丁 剛，陳超敏

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,福建 福州 350108)

一、引言

黨的十八大報(bào)告中首次提出了“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo),黨的十九大又進(jìn)一步提出“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”,“加快”一詞凸顯了國家對(duì)海洋環(huán)境治理問題的重視。海洋環(huán)境治理即有關(guān)行政部門綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段及行政手段等對(duì)可能造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的行為進(jìn)行管制,防治污染損害,促進(jìn)海洋生態(tài)平衡。海洋環(huán)境治理政策則是國家為實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)而制定的行為準(zhǔn)則,其基本功能在于向社會(huì)展示政府的行為傾向,引導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[1]。改革開放以來,中國政府的環(huán)境政策在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮著重要作用[2]。海洋環(huán)境問題的治理需要多方力量共同參與,政府部門作為“掌舵人”,在解決此類問題中發(fā)揮著引領(lǐng)性作用,而相關(guān)政策工具的選擇及供給恰是其科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)施治的重要前提,亦會(huì)對(duì)省域海洋環(huán)境治理產(chǎn)生直接影響。不言而喻,作為地方政府治理海洋環(huán)境、規(guī)制用海主體行為的重要抓手,海洋環(huán)境治理政策工具的選擇對(duì)于省域海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。本文圍繞省域海洋環(huán)境治理政策工具的選擇問題進(jìn)行研究,對(duì)于省域海洋環(huán)境的治理與優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

二、文獻(xiàn)回顧

目前國內(nèi)外理論界已就海洋環(huán)境治理政策這一主題進(jìn)行了關(guān)注和研討,并形成了較為豐富的研究成果。國外對(duì)于海洋環(huán)境政策的研究起步較早,主要集中于政策制定過程、政策協(xié)同和多元主體的參與等方面。如,Vince審視了海洋政策目前的立場(chǎng)和政策差距,認(rèn)為政策初衷與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行之間存在政策鴻溝,強(qiáng)調(diào)成功實(shí)現(xiàn)全面一體化將使澳大利亞處于全球海洋治理和海洋政策制定的前沿[3]；Raakjaer等研究了四個(gè)歐洲海域(波羅的海、黑海、地中海以及東北大西洋)的現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu),認(rèn)為在區(qū)域海平面實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理,應(yīng)開發(fā)一種嵌套治理系統(tǒng),鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)間的互動(dòng),允許特定形式的機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)和互動(dòng)以確保協(xié)作和政策協(xié)調(diào)[4]；Wilson等通過對(duì)西雅圖地區(qū)三個(gè)大型碼頭開發(fā)150年來的變化進(jìn)行分析,認(rèn)為應(yīng)重視發(fā)展和監(jiān)測(cè)海洋基礎(chǔ)設(shè)施,這樣將有助于了解海洋生態(tài)的內(nèi)在問題,并將支持海洋生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展[5]；Ballinger等對(duì)影響英格蘭和威爾士海岸線的主要政策的科學(xué)基礎(chǔ)和透明度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化定量分析,強(qiáng)調(diào)信息公開和透明度的重要性[6]。

當(dāng)前國內(nèi)相關(guān)研究尚處起步階段,主要集中在政策供給分析、政策工具的使用分析、政策執(zhí)行情況的比較分析，以及分析我國海洋環(huán)境政策的變遷過程等方面。如,王琪認(rèn)為,有效的政策供給才能在海洋環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用,因此政府需要調(diào)整思路,優(yōu)化政策內(nèi)容及其供給方式,積極創(chuàng)新,以提供有效的海洋環(huán)境政策[1],當(dāng)前我國市場(chǎng)型海洋環(huán)境政策工具的設(shè)計(jì)不夠完善且政策實(shí)施的環(huán)境尚不健全,導(dǎo)致該政策工具未能發(fā)揮更有效的作用[7]；張繼平等從政策執(zhí)行主體、執(zhí)行手段、執(zhí)行監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)中日海洋環(huán)境陸源污染治理政策執(zhí)行進(jìn)行了比較[8],其后又運(yùn)用空間計(jì)量方法分析了我國沿海地區(qū)的海洋環(huán)境政策的空間分布規(guī)律[9]；向友權(quán)等認(rèn)為,海洋環(huán)境政策是政府管理海洋的工具,由于公共政策及海洋環(huán)境各自的特性存在沖突,它在海洋管理中所能發(fā)揮的作用有限,政府需轉(zhuǎn)變思路,不斷完善政策體系以破除政策限制[10]；許陽運(yùn)用內(nèi)容分析法,對(duì)我國1982年以來出臺(tái)的有關(guān)海洋環(huán)境的161份政策文本進(jìn)行量化分析,深入分析了當(dāng)前我國海洋環(huán)境治理政策工具存在的問題,并有針對(duì)性地提出了完善對(duì)策[11]，此后又通過對(duì)我國161份海洋環(huán)境治理政策文本進(jìn)行實(shí)證研究,客觀總結(jié)了自1982年以來我國海洋環(huán)境治理政策變遷的四個(gè)階段及其特點(diǎn),并分析了其歷史邏輯,從而提出未來我國海洋環(huán)境政策的發(fā)展趨勢(shì)[12]。

作為目前方興未艾的一種研究方法,社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法在政策研究領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛。如,Behzadifar等運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法研究確定了伊朗在不同政策階段(政策制定、實(shí)施和評(píng)估)參與與丙肝相關(guān)政策制定的所有利益相關(guān)者,并根據(jù)利益、地位、權(quán)力和影響力對(duì)他們進(jìn)行表征,以提供有價(jià)值的信息用于適當(dāng)?shù)臎Q策和設(shè)計(jì)[13]；余洋婷等運(yùn)用該方法并借助UCINET軟件研究了1949至2019年中國林業(yè)政策發(fā)布主體的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其在網(wǎng)絡(luò)中的角色演變規(guī)律[14];張超等運(yùn)用該方法對(duì)1978年以來中國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文件進(jìn)行研究并分析了該政策體系的演變[15]。但通過文獻(xiàn)閱讀發(fā)現(xiàn)在海洋環(huán)境政策分析領(lǐng)域,少有學(xué)者使用該方法對(duì)省域政策工具的選擇特點(diǎn)進(jìn)行分析。

回顧已有文獻(xiàn)不難看出,當(dāng)前從省域視角出發(fā),專門針對(duì)海洋環(huán)境治理政策工具的選擇這一主題展開的研究尚屬鮮見。作為海洋經(jīng)濟(jì)大省之一的福建省海洋資源豐富,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的潛力巨大,在實(shí)現(xiàn)“建設(shè)海洋強(qiáng)國”目標(biāo)中具有重要的戰(zhàn)略地位。為此,本研究以福建省為例,基于福建省已出臺(tái)并現(xiàn)行有效的與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策文本,運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)其政策工具的選擇現(xiàn)狀進(jìn)行探討,以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的問題,并有針對(duì)性地提出完善對(duì)策,以期對(duì)省域海洋環(huán)境治理政策的完善提供借鑒。

三、研究方法與資料來源

(一)研究方法——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”是由作為節(jié)點(diǎn)的社會(huì)行動(dòng)者及其間的關(guān)系構(gòu)成的集合[16]。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法是用來分析社會(huì)行動(dòng)者及他們之間關(guān)系的方法,該方法基于網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)性將所分析的個(gè)體視為互有關(guān)聯(lián)的要素,從而分析網(wǎng)絡(luò)整體的特征、個(gè)體在整體中的重要性及其間的互動(dòng)關(guān)系。UCINET是時(shí)下社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件中最為流行的一種,可以直觀地展示社會(huì)行動(dòng)者間的關(guān)系,因此本文借助UCINET6中的Netdraw程序?qū)Ξ?dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情況進(jìn)行可視化分析。首先確定政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn),對(duì)所選取的政策文本按照擬定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編碼分類；之后將政策中涉及的政策工具類型虛擬化為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的政策行動(dòng)者，并借助EXCEL建立二值化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者關(guān)系矩陣；最后將該關(guān)系矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)CINET6軟件,利用NetDraw功能繪制出福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇使用情況的圖譜。

(二)資料來源

本研究收集自2012年國務(wù)院批準(zhǔn)《福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來,福建省級(jí)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策文本作為研究樣本(研究區(qū)間設(shè)定為2013年1月1日至2020年3月31日)。以“海洋環(huán)境”為關(guān)鍵詞,在福建省人民政府、福建省海洋與漁業(yè)局、福建省生態(tài)環(huán)境廳等與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政府部門官方網(wǎng)站中,進(jìn)入“政策文件”等專欄內(nèi)進(jìn)行檢索并逐項(xiàng)篩選,選擇與海洋環(huán)境相關(guān)的所有政策文本;并通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫,檢索并選擇福建省級(jí)海洋環(huán)境治理的相關(guān)政策文本。經(jīng)過仔細(xì)篩選,最終遴選出2013年至2020年福建省級(jí)政府機(jī)構(gòu)頒布的與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策文件共計(jì)32項(xiàng)，包括《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈福建省加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海實(shí)施方案〉的通知》《福建省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進(jìn)海水養(yǎng)殖生態(tài)健康發(fā)展工作方案〉的通知》等，涵蓋了辦法、方案、意見、通知等文種類型。

四、福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇的現(xiàn)狀分析

通過對(duì)上述32項(xiàng)福建省有關(guān)海洋環(huán)境治理的政策文本進(jìn)行歸類(如表1所示),發(fā)現(xiàn)當(dāng)前福建省出臺(tái)的有關(guān)海洋環(huán)境治理的政策文本數(shù)量較少且文本類型較為單一,多以通知類政策為主,總體而言政策文本類型尚不夠豐富。通過進(jìn)一步分析,發(fā)現(xiàn)其中辦法、方案、要點(diǎn)、意見等16份文件以通知的形式下發(fā),如《福建省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進(jìn)海水養(yǎng)殖生態(tài)健康發(fā)展工作方案〉的通知》等,將政策文件下發(fā)形式由“辦法”“方案”等上升為“通知”,或可進(jìn)一步強(qiáng)化該政策的約束性。通過梳理發(fā)現(xiàn),在32項(xiàng)政策中有多項(xiàng)政策是專門針對(duì)某一具體涉?；顒?dòng)而制定的,比如針對(duì)“養(yǎng)殖”出臺(tái)了《福建省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進(jìn)海水養(yǎng)殖生態(tài)健康發(fā)展工作方案〉的通知》,但專門針對(duì)海洋環(huán)境治理的專項(xiàng)政策僅占所收集政策數(shù)量的一半,其余有關(guān)治理措施多見于其他政策文件中,如《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈福建省“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃〉的通知》等?？傮w而言,福建省出臺(tái)的海洋環(huán)境治理專項(xiàng)政策數(shù)量較少,對(duì)于海洋環(huán)境的治理多聚焦于“養(yǎng)殖”“船舶污染”及“采砂”等直接影響海洋環(huán)境的行為,但對(duì)諸如“陸源污染”等方面的重視程度不足,鮮見相關(guān)專項(xiàng)政策;應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置、區(qū)域協(xié)作等方面的相關(guān)政策也較為少見。

表1 福建省海洋環(huán)境治理政策文本類型

(一)政策工具選擇的分類構(gòu)成比較

政策工具是被政策制定者采用的以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的手段[17]。對(duì)海洋環(huán)境政策工具的研究有助于為政策制定者在政策制定、執(zhí)行和環(huán)境治理中提供可資借鑒的意見。結(jié)合福建省海洋環(huán)境相關(guān)政策文本的特點(diǎn),本文在借鑒已有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上[11，18-19],將海洋環(huán)境政策工具劃分為三大類九小類(如表2所示)。

表2 政策工具分類

命令控制型工具是指各涉海行政部門根據(jù)有關(guān)法律規(guī)章等對(duì)涉海主體的行為進(jìn)行直接管制[11]。本文按照事前、事中及事后三個(gè)過程將這類政策工具分為制度規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督與考核評(píng)估三小類。此類政策工具因其強(qiáng)制性在執(zhí)行上具備優(yōu)勢(shì),并且貫穿事前規(guī)范、事中監(jiān)管和事后評(píng)估三個(gè)過程,能夠及時(shí)有效地管控海洋環(huán)境污染。但正因其強(qiáng)制性也使其缺少靈活性以及對(duì)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的激勵(lì)作用,企業(yè)只需不觸犯規(guī)則即可,并不會(huì)積極主動(dòng)地提高技術(shù)水平以自覺減少污染。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具是指通過財(cái)政稅收、稅費(fèi)補(bǔ)貼、資本市場(chǎng)及產(chǎn)權(quán)交易等多種方式,將涉海主體從事有關(guān)涉?；顒?dòng)時(shí)產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化,以激勵(lì)其通過技術(shù)創(chuàng)新等途徑減少成本,并在此過程中實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)[11]。本文將這類政策工具劃分為金融支持、財(cái)稅調(diào)整及產(chǎn)權(quán)交易三小類。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具能夠較好地調(diào)動(dòng)涉海主體的積極性,以較低的成本實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但是該工具的實(shí)施效果會(huì)受到污染物性質(zhì)、政府能力等諸多因素的限制,因此其運(yùn)行效果仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)。

社會(huì)參與型工具旨在通過社會(huì)力量推動(dòng)相關(guān)政策的落實(shí),其核心是通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[11]。根據(jù)收集整理的福建省海洋環(huán)境政策的相關(guān)內(nèi)容,本文將此類政策工具細(xì)化為宣傳教育、信息公開及協(xié)同合作三小類。該政策工具雖然不具有強(qiáng)制性,但其通過積極的引導(dǎo)能夠降低政府的監(jiān)管成本,同時(shí)激勵(lì)涉海主體自覺地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。

在此基礎(chǔ)上,本文對(duì)現(xiàn)有的32份政策文本進(jìn)行分類編碼,形成了73個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者,編碼序號(hào)從1編至73(囿于篇幅未詳盡列出)，并據(jù)此分析了當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情況。從表3可以看出,當(dāng)前福建省各類海洋環(huán)境治理政策工具中,命令控制型政策工具占比64%,選擇使用的頻次最高;社會(huì)參與型政策工具占比28%,選擇使用的頻次次之;經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具占比僅8%,選擇使用的頻次最低。

表3 政策工具統(tǒng)計(jì)表

在對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者進(jìn)行編碼后,本文借助Ucinet軟件中的Netdraw功能繪制了福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情形圖譜(如圖1所示)。

圖1 福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情況社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析圖譜

圖1中,節(jié)點(diǎn)代表政策工具的行動(dòng)者,節(jié)點(diǎn)越密集說明該類政策工具所涉及的行動(dòng)者數(shù)量越多,即該類政策工具被選擇和使用得越頻繁。對(duì)應(yīng)前文所劃分的九小類政策工具形成了九個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者子網(wǎng)絡(luò),從圖1中可看出(a)、(b)兩個(gè)子網(wǎng)絡(luò)較為密集,(c)、(g)、(h)三個(gè)子網(wǎng)絡(luò)較為稀疏,(d)、(e)、(f)、(i)四個(gè)子網(wǎng)絡(luò)最為稀疏。

命令控制型政策工具因能夠通過其使用,在事前、事中及事后實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的直接規(guī)制和管控,故而得到了較高頻次的使用。但在此類政策工具中,不同手段的選擇使用頻次亦有差別。其中,制度規(guī)范涉及16項(xiàng),占比22%；執(zhí)法監(jiān)督涉及22項(xiàng),占比30%；而考核評(píng)估僅涉及9項(xiàng),占比12%?？梢?政策制定者在海洋環(huán)境治理過程中比較重視事前和事中的監(jiān)管,對(duì)于事后的考核評(píng)估重視程度尚待提升。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的選擇使用頻次僅占8%,其中,金融支持、財(cái)稅調(diào)控、產(chǎn)權(quán)交易等政策手段的使用頻次均較低?？傮w而言,對(duì)于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的使用明顯不足。社會(huì)參與型政策工具的使用頻次占比為28%。具體而言,宣傳教育類政策工具占比為10%；信息公開類工具占比為12%；社會(huì)合作類工具占比為6%。社會(huì)參與型政策工具的使用頻次較之經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具明顯增加,但仍遠(yuǎn)低于命令控制型政策工具。

(二)政策工具選擇的關(guān)注焦點(diǎn)分析

政策關(guān)鍵詞是概括政策文本中政策工具使用情況的典型詞匯[20],可揭示政策制定者們對(duì)政策工具的認(rèn)知集中度及使用傾向。故本文選用ROSTCM6.0軟件對(duì)福建省海洋環(huán)境治理政策文本內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞識(shí)別,以了解其政策工具在選擇時(shí)的關(guān)注焦點(diǎn)。

在對(duì)福建省海洋環(huán)境治理政策文本內(nèi)容進(jìn)行高頻特征詞處理時(shí),為保證研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性,首先對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化篩選和刪減,僅保留與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策內(nèi)容；其次,運(yùn)用ROSTCM6.0軟件對(duì)保留內(nèi)容進(jìn)行初步的高頻詞梳理,由于軟件無法智能識(shí)別近(同)義詞匯,因此對(duì)初步梳理形成的高頻詞進(jìn)行了刪減合并,同時(shí)剔除了如“加大”“進(jìn)一步”等無實(shí)際意義且與研究主題相關(guān)性較弱的詞匯。為使所提取的相關(guān)高頻詞能涵蓋盡可能多的關(guān)于政策工具的內(nèi)容,并充分展示當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具關(guān)注焦點(diǎn),經(jīng)與專家討論最終整理并提取詞頻數(shù)在10次以上且與本研究相關(guān)的具有實(shí)際意義的高頻特征詞進(jìn)行排序,得到高頻特征詞表(如表4所示)。

為直觀呈現(xiàn)上述高頻特征詞的特點(diǎn),本文借用ROSTCM6.0軟件的可視化功能繪制出表4中高頻特征詞標(biāo)簽云圖(限于篇幅不再列出)。結(jié)果顯示,“監(jiān)測(cè)”是出現(xiàn)頻率最多的詞,該詞體現(xiàn)了福建省有關(guān)政府部門在執(zhí)法過程中對(duì)海洋環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的重視程度。政策傾向轉(zhuǎn)向?qū)Ｑ蟓h(huán)境的動(dòng)態(tài)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè),說明當(dāng)前福建省在海洋環(huán)境治理過程中高度重視命令控制型政策工具的使用,尤其注重事前和事中的控制。但從高頻詞的頻次分布情況可以看出,在進(jìn)行政策工具選擇時(shí),福建省對(duì)于考核評(píng)估類政策工具的重視程度仍較低,且鮮少使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具或社會(huì)參與型政策工具?！翱刂啤薄靶迯?fù)”“管理”“整治”“監(jiān)管”“監(jiān)督檢查”等高頻詞的多次出現(xiàn),直接反映出當(dāng)前福建省在進(jìn)行政策工具選擇時(shí),偏好使用這種“自上而下”帶有強(qiáng)制性的行政手段,對(duì)命令控制型政策工具的選擇偏好亦得到了進(jìn)一步印證?！皣詈！薄梆B(yǎng)殖”“采砂”等是人類在海上從事的可能造成海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)環(huán)境破壞的海洋活動(dòng),從這些高頻詞出現(xiàn)的頻數(shù)上看,福建省在進(jìn)行政策工具選擇時(shí),更加關(guān)注這些可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的涉海行為,在開發(fā)海洋資源、推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)亦重視用海的合理性和合法性?！昂Ｑ蟓h(huán)境”“生態(tài)”“海域”“項(xiàng)目”“工程”“用海”“海岸帶”“海灣”“自然保護(hù)區(qū)”等詞匯,多涉及政策工具選擇的監(jiān)管對(duì)象或保護(hù)對(duì)象,出現(xiàn)的頻次亦較高。通過高頻詞也可看出,當(dāng)前政策工具的選擇和使用過程中對(duì)于“陸源污染”“應(yīng)急預(yù)警”方面的關(guān)注度仍有待提升,前述結(jié)論得到進(jìn)一步印證。

表4 福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中的高頻特征詞表

(三)政策工具選擇的參與主體分析

通過對(duì)政策工具選擇時(shí)發(fā)文主體的研究,可以進(jìn)一步探討福建省海洋環(huán)境政策工具選擇和使用的決策模式。通過對(duì)32項(xiàng)政策文本的發(fā)文主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)(如表5所示),發(fā)文主體涉及福建省人民政府、福建省海洋與漁業(yè)廳、福建省財(cái)政廳等19個(gè)主體,總體而言呈現(xiàn)多元化特征。但進(jìn)一步分析其特點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn):海洋與漁業(yè)廳發(fā)文量最多,體現(xiàn)了其在海洋環(huán)境治理中的主體地位和重要作用；福建省政府、福建省政府辦公廳、福建省財(cái)政廳等部門的發(fā)文量次之;而其他發(fā)文主體的發(fā)文數(shù)量相對(duì)較少,占比亦較低,且多數(shù)為非直接針對(duì)海洋環(huán)境治理問題發(fā)文,故其參與程度較為有限;多部門聯(lián)合發(fā)文共計(jì)7份文件,占比為21.9%,其余均為各部門單獨(dú)發(fā)文。這表明,當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具在選擇使用時(shí)以單獨(dú)決策模式為主,聯(lián)合決策較少,在政策工具的選擇和使用過程中并未在真正意義上實(shí)現(xiàn)“多元化”。

表5 福建省政策工具選擇的參與主體情況統(tǒng)計(jì)

為直觀展示各項(xiàng)政策發(fā)文主體的協(xié)作情況,本研究借助Ucinet軟件中的Netdraw功能繪制了政策發(fā)文主體協(xié)作情況的網(wǎng)絡(luò)圖譜(限于篇幅不再列出)。結(jié)果顯示,在政策工具的選擇及使用上,各主體間的關(guān)聯(lián)度較低，協(xié)同度不高,協(xié)作性不強(qiáng),結(jié)構(gòu)松散,決策模式單一化,呈現(xiàn)出“簡(jiǎn)單”多元化的特征[21]。

(四)福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的主要問題

在前述分析的基礎(chǔ)上,對(duì)福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的主要問題做如下梳理。

1.政策工具選擇的協(xié)調(diào)性仍待增強(qiáng)

從前述分析中發(fā)現(xiàn),福建省在對(duì)海洋環(huán)境治理政策工具進(jìn)行選擇時(shí),明顯偏好于選擇使用命令控制型政策工具,對(duì)于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)參與型政策工具的選擇使用頻次較低。政策工具在使用過程中合理搭配方可有效提升其執(zhí)行效果。當(dāng)前,從福建省海洋環(huán)境治理政策工具的使用情況看,命令控制型政策工具使用占比超過六成。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具在一定程度上具有低成本、高效率、靈活性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì),對(duì)于涉海主體具有正向激勵(lì)作用,社會(huì)參與型政策工具的使用對(duì)于促進(jìn)全社會(huì)自發(fā)參與環(huán)境治理具有持久效用,然而,這兩類政策工具的使用頻次明顯偏低。

2.政策工具選擇的系統(tǒng)性尚待提升

當(dāng)前福建省有關(guān)海洋環(huán)境治理的專項(xiàng)政策數(shù)量較少,通過高頻特征詞的分析可以看出當(dāng)前福建省在對(duì)政策工具進(jìn)行選擇時(shí),其關(guān)注焦點(diǎn)多集中于“漁業(yè)養(yǎng)殖”“圍填?！薄按拔廴尽薄安缮啊钡戎苯游：Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的行為,對(duì)于“陸源污染”“應(yīng)急預(yù)警”“跨區(qū)域協(xié)作”等方面的關(guān)注度明顯不足。海洋環(huán)境的治理不可能寄希望于由某一省域?qū)崿F(xiàn)“自治”,更加離不開區(qū)域協(xié)作,但此類政策工具在選擇時(shí)顯然未得到充分關(guān)注。

3.政策工具選擇時(shí)發(fā)文主體間的協(xié)作性有待提升

當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具在選擇使用時(shí)多以單獨(dú)決策模式為主,聯(lián)合決策較少,且作為海洋環(huán)境主管部門的海洋與漁業(yè)廳與其他部門的協(xié)作程度較低,因此并未在真正意義上實(shí)現(xiàn)“多元化”。各主體間的關(guān)聯(lián)度較低,協(xié)作性尚待提升,結(jié)構(gòu)較為松散。

五、結(jié)論及對(duì)策建議

綜上所述,本文得到如下結(jié)論。

一是當(dāng)前福建省出臺(tái)的有關(guān)海洋環(huán)境治理的政策文本數(shù)量較少,且文本類型較為單一,多以通知類政策為主。其中多項(xiàng)政策是專門針對(duì)某一具體涉?；顒?dòng)而制定的,針對(duì)海洋環(huán)境治理的專項(xiàng)政策僅占所收集政策數(shù)量的一半,其余有關(guān)治理的措施則多見于其他綜合性政策文件中;其政策工具選擇多聚焦于“養(yǎng)殖”“船舶污染”“采砂”等直接影響海洋環(huán)境的行為,對(duì)陸源污染、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置、區(qū)域協(xié)作等領(lǐng)域的關(guān)注度有待提升。

二是在進(jìn)行政策工具選擇時(shí),命令控制型政策工具得到了較高頻次的使用。其中,制度規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督的使用頻次明顯高于考核評(píng)估;經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的選擇使用則相對(duì)不足;社會(huì)參與型政策工具的使用頻次高于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具,但仍低于命令控制型政策工具。

三是發(fā)文主體雖呈現(xiàn)多元化特征,但主要集中于海洋與漁業(yè)廳等主體,其他主體的參與程度較低;當(dāng)前福建省有關(guān)海洋環(huán)境治理的聯(lián)合決策較少,各部門協(xié)作程度較低,在政策工具的選擇和使用過程中并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的“多元化”。

四是通過分析發(fā)現(xiàn),當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的問題主要集中在三個(gè)方面:政策工具選擇的協(xié)調(diào)性仍待增強(qiáng);政策工具選擇的系統(tǒng)性尚待提升;政策工具選擇時(shí)發(fā)文主體間的協(xié)作性有待提升。

針對(duì)經(jīng)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)的當(dāng)前福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的主要問題,特提出如下對(duì)策建議。

1.優(yōu)化工具結(jié)構(gòu),增強(qiáng)政策工具使用的協(xié)調(diào)性

一方面,應(yīng)繼續(xù)完善命令控制型工具的選擇使用。當(dāng)前,福建省對(duì)于考核評(píng)估工具使用的重視程度仍待提升,考核評(píng)估雖屬于事后監(jiān)督,但通過該途徑可以客觀反映海洋環(huán)境治理情況,并及時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前海洋環(huán)境治理政策在落實(shí)過程中存在的問題,從而不斷提高海洋環(huán)境治理績(jī)效。因此,需進(jìn)一步明確海洋環(huán)境治理責(zé)任主體,完善海洋環(huán)境考核評(píng)估機(jī)制,實(shí)行定期考核,并將考核評(píng)估責(zé)任落實(shí)到專人,同時(shí)實(shí)行離任審計(jì)制度和責(zé)任追溯制度,以此激勵(lì)責(zé)任主體切實(shí)履職。另一方面,應(yīng)充分重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的選擇使用,充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用,加強(qiáng)沿海工業(yè)企業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管,進(jìn)一步完善海洋排污權(quán)交易制度及排污許可證制度,并加大環(huán)境稅費(fèi)調(diào)控力度,對(duì)主動(dòng)參與海洋環(huán)境治理的企業(yè)可予以減稅或其他方式的財(cái)政補(bǔ)貼,將外部成本與收益內(nèi)部化以此激勵(lì)企業(yè)做出理性決策,主動(dòng)參與海洋環(huán)境保護(hù)和治理;應(yīng)加大社會(huì)參與型政策工具的使用,向公眾宣傳海洋文化及海洋環(huán)保知識(shí)并鼓勵(lì)公眾主動(dòng)參與海洋環(huán)境保護(hù),加強(qiáng)海洋環(huán)境治理法治教育,在全社會(huì)營造自覺保護(hù)海洋環(huán)境的氛圍,同時(shí)完善信息公開制度,及時(shí)向社會(huì)公開海洋環(huán)境治理情況,拓寬公民參與途徑,鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督,促進(jìn)全社會(huì)共同參與海洋環(huán)境治理工作。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),提升政策工具選擇的系統(tǒng)性

進(jìn)一步完善政策內(nèi)容,對(duì)“陸源污染”“應(yīng)急預(yù)警”“跨區(qū)域協(xié)作”等問題予以重點(diǎn)關(guān)注,可以通過完善入海污水處理設(shè)施、在入海排污口增設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備等方式減少陸源污染,同時(shí)亦需重視近岸海灘的管理,尤其是對(duì)于存在商業(yè)開發(fā)行為的海灘需進(jìn)行環(huán)保登記與審查。在應(yīng)急預(yù)警方面,應(yīng)進(jìn)一步完善海洋環(huán)境應(yīng)急預(yù)警制度,比如對(duì)于突發(fā)海洋環(huán)境污染事件要采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施,盡可能避免大規(guī)模污染,可以搭建信息共享平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)防聯(lián)動(dòng)。由于跨區(qū)域協(xié)作已經(jīng)成為海洋環(huán)境治理的發(fā)展趨勢(shì),不僅應(yīng)推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作制度化,更應(yīng)和其他沿海省份加強(qiáng)溝通,共同探討海洋環(huán)境協(xié)同治理的政策措施并加以落實(shí),以強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同治理。

3.深化主體協(xié)作,提升政策文本制定的協(xié)同性

進(jìn)一步明確海洋環(huán)境治理部門的相關(guān)職責(zé)和權(quán)限,促進(jìn)各部門合理分工、相互磋商,在本部門職權(quán)范圍內(nèi)充分履行各自職責(zé)。在具體政策制定過程中,可以考慮建立并完善聯(lián)席會(huì)議制度,由各有關(guān)部門共同參與，聯(lián)合制定海洋環(huán)境治理專項(xiàng)政策。如根據(jù)發(fā)展需要和資源開發(fā)情況,聯(lián)合制定合理的海洋環(huán)境治理計(jì)劃,共同開展資源與環(huán)境的監(jiān)管和治理工作,強(qiáng)化對(duì)海洋排污情況的綜合監(jiān)督等等,以避免資源浪費(fèi)；加強(qiáng)環(huán)境治理,充分發(fā)揮政策制定主體之間的協(xié)同作用,以實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),應(yīng)優(yōu)化績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制,將“環(huán)境考核”納入各部門績(jī)效考核內(nèi)容,并利用第三方進(jìn)行政策評(píng)估,以此激勵(lì)各有關(guān)部門自覺協(xié)作,不斷提高福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇的系統(tǒng)性與可操作性。

總之,海洋環(huán)境治理是當(dāng)前福建省乃至國家現(xiàn)代化治理中的重要議題,是當(dāng)前“海洋強(qiáng)國”建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等大背景下的重要治理內(nèi)容之一。分析其政策工具的選擇情形及特點(diǎn),對(duì)于保障海洋環(huán)境治理活動(dòng)的有序開展、提升各級(jí)政府海洋環(huán)境治理能力都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文的研究目的在于,通過對(duì)福建省海洋環(huán)境政策工具選擇現(xiàn)狀的嘗試性分析,為實(shí)現(xiàn)省域乃至全國海洋環(huán)境治理政策工具的有效選擇提供鏡鑒。然而,因本文選取的研究區(qū)間跨度較短,在研究樣本的充足性和完備性等方面均存在不足,尚待在后續(xù)研究中得到進(jìn)一步完善。