協(xié)助下，檢察機關才獲得了田某與財務經(jīng)理的證言。[6]

造成上述問題的原因，固然有檢察官經(jīng)驗不足、人力資源受限、行政干預等制度執(zhí)行的過程因素，但歸根結底，是虛假訴訟檢察監(jiān)督的制度設計對虛假訴訟之復雜性預估不足，導致制度設計和實踐需求不匹配所致。換言之，現(xiàn)有檢察監(jiān)督制度將虛假訴訟視為一類同質(zhì)化的監(jiān)督對象，忽視了虛假訴訟概念下糾紛的差異性，缺乏面向不同類型虛假訴訟的多元化監(jiān)督程序，導致檢察機關不得不根據(jù)不同類型案件的監(jiān)督需求突破程序限制或創(chuàng)設新的程序，造成了實踐上中的不一致。

虛假訴訟作為一個學理概念，在司法實踐中表現(xiàn)為多種截然不同的訴訟形態(tài)，很難用同一種監(jiān)督模式進行有效的治理。

實踐中，檢察機關傾向于按照案由或案件事實對虛假訴訟進行分類，并在一定時期適用某一種監(jiān)督機制集中治理特定類型的虛假訴訟。[10]然而這種分類監(jiān)督的方式行政化色彩濃厚，很難保障監(jiān)督程序的正當性。亦有檢察院在此基礎上將虛假訴訟進一步分為三種類型：一是單方實施的虛假訴訟行為，如“套路貸型”虛假訴訟；①在“套路貸”虛假訴訟中，放貸人偽造虛高利息的借款合同和銀行流水進行虛假訴訟，借民事合同糾紛訴訟之名榨取高額利息。例如，王某等人放貸時讓借款人簽訂翻倍借條并扣除偷月利息，催賬時故意采取傷害、隨吃同住等手段逼債，或以翻倍借條、虛假銀行流水和證人證言為證據(jù)，向法院提起民事訴訟，均獲得勝訴。案件信息系訪談所得。二是當事人雙方合謀的虛假訴訟，也包括一人分飾原、被告兩方的情形，如“農(nóng)民工討薪型”虛假訴訟；②根據(jù)《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(二)》，農(nóng)民工工資有優(yōu)先受償權。在“農(nóng)民工討薪型”虛假訴訟中，企業(yè)利用虛構的農(nóng)民工勞務合同，策動農(nóng)民工與被凍結資產(chǎn)的公司進行虛假訴訟，將凍結財產(chǎn)以依法優(yōu)先受償?shù)霓r(nóng)民工工資的形式轉(zhuǎn)移。在鄢某等人與某公司勞務合同糾紛案中，該公司因涉訴銀行賬戶被法院凍結，致使其無法將69萬元的合同款項按掛靠協(xié)議支付給掛靠方，遂與掛靠方惡意串通，利用農(nóng)民工勞務工資的優(yōu)先受償性，虛構該公司拖欠17人勞務工資69萬元的事實進行虛假訴訟。案件信息系訪談所得。三是當事人與法官合謀的虛假訴訟，多見于“調(diào)解型”虛假訴訟。③在調(diào)解型虛假訴訟中，當事人與法官合謀，利用調(diào)解程序?qū)τ谑聦嵳J定和法律適用較為松弛的特點，違法達成調(diào)解協(xié)議，損害案外人的合法權益。例如，在銀某等人與某學校、某公司建設工程價款優(yōu)先受償糾紛案中，雙方通過虛構涉案工程項目負責人、墊付人工工資和材料款的事實，請求以涉案房屋抵償墊資，并向法院提交了偽造的《債務抵償合同》《建設工程承包合同》等材料。起訴當日，雙方即達成調(diào)解，確認了以房抵債的事實。案件信息系訪談所得。上述分類揭示了不同虛假訴訟案件的程序特征，但是對于解決“如何構建類型化的監(jiān)督機制”這一核心問題的意義相對有限。

可見，當前的民事檢察監(jiān)督理論與制度設計已不能完全滿足新時代虛假訴訟檢察監(jiān)督工作的需要，導致檢察機關在司法實踐中陷入困境。因此，有必要對虛假訴訟檢察監(jiān)督制度進行涵蓋理論與制度實踐的類型化建構，以期為新時代民事檢察工作的發(fā)展和創(chuàng)新提供參考。

二、虛假訴訟檢察監(jiān)督類型化的法理基礎

對虛假訴訟檢察監(jiān)督進行類型化建構，其法理基礎主要體現(xiàn)在兩方面：一是從程序原理看，虛假訴訟檢察監(jiān)督是對法院審判權的修復和對訴訟結構的補全，不同程序結構的虛假訴訟，其監(jiān)督原理亦不相同，故而有必要對其進行類型化建構；二是從權力屬性上看，虛假訴訟檢察監(jiān)督權兼具司法權和行政權面向，在不同類型虛假訴訟的檢察監(jiān)督中遵循截然不同的權力邏輯，使得虛假訴訟檢察監(jiān)督權的差異化行使具有正當性。

（一）虛假訴訟檢察監(jiān)督的程序原理

虛假訴訟檢察監(jiān)督的程序構造，其核心是民事檢察權和法院審判權的關系。民事檢察權與法院審判權是平行關系、上下等級關系還是相互制約關系，實務界存在較大爭議。[11]在刑事訴訟中，檢察機關的強職權性已被司法實踐認可，檢察機關處于法院的平行地位上，并對法院審判權形成客觀上的限制和制約。①大量研究顯示，法院極少推翻檢察機關的公訴意見。此外，認罪認罰制度亦被學者認為是檢察權對審判權的限制。然而，基于民事訴訟法中的處分原則和平等原則，以及民事審判權的獨立性和安定性考量，在民事司法中顯然不宜套用刑事司法中的權力關系。當前虛假訴訟檢察監(jiān)督權的運行在一定程度上處于失范狀態(tài)，受到檢察機關尋求業(yè)務增長點的行政驅(qū)動，面臨盲目擴張風險，難免與法院民事司法權產(chǎn)生張力。但從本質(zhì)上說，虛假訴訟檢察監(jiān)督權與法院審判權并不矛盾，也不應凌駕于法院審判權之上。二者的關系可從以下兩個方面加以理解。

其一，虛假訴訟檢察監(jiān)督權是對法院審判權的修復?，F(xiàn)代民事訴訟理念倡導當事人意思自治、自我決定、自我負責的理念，將民事訴訟視為私人之間的競技場，法院僅充當裁判者的角色。與此同時，以辯論主義和處分權主義為核心的民事程序構造重心在于防范法院審判權的濫用，以致對當事人的虛假競技行為存在忽視。但值得注意的是，虛假訴訟的成因在于既判力相對性、生效判決導致物權變動等制度的留白和泛用，而非當事人主義改革限制法官職權之過。[12]訴訟是法院的司法權和當事人的訴權共同發(fā)揮作用的結果和表現(xiàn)，通過民事檢察監(jiān)督治理虛假訴訟問題好比“借之東風”，而非過分依賴甚至否定改革之成效。虛假訴訟檢察監(jiān)督的主旨不是替代法院作出決策，也不是將其作為邊緣化的第三者“束之高閣”，而是修復司法決策機制的“漏洞”。在虛假訴訟的治理邏輯中，民事檢察權介入的基本邏輯是對法院審判權的補充和完善，而非審查或替代。換言之，虛假訴訟的治理應以司法程序的自我糾正機制為主導，通過強化法官在疑似虛假訴訟中的職權介入以及案外人參與的機制實現(xiàn)“程序自救”，如借鑒日本詐害防止參加制度，②根據(jù)日本法，對于疑似存在惡意串通、損害他人合法權益的案件，由法院通知可能受到侵害的案外人參加訴訟，以賦予其程序保障，捍衛(wèi)實體權益，參見肖建華．主參加訴訟的詐害防止功能[J]．法學雜志，2000(5)：30-31；邱星美．論詐害案外人惡意訴訟之程序法規(guī)制[J]．法律科學，2005(3)：102-108．又或德國法訴訟判決制度等方式予以補充。③根據(jù)德國法，民事訴訟程序中應當審理且判決的對象包括該訴是否具備訴訟要件以及該訴所要求的內(nèi)容是否妥當；對前者，因訴不合法而駁回的裁判屬于訴訟判決，以期在虛假訴訟萌芽之際予以規(guī)制，參見羅森貝克，施瓦布，戈特瓦爾德．德國民事訴訟法[M]．李大雪，譯．北京：中國法制出版社，2007：380；李文革．虛假訴訟的裁判方式：新修訂的《民事訴訟法》第112條評析——以域外經(jīng)驗為借鑒[J]．政治與法律，2013(10)：138-145．檢察機關在司法程序不能自我糾正或自我糾正成本過高、難度過大時，承擔“打補丁”和“托底”的作用；只要案件不涉及刑事犯罪，那么檢察機關查明事實的權力就不應套用刑事訴訟程序中的偵查權，也不宜凌駕于法院調(diào)查權之上，而是應當根據(jù)法益保護的緊迫性和必要性，行使合理限度的調(diào)查核實權。[13]

其二，虛假訴訟檢察監(jiān)督權是對訴訟結構的補全。根據(jù)王亞新教授的觀點，大陸法系民事訴訟由“對抗”和“判定”兩大要素組成。前者是訴訟程序的主體，指雙方當事人之間圍繞訴訟標的展開的攻擊和防御活動；后者是訴訟程序的結果，指的是中立第三方的法官基于雙方當事人攻擊防御后產(chǎn)生的爭議事實作出終局性的判斷。兩大要素構成“對抗—判定”結構，是民事訴訟程序的基本結構。[14](P50)此外，民事訴訟法律關系作為民事訴訟基本結構的衍生要素，理應具備有序性和統(tǒng)一性。例如，只有先發(fā)生原告與人民法院的關系后，才能出現(xiàn)法院與被告的關系?！皩埂卸ā钡幕窘Y構使若干“面”的訴訟法律關系形成了一個統(tǒng)一的民事訴訟法律關系“束”。司法事實認定就像演奏音樂一樣，其不但取決于樂譜，而且還取決于樂器和演奏家。[15](P33)虛假訴訟中的訴訟行為系當事人雙方合謀、與法官合謀或單方欺詐的虛假行為，抽離了基本的“對抗”要素，如同失去了“演奏家”，民事訴訟的基本結構坍塌，導致民事訴訟法律關系的有序性和統(tǒng)一性失衡，無法有效應對虛假訴訟。肖建國教授據(jù)此提出，民事檢察權的介入能夠修復坍塌的訴訟程序，再現(xiàn)“對抗—判定”結構。檢察機關作為對抗的一方出現(xiàn)，與當事人形成實質(zhì)化攻防，保障判定結果基于充分對抗后的事實作出。[16]

綜合上述兩方面不難看出，檢察機關監(jiān)督虛假訴訟的理想方式是作為特殊當事人參與程序，以發(fā)現(xiàn)虛假訴訟行為、維護司法秩序為訴訟目標。在疑似虛假訴訟的案件中，可采用等邊三角形或四邊形架構的程序架構——法院居中裁判，當事人和檢察院圍繞是否存在虛假訴訟行為進行平等對抗，由此形成審判權居中、當事人訴權和民事檢察權互為犄角的等邊三角形架構；如存在第三人/案外人，其加入訴訟程序后則形成四邊形架構。[16]由此可見，根據(jù)虛假訴訟形態(tài)之不同，即虛假訴訟是單方實施、當事人雙方合謀還是法官與當事人串通，檢察權的介入機制也不盡相同?？尚械慕槿霗C制包括：在訴訟過程中，檢察機關可以主動參訴，也可以由法院通知參訴；在訴訟結束后，檢察機關可以通過抗訴、檢察建議等方式督促法院啟動審判監(jiān)督程序，同樣可以形成上述程序構架，但在證明要件事實方面，檢察機關應避免濫用監(jiān)督權、破壞民事訴訟的基本架構。[17]

（二）虛假訴訟檢察監(jiān)督權的屬性

上文在程序架構上明確了檢察機關介入方式的多樣性，但若要求檢察機關介入所有疑似虛假訴訟案件，不具有現(xiàn)實的可操作性，這就需要結合虛假訴訟檢察監(jiān)督權的權力邏輯，構建類型化的監(jiān)督模式。具體來說，權力的行使是嚴格恪守謙抑性、適度弱化謙抑性標準、還是讓位于職權主義，要根據(jù)案件所涉及之法益的具體情況作個案分析，其正當性在于虛假訴訟檢察監(jiān)督權的雙重權力屬性。換言之，虛假訴訟檢察監(jiān)督權在屬性上兼具司法權和行政權面向，在不同類型的虛假訴訟中遵循差異化的監(jiān)督權行使邏輯，使得虛假訴訟檢察監(jiān)督權的差異化行使具有正當性。

從權力性質(zhì)上看，虛假訴訟檢察監(jiān)督權的性質(zhì)模糊不清，其根源在于我國學術界和實務界對于民事檢察權性質(zhì)屬于司法權還是行政權有長期的理論爭議。主流觀點認為，民事檢察權既不屬于司法權，也不屬于行政權，而是憲法規(guī)定的第三種權力——法律監(jiān)督權。①《憲法》第134條規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關，另見參考文獻[34]。從反貪反瀆職能劃轉(zhuǎn)分流后檢察權的發(fā)展趨勢和虛假訴訟的治理實踐看，虛假訴訟檢察監(jiān)督權確實不宜歸入司法權或行政權，而是中國特色的“法律監(jiān)督權”，兼具行政屬性和司法屬性。

一方面，虛假訴訟檢察監(jiān)督權表現(xiàn)出較強的行政屬性。在西方國家的三權分立架構中，司法權由以法院為代表的司法機關行使，而民事檢察權代表國家或政府立場，服務于行政職能，往往被納入行政權的范疇。以美國為例，美國實行雙重法律制度，總統(tǒng)、副總統(tǒng)和聯(lián)邦政府行政部門行使行政權，總檢察長和地方檢察官都是聯(lián)邦官員，因而檢察權被認為是行政權。[18]盡管民事檢察權外觀上與司法權有相似之處，客觀上亦涉及司法實踐，但其本質(zhì)是行政權。例如，美國檢察官在自己的司法管轄區(qū)內(nèi)享有幾乎毫無限制的民事起訴權，代表個人提起訴訟。同時，美國檢察官還可以廣泛地參與、介入民事訴訟，尤其是在涉及公共利益的保護上，有權隨時提起并參與民事訴訟，以保護政府和公眾的利益。這些都被歸納為行政責任的一部分。①根據(jù)美國《謝爾曼反托拉斯法》第4條和《克萊頓法》第14條的規(guī)定，檢察官可以依據(jù)司法部長的指示，在各自區(qū)內(nèi)提起衡平訴訟，以防止和限制違反法律的行為；《公平住宅法》規(guī)定，聯(lián)邦檢察長認為某人或某團隊因本法而賦予的權利受到侵害或威脅時，檢察長可以直接提起民事訴訟。參見鄭人豪．美國的檢察制度[J]．當代檢察官，2002(5)：30-41．此外，檢察機關的身份在民事訴訟中徹底當事人化，既可以作為原告，也可以作為被告。[19](P33-37)又如，美國檢察官享有廣泛且主動的自由裁量權來啟動或終止程序，包括審查、中止和駁回并提供辯訴交易，這些權力超越了一般意義上的司法權范疇。在加拿大，民事檢察權的行政權屬性更為明顯。由于專職檢察官不得參加私人訴訟，甚至不能代表省、市進行民事訴訟，必須將時間全部用于本職工作（公訴），因而加拿大有政府官員兼職檢察官提起民事訴訟的傳統(tǒng)，這種兼職檢察官可以在起訴案件時起到填補行政職能空缺、平衡司法權的效果。[20]在法國，檢察機關的民事檢察職權主要表現(xiàn)為作為公共秩序的代言人介入民事司法，在檢察機關發(fā)現(xiàn)“損害公共秩序事實”的情況下，可以于民事訴訟的任何階段以任何身份提起或參與訴訟。②根據(jù)《法國新民事訴訟法典》第426條規(guī)定，檢察院可以了解其認為應當參加訴訟的其他案件，原文如下：Code de procédure civile, Article 426: Le ministère public peut prendre communication de celles des autres affaires dans lesquelles il estime devoir intervenir．介入方式具體包括：其一，以主當事人的身份直接進行民事訴訟，即以原告的身份主動起訴和以被告的身份應訴；其二，以共同訴訟人的身份介入民事訴訟，負責對案件的法律適用提出意見；③根據(jù)法國《民事訴訟法》第424條規(guī)定，檢察官可以向正在進行中的審判活動提供書面意見或者口頭意見，參見洛伊克·卡迪耶．法國民事司法法[M]．楊藝寧，譯．北京：中國政法大學出版社，2010：128-134．其三，以監(jiān)督機構身份監(jiān)督民事審判活動。

我國的虛假訴訟檢察監(jiān)督權屬于“法律監(jiān)督權”，這與西方司法制度中的檢察權屬性存在根本差異。然而，與西方檢察官類似的是，我國檢察官作為國家干部，以民事訴訟為杠桿行使社會管理職能，同樣具有濃厚的行政色彩。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，檢察機關對我國社會治理的參與愈發(fā)深入，如果否認民事檢察權的行政權屬性，則顯然與社會現(xiàn)實不符，將無法滿足社會需要。例如對于危害國家利益、公共利益但又不足以構成犯罪的違法行為，如果仍然依傳統(tǒng)范式悉數(shù)交由行政機關規(guī)制，在加重行政機關社會管理負擔的同時，亦是對政府職權的過度擴張?，F(xiàn)代檢察權的主要職能之一即為保障公民權利，因而由檢察機關承擔部分職能是一個可行的選擇。

進一步來說，由于虛假訴訟是一個綜合性的社會問題，對虛假訴訟的監(jiān)督不是單純的民事司法問題，亦涉及社會治理的行政職能。此時，權力規(guī)制的對象不是對虛假訴訟涉及的公民或法人之特定糾紛以及該糾紛指向的當事人或第三人利益，而是“公益”，包括了公序良俗、社會秩序、體制公信等抽象的制度性利益，以及具象化的國有財產(chǎn)和不特定主體的財產(chǎn)性利益。[21]盡管虛假訴訟不可避免地對司法公信造成損害，但將虛假訴訟籠統(tǒng)地界定為對司法權威的挑戰(zhàn)，進而一攬子地歸入“公益”問題，則有失偏頗。事實上，并非所有虛假訴訟都對公共利益造成嚴重侵害；部分虛假訴訟的后果更多地體現(xiàn)在特定自然人和法人的私益層面，對公益的侵害不顯著或較輕微。因此，不能一概而論地認定虛假訴訟檢察監(jiān)督權為行政權，只有當虛假訴訟對公共利益造成實質(zhì)性損害時，該權力的行政面向才會占據(jù)主導。

虛假訴訟檢察監(jiān)督權的行政面向強調(diào)權力運行的職權性和主動性。一般來說，民事檢察權對公益的保護主要有以下兩類情形：一是檢察機關對危害國家利益、社會公共利益的不法行為向法院提起民事公益訴訟；二是檢察機關以保護國家利益、社會公共利益為目的向有關行政機關提出檢察建議、向法院提出檢察建議或提起抗訴。虛假訴訟監(jiān)督適用于后一種情形，基于政府對社會的“管理權”而由檢察機關代表政府對危害公共利益的不守法行為提交司法進行處置。[22]如果將虛假訴訟視為一個程序問題，檢察機關作為法律監(jiān)督者通過檢察建議或抗訴的方式啟動再審，僅僅是一種司法機制；而如果將虛假訴訟視為一個涉及公共利益的社會治理問題，則檢察機關為保障公共利益督促法院處置虛假訴訟行為，不僅是一種司法機制，也可以視之為檢察機關基于其社會管理職能對法院審判活動進行的一種特殊的“行政介入”。此時，基于行政權運行的要求，檢察機關有積極作為的義務和正當性。因此，當虛假訴訟嚴重侵害公共利益時，民事司法的謙抑性讓位于行政干預的職權主義。

另一方面，虛假訴訟檢察監(jiān)督權也表現(xiàn)出司法屬性，其理論淵源可追溯到蘇聯(lián)司法制度。無論是我國檢察制度還是民事訴訟制度，在發(fā)展初期都大幅借鑒了蘇聯(lián)的制度設計。根據(jù)1936年《蘇聯(lián)憲法》的規(guī)定，蘇聯(lián)檢察院為蘇聯(lián)最高法律監(jiān)督機關，蘇聯(lián)總檢察長享有最高的法律監(jiān)督權，行使對各部及其所屬機關、個別公務員以及蘇聯(lián)公民是否嚴守法律之最高檢察權。蘇聯(lián)對于法律監(jiān)督權的范圍界定與我國類似，以公權力制約職能為主，亦涉及社會治理職能。其中，作為主導的公權力制約職能主要體現(xiàn)為蘇聯(lián)檢察權與生俱來的監(jiān)督屬性。在列寧看來，檢察長唯一的職權和必須做的事情只有一件，即確保整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。[23](P325-327)實際上，在蘇聯(lián)和東歐社會主義國家，檢察機關是法律監(jiān)督機關，因此其每項職權都是從監(jiān)督的角度設計的；即使放在目前的獨聯(lián)體國家中，檢察機關的職權和性質(zhì)仍然并未有太大變化，檢察權的具體內(nèi)容也變化不大。[24]可見，蘇聯(lián)檢察權的主要功能是監(jiān)督法律適用在聯(lián)邦制蘇維埃共和國之內(nèi)的統(tǒng)一，即貫徹中央制定的法律和司法政策。在此框架下，檢察機關是與法院平行、甚至高于法院的司法機關。而社會治理職能主要體現(xiàn)為維護社會公共利益和救濟弱勢群體。根據(jù)《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟綱要》第29條第1款的規(guī)定，“檢察長從維護國家利益、社會利益或公民權利和法律保障的利益的需要出發(fā)，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟”。[25](P80)根據(jù)蘇聯(lián)總檢察長的相關命令，民事訴訟中存在檢察官必須參與的某幾種案件，具體包括：關于請求公民遷出住宅的案件、關于使工人和職工恢復工作的案件以及關于人身損害賠償?shù)陌讣26](P135)然而，受其公權力制約職能影響，檢察機關的角色定位被限定為司法機關，故而蘇聯(lián)檢察官參與訴訟的角色不是當事人，而是享有司法權的監(jiān)督者。相較之下，我國檢察機關在設立之初即采取了類似的權力架構，雖然經(jīng)歷了一系列體制機制改革，但權力關系并未發(fā)生根本性變革，故民事檢察權在本質(zhì)上具有司法權屬性。

虛假訴訟檢察監(jiān)督權的司法屬性不僅涉及對司法公信、公序良俗、社會秩序等公共利益的關注，更直接介入私益的保護，即保護當事人和案外人等民事主體的合法權益。民事司法理念要求司法機關在私益保護中尊重當事人處分權，恪守謙抑原則。長期以來，我國民事檢察權的行使亦采取了相對消極、被動的態(tài)度。但從民事檢察權的運行邏輯看，謙抑原則并非一成不變，需要區(qū)分權利行使的主旨是救濟還是監(jiān)督。社會成員的私益受損，其對民事檢察權介入之期待在于對受損私益的救濟，如當事人自身主動放棄獲得救濟的權利，則檢察機關亦不宜強行干涉。而監(jiān)督是公權力針對公權力實施的行為，雖然可能在客觀上實現(xiàn)了私權救濟的效果，但主要目的是對公權力進行制約。當監(jiān)督功能占據(jù)主導時，謙抑性主要表現(xiàn)為保障法院獨立行使審判權，檢察機關的權力行使遵循被動性、滯后性等限制；當救濟功能占據(jù)主導時，謙抑性主要表現(xiàn)為對權利主體意愿的最大程度的尊重，檢察機關更接近于特殊的“當事人”或“代理人”，嚴格限制對民事糾紛的主動介入。

當虛假訴訟涉及自然人或法人的民事權利義務時，救濟和監(jiān)督功能往往同時存在，為保護當事人或案外人利益而啟動公權力對另一公權力進行監(jiān)督，對于當事人或案外人而言為“救濟”，對于公權力雙方而言則是“監(jiān)督”。[22]此時，何者占據(jù)主導要看監(jiān)督的必要性和價值。換言之，如果個案的違法性微弱，或是雖然符合虛假訴訟的形式要件但不具有違反法律強制性規(guī)定的實質(zhì)目的，則監(jiān)督的必要性不大，法律保障的制度效益亦有限，權利救濟功能占據(jù)主導。相反，如果個案的違法性較強，甚至當事人與法院合謀以虛假訴訟的形式繞開特定法律規(guī)范，審判程序自我糾正較為困難，則需要檢察機關作為法院和當事人之外的第三方介入，保障法律實施，此時監(jiān)督功能占據(jù)主導。

三、虛假訴訟檢察監(jiān)督類型化的實踐進路

以上關于虛假訴訟檢察監(jiān)督的程序原理和監(jiān)督權屬性的分析表明，虛假訴訟檢察監(jiān)督的類型化建構具有必要性和正當性。已有研究也意識到了這一點，并嘗試從程序原理的角度對虛假訴訟進行類型劃分。例如，有學者將虛假訴訟分為侵犯案外第三人民事實體權益型與侵犯案外第三人民事程序權力型；[27]亦有學者以第三人撤銷之訴的適格原告為切入點，根據(jù)虛假訴訟中未參與訴訟的是有獨立請求權第三人還是無獨立請求權第三人進行分類。[28]但上述分類主要圍繞第三人撤銷之訴展開，不符合檢察監(jiān)督的分類治理需求。從虛假訴訟程序架構和民事檢察權的屬性出發(fā)，可根據(jù)虛假訴訟侵害之法益的不同，將虛假訴訟劃分為公益侵害型虛假訴訟、私益侵害型虛假訴訟和政策規(guī)避型虛假訴訟，并針對各類訴訟構建相應的檢察監(jiān)督模式。下文將就三類虛假訴訟的檢察監(jiān)督展開詳細論述。

（一）公益侵害型虛假訴訟的檢察監(jiān)督

公益侵害型虛假訴訟，是指以侵害國家利益和社會公共利益為主要目的的虛假訴訟行為。在司法實踐中，實施此類訴訟行為的當事人主要目的不在于侵占私人財產(chǎn)，而在于非法占有國有資產(chǎn)（包括國家財產(chǎn)以及國有企業(yè)的財產(chǎn)）。[29]例如，國有企業(yè)負責人與民營企業(yè)合伙偽造虛假債務，通過法院調(diào)解以國有財產(chǎn)抵償“債務”；國有企業(yè)高管虛構勞動合同關系，教唆“勞動者”依靠勞動報酬優(yōu)先權的法律優(yōu)勢起訴“用人單位”支付相應價金，從而轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等等。此外，對抽象公共利益的嚴重侵害亦屬于此類訴訟，如危害國家安全、引發(fā)系統(tǒng)性金融風險等相關訴訟行為。在本類虛假訴訟中，實施虛假訴訟的手段隨著社會變遷不斷更新，難以作為主要評價對象；但侵害法益的范疇相對穩(wěn)定，故而分類標準具有理論意義和實踐指導價值。

需要注意的是，公益是否占據(jù)主導地位，其邊界具有模糊性，應把握“公有財產(chǎn)性利益”和“重大公共利益”的核心范疇，不能盲目擴大，尤其對于公序良俗、社會秩序等抽象公共利益要作限縮解釋。例如，有學者認為，中國式“假離婚”和虛假的“分家析產(chǎn)”增加了社會不安定因素，擾亂了正常的社會管理秩序，屬于侵害公益的虛假訴訟。[29]這一觀點是值得商榷的。相關司法實踐表明，中國式“假離婚”型虛假訴訟在一般情況下主要指向離婚案件當事人的個人私益，只有在特殊情況下才會和公共利益建立聯(lián)系，對“公有財產(chǎn)性利益”和“重大公共利益”產(chǎn)生侵害，這主要是由虛假訴訟行為的目的決定的。在王某、胡某涉虛假訴訟一案中，為達到逃避債務、轉(zhuǎn)移夫妻共同財產(chǎn)的目的，王某捏造夫妻感情破裂的理由向陽新縣人民法院起訴離婚，并在調(diào)解協(xié)議中將夫妻二人名下的3套房產(chǎn)全部歸妻子胡某一人所有，致使王某的債權人在申請強制執(zhí)行后，法院以無財產(chǎn)可供執(zhí)行為由終結執(zhí)行程序。[30]該案屬于“假離婚”案件中的常見情形，當事人的虛假訴訟行為侵害的主要法益是債主們的債權實現(xiàn)力，而非司法秩序或政策規(guī)則的社會管領力。在該案中，王某的行為目的決定了虛假訴訟侵害的更多是私益而非公益。與之形成鮮明對比的是安徽省含山縣招商局原局長吳某涉虛假訴訟一案。該案中，吳某通過與妻子假離婚，將其挪用的公款、貪污受賄所得的購物卡以及金銀首飾轉(zhuǎn)移至妻子名下，致使巨額國有財產(chǎn)流失，嚴重違反黨紀國法。[31]其雖然也采用了“假離婚”的形式，但侵害的主要法益是公共利益，屬于“假離婚”案件的特殊情形。在司法實踐中，檢察機關對上述兩類案件均采取了職權介入的監(jiān)督模式，究其原因，在于中國式“假離婚”往往具有逃避政策管理的目的（如通過假離婚規(guī)避房屋限購政策），對社會管理、倫理價值影響顯著，容易引起檢察機關的警覺。然而。從公共利益識別的角度看，二者在監(jiān)督手段上不宜一概而論。這也進一步說明，對于虛假訴訟的監(jiān)督，需要由其行為目的和損害結果探究侵害法益的本質(zhì)，而不能將虛假訴訟一概認定為對公共利益的侵害。

當前的中國社會存在多元化的價值觀，與特定時間、特定背景下的社會秩序、公序良俗相悖的訴訟行為，除非具有普遍認同且較為嚴重的違法性，否則不宜納入公益侵害型虛假訴訟的評價范疇，且完全可以通過常規(guī)行政手段規(guī)制。事實上，以“假離婚”為代表的一系列虛假訴訟在很大程度上是社會財富分配不均、房價過高、傳統(tǒng)家庭組織形式被破壞等社會問題的產(chǎn)物，不能簡單地以是否影響社會秩序加以評價。此外，虛假訴訟必然侵害司法秩序，后者亦屬于公共利益的范疇，但不同虛假訴訟對司法秩序的侵害力度及其社會影響是截然不同的，不能僅因為侵害司法秩序就將所有虛假訴訟一概納入公益侵害型的范疇，還要看侵害的嚴重程度而論。事實上，涉及“公有財產(chǎn)性利益”和“重大公共利益”的虛假訴訟，其社會影響相比于限于私人間的虛假訴訟往往要惡劣得多，對司法秩序的侵害也更為嚴重。例如，在廣廈公司涉嫌虛假訴訟一案中，公司法定代表人在以私人賬戶超額收取甘肅六建工程款后，再次捏造事實、偽造證據(jù)材料，以公司名義起訴主張甘肅六建支付工程款。在蘭州市檢察機關主動依職權啟動檢察監(jiān)督后，辦案人員走訪案涉地點、調(diào)查核實證據(jù)情況，最終在庭審充分舉示證據(jù)，揭露了廣廈公司通過虛假訴訟侵吞甘肅六建巨額國有財產(chǎn)的行為，為甘肅六建挽回巨額損失，避免了國有資產(chǎn)嚴重流失。[32]此類案件無論是社會影響力還是涉案金額，一般都要高于非公益侵害型的虛假訴訟。

就檢察權的運行邏輯而言，公益侵害型虛假訴訟的檢察監(jiān)督更多地體現(xiàn)了民事檢察權的行政權屬性，故應遵循能動性和預防性的權力邏輯。這與當前虛假訴訟檢察監(jiān)督的主流實踐理念基本一致。所謂能動性，是指虛假訴訟的線索發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督程序的啟動不以當事人或利害關系人的申訴為依據(jù)，強調(diào)檢察機關發(fā)掘線索的自發(fā)性和主動啟動監(jiān)督程序的職權性。所謂預防性，是指檢察機關可以在虛假訴訟案件的全流程、任意階段介入，無需等待判決生效或損害實際發(fā)生，從而及時保障公共利益，避免不可逆的損害。在權力行使的手段上，雖然強調(diào)能動性和預防性，但要注意手段與受侵害之法益應符合比例原則。在涉及重大公共利益的領域，可適用大數(shù)據(jù)篩查等更加前沿、主動性更強的技術手段；僅涉及一般公益的案件，則應相對保守，避免對法院審判權的不當干預。

在介入方式上，檢察機關面對公益侵害型虛假訴訟，應突破傳統(tǒng)民事檢察監(jiān)督的被動和謙抑慣性，強化介入的主動性、職權性和預防性。公共利益的損害往往難以填補，一旦發(fā)生可能“覆水難收”。因此，對于公益侵害型虛假訴訟的處理，可以借鑒法國、德國等國家檢察權司法化的經(jīng)驗。在檢察機關發(fā)現(xiàn)有損害公共利益的虛假訴訟行為存在時，可根據(jù)法律授權或?qū)φJ為需要參與的民事案件主動參訴，以事中監(jiān)督為主，從而將規(guī)制手段前置以實現(xiàn)預防效果。此外，為了避免檢察機關未及時介入從而使預防效果實現(xiàn)之不能，法院有通知的義務。其中值得注意的是，檢察機關參與后的身份地位須予以明確，具體包括：其一，以當事人的身份參與訴訟。在當事人惡意交互串通或單方與法官串通的情況下，通過“對抗”姿態(tài)出現(xiàn)，恢復民事訴訟的三邊或四邊關系。該種姿態(tài)下應當賦予檢察機關相應的訴訟權利，并承擔一定的訴訟風險，一方面避免檢察官受權限之囹圄，而僅僅發(fā)揮類似審案法官的作用，另一方面防止檢察官職權范圍過度擴張從而導致介入泛濫現(xiàn)象的出現(xiàn)。在加強檢察官作為當事人直接進行民事訴訟機制的同時，應當警惕檢察官是否會以公益名義過分干預私人訴權的副作用產(chǎn)生。其二，以監(jiān)督機構身份介入成為“法庭之友”?！胺ㄍブ选钡闹饕δ茉谟趨f(xié)助法官識別辨認虛假訴訟行為存在與否，以免有所疏忽。此時檢察官并不具有當事人的身份，而類似于一名提供法律意見的專家輔助人，就當事人之間是否存在虛假訴訟行為向法官提供意見，以保證司法秩序的穩(wěn)定和權威。

（二）私益侵害型虛假訴訟的檢察監(jiān)督

私益侵害型虛假訴訟，是指以侵害特定自然人、法人或非法人組織的合法權益為目的的虛假訴訟行為。此類行為雖然也侵害訴訟秩序等公共利益，但程度不嚴重，更多地影響個體的民事權益。私益侵害型虛假訴訟的核心范疇主要涉及兩類法益：一是案件當事人的民事權益，二是第三人（案外人）的民事權益。其中，前者主要表現(xiàn)為部分當事人之間串通侵害其他當事人的情形；后者主要表現(xiàn)為對不知情案外人的侵害，即未參加訴訟的民事主體在裁判生效后認為虛假訴訟裁判侵害其合法權益。例如，必要共同訴訟一方當事人中的部分成員與對方串通，或有第三人參與的訴訟中任意兩方當事人結成“臨時同盟”侵害第三方合法權益。此分類下的虛假訴訟并非完全不涉及公共利益——畢竟，虛假訴訟不可避免地對司法權威和程序正義等抽象公共利益產(chǎn)生損害。但是相較于公益侵害型虛假訴訟，私益侵害型虛假訴訟的主要矛盾在于法律實施的保障，以及附帶的民事權利救濟問題，故而民事檢察權的司法權屬性在此類案件中更為突出。由于私益侵害型虛假訴訟需要對私益產(chǎn)生實質(zhì)侵害，具有較強的違法性，民事檢察權的運行更多地體現(xiàn)出“監(jiān)督”而非“救濟”功能。

從司法權的特征出發(fā)，私益侵害型虛假訴訟的檢察監(jiān)督應遵循被動性和滯后性的權力邏輯。所謂被動性，是指檢察權的啟動原則上依托于權利主體的喚醒，并在運行過程中尊重法院審判權的核心地位。民事訴訟程序的目的一方面在于謀求雙方當事人的實質(zhì)性對等化，另一方面在于對當事人基于各自的作用分擔規(guī)則來展開訴訟的討論或?qū)υ捰枰员Ｕ?。[33](P227)結合前文對民事檢察權的“監(jiān)督”和“救濟”功能的闡述可以看出，在私益侵害型虛假訴訟案件中，檢察機關啟動虛假訴訟檢察監(jiān)督權的動因在于其本身應當承擔的制約公權力和保障法律實施的職能，盡管附帶地實現(xiàn)了“救濟”效果，但不應主動幫助或偏袒任何一方當事人。

權力運行的被動性保障了檢察權在民事訴訟中的中立性。具體來說，被動性的權力邏輯要求民事檢察權的啟動依賴于相關人的申訴。根據(jù)《虛假訴訟懲治意見》第2條的規(guī)定，虛假訴訟既有行為人單方提起的，也可能緣自行為人與他人惡意串通。對于“單方侵害型”虛假訴訟，有權啟動檢察監(jiān)督的相關人應當解釋為當事人、利害關系人和案外人；對于“惡意串通型”虛假訴訟，相關人范圍則縮小為利害關系人和案外人。在相關人向檢察機關提起申訴之前，檢察監(jiān)督職權并未啟動，檢察機關游離于訴訟結構之外，不屬于法院、當事人任何一方；在檢察機關啟動檢察監(jiān)督職權后，民事檢察權與民事審判權內(nèi)部形成相互制約的平等關系，檢察監(jiān)督權不具有凌駕于被監(jiān)督者之上的權限或地位。這主要表現(xiàn)為檢察機關有權基于審判監(jiān)督權對虛假訴訟提起檢察建議或抗訴，卻不享有認定虛假訴訟、懲戒當事人的決定權。這種結構表明，檢察權與審判權之間的關系并非單向的“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”關系，檢察監(jiān)督權除了受其自身權限范圍的制約外，還直接受到來自其所挑戰(zhàn)之審判權的反向制約。[34]在前文的山東某企業(yè)涉嫌虛假訴訟案中，該企業(yè)獲悉應收款被法院查封后，一方面為了不讓該應收款被執(zhí)行，另一方面為了兌付股東個人退股資金，企業(yè)董事長遂安排財務經(jīng)理偽造了一張以企業(yè)名義向會計田某借款的借據(jù)，并據(jù)此提起訴訟。由行為目的可見，該案中企業(yè)債權人的民事私益在虛假訴訟行為侵害的法益中占主導地位，檢察監(jiān)督的啟動應依托于權利主體的喚醒。但報道顯示，承辦檢察官在閑談中了解到案件存在虛假訴訟可能后便即依職權展開調(diào)查搜證。[6]其行為實質(zhì)上構成了對知情債權人（案外第三人）的主動幫助，喪失了中立性，從“監(jiān)督者”變成了特殊“當事人”。

除了被動性，檢察權的運行還應遵循后置性邏輯。所謂滯后性，是指檢察權要在審判權充分行使之后才能啟動。根據(jù)《民事訴訟法》第216條的規(guī)定，檢察機關在民事訴訟程序中啟動民事檢察權具有后置性和終局性，提出申訴的前提條件包括：1）人民法院駁回再審申請的；2）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；3）再審判決、裁定有明顯錯誤的。盡管在侵害私益的情形下，檢察權的后置介入可能導致產(chǎn)生不可逆之損害，但作為司法權，民事檢察權的行使應當遵循《民事訴訟法》構建的民事司法權力架構，否則檢察監(jiān)督職權的啟動缺乏正當性依據(jù)，并將在一定程度上架空當事人或案外人的處分權。后置介入并不代表司法程序?qū)τ谔摷僭V訟缺乏及時回應。如弗里德曼所言，起制止作用的往往不是真的或客觀的危險。它是覺察到的危險，即潛在違法者眼里的危險。[35](P96)通過完善審判程序的自我審查機制以及提高虛假訴訟的行為成本同樣可以加強對虛假訴訟的監(jiān)督。例如，立案階段發(fā)現(xiàn)有明顯虛假訴訟嫌疑的，裁定不予受理；審理階段發(fā)現(xiàn)有侵害案外人權益可能的，應盡量通知案外人參加；引入詐害防止參加以及審慎訴訟承諾書制度，通過受害人直接參與和增加當事人自我審查義務對抗虛假訴訟等等。①美國《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第11條規(guī)定了審慎訴訟承諾書制度。根據(jù)該規(guī)定，提出訴狀的律師或者本人訴訟的當事人必須保證提出訴狀是在其可擁有的最佳知識、信息、確信狀態(tài)下，經(jīng)合理自問后提出的。對于違反審慎訴訟承諾書的行為，經(jīng)對方當事人動議，法院可以作出制裁令。

與此相對應，私益侵害型虛假訴訟檢察監(jiān)督的介入方式應恪守司法權的被動性和謙抑性。民事檢察權參與虛假訴訟治理的同時，應妥善處理好規(guī)制方式與處分原則、辯論原則之間的關系，充分尊重審判機關、當事人及利害關系人在揭示事實真相方面的作用，強化檢察職權調(diào)查只是一種應對特殊情況的規(guī)制思維。區(qū)別于虛假訴訟侵害公益之情況，私益侵害型虛假訴訟檢察監(jiān)督的行政管理職權性應讓步于私益訴權的處分原則與審判權的安定性，回歸監(jiān)督機構的后置地位，以事后監(jiān)督為主，以回應型參與方式為主，非經(jīng)當事人或利害關系人申請原則上應保持睡眠狀態(tài)?；谑潞蟊O(jiān)督的理念，法院亦沒有通知檢察機關參訴的義務。

（三）政策規(guī)避型虛假訴訟的檢察監(jiān)督

并非所有虛假訴訟都嚴重侵害公共利益或他人合法權益。在公益侵害型和私益侵害型虛假訴訟之外，還存在一類政策規(guī)避型虛假訴訟，指的是當事人出于逃避政策監(jiān)管、規(guī)避政策要求等目的提起虛假訴訟。此類訴訟雖然對公共利益和個人私益產(chǎn)生一定的侵害，但主要的目的是逃避行政管理。有時，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展可能導致社會管理制度的供給滯后或與需求不匹配，部分當事人以虛假訴訟為工具繞開地方政策的限制。例如，行為人因購買房屋不符合當?shù)卣?guī)定的限購政策、建造的房屋建設手續(xù)不全而無法辦理產(chǎn)權證等原因，虛構債務關系，通過訴訟以房抵債，實現(xiàn)完成房產(chǎn)過戶手續(xù)的目的；①在湖北省枝江市檢察院辦理的關某與許某民間借貸糾紛虛假訴訟監(jiān)督案中，許某轉(zhuǎn)讓在北京的住房一套給關某，因關某作為購房人不符合北京市政府限購政策的規(guī)定，不能辦理房屋產(chǎn)權過戶手續(xù)，故委托房屋中介機構代為辦理。王某從房屋中介公司承接了一批包含關某所購二手房在內(nèi)的房屋過戶業(yè)務后，與他人串通，分別以原被告訴訟代理人的身份，向法院提起民間借貸糾紛虛假訴訟，并根據(jù)法院生效判決辦理了房屋過戶手續(xù)，參見鄭新儉．民事虛假訴訟檢察監(jiān)督問題研究[J]．人民檢察，2016(6)：11-12．當事人之間為了規(guī)避高額的公證費用，就不存在的繼承糾紛向法院提起訴訟；②已于2016年廢止的《司法部、建設部關于房產(chǎn)登記管理中加強公證的聯(lián)合通知》第2條規(guī)定，繼承或受遺贈取得不動產(chǎn)必須強制辦理公證。此外，部分中國式“假離婚”和“析產(chǎn)分家”案件亦屬此列。需要注意的是，違反國家政策產(chǎn)生嚴重后果或不良社會影響的虛假訴訟不在此列，因被侵犯之公益重大，仍屬于公益侵害型虛假訴訟的范疇。例如，部分虛假訴訟利用公積金政策形成套利黑色產(chǎn)業(yè)鏈，[7]則不僅僅是規(guī)避政策，更是對公共利益的侵害。在這類案件中，虛假訴訟行為人為套取住房公積金，與他人合謀偽造借據(jù)虛構債務，通過法院強制執(zhí)行當事人公積金賬戶資金，形成套取公積金產(chǎn)業(yè)鏈，擾亂住房公積金管理秩序，嚴重影響公積金資金安全。此種情況屬于違反國家公積金政策產(chǎn)生侵害公共利益的嚴重后果，無論行為目的還是損害后果都指向侵害“公有財產(chǎn)性利益”和“重大公共利益”的核心范疇，適用公益型虛假訴訟的檢察監(jiān)督機制。

政策規(guī)避型虛假訴訟兼具公益侵害型虛假訴訟和私益侵害型虛假訴訟的特征，既涉及私益也涉及公益，但總體違法性較弱，社會危害性不大。一方面，逃避監(jiān)管的對象多為地方性政策，雖然屬于廣義上的公益，但地方性政策往往與社會民生息息相關，受限于中國轉(zhuǎn)型期社會的治理困境而存在種種漏洞或不足，政策規(guī)避行為并非完全沒有可理解性，與公益侵害型虛假訴訟中侵害的“公益”在程度和后果上顯然不具有可比性；另一方面，此類虛假訴訟往往是當事人通過逃避監(jiān)管獲利，對案外人的民事權益很少產(chǎn)生直接損害，社會影響有限。

就此類訴訟而言，檢察機關雖然可以將其納入虛假訴訟檢察監(jiān)督權的范疇，但意義不大。從行政權的角度看，民事檢察權介入此類案件實質(zhì)上是代替地方政府履行社會管理職能，強化政策實施。但是否有此必要？如果專業(yè)化的行政決策機制都難以在短時間內(nèi)彌補政策漏洞帶來的社會問題，檢察官又能否妥善處理？從司法權的角度看，民事檢察權介入此類案件很難體現(xiàn)監(jiān)督的價值或必要性，此時救濟功能占據(jù)主導。根據(jù)上文相關論述可知，此時民事檢察權的運行應恪守謙抑性原則，尊重當事人的處分權，限制檢察機關對民事司法的主動干預?？梢?，對此類虛假訴訟，檢察機關應謹慎處理，避免武斷地作出判斷。這是因為政策規(guī)避型虛假訴訟，其核心問題不是對虛假訴訟侵害之法益的救濟，而是對所規(guī)避之政策的正當性、合理性及其價值選擇的審查。顯然，檢察機關不是審查政策的最佳主體，而應將問題交由更加專業(yè)的行政決策機制判斷。由此可見，檢察監(jiān)督并非解決虛假訴訟問題的萬能靈藥，針對不同類型虛假訴訟適用差異化的監(jiān)督模式將有助于進一步促進和完善虛假訴訟檢察監(jiān)督工作。