王 立，封 穎

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

2021年1月12日，美國白宮罕見地主動提前28年公布了一份涉密文件《美國對印太地區(qū)戰(zhàn)略框架》[1]，闡述了美國2018年至2020年對印度、朝鮮乃至中國的戰(zhàn)略圖景，并包含“幫助印度崛起制衡中國”“維持美國在印太地區(qū)的主導(dǎo)地位”等重要判斷及舉措，引發(fā)了國際輿論震動[2-3]。

1 《美國對印太地區(qū)戰(zhàn)略框架》的主要內(nèi)容

1.1 美國國家安全的三大挑戰(zhàn)

一是“如何保持美國在印太地區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)先、促進自由經(jīng)濟秩序”。

二是“如何保證朝鮮不在現(xiàn)在和未來威脅美國及其盟友”。

三是“如何在促進公平和互惠貿(mào)易的同時提升美國經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力”。

1.2 美國對美中關(guān)系的戰(zhàn)略判斷

一是中美之間的戰(zhàn)略競爭將持續(xù)下去，包括“一帶一路”在內(nèi)的中國影響力已挑戰(zhàn)到美國利益，美國在印太地區(qū)將扶持印度強大起來，以制衡中國。

二是中國試圖主導(dǎo)包括人工智能和生物遺傳學(xué)在內(nèi)的尖端技術(shù)，中國在這些技術(shù)上的主導(dǎo)地位將對美國價值觀構(gòu)成深遠且廣泛的挑戰(zhàn)。

具體而言，文件在中國專章提出了7個具體目標及舉措。

中國專章具體目標1：防止中國的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易行為擾亂全球市場并損害美國的競爭力。建立一個國際共識，即中國的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易行為正在破壞全球貿(mào)易體系。

中國專章具體目標2：和中國相比較，始終保持美國工業(yè)的創(chuàng)新優(yōu)勢。

針對目標2的具體措施：一是與盟國和其他志同道合的國家密切合作，防止中國軍事和戰(zhàn)略能力不斷增強；二是擴大美國海外投資委員會的工作范圍，以涵蓋來自中國的風(fēng)險資本和其他形式的投資；三是采取可以促進關(guān)鍵技術(shù)增長的國內(nèi)政策。

中國專章具體目標3：在整個印太地區(qū)宣揚美國的價值觀，以保持影響力，從而抵消中國式體制的影響。

針對目標3的具體措施：一是發(fā)展公共和私人的信息傳遞渠道，落實動議，彰顯民主、自由會給所有國家?guī)淼暮锰?，包括在?jīng)濟、技術(shù)和社會福利層面；二是與志同道合的伙伴共同努力，保護和促進得到國際認可的權(quán)利與自由；三是讓韓國、蒙古、日本和其他該地區(qū)的民主伙伴參與進來，展示他們自己的成功和他們所積累的發(fā)展紅利；四是支持整個地區(qū)的社會活動家和改革者；五是向那些尋求改革的國家提供發(fā)展、技術(shù)和法律援助。

中國專章具體目標4：發(fā)展現(xiàn)實能力和理念，以挫敗中國在各種爭端中的軍事行動。

針對目標4的具體措施：一是在印度洋-太平洋地區(qū)，加強美國具有實效性的軍事戰(zhàn)斗部署，升級戰(zhàn)斗態(tài)勢，以維護美國的利益和所做出的安全承諾。二是制定并實施能夠滿足但不僅限于以下幾項要求的防御戰(zhàn)略：（1）在任一突發(fā)沖突中，遏阻中國在“第一島鏈”內(nèi)持續(xù)占據(jù)制空權(quán)和制海權(quán)；（2）保衛(wèi)第一島鏈區(qū)域；（3）主導(dǎo)第一島鏈以外的所有領(lǐng)域。（此處文字仍未解密，分析認為有可能是增加軍費軍力等。） 三是幫助盟友和伙伴改善安全態(tài)勢，包括軍事能力和互操作性，以確保戰(zhàn)略獨立和不受中國脅迫。擴大伙伴關(guān)系，提升限制中國脅迫美國盟友和伙伴的能力。

中國專章具體目標5：提升美國在該地區(qū)的參與度，同時也通過教育，使各國政府、企業(yè)、大學(xué)，中國海外留學(xué)生，新媒體和普通公民了解中國在全球進行的活動和采取的手段。

針對目標5的具體措施： 一是建立一個機制，提供公開信息，解釋中國的活動及其對各國利益、自由和主權(quán)所造成的問題。（此處原文件文字未解密）。二是投入更多資源，提升（此處原文件文字未解密）能力，促進中國人之間的交流。

中國專章具體目標6：在符合美國利益時，與中國進行合作。

針對目標6的具體措施： 在對華外交中，強調(diào)高層次、實質(zhì)性的互動，以實現(xiàn)總統(tǒng)關(guān)于建立建設(shè)性、結(jié)果導(dǎo)向型關(guān)系的設(shè)想。過去的外交往往是寬泛而淺薄的，這符合中國的利益。

中國專章具體目標7：保持對中國的情報優(yōu)勢，使美國及其盟友和伙伴免受中國情報活動的影響。

針對目標7的具體措施： 一是讓美國的盟友和伙伴有能力與美國合作，對中國采取行動，打擊中國的情報活動。二是擴大并優(yōu)先推進美國的情報和執(zhí)法活動，對抗中國；讓其他志同道合的國家也這樣做。三是加強公共和私營部門的防御性與進攻性情報對抗職能，以抵消中國日益增長的情報優(yōu)勢；擴大與其他國家政府的情報外交和執(zhí)法合作，以加強對中國意圖和能力的了解。四是幫助盟友和合作伙伴在反間諜、反擴散、網(wǎng)絡(luò)安全、產(chǎn)業(yè)安全和機密信息管理方面制定高標準。

1.3 美國對華采取的措施手段

一是針對印太的手段。（1）對華合作要符合美國利益。再次強調(diào)過往美國對華外交往往是寬泛而淺薄的，符合中國利益；未來美國對華外交要強調(diào)高層次、實質(zhì)性的互動，要建立建設(shè)性、結(jié)果導(dǎo)向型關(guān)系，以符合美國利益。（2）扶印制中。美國印度將互為安全問題上的首選伙伴。兩國合作維護海上安全，并對抗中國在南亞、東南亞及其他雙邊共同關(guān)注地區(qū)的影響力。印度保持對中國邊境挑釁行為反擊的能力。同時也讓韓國、蒙古、日本和其他該地區(qū)的民主伙伴參與進來，壓制中國影響力。（3）對沖帶路。美國要在印太地區(qū)推廣一個綜合經(jīng)濟發(fā)展模式，為替代“一帶一路”提供可靠方案。

二是針對中國內(nèi)政問題的手段。包括軍力升級等，即美國將在印太地區(qū)加強實效性軍事戰(zhàn)斗部署，升級戰(zhàn)斗態(tài)勢，如遏阻中國在“第一島鏈”內(nèi)持續(xù)占據(jù)制空權(quán)和制海權(quán)、保衛(wèi)第一島鏈區(qū)域、主導(dǎo)第一島鏈以外的所有領(lǐng)域等。

三是針對科技與產(chǎn)業(yè)的手段。（1）美國科技要增強自身能力。美國要采取可以促進關(guān)鍵技術(shù)增長的國內(nèi)政策。（2）狙擊中國出海投資。擴大美國海外投資委員會的工作范圍，以涵蓋來自中國的風(fēng)險資本和其他形式的投資。（3）輿論打擊。美國要建立一個國際共識，即中國的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易行為正在破壞全球貿(mào)易體系、擾亂全球市場。

2 幾點解讀

這份文件由美國國家安全委員會于2017年特朗普任上制定，于2018年2月15日由特朗普總統(tǒng)簽署生效，由美國國家安全委員會行政計劃處處長和亞洲事務(wù)資深主任馬修·波廷格定為“機密”和“不對外國國民公開”級，原定解密日期為2042年12月31日。2021年1月5日，由美國國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩授權(quán)解密；1月12日，文件與羅伯特·奧布萊恩的2頁說明一起在白宮網(wǎng)站公開。

一方面，這份文件是系列對華政策部署的集成性文件，具有相當?shù)姆萘亢蛻?zhàn)略性。其是美國政府罕見公開地、基于印太地緣局勢所制定的政策戰(zhàn)略與行動指南，羅伯特·奧布萊恩聲明稱這份文件指引了美國應(yīng)對印太地區(qū)的多項重量級政策框架和計劃的形成，如《美國對華戰(zhàn)略方針》《美國反擊中國經(jīng)濟侵略戰(zhàn)略框架》《美國反擊中國在國際組織的惡性影響運動計劃》等。因此，這份文件鮮明體現(xiàn)了美國政府對華的戰(zhàn)略底線、思維模式和判斷部署，具備較強的戰(zhàn)略意義。另一方面，這份文件具有相當?shù)臋?quán)威性和時效性，可視為公諸于世的《2018年美國國防戰(zhàn)略報告》的配套。羅伯特·奧布萊恩發(fā)布聲明稱，這份文件是為了落實2018年1月19日公開發(fā)表的《2018美國國防戰(zhàn)略報告》，只不過報告是外網(wǎng)版，文件是內(nèi)網(wǎng)版。

（1）美國對中國的遏制部署更全面、指向更明確、手段更具體。

文件的核心內(nèi)容是特朗普政府采取了對抗基調(diào)、全方位應(yīng)對中國的戰(zhàn)略思維，這與近兩年來美國對華重量級文件的思路一致；但更進一步的是，這份文件首次明確表態(tài)“保衛(wèi)第一島鏈國家”，還要求美國軍隊的作戰(zhàn)機器足以“拒止”中國海空軍在第一島鏈內(nèi)的制空權(quán)與制海權(quán)，要求美國軍隊在戰(zhàn)時足以“保衛(wèi)”第一島鏈內(nèi)的盟國與伙伴，要求美國軍隊必須在第一島鏈外的所有領(lǐng)域維持支配地位，并公諸于世。普遍認為，美國對華遏制部署更全面、指向更明確、手段更具體。

（2）美國將通過“扶助印度崛起”的手段來制衡中國。

文件認為印度是美國印太戰(zhàn)略的“基石”，美國要幫助“印度崛起”，明確宣稱“一個強大的印度，與其他志同道合的國家合作，將起到制衡中國的作用”。美國要向印度這個同中國相鄰的地區(qū)大國提供軍事、情報、外交支持，在印中邊境爭端和獲取水資源問題上站在印度一邊。文件還首次明確提出美國支持印度總理莫迪提出的“東進”策略及其成為全球強國的愿望，通過推動美國印太戰(zhàn)略的“美日澳印四國框架”合作機制，共同應(yīng)對中國威脅。

（3）從美國拜登政府設(shè)立印太協(xié)調(diào)員舉動來看，拜登可能對解密文件已有默許與共識，未來拜登時期的“印太戰(zhàn)略”不太可能有實質(zhì)性顛覆。

乍一看，這份文件1月5日解密、1月12號發(fā)布，是繞過了通常繁瑣冗長的解密文件行政程序，趕在特朗普下臺前向外界展現(xiàn)其總統(tǒng)任內(nèi)的戰(zhàn)略安排，同時也對即將上任總統(tǒng)的拜登形成某種輿論壓力。但是，解密文件公布第二天即1月13日，拜登團隊就提出新設(shè)一個美國國家安全委員會“印太協(xié)調(diào)員”職位（以前美國國務(wù)院沒有這個官職），并且提名庫爾特·坎貝爾為人選。這位庫爾特·坎貝爾實際上就是奧巴馬時期“亞太再平衡”戰(zhàn)略的關(guān)鍵設(shè)計者，普遍認為特朗普“印太戰(zhàn)略”實際上就是奧巴馬“亞太再平衡”的延續(xù)。很難想象解密文件與坎貝爾上臺兩件事情毫無聯(lián)系，邏輯上更有可能的是：文件解密之前，特朗普方已早早知會拜登，并且取得了拜登方的默許與共識，在解密文件發(fā)布后一天拜登順勢而為推出新官，既沒有搶了特朗普方風(fēng)頭、又造成了兩方此起彼伏的應(yīng)和效果。因此，不難預(yù)測，未來拜登總統(tǒng)時期的“印太戰(zhàn)略”不僅將作為政治遺產(chǎn)被繼承，而且恐怕不太可能有實質(zhì)性顛覆。從拜登團隊與特朗普團隊非常一致、彼此呼應(yīng)的反應(yīng)來看，此舉并不是針對拜登方的，而是另有所指。

（4）美國這一較罕見的解密文件舉動，更有可能意在傳遞信心給盟友國家。

美國之所以選擇政權(quán)交替之前的時間節(jié)點解密文件，更大的可能性不是對內(nèi)、而是對外，是想讓日澳等盟友吃個定心丸。所謂“印太戰(zhàn)略”[4-7]原本就脫胎于2007年安倍晉三首相在印度國會發(fā)表的題為《雙洋交匯》的演講及2012年發(fā)表的文章《亞洲民主安全之鉆》，最終于2017年獲得美國特朗普政府的首肯采納而公開鼓吹。但2017年至今，雖然“印太戰(zhàn)略”被視為特朗普政府遏制中國的主要戰(zhàn)略之一，但因為特朗普總統(tǒng)并不重視，因此“印太戰(zhàn)略”迄今的落實程度較低，直到2019年9月才借聯(lián)合國大會之便舉行了美日印澳四國首次外長會議，也直到2020年10月才于東京舉行了第二次美日印澳四國外長會議。但是，“印太戰(zhàn)略”盡管在特朗普主政的時代長期處于虛多于實的狀態(tài)，卻也在最后一年逐漸由虛朝實移動。特別是解密文件中給了日本新的定位，一是賦予日本權(quán)力，使其成為印太安全架構(gòu)中實現(xiàn)區(qū)域一體化、擁有先進技術(shù)的支柱；二是協(xié)助日本自衛(wèi)隊的現(xiàn)代化。因此，美國選擇在政權(quán)交替期間解密文件，更有可能意在給盟友國家傳遞信心?！?/p>