山東省諸城市財(cái)政局 翟艷

一、構(gòu)建全范圍覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理框架

（一）拓展預(yù)算績(jī)效管理范圍

為強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理工作，首先要順應(yīng)政府管理需求，拓展績(jī)效管理范圍，將預(yù)算績(jī)效管理范圍從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，延伸至政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理等方面。

（二）將單位收入和支出全部納入財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理

縣級(jí)財(cái)政部門要逐步將各單位收入和支出都納入預(yù)算績(jī)效管理，為保障工作的順利開展，要賦予單位在資金使用上的自主權(quán)。結(jié)合單位工作職責(zé)和實(shí)際情況，以財(cái)政的預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌單位各項(xiàng)資產(chǎn)，考核單位項(xiàng)目支出實(shí)施效果，將單位所有的收入和支出全面納入財(cái)政的預(yù)算績(jī)效管理；預(yù)算收入要與單位的實(shí)際收入相符，嚴(yán)禁違規(guī)舉債；預(yù)算支出要統(tǒng)籌兼顧、量力而行。

（三）健全政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理

把各單位的政府性扶持政策和建設(shè)項(xiàng)目支出全面納入績(jī)效管理，尤其是大額財(cái)政支出的重大政策和專項(xiàng)工作作為工作重點(diǎn)，將項(xiàng)目資金的直接產(chǎn)出和效果與宏觀政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度相結(jié)合[1]，從政策項(xiàng)目和大額資金的金額、投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。尤其對(duì)實(shí)施期限較長、民生關(guān)注度較高、資金支出數(shù)額較大的項(xiàng)目要實(shí)行全過程績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效流程監(jiān)管

縣級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的流程監(jiān)管，建立全程管控，將績(jī)效管理關(guān)口前移，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”預(yù)算績(jī)效管理全流程監(jiān)管系統(tǒng)，切實(shí)保障預(yù)算管理與績(jī)效監(jiān)管一體化運(yùn)行。

（一）事前績(jī)效評(píng)估前移

事前績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)論證新的支出政策和項(xiàng)目，確保財(cái)政資金的前期投入可行、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置合理、方案可行、財(cái)政籌集資金合理合規(guī)。未按要求開展績(jī)效評(píng)估或者績(jī)效評(píng)估結(jié)果為差的重大政策支出，不得列入中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算，相關(guān)項(xiàng)目不得納入項(xiàng)目庫。

（二）預(yù)算編制目標(biāo)管理

財(cái)政要按照“誰申請(qǐng)資金，誰設(shè)置目標(biāo)”原則，各單位在編制財(cái)政資金預(yù)算時(shí)，要設(shè)置符合單位實(shí)際情況的整體目標(biāo)和項(xiàng)目目標(biāo)。項(xiàng)目目標(biāo)要包括資金的投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等績(jī)效指標(biāo)，還要有行之有效的可行方案，逐步將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性和可行性作為項(xiàng)目入庫和申請(qǐng)預(yù)算的前置條件。

（三）實(shí)行預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控

逐步落實(shí)績(jī)效預(yù)算管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)控主體責(zé)任，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)財(cái)政資金的付款進(jìn)度和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)行“雙監(jiān)控”。財(cái)政部門可以借助大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的開發(fā)應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)信息分析、信息系統(tǒng)預(yù)警、綜合核查等方式，對(duì)重大政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效運(yùn)行情況進(jìn)行重點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)資金使用中違規(guī)問題和績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差，及時(shí)通報(bào)部門單位進(jìn)行整改，對(duì)問題嚴(yán)重或整改不到位的暫緩或停止預(yù)算撥款。

（四）對(duì)項(xiàng)目決算環(huán)節(jié)實(shí)行績(jī)效自評(píng)

單位對(duì)完工項(xiàng)目整體情況要開展績(jī)效自評(píng)，自評(píng)不僅包括項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)的考核情況，還要有潛在問題的整改落實(shí)。財(cái)政部門對(duì)各單位績(jī)效自評(píng)結(jié)果實(shí)施核查，對(duì)未按要求開展自評(píng)、自評(píng)和核查效果較差的項(xiàng)目予以通報(bào)[2]。

（五）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用

財(cái)政部門牽頭對(duì)到期專項(xiàng)資金開展到期績(jī)效評(píng)估，建立評(píng)價(jià)結(jié)果公開和問題整改和結(jié)果運(yùn)用制度。通過將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開、自覺接受社會(huì)民眾和新聞媒體的監(jiān)督等結(jié)果應(yīng)用，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位形成反饋、整改、自覺改造提升的良性循環(huán)。

三、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理措施

在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過程中，應(yīng)從制度上加強(qiáng)保障。

（一）完善預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系

財(cái)政部門積極推進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架體系建設(shè)，單位要結(jié)合本行業(yè)的具體工作情況，建立與工作實(shí)際想吻合的績(jī)效指標(biāo)、考核指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)體系，并根據(jù)工作實(shí)際情況隨時(shí)調(diào)整指標(biāo)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系單位工作實(shí)際、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果客觀真實(shí)，確保單位的工作實(shí)績(jī)考核量化真實(shí)，把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用落到實(shí)處。制定針對(duì)部門單位切實(shí)可行的績(jī)效管理辦法，用制度將預(yù)算績(jī)效管理工作落到實(shí)處。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效信息化建設(shè)

依托財(cái)政部門已建成的“金財(cái)三期”信息化管理平臺(tái)，把資金預(yù)算與績(jī)效管理實(shí)行雙線管理，把政府部門預(yù)算以及重大專項(xiàng)業(yè)務(wù)、單位收入支出、固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)等數(shù)據(jù)資源串聯(lián)與整合，逐步構(gòu)建覆蓋全過程、上下級(jí)業(yè)務(wù)信息開放共享的管理體系，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理信息化。

（三）推進(jìn)中介評(píng)價(jià)服務(wù)專業(yè)化和公開透明化

財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行公開聘請(qǐng)獨(dú)立中介服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，面向社會(huì)公開招標(biāo)，要求中介機(jī)構(gòu)必須具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)條件，能夠獨(dú)立、公正、客觀地開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，出具的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)有效，中介機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立依法依規(guī)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，不受任何單位的影響，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性負(fù)責(zé)[3]。財(cái)政部門要對(duì)評(píng)價(jià)工作實(shí)行全過程監(jiān)督。

四、目前預(yù)算績(jī)效管理工作的問題

預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化了財(cái)政資金的使用效益，剛性約束了資金使用，但在管理過程中仍然存在不少問題：

（一）預(yù)算績(jī)效觀念還需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是領(lǐng)導(dǎo)主體意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效管理工作不夠重視。業(yè)務(wù)科室和預(yù)算績(jī)效科室人手不足，未建立起完整的一體化運(yùn)行機(jī)制。二是財(cái)政部門安排預(yù)算績(jī)效工作，往往通過預(yù)算單位的財(cái)務(wù)科傳達(dá)，財(cái)務(wù)科室獨(dú)自完成項(xiàng)目的績(jī)效考核申報(bào)、項(xiàng)目自評(píng)，財(cái)務(wù)科對(duì)于績(jī)效基礎(chǔ)工作不能全面掌握，資金管理與業(yè)務(wù)實(shí)施管理銜接不充分。三是預(yù)算單位績(jī)效評(píng)價(jià)審核不嚴(yán)謹(jǐn)。個(gè)性指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化、項(xiàng)目資金執(zhí)行率較低，對(duì)政府性基金預(yù)算、社?；?、國有資本經(jīng)營預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)成熟規(guī)范；對(duì)政策和項(xiàng)目等方面開展績(jī)效評(píng)價(jià)不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不清晰，評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整

從目前縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作看，普遍存在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠科學(xué)嚴(yán)密。在很多項(xiàng)目資金支出績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)中，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置太簡(jiǎn)單，績(jī)效評(píng)價(jià)工作過多使用調(diào)查法、抽查法，得出的結(jié)論往往以偏概全；很多單位的預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫還沒有全面建成，有些數(shù)據(jù)庫僅僅反映財(cái)政資金的投入和項(xiàng)目的產(chǎn)出，存在很多估算的資料，這些資料不夠全面、真實(shí)、完整，依靠這些數(shù)據(jù)作出的決策很容易偏頗。在預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)產(chǎn)出指標(biāo)中，基礎(chǔ)的指標(biāo)比較多，而像產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)成本等重要指標(biāo)往往沒有具體的指標(biāo)設(shè)置；自評(píng)指標(biāo)不完善，預(yù)算單位績(jī)效自評(píng)表雖設(shè)置了一二三級(jí)指標(biāo)，但連最基本的標(biāo)準(zhǔn)分也未設(shè)置，同時(shí)未對(duì)一二三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)；部分項(xiàng)目存在事前未進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估、事中未執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控、項(xiàng)目完成后未進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等績(jī)效管理問題[4]。

（三）項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效自評(píng)結(jié)果與事實(shí)還存在差異

預(yù)算單位為了工作考核的需要，往往對(duì)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任弱化，自評(píng)的得分較高，自評(píng)結(jié)果與項(xiàng)目事實(shí)存在差異。如我市東坡學(xué)校新建的信息化系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)中，東坡學(xué)校聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)做了項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)報(bào)告，各項(xiàng)指標(biāo)都是95分。但經(jīng)財(cái)政部門現(xiàn)場(chǎng)復(fù)評(píng)發(fā)現(xiàn)，該學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目前期財(cái)政投入資金1200多萬元，工程立項(xiàng)時(shí)號(hào)稱當(dāng)年招生400人，組建8個(gè)教學(xué)班，但當(dāng)年只招生118名學(xué)生組建3個(gè)教學(xué)班，大量的教學(xué)設(shè)施尤其是電子教學(xué)設(shè)施閑置浪費(fèi)，造成了項(xiàng)目資產(chǎn)的出借、閑置、浪費(fèi)等問題的發(fā)生，項(xiàng)目資金未充分發(fā)揮效益，財(cái)政資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)結(jié)果不僅在實(shí)質(zhì)上毫無價(jià)值，還掩蓋了項(xiàng)目實(shí)施后存在的問題，對(duì)政府的決策造成失誤，致使財(cái)政資金閑置浪費(fèi)。

五、對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的思考和建議

為切實(shí)改變預(yù)算單位“重投入、輕管理、重支出、輕績(jī)效”的觀念，真正把單位全面預(yù)算績(jī)效管理理念深入人心，改變責(zé)任主體不明晰、指標(biāo)體系不健全的現(xiàn)狀，提出以下建議：

（一）加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)

政府充分利用業(yè)務(wù)培訓(xùn)、電視、電臺(tái)等媒體平臺(tái)，廣泛宣傳引導(dǎo)，讓預(yù)算績(jī)效管理的理念深入人心，尤其是單位決策者，讓他們從內(nèi)心深處支持這項(xiàng)工作，無論是資金管理還是業(yè)務(wù)實(shí)施中，時(shí)刻繃緊預(yù)算“績(jī)效”管理這根弦，把“花錢必問效，無效必問責(zé)”的工作落到實(shí)處。

（二）明確預(yù)算績(jī)效責(zé)任主體

財(cái)政、預(yù)算單位及相關(guān)內(nèi)部科室明確職責(zé)。按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確資金使用單位是本單位績(jī)效管理的“第一責(zé)任人”；各主管部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)本部門績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效自評(píng)結(jié)果的審核；財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)績(jī)效管理，并對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展財(cái)政績(jī)效監(jiān)控和財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，確保職責(zé)清晰層層監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確性

財(cái)政部門要指導(dǎo)預(yù)算單位做好績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)工作，重視重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作，因地制宜地制定普遍適用的共性指標(biāo)和適合本單位的個(gè)性指標(biāo)[5]。各預(yù)算部門繼續(xù)深化績(jī)效申報(bào)及自評(píng)工作，預(yù)算指標(biāo)均能全面、科學(xué)地評(píng)價(jià)本部門項(xiàng)目資金運(yùn)用情況，從而提高財(cái)政資金支出的運(yùn)行效率。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、影響力大、支出緩慢的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施財(cái)政績(jī)效監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控預(yù)算資金撥付、預(yù)算單位實(shí)際支出及預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，使財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理趨于健全，以達(dá)到財(cái)政資金健康使用、財(cái)政資產(chǎn)增值保值的管理目標(biāo)。

總之，縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作，離不開政府各部門的通力配合，離不開社會(huì)民眾的監(jiān)督，隨著信息化公開程度的加速，財(cái)政資金的全程使用將越來越陽光規(guī)范透明，真正達(dá)到“取之于民，用之于民”。