王 潔，楊江瀾，張冰穎，趙子妍

1 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北保定 071000

2 華夏銀行股份有限公司保定分行，河北保定 071000

0 引言

奶業(yè)發(fā)展事關(guān)民眾健康、國計民生和民族未來，深受黨中央、國務(wù)院的高度重視。奶業(yè)是河北省的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，自2008年“三聚氰胺奶粉事件”發(fā)生以來，河北省奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的各個相關(guān)主體，從良種繁育、飼草飼料企業(yè)到養(yǎng)殖場（戶）、乳制品加工企業(yè)以及乳制品消費市場等，均進行了方方面面的整頓、改革，尤其是政府部門出臺了一系列奶業(yè)引導(dǎo)、扶持政策，對河北省奶業(yè)的振興起到了積極的推動作用。

本文對河北省2008—2020年發(fā)布的奶業(yè)相關(guān)的政策進行了梳理，對其頒布主體、服務(wù)對象、目標任務(wù)、實施措施等內(nèi)容進行了細致分析，以期提煉出政策中對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起積極推動作用的項目措施，同時，結(jié)合當前奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展狀況，剖析總結(jié)出產(chǎn)業(yè)政策中的不足之處，為今后奶業(yè)政策的制定和進一步完善提供參考。

1 奶業(yè)政策的界定及篩選類型

政策是指一個國家（或地方）的政府、政黨和其他團體在一定時期為實現(xiàn)一定目標下的社會經(jīng)濟發(fā)展而采取的各種手段，是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。奶業(yè)政策是指政府在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)一定的奶業(yè)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，對影響奶業(yè)發(fā)展的重要因素和重要環(huán)節(jié)而制定和實施的一些謀略、法令、措施、辦法和條例的總和。奶業(yè)政策制定的正確與否，實施是否到位，對于奶業(yè)的穩(wěn)定以及可持續(xù)發(fā)展有著極其深刻的影響[1]。

本文對河北省奶業(yè)政策文件進行了收集，文中列舉的所有政策文件全部來源于公開的數(shù)據(jù)資料，具體篩選原則：一是河北省頒布的適用于本省的地方性政策文件，中央層級的政策文件適用于全國范圍，因此不予采用；二是與奶業(yè)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，要求文件中明確提及奶業(yè)及奶產(chǎn)業(yè)相關(guān)的內(nèi)容；三是能體現(xiàn)政府對奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所持態(tài)度的政策，包括規(guī)劃、決定、意見、（暫行）辦法、通知公告等，行業(yè)標準和技術(shù)規(guī)定不予采用[2]。

按照以上原則，本文梳理了河北省2008—2020年奶業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策文件，共30項（表1）。其主要內(nèi)容集中在“扶持規(guī)模化養(yǎng)殖”“奶牛良種補貼”“奶業(yè)機械設(shè)備補貼”“奶牛保險”等方面[1]。

表1 2008—2020年河北省有關(guān)奶業(yè)發(fā)展的政策文件

2 奶業(yè)政策具體內(nèi)容

（1）政策頒布主體

依據(jù)表1中顯示的政策文件“頒布主體”進行分類，并依據(jù)“頒布主體”頒布政策的頻數(shù)由高到低進行排序（表2）。2008—2020年，共有六類政策主體頒布有關(guān)引導(dǎo)、鼓勵奶業(yè)發(fā)展的文件，其中以河北省人民政府辦公廳頒布的政策數(shù)量最多，達到20項；其次是河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，頒布政策5 項。其他行政部門頒布文件較少。部門聯(lián)合頒布政策的有兩項：一是河北省發(fā)展和改革委員會農(nóng)經(jīng)處聯(lián)合河北省農(nóng)業(yè)廳畜牧獸醫(yī)局綜合處，頒布了“關(guān)于上報2012年奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)（場）建設(shè)項目投資建議計劃的通知”；二是河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合省財政廳，頒布了“2019年重點強農(nóng)惠農(nóng)政策”。

表2 政策頒布主體及政策頒布數(shù)量

（2）政策服務(wù)對象及內(nèi)容

從政策的服務(wù)對象來看，涉及奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的諸多主體：規(guī)模養(yǎng)殖場（奶牛養(yǎng)殖小區(qū)）、智慧牧場、奶站、大型乳品企業(yè)等；從政策服務(wù)的內(nèi)容看，主要涉及乳制品產(chǎn)品質(zhì)量及乳制品消費市場、奶產(chǎn)業(yè)社會化服務(wù)體系、奶產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)鏈條運行的利益聯(lián)結(jié)機制等（圖1）。

圖1 政策服務(wù)內(nèi)容

（3）目標任務(wù)：全面實現(xiàn)奶業(yè)振興

2019年7月，河北省政府印發(fā)《關(guān)于加快推進奶業(yè)振興的實施意見》提出，到2022年，全省生鮮乳產(chǎn)量達到595 萬噸，乳制品產(chǎn)量達到500 萬噸，嬰幼兒配方乳粉市場占有率全國第一。到2025年，全面實現(xiàn)奶業(yè)振興，在全國率先實現(xiàn)奶業(yè)現(xiàn)代化，生鮮乳產(chǎn)量力爭達到1 000 萬噸，乳制品產(chǎn)量力爭達到760 萬噸[3]。

實現(xiàn)民族奶業(yè)振興是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署。河北省依托傳統(tǒng)養(yǎng)殖優(yōu)勢，勇扛民族奶業(yè)振興大旗，把河北奶業(yè)振興放在全國奶業(yè)發(fā)展的大格局和全球化大市場中去審視、謀劃和推動，確?！逗颖蹦虡I(yè)振興規(guī)劃綱要》任務(wù)目標如期實現(xiàn)[4]。

2018—2020年，河北省人民政府辦公廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)廳、財政廳等政策頒布主體共頒布涉及奶業(yè)振興的政策8 項，包括指導(dǎo)實施意見4 項，發(fā)展規(guī)劃1 項，政策解讀3 項。政策文件確定河北省奶業(yè)重點發(fā)展區(qū)域，提高奶牛養(yǎng)殖場、奶源基地、乳粉加工企業(yè)、奶業(yè)合作社等主體的經(jīng)營水平，提升巴氏奶、嬰幼兒配方乳粉、奶酪等乳制品品質(zhì)；明確了全面提升乳制品加工水平，全面實施奶業(yè)振興的目標。

（4）奶業(yè)政策實施的主要措施

建設(shè)綠色優(yōu)質(zhì)奶源基地。2008—2020年，河北省人民政府辦公廳、河北省發(fā)展和改革委員會農(nóng)經(jīng)處、河北省農(nóng)業(yè)廳畜牧獸醫(yī)局綜合處、河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、財政廳共計5 個政策頒布主體，針對奶牛養(yǎng)殖集中區(qū)、養(yǎng)殖小區(qū)、家庭牧場、優(yōu)質(zhì)原料基地等奶源基地；頒布了2 項指導(dǎo)實施意見、1 項產(chǎn)業(yè)規(guī)劃文件、2 項政策解讀、2 項通知，有力的保障了優(yōu)質(zhì)綠色奶源、加強了奶源基地建設(shè)方案的實施。

圍繞壩上草原牧區(qū)、山前平原農(nóng)牧結(jié)合區(qū)和黑龍港流域農(nóng)牧草結(jié)合區(qū)三大奶牛養(yǎng)殖集聚區(qū)，各部門從推進奶牛養(yǎng)殖集聚發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)戶適度規(guī)模養(yǎng)殖，配套發(fā)展飼草飼料產(chǎn)業(yè)，加強奶牛良種繁育，強化奶牛疫病防控五方面制定了更具針對性的政策，以促進優(yōu)質(zhì)綠色奶源基地建設(shè)[5]。

發(fā)展壯大乳制品加工龍頭企業(yè)。河北省奶產(chǎn)業(yè)對標國際奶業(yè)發(fā)展水準，需要乳制品龍頭企業(yè)的帶動和引領(lǐng)。2008—2020年，河北省人民政府辦公廳針對乳制品加工企業(yè)的發(fā)展頒布了2 項指導(dǎo)意見，1項發(fā)展規(guī)劃。圍繞乳制品企業(yè)發(fā)展，各政府部門提出了培育、引進大型乳品企業(yè)，支持奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工，健全乳制品銷售保障機制三項重點工作和支持政策，有力的推動了以君樂寶為首的河北省乳制品龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大。

打造國際一流乳制品品質(zhì)。乳制品質(zhì)量安全是奶產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。2008—2020年，河北省人民政府辦公廳、河北省農(nóng)業(yè)廳針對奶牛養(yǎng)殖基地、乳制品加工企業(yè)、乳制品流通環(huán)節(jié)企業(yè)，提出了2 項指導(dǎo)意見，2 項發(fā)展規(guī)劃，提出了提高生鮮乳品質(zhì)，提升乳制品品質(zhì)，強化質(zhì)量安全監(jiān)管三方面具體措施，多方面、多渠道提升乳制品品質(zhì)。

提升乳品品牌競爭力。當前，河北省的乳制品全國知名品牌只有君樂寶，其他如康諾等區(qū)域性乳品企業(yè)品牌宣傳力度小、知名度低。因此，應(yīng)進一步提升區(qū)域性乳品品牌競爭力，積極探索專業(yè)化、高端化品牌推介路線，努力打造全國知名的乳品品牌。

2008—2020年，河北省政府辦公廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳針對奶牛養(yǎng)殖基地和乳制品加工企業(yè)、奶業(yè)協(xié)作服務(wù)平臺等頒布了2 項指導(dǎo)意見、1 項綱要。制定了高于或相當于奶業(yè)發(fā)達國家水平的生鮮乳和乳制品標準體系[6]，進一步提升乳品品牌競爭力。各乳制品加工企業(yè)通過提升品牌知名度，創(chuàng)建品牌體驗平臺，加強宣傳引導(dǎo)三項舉措，全面提升乳品品牌競爭力。

健全奶業(yè)振興工作保障機制。奶業(yè)振興對提升人民健康水平、推進健康中國戰(zhàn)略落地的重要意義日益凸顯，同時為乳制品行業(yè)的下一步發(fā)展提供了方向指引[7]。

2008—2020年，河北省政府辦公廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省工商行政管理局等政策頒布主體針對奶牛飼草飼料基地、奶源生產(chǎn)基地、乳制品加工企業(yè)、乳制品市場流通等整個產(chǎn)業(yè)鏈條出臺了2 項實施意見、2 項通知、1 項綱要。同時政策圍繞奶業(yè)振興的工作保障機制進行了統(tǒng)籌安排，通過“強化協(xié)調(diào)督導(dǎo)”“加大財政支持”“優(yōu)化要素保障”三項措施，為健全奶業(yè)振興工作保障機制提供了有力的政策支持[5]。

3 奶業(yè)政策制定與實施過程中存在的問題

（1）政策發(fā)布機關(guān)較少

政策的制定與實施是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各方主體、眾多影響因素，需要政府各部門以及各級政府的通力合作與無縫鏈接。

從2008—2020年有關(guān)奶業(yè)政策的發(fā)布主體來看，除河北省人民政府辦公廳和河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳之外，與奶產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的機關(guān)單位，涉及土地、金融、環(huán)保等部門，有的沒有發(fā)布，有的只是零星發(fā)布；另外，河北省內(nèi)各市級政府和奶業(yè)相關(guān)單位只有少數(shù)地方部門明確提出加快奶業(yè)振興。例如：邯鄲市政府在2014年發(fā)布的《關(guān)于加快全市奶業(yè)發(fā)展的意見》和邯鄲市農(nóng)牧局在2015年發(fā)布的《2015年下半年全市農(nóng)業(yè)工作指導(dǎo)意見》中有重點提及和次要提及到要發(fā)展奶業(yè)振興。張家口、石家莊、唐山、保定等奶業(yè)重點發(fā)展區(qū)域?qū)τ谀虡I(yè)發(fā)展規(guī)劃較少。

不難看出，只依靠河北省政府發(fā)布而各市級人民政府不因地制宜地出臺相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃政策，奶業(yè)振興發(fā)展的道路將前進緩慢、困難重重。

（2）政策服務(wù)對象不全面

奶源是整個奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)固發(fā)展的根基。依據(jù)2008—2020年河北省政府部門頒布的政策文件可以看出，政策服務(wù)的主要環(huán)節(jié)是奶源基地的建設(shè)。但從政策的實際實施情況來看，政策主要推動了大中型奶牛養(yǎng)殖場的發(fā)展，由于環(huán)保等壓力，在一定程度上限制了小規(guī)模家庭牧場的發(fā)展。同時，政策積極推進乳品品牌建設(shè)，大力扶持大型龍頭乳制品加工企業(yè)發(fā)展，對省內(nèi)區(qū)域性乳品企業(yè)的進一步發(fā)展沒有有力的支持政策。

雖然奶業(yè)振興的發(fā)展方向是規(guī)模化、設(shè)施化、高效化，但河北省奶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀顯示：奶牛養(yǎng)殖不宜鼓勵發(fā)展大規(guī)模的千頭、萬頭牧場，更應(yīng)該支持中小型的家庭牧場發(fā)展，以此緩解對環(huán)境造成的壓力。另外，河北省43 家乳制品加工企業(yè)，除君樂寶品牌（8家加工企業(yè)）、蒙牛品牌（7 家加工企業(yè)）、伊利品牌（4 家加工企業(yè)）、三元品牌（3 家加工企業(yè)）、完達山品牌（2 家加工企業(yè)）之外，河北省近20 家區(qū)域性乳品企業(yè)的發(fā)展沒有在省政策的規(guī)劃范圍內(nèi)。

（3）政策財政補貼力度不夠

從2008—2020年統(tǒng)計的有關(guān)奶業(yè)發(fā)展的政策來看，只有2011年河北省發(fā)展和改革委員會農(nóng)經(jīng)處、河北省農(nóng)業(yè)廳畜牧獸醫(yī)局綜合處發(fā)布的《關(guān)于上報2012年奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)（場）建設(shè)項目投資建議計劃的通知》和2019年河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳發(fā)布的《河北省人民政府關(guān)于加快推進奶業(yè)振興的實施意見》的政策中較為明確的提及到了奶牛養(yǎng)殖建設(shè)項目中，中央投資補助標準和具體補貼的對象和金額，政策間相隔7 年。另外補貼對象主要針對存欄300 頭、500 頭及1 000 頭以上奶牛場進行家庭牧場改造，補貼內(nèi)容主要是購置信息化設(shè)備、應(yīng)用軟件及相關(guān)設(shè)施[5]。

當前，河北省奶業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級期，從生產(chǎn)經(jīng)營主體與奶源供應(yīng)鏈變遷的角度看，是從“公司+農(nóng)戶”“公司+奶站+農(nóng)戶”，逐步發(fā)展到“公司+奶站+牧業(yè)小區(qū)+農(nóng)戶”“公司+家庭牧場（規(guī)模化、機械化）”。家庭牧場經(jīng)營方式是河北省當前奶牛養(yǎng)殖的主要生產(chǎn)模式，其特點是家庭成員為主要的勞動者和參與者，逐步向規(guī)?；?、集約化、良種化、設(shè)施化、高效化方向發(fā)展，要實現(xiàn)以上目標需要大量的資金支持[8]；另外奶牛養(yǎng)殖在產(chǎn)業(yè)鏈上屬于投資大、風(fēng)險高的環(huán)節(jié)，一旦出現(xiàn)奶牛集聚性發(fā)病或者飼養(yǎng)器械不規(guī)范引起的大規(guī)模傷亡，對于養(yǎng)殖戶來說無疑是滅頂之災(zāi)。雖然政府出臺了有關(guān)疫情防控、養(yǎng)殖保險方面的政策，但對于家庭牧場的正常運營來說還是杯水車薪。

（4）政策實施無法落地

政策的發(fā)布普遍存在過度“理想化”的狀況。省政府頒布的系列政策中的發(fā)展項目有“振興奶業(yè)”“標準化養(yǎng)殖”“糧改飼”“智慧牧場”等，然而在政策具體執(zhí)行過程中落地較難：一是奶業(yè)政策的制定缺少從頂層架構(gòu)上指導(dǎo)奶業(yè)長遠發(fā)展的總體規(guī)劃，奶業(yè)發(fā)展指導(dǎo)思想、發(fā)展路徑、發(fā)展目標不夠清晰，實際落實過程中操作性不強[9]；二是政策制定前期科學(xué)評估不足，可行性分析不夠、缺乏事實支撐，政策間缺乏連貫性與一致性，同時多數(shù)政策給出的執(zhí)行完成時間過短、項目落地過程困難、項目效果不盡如人意。

4 完善奶業(yè)發(fā)展政策的對策建議

為促進河北省奶業(yè)健康發(fā)展，盡快實現(xiàn)奶業(yè)振興，一方面總結(jié)提煉河北省政策體系中的不足之處，同時借鑒其他奶業(yè)大省的發(fā)展經(jīng)驗，提出以下建議。

（1）完善政策的系統(tǒng)性及穩(wěn)定性

政策的制定與執(zhí)行需要政府各部門的協(xié)調(diào)與協(xié)同。2008—2020年所列的河北省各項奶業(yè)政策涉及價格、商務(wù)、財稅、工商、交通等多個部門，如何加強這些部門在制定和執(zhí)行政策中的協(xié)調(diào)性和協(xié)同性，也是政策制定之初必須考量的關(guān)鍵因素。

同時，縱觀河北省的奶業(yè)政策，2008年的“三聚氰胺奶粉事件”后，政府通過對奶業(yè)各個環(huán)節(jié)制定相關(guān)政策加以嚴格規(guī)定，引導(dǎo)奶業(yè)回歸到正常軌道；2004年至今的奶業(yè)政策主要針對如何建設(shè)現(xiàn)代化奶業(yè)，促進奶業(yè)升級轉(zhuǎn)化進而全面振興奶業(yè)，提高中國奶業(yè)的國際競爭力，由此可見，河北省的奶業(yè)政策是針對不同階段不同需求來制定的，政策體系缺乏一定的系統(tǒng)性。因此，河北省政府應(yīng)結(jié)合省內(nèi)實際情況，形成以奶業(yè)支持政策為主體，其他政策措施為補充的較完整的政策體系，且政策間具有較大的關(guān)聯(lián)性和互補性。

（2）拓寬政策服務(wù)對象范圍，加大政策支持力度

規(guī)模化養(yǎng)殖是奶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路，規(guī)?；托枰B(yǎng)殖資源的整合與合理分配。資本已經(jīng)成為奶牛養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；瘮U張的第一生產(chǎn)要素，沒有足夠的資金資源，其他各項先進生產(chǎn)力的要素資源就無法整合優(yōu)化，規(guī)?；南冗M生產(chǎn)力就不可能實現(xiàn)，規(guī)?；t利也就不可能實現(xiàn)[10]。

因此政府應(yīng)擴大政策服務(wù)對象范圍，中小型養(yǎng)殖場以及中型乳制品加工企業(yè)均應(yīng)納入政策支持范圍。通過一系列完善的扶持政策和規(guī)范，使奶產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)主體避免相應(yīng)的風(fēng)險，提高奶業(yè)發(fā)展的效率，加快建設(shè)現(xiàn)代化奶業(yè)的步伐，助力奶業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

（3）保障政策落地落實

《河北省奶業(yè)振興規(guī)劃綱要（2019—2025年）》提出對標國際先進水平，實現(xiàn)“四個一流”，即打造世界一流的奶源基地、世界一流的乳制品加工企業(yè)、世界一流的乳品品質(zhì)、世界一流的乳品品牌。要實現(xiàn)河北省奶業(yè)振興的這一目標，需要加強各項奶業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)性，發(fā)揮各項政策的互補性和協(xié)同性；要避免政策之間的沖突，把各項政策的目標都統(tǒng)一到奶業(yè)振興上來，努力提高政策實施的效果，從而為實現(xiàn)河北奶業(yè)現(xiàn)代化編織一張堅實的“保障網(wǎng)”[11]。