◇肇慶學(xué)院體育與健康學(xué)院 吳 亮 楊海平

隨著我國體育事業(yè)與體育法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，地方體育立法不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的問題逐步凸顯，成為我國體育法制體系完善必須面對(duì)和解決的難題。本文采用文獻(xiàn)資料、邏輯分析等方法對(duì)我國地方體育立法質(zhì)量問題進(jìn)行研究，在分析地方體育立法的價(jià)值、現(xiàn)行地方體育立法存在的質(zhì)量問題及產(chǎn)生原因基礎(chǔ)上，認(rèn)為立足地方體育發(fā)展實(shí)踐、把握體育地方性法規(guī)這個(gè)“主要矛盾”、立法堅(jiān)持權(quán)利本位、充分調(diào)動(dòng)民眾參與是地方體育立法質(zhì)量提升的有效策略。

1 前言

地方體育立法的體系大致包括省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)以及法定人民政府制定的地方性規(guī)章[1]。地方體育立法在我國依法治體過程中具有重要作用，現(xiàn)有司法實(shí)踐過程中案件的最終裁決有賴于《體育法》與其它具體法律共同發(fā)揮作用[2]。根據(jù)國家體育總局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年6月30日，我國現(xiàn)行地方體育立法共有269件、接近現(xiàn)行體育法規(guī)總數(shù)（593件）的一半[3]。從數(shù)量占比和司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求來看，高質(zhì)量的地方體育立法都是我國體育法治化的重要保障。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵[4]?！?015年《立法法》修改以后，法學(xué)界對(duì)地方立法研究熱度持續(xù)，但體育界一直以來對(duì)于《體育法》為代表的中央立法關(guān)注較多，對(duì)地方體育立法的研究比較少、研究內(nèi)容也多關(guān)注于現(xiàn)狀或某一具體領(lǐng)域（例如高危體育項(xiàng)目經(jīng)營）。在越發(fā)注重“立法質(zhì)量”的新時(shí)代背景下，結(jié)合地方體育立法存在的問題及實(shí)際運(yùn)用狀況探討其立法質(zhì)量的提升策略問題具有重要意義。

2 地方體育立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值

只有對(duì)地方體育立法的評(píng)價(jià)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)值有清晰的認(rèn)識(shí)，才能對(duì)地方體育立法解決體育實(shí)踐問題的成效進(jìn)行判斷。

2.1 地方體育立法的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《立法法》第四至六條的明文規(guī)定，地方性法規(guī)的質(zhì)量評(píng)定應(yīng)該依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)原則：立法依照法定權(quán)限和程序；發(fā)揚(yáng)民主、保障人民多途徑參與立法活動(dòng)；從實(shí)際出發(fā)合理規(guī)定相關(guān)法律主體的權(quán)利義務(wù)；法律規(guī)范明確具體、具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。這是《立法法》對(duì)依法立法、民主立法、科學(xué)立法的詳細(xì)規(guī)定。決定、評(píng)價(jià)地方體育立法的質(zhì)量高低也只能基于以上標(biāo)準(zhǔn)，這種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既是法定要求，也是地方體育立法制定、修改過程中應(yīng)該遵循的主要指導(dǎo)思想。

2.2 地方體育立法的價(jià)值

充分認(rèn)識(shí)地方體育立法在體育法制建設(shè)中的特殊價(jià)值，是保障其立法質(zhì)量的前提?！读⒎ǚā返谄呤龡l明確了地方性法規(guī)的權(quán)限：執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定；地方性事物需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)以及全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項(xiàng)。同時(shí)，明文規(guī)定：“地方性法規(guī)一般不重復(fù)上位法規(guī)定”（第八十二條規(guī)定了地方政府規(guī)章的權(quán)限，與地方性法規(guī)類似）。作為一般性規(guī)定，以上要求也是地方體育立法制訂的基本依據(jù)。在遵循這些法定要求的同時(shí)，結(jié)合我國體育發(fā)展實(shí)踐、體育行業(yè)的特殊性，地方體育立法的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，為地方體育特色發(fā)展提供制度供給與保障。國家立法一般是針對(duì)全國普遍存在的問題予以法律規(guī)范，事實(shí)上地方許多具體問題不可能也不宜由中央國家機(jī)關(guān)通過立法來解決[5]。別具地域特點(diǎn)的體育項(xiàng)目開展及其產(chǎn)生的相關(guān)活動(dòng)，使得體育領(lǐng)域內(nèi)的地區(qū)特色更為鮮明、地方體育立法具有更加不可忽視的意義。

其次，增強(qiáng)民眾體育法制意識(shí)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民物質(zhì)生活水平的提高，中央已明確提出建設(shè)體育強(qiáng)國與健康中國目標(biāo)，這意味著對(duì)我國體育法治建設(shè)提出更高的要求[6]。同時(shí)，民眾體育法制意識(shí)不強(qiáng)，體育權(quán)利意識(shí)淡薄等問題依舊存在。地方體育立法的出臺(tái)同樣需要經(jīng)歷提出、審議、表決、公示等法定程序。同時(shí)，地方體育立法作為下位法，理應(yīng)具有更為明顯的地區(qū)特色、更具可操作性的實(shí)施明細(xì)，相比中央法規(guī)，其與普通民眾的切身體育權(quán)利義務(wù)關(guān)系更為密切。隨著新興媒體的產(chǎn)生和普遍使用，立法過程就是一次良好的法制宣傳過程。

再次，為《體育法》等中央體育立法提供實(shí)踐參考?！扼w育法》作為全國人大常委會(huì)制定的法律，在體育領(lǐng)域具有基本法的地位，其修訂具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應(yīng)?！扼w育法》修改的呼聲很高但卻不容易推動(dòng)，說明條件依舊不夠成熟。這一定程度與地方體育立法不能很好回應(yīng)體育發(fā)展實(shí)踐、引領(lǐng)中國體育法制發(fā)展有關(guān)。地方體育立法相當(dāng)于“一只麻雀”，如果某個(gè)領(lǐng)域能夠有所突破，匯集全國地方體育立法修訂的有益經(jīng)驗(yàn)和成果才能為《體育法》等中央體育立法提供實(shí)踐參考。

2.3 地方體育立法目前存在的主要問題

本著科學(xué)簡便、方便橫向比較的原則，以國家體育總局正式公布的269件地方體育立法作為分析對(duì)象。在全面研讀的基礎(chǔ)上力求探究目前地方體育立法質(zhì)量問題的特殊表現(xiàn)及其產(chǎn)生原因。

（1）問題的主要表現(xiàn)形式。

對(duì)269件地方體育立法的內(nèi)容進(jìn)行分析，認(rèn)為以下問題是較為突出且沒有引起足夠重視的。

第一，重復(fù)上位法的立法現(xiàn)象沒有根本好轉(zhuǎn)。這一問題已有不少研究關(guān)注到，地方性法規(guī)重復(fù)中央立法是目前我國法制建設(shè)一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，并非體育法治領(lǐng)域特有。修訂后的《立法法》之所以特別強(qiáng)調(diào)“地方性法規(guī)一般不重復(fù)上位法規(guī)定”，也體現(xiàn)了該問題的嚴(yán)重性。《立法法》修訂并明確提出相關(guān)法定要求后，各地方體育立法應(yīng)該依法對(duì)原有的“簡單重復(fù)條款”進(jìn)行修正或刪除，但現(xiàn)實(shí)并不如人意。以《全民健身?xiàng)l例》為例，2015年3月《立法法》修訂以來，有內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京、上海、山東、吉林、深圳、廣州等多個(gè)省、市對(duì)地方性的“全民健身?xiàng)l例”進(jìn)行了修改，但也有江蘇、浙江等10省份沒有結(jié)合《立法法》對(duì)本地區(qū)原有的“全民健身?xiàng)l例”進(jìn)行修改。通過對(duì)有修改的“全民健身?xiàng)l例”進(jìn)行文本分析發(fā)現(xiàn)，“重復(fù)”《全民健身?xiàng)l例》依舊是主基調(diào)。地方特色基本沒有太大體現(xiàn)（例如，吉林沒有任何關(guān)于冰雪類項(xiàng)目的條款）、法律責(zé)任依舊還是照抄照搬（僅河北省對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員持證進(jìn)行有償服務(wù)做出了相關(guān)規(guī)定并明確了違法后需要承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任）。各地區(qū)“全民健身?xiàng)l例”都是由省人大常委會(huì)制定實(shí)施的，具有較高的法律效力和立法示范效果，一定程度反映了地方體育立法重復(fù)現(xiàn)象突出、立法質(zhì)量需要特別關(guān)注的現(xiàn)狀。

第二，立法內(nèi)容缺乏科學(xué)規(guī)劃。地方體育立法評(píng)價(jià)的科學(xué)合理性原則，理應(yīng)包括“根據(jù)地方實(shí)際科學(xué)規(guī)劃立法工作”的含義和要求，如此才能明確重點(diǎn)抓住主要矛盾、節(jié)約立法資源、最大程度發(fā)揮地方體育立法的法治效果。目前，我國地方體育立法按照立法規(guī)范的領(lǐng)域可分為9大類別，即體育綜合類、群眾體育與全民健身類、體育產(chǎn)業(yè)與市場經(jīng)營、體育場地管理、體育項(xiàng)目活動(dòng)、體育競賽管理、青少年與學(xué)校體育、運(yùn)動(dòng)員管理與保障、特殊人群體育保障[7]。對(duì)269件地方體育立法進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其數(shù)量依次為30、46、74、24、38、8、11、25、13件。整體看來，立法內(nèi)容主要集中在體育產(chǎn)業(yè)與市場經(jīng)營2個(gè)方向?，F(xiàn)實(shí)狀況是，司法實(shí)踐中涉及到體育產(chǎn)業(yè)中人身傷害、合同糾紛等問題時(shí)，多是依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及《合同法》等法律規(guī)范進(jìn)行裁決[8]。筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”上對(duì)相關(guān)法律在司法實(shí)踐中的引用情況進(jìn)行查詢，《上海市市民體育健身?xiàng)l例》（2017）、《上海市體育競賽管理辦法》（1999）、《上海市游泳場所開放服務(wù)規(guī)定》（2005）等法規(guī)一次都沒有在司法實(shí)踐中作為司法判決的依據(jù)，而引用《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（2018）作為司法判決的案件達(dá)到103個(gè)。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的上海都如此，其它地區(qū)情況可想而知。分析可見，體育產(chǎn)業(yè)與市場經(jīng)營類法規(guī)多在2014年國發(fā)46號(hào)文件之后，體現(xiàn)了地方體育立法落實(shí)中央文件精神的應(yīng)有特質(zhì)，一定程度也凸顯了地方體育立法“試驗(yàn)性立法”工作偏少，立法還是以“被動(dòng)姿態(tài)”為主。反映了有關(guān)部門和地區(qū)對(duì)體育法治和立法實(shí)驗(yàn)的重視程度不夠的現(xiàn)實(shí)問題[9]。

此外，地方體育立法在立法實(shí)際中民眾關(guān)注度和參與度低、立法無法為民眾解決實(shí)際生活中的體育關(guān)系問題提供幫助也是立法質(zhì)量得不到認(rèn)可的重要體現(xiàn)。

（2）地方體育立法質(zhì)量問題產(chǎn)生的主要原因。

地方體育立法以上質(zhì)量問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，既有我國法治發(fā)展的共性原因，也有體育領(lǐng)域的特殊情況，簡要分析如下。

第一，歷史欠賬與專業(yè)力量缺乏。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展加速、法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，體育領(lǐng)域也是與時(shí)俱進(jìn)。本著“有總比沒有好的態(tài)度”，20世紀(jì)90年代成為立法數(shù)量最多的時(shí)期，當(dāng)時(shí)的主要立法目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“有法可依”[10]。進(jìn)入21世紀(jì)、進(jìn)入新時(shí)代，很多法律規(guī)范已經(jīng)不合時(shí)代要求，理應(yīng)做出修改或廢止。但由于基數(shù)大，地方人大與政府面臨立法、修法、執(zhí)法等繁重任務(wù)。新老問題匯集且沒有外在的壓力感，專業(yè)隊(duì)伍中既懂體育又懂法律的人員缺少，地方體育立法的工作難以推進(jìn)。

第二，法規(guī)制定者是重要的義務(wù)主體。在現(xiàn)階段，由于各級(jí)地方政府在體育管理過程中具有十分重要的主導(dǎo)地位，它們往往是主要的義務(wù)主體。同時(shí)，它們也是地方體育立法制定的主要參與者和重要影響者，義務(wù)本位的價(jià)值取向使得地方立法在制定法律條文時(shí)往往形同虛設(shè)以避免“作繭自縛”。與中央立法、其它省市立法雷同，無疑是最好的策略選擇。立法程序雖然是合法的，但立法參與性、可執(zhí)行等方面的問題決定了立法質(zhì)量必定不高。

3 地方體育立法質(zhì)量提升對(duì)策

針對(duì)地方體育立法質(zhì)量存在的問題及產(chǎn)生原因，結(jié)合《立法法》的要求與體育發(fā)展實(shí)踐，按照面向?qū)嵺`、科學(xué)立法的基本要求，建議從以下方面提升地方體育立法的質(zhì)量。

3.1 發(fā)揮體育地方性法規(guī)的示范作用

地方性法規(guī)，是指法定的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)范性文件[11]。其法律效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，在地方體育立法中具有很重要的示范作用。目前，在269件地方體育立法中，體育地方性法規(guī)占49件，占比不高。地方體育立法質(zhì)量提升應(yīng)該以此為突破口，組織包括體育、法律、語言等專業(yè)的專家學(xué)者、律師、司法人員等，組建一支高水平的修法隊(duì)伍。全面按照《立法法》對(duì)地方性法規(guī)的質(zhì)量要求，考慮地區(qū)體育發(fā)展實(shí)踐與特色及其它相關(guān)因素對(duì)現(xiàn)行體育地方性法規(guī)進(jìn)行修改。

3.2 立足地方體育發(fā)展實(shí)踐需求

地方體育立法作為針對(duì)體育領(lǐng)域的專門立法，應(yīng)該避免“為立法而立法”、“競爭攀比立法”等不良傾向。各個(gè)省市自治區(qū)都有自身的體育發(fā)展特點(diǎn)，地方體育發(fā)展實(shí)踐是地方體育立法應(yīng)該首先考慮的因素。同時(shí)，必須明確法律法規(guī)只是社會(huì)管理手段之一，有些條件下它并不是首選或者最好的管理手段。體育作為整體社會(huì)生活的一部分，在與經(jīng)濟(jì)、文化、旅游等密切聯(lián)系的同時(shí)，很多體育領(lǐng)域的法律關(guān)系也可以并且應(yīng)當(dāng)由民商法、勞動(dòng)法等部門法進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)制。嚴(yán)格控制不必要的地方體育新立法的產(chǎn)生，才能在控制數(shù)量的前提下逐步提高地方體育立法的質(zhì)量。

3.3 調(diào)動(dòng)民眾積極參與立法過程

“民眾立法需求、參與”在提高立法質(zhì)量過程中具有不可替代的作用。地方體育立法是民眾身邊的法規(guī)，充分調(diào)動(dòng)民眾積極參與立法過程也能強(qiáng)化法制宣傳，可謂一舉多得。隨著全媒體時(shí)代的到來，全民參與立法成為可能，地方體育立法制定過程中在堅(jiān)持注重專家、民眾代表、體育管理部門等相關(guān)群體參與的同時(shí)，應(yīng)該特別注重民眾體育立法需求，立法前和立法中通過多種媒體廣泛征求意見、避免形式主義，在立法啟動(dòng)時(shí)就征求民眾對(duì)于制定具體法規(guī)的需求、建議與要求，對(duì)于現(xiàn)實(shí)需求低、反饋意見少的法規(guī)不予立項(xiàng)，避免浪費(fèi)立法資源。同時(shí)，對(duì)于民眾提的立法建議如若不能采納，應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或見面會(huì)等形式反饋以加強(qiáng)交流解決問題、增進(jìn)民眾對(duì)于擬新立地方體育法規(guī)的理解。如此，通過“關(guān)口前移”保障立法質(zhì)量也能發(fā)揮民眾的智慧以支持地方體育立法工作。

3.4 重視權(quán)利本位的立法價(jià)值取向

就我國各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展而言，從“權(quán)力”本位向“權(quán)利”本位轉(zhuǎn)向是必然的趨勢(shì)，我國體育法學(xué)界對(duì)公民體育權(quán)利的態(tài)度也是十分一致的[12]?！读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。采取權(quán)利本位的立法價(jià)值取向，立法過程成為明確各體育法律關(guān)系主體權(quán)利的博弈過程，在憲法和中央立法的規(guī)制下、在國家對(duì)于體育發(fā)展越發(fā)重視的大背景下是完全可行的。由于需要明確各自的權(quán)利（對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系主體即承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)），體育領(lǐng)域特有的“強(qiáng)調(diào)規(guī)則意識(shí)”將真正有力推動(dòng)地方體育立法工作開展，很多無法形成合意的內(nèi)容很難成為地方體育立法的內(nèi)容，也有助于減少地方體育立法的數(shù)量或法規(guī)的條文數(shù)量，如此也能實(shí)現(xiàn)減量提質(zhì)的地方體育立法目標(biāo)。

4 結(jié)束語

建設(shè)體育強(qiáng)國必須要有科學(xué)合理的體育法制體系做堅(jiān)強(qiáng)的保障。目前，我國體育法制體系中地方體育立法是短板、也是推進(jìn)體育法制建設(shè)必將面對(duì)和解決的難題。修訂、完善、新增地方體育立法雖然有很多專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的細(xì)節(jié)問題。但是，充分認(rèn)識(shí)地方體育立法在體育法制中的重要價(jià)值，依據(jù)《立法法》的基本要求、把握體育地方性法規(guī)這個(gè)“主要矛盾”、立法堅(jiān)持權(quán)利本位、充分調(diào)動(dòng)民眾參與其中是地方體育立法應(yīng)該準(zhǔn)確把握的基本策略。