■ 安琪

頒布于1999年的《預防未成年人犯罪法》，旨在從立法層面架構(gòu)未成年人犯罪行為的預防及干預制度，同《未成年人保護法》一并成為我國少年司法體系初步設(shè)立的里程碑。2012年《預防未成年人犯罪法》進行了首次立法修訂，但修訂內(nèi)容僅涉及到對于審判的時候被告人不滿十八周歲的刑事案件的不公開審理，并未對其他法條內(nèi)容作出有效回應?？梢哉f，我國預防未成年人犯罪的處遇機制依然停留在二十余年前的立法框架中。而在近些年，未成年人犯罪呈現(xiàn)出低齡化特征、校園欺凌問題顯著增加，諸多不滿十四周歲的未成年人違法犯罪行為暴露在公眾面前，現(xiàn)有的處遇制度顯然難以在“一放了之”與“一關(guān)了之”之間尋求有效解決方案。

學界對上述論題同樣較為關(guān)注，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中以“未成年人分級處遇”為主題詞檢索，共檢索得到期刊論文67篇?，F(xiàn)有的研究成果或基于現(xiàn)有處遇措施的不足展開探討［1-3］，或論證我國是否應采用和如何適用替代性措施［4-5］，或?qū)χT如刑事責任年齡是否應當降低等專門命題進行論述［6-7］。但難以看到以未成年人分級處遇制度作為研究對象的系統(tǒng)化成果，學者的注意力相對分散，也難以展開更為深入的研究。

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議正式通過《預防未成年人犯罪法》修訂案。在這次修訂中，通過調(diào)整立法體例結(jié)構(gòu)，針對一般預防、不良行為干預、嚴重不良行為矯治和重新犯罪預防，細化完善了教育矯治措施，修訂和調(diào)整了原法條內(nèi)容中已被廢止的內(nèi)容，進一步體現(xiàn)了對未成年人分級預防、矯治的理念。但從現(xiàn)有的立法內(nèi)容來看，依然存在諸多需要完善、細化的規(guī)則。下文將以2020年《預防未成年人犯罪法（修訂案）》（下文簡稱《修訂案》）文本為主要分析對象，在厘清未成年人分級處遇制度的立法邏輯基礎(chǔ)上，對該制度予以評述，并從進一步完善制度內(nèi)容的視角，提出若干修改建議，以期就教于同仁。

一、未成年人分級處遇機制的邏輯框架

（一）保護與懲治：未成年人不良行為干預的平衡點

不論是在《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》這類專門的少年司法體系中，抑或是《刑法》《刑事訴訟法》等綜合刑事司法立法內(nèi)容里，無一不體現(xiàn)了立法者對未成年人不良行為及犯罪時所持的“教育為主、懲治為輔”的基本理念。專門的矯治措施與未成年人特別司法程序等內(nèi)容，是兒童福利原則在少年司法領(lǐng)域的映射，其目的并不在于對未成年違法犯罪者的強力懲罰，而是重在對未成年人的保護與教育，并通過對未成年人生長環(huán)境的調(diào)整、不良行為的矯正，使他們能夠重新回歸社會，融入正常的社會生活之中［8］。同時，恢復性司法理念也被納入到未成年司法領(lǐng)域，強調(diào)應采取非處罰性措施實現(xiàn)對未成年罪錯行為的修正，我國已推進的圓桌會議、社會調(diào)查等措施便是這一理念的體現(xiàn)［9］。

相較于立法者所勾勒出的少年司法愿景，在實踐中，隨著社會環(huán)境的發(fā)展，這一強調(diào)保障未成年人權(quán)益的理念卻帶來一定的負面效應。一方面，立法中所規(guī)定的措施難以得到有效落地。在此次修法前，以《預防未成年人犯罪法》為代表的立法內(nèi)容，通過設(shè)置工讀學校、收容教養(yǎng)制度等措施，體現(xiàn)對未成年人不良行為的干預和矯正。然而，上述措施的啟動與否有賴于未成年人監(jiān)護人的主動申請，或行政機關(guān)判定的“必要時候”，加之我國勞教制度與收容教養(yǎng)措施先后廢止，該措施在某種程度上被虛置，難以激活［10］，且收容教養(yǎng)措施的強制特征與未成年人犯罪的矯治特殊要求存在悖論關(guān)系［2］；另一方面，以“保護”為主題詞的少年司法政策，易陷入“司法縱容論”的質(zhì)疑。在現(xiàn)有的少年司法政策的影響下，這些對于未成年人不良行為的專門矯治措施長期以來成為難以有效啟動的“僵尸條文”。刑事案件多采取寬緩化的方式。該趨勢從2019年《最高人民檢察院工作報告》中便可窺見，2018年我國檢察系統(tǒng)對涉嫌輕微犯罪并有悔罪表現(xiàn)的未成年人，不批捕15205人、不起訴8332人、附條件不起訴6959人，同比分別上升6.9%、13.8%和16%［11］。但與立法者初衷相悖離的是，近年來不斷曝光的不滿14周歲、未被起訴或處以刑罰的未成年人的惡性犯罪的案件，令社會公眾產(chǎn)生了對司法機關(guān)“一放了之”的質(zhì)疑。以現(xiàn)有的立法措施來看，上述對象因尚不能納入刑事司法的干預體系，所能受到的干預機制僅為“責令父母或監(jiān)護人嚴加管教，必要時可以由政府依法收容教養(yǎng)”，非刑事手段存在“空轉(zhuǎn)”問題［12］。本意欲保障未成年人的諸多立法措施，在實踐中反而易被異化為變相縱容未成年人的不良和違法行為，在預防及矯治的效果方面亟待強化。

可以看到，少年司法制度一直在保護未成年人與保護社會之間尋求平衡點，在未成年人保護與讓未成年人承擔應有之責之間徘徊，而兩者之間的權(quán)衡最終在立法中得以呈現(xiàn)。而現(xiàn)有單一化強調(diào)“保護”的未成年人處遇制度已難以有效應對當下實踐中暴露出的諸多問題，以保護之名的立法內(nèi)容背后，是實踐中易落空的矯治措施，難以得到有效干預的未成年人不良行為極有可能演變?yōu)楦鼮閲乐氐姆缸?，反而與保障未成年人身心健康、有效預防未成年人犯罪的立法旨意相左?？梢?，尋求保護與懲治立法出發(fā)點之間的平衡，是未成年人分級處遇制度的邏輯出發(fā)點，亦是具體措施能否得以順利架構(gòu)與實施的前提性要件。

（二）國家親權(quán)理論：未成年人分級處遇機制的正當性

在國家親權(quán)理論的視角下，觸犯刑罰法律或有其他違法行為的未成年人被視為和心神喪失以及無行為能力的少年為同一類，由國家超越原父母親權(quán)對未成年人實施保護或強制性介入［13］。該理論的正當性基礎(chǔ)在于允許國家權(quán)力在特殊情況下對未成年人犯罪問題采取積極介入與干預的措施，為當下構(gòu)建分級處遇機制提供了正當性基礎(chǔ)。國家親權(quán)理論的背后，體現(xiàn)了“法律家長主義”，其基本思想是，禁止自我傷害的法律，即家長式的法律強制，具體是指為了被強制者自己的福利、幸福、需要、利益和價值，而由政府對一個人的自由進行的法律干涉，或者強迫一個人促進自我利益或阻止他自我傷害”［14］。我國少年司法領(lǐng)域顯然也體現(xiàn)了這一理論的深刻影響，立法者基于未成年人不良行為不利于其身心健康發(fā)展的大前提，當出現(xiàn)不良行為、嚴重不良行為甚至觸犯刑事法律的行為時，強制性地對未成年人行為予以干預和矯治，及時補充家庭自我預防與干預行為的不足。2020年再次修訂通過的《未成年人保護法》也同樣凸顯了國家親權(quán)理論，特別是在未成年人監(jiān)護領(lǐng)域，通過創(chuàng)設(shè)強制報告等制度，體現(xiàn)了少年司法領(lǐng)域中國家權(quán)力的介入程度不斷深化的趨勢。

在厘清上述理論的前提下，還應思考國家親權(quán)行使的界限問題，即國家公權(quán)力應在何種情況下以何種方式對未成年人違法犯罪行為予以干預。在原有的預防未成年人犯罪的法律體系中，父母或監(jiān)護人的預防教育職責較強，并在未成年人出現(xiàn)嚴重不良行為之時，可以申請將其送往工讀學校進行矯治和接受教育。但相較于父母在處理未成年人嚴重不良行為時的干預措施，以公安機關(guān)為代表的國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)的方式和空間便被大大壓縮，送往工讀學校的決定權(quán)并非掌握在國家權(quán)力機關(guān)手中，也會帶來國家權(quán)力在干預、矯治相關(guān)行為時頗為無奈的局面。此次修法再次將國家親權(quán)理論進行了重申，校正了原有干預機制中全然由父母、監(jiān)護人啟動的程序內(nèi)容，也意味著立法者選擇“保護但不縱容”的立場，在出現(xiàn)需要國家權(quán)力機關(guān)介入的情形時，通過行使法律明確賦予的干預手段，及時對這些不良行為作出有效干預和矯治。

可見，立法者在接受和承認國家親權(quán)理論的基礎(chǔ)上，此次立法的修改重新審視了我國少年司法領(lǐng)域中保護未成年人合法權(quán)益與干預其不良行為之間的平衡關(guān)系，涉及到的修改內(nèi)容既包括對未成年人權(quán)利保障的再次強化和重申，也包括國家機關(guān)在適當時候?qū)Σ涣夹袨榧皶r予以矯治的權(quán)責內(nèi)容，修正了過于強調(diào)保護主義之下難以有效干預未成年人不良行為的內(nèi)容，下文將基于《修訂案》文本，重點分析分級處遇制度的框架和內(nèi)容。

二、《修訂案》分級處遇機制的內(nèi)容解讀

整體而言，此次《修訂案》將原有法條內(nèi)容予以整合，刪減了原法條中的“未成年人對犯罪的自我防范”一章，將未成年人犯罪的預防和矯治對象主要分為不良行為、嚴重不良行為以及重新犯罪行為，相較于以往的法條邏輯，更為清晰明了，更替了原有內(nèi)容中已被廢止或修改的法律制度，體現(xiàn)了立法者意欲架構(gòu)我國未成年人分級處遇制度的決心，涉及到的主要內(nèi)容如下：

（一）將權(quán)利保障置于分級處遇制度的核心范疇

1.未成年人人格權(quán)保障的初步確立

“保障未成年人身心健康”在1999年的《預防未成年人犯罪法》中被寫入第一條，也是本部法律的制定初衷，體現(xiàn)了兒童利益最大化原則，該原則起源于聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，其核心要義在于“關(guān)于未成年人的一切行動，不論是由公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當局或立法機構(gòu)執(zhí)行，均應以未成年人的最大利益為一種首要考慮。”但在原法條中，這一原則并未作出過多地展開，在具體權(quán)利內(nèi)容的設(shè)置上也顯得過于寬泛，缺乏具化的權(quán)利規(guī)則。

而在《修訂案》中，將尊重和保護未成年人的人格尊嚴、名譽權(quán)、隱私權(quán)等內(nèi)容加入在總則里，不僅呼應了《民法典》中的人格權(quán)專章，將未成年人的人格權(quán)保障問題予以明確，更重要的是，在具體規(guī)則的設(shè)置中也體現(xiàn)出權(quán)利保障的內(nèi)容。例如，就保障未成年人隱私權(quán)而言，《修訂案》增加了犯罪記錄封存規(guī)定，要求公安機關(guān)、司法機關(guān)、司法行政部門均不得向任何單位或個人提供未成年人的犯罪記錄，順延了《刑事訴訟法》中的相應規(guī)則，體現(xiàn)了立法者對未成年人犯罪后盡可能提供重歸社會的保障。并且，未成年人接受矯治教育、專門教育、被行政處罰、采取刑事強制措施和不起訴的記錄，同樣適用上述記錄封存的規(guī)定，這意味著我國在專門的未成年人相關(guān)立法中首次對犯罪記錄封存原則予以確立。事實上，該原則早在1985年通過的《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》中便有所體現(xiàn)，即對未成年犯罪的檔案應嚴格保密，不能讓第三方利用，也不得在其后的承認訴訟案件中加以引用［15］。此次在立法中得以正式確立，無疑顯現(xiàn)出對未成年人權(quán)益保障的進步，但稍顯遺憾的是，對于《刑事訴訟法》司法解釋中確立的未成年人免予前科義務(wù)（即被封存犯罪記錄的未成年人或者其法定代理人申請出具無犯罪記錄證明的，人民檢察院應當出具）并未在法條中予以確立，難以體現(xiàn)出犯罪記錄封存規(guī)則的全貌。

2.專門學校與專門教育中的權(quán)利保障

《修訂案》中另一個頗有亮點的修改就是將以往的工讀學校矯治措施，修正為專門學校教育，將其作為嚴重不良行為未成年人矯治的保護處分措施，廢止了原有的收容教養(yǎng)制度，并就此設(shè)置了更為細化的規(guī)則。這一改動不僅僅體現(xiàn)在稱謂上的變更，更重要的是對專門學校的定位、管理以及矯治手段進行了詳細的規(guī)定。原有立法中的工讀學校，難免存在“標簽化”的尷尬處境。由于其受教育群體的特殊性，導致進入工讀學校學習的學生極易被貼上“問題少年”的標簽，加之我國工讀學校入學遵循“自愿原則”，具有嚴重不良行為的未成年人父母主動提出申請的比例并不高，這就使得部分觸法少年仍在原學校、原地區(qū)游離，無法被納入到工讀學校的矯治范疇，上述因素共同作用下也導致我國工讀學校數(shù)量不斷縮減［16］，其矯治效果難以得到保障，進入工讀學校學習的未成年人也同樣面臨畢業(yè)后受到隱性歧視的可能。

而在《修訂案》中，專門學校由各級政府設(shè)立，并通過設(shè)置專門教育指導委員會的方式對其進行動態(tài)管理，以學期為單位評估未成年學生的教育和矯治情況，并就接受教育、矯治的未成年人是否可以轉(zhuǎn)回普通學校提出建議。這一專門學校與普通學校之間的及時轉(zhuǎn)換，也會令受到專門教育的未成年人享有變更矯治措施的權(quán)利，無疑體現(xiàn)了立法的進步。此外，立法者特別規(guī)定了專門學校的學籍保留制度，在符合畢業(yè)條件的前提下，向接受專門教育的未成年人頒發(fā)原學校的畢業(yè)證書，這一舉措可以有效防止專門學校的標簽效益，將嚴重不良行為的未成年人接受矯治與教育的權(quán)益發(fā)揮到最優(yōu)。

3.對未成年人心理健康保障的強調(diào)

除了上述對未成年人人格權(quán)保障強化以及設(shè)置專門教育的規(guī)定，對未成年人的心理健康保護的內(nèi)容也在此次《修訂案》中得以體現(xiàn)。長久以來，盡管對未成年人的保護和犯罪預防領(lǐng)域中都將保障身心健康列入法條的設(shè)置初衷，但鮮有立法內(nèi)容將未成年人心理健康視為重點，往往僅在總則章節(jié)中有所涉及。但在此次修法中，能看到立法者在關(guān)注未成年人心理健康上的積極轉(zhuǎn)變。例如，在“預防犯罪教育”章節(jié)中，明確規(guī)定學校應配備專職或兼職心理健康教育教師，并通過建立心理健康篩查和早期干預機制，對未成年人心理健康異常的情況及時進行干預。特別是發(fā)現(xiàn)未成人可能患有精神障礙的情況時，應立即告知其父母或其他監(jiān)護人，送往專業(yè)診治機構(gòu)進行治療。在對有嚴重不良行為的未成年人的矯治教育措施中，也同樣包括責令其接受心理輔導的內(nèi)容，上述舉措都說明立法者對未成年人權(quán)利保障的內(nèi)容，已從傳統(tǒng)的主要以未成年人行為作為干預對象的模式，開始調(diào)整為心理與行為二者共同關(guān)注與干預的模式，契合了當下未成年人的犯罪預防的整體趨勢，將權(quán)利保障的內(nèi)容予以具體化，也是本次修法中最為亮點的內(nèi)容之一。

（二）明確分級處遇機制中各主體的權(quán)力職責

在原法條內(nèi)容中的總則部分，構(gòu)建了在政府組織領(lǐng)導下，學校、家庭、司法機關(guān)、人民團體、社會團體等共同參與、各司其職的綜合治理模式，并在分則內(nèi)容中將各主體的職責進行規(guī)定。但在原立法框架中，對于學校、家庭等主體的權(quán)力內(nèi)容規(guī)定得較為分散，盡管賦予其對未成年人預防教育的直接職責，但僅在出現(xiàn)未成年人不良行為的嚴重后果后才由公安機關(guān)對未成年人的父母或其他監(jiān)護人予以訓誡、責令嚴加管教，學校方怠于履行職責的追責程序在原法條內(nèi)容中處于空白狀態(tài)，也會令這些責任主體行使職權(quán)的效果大打折扣。

《修訂案》在保留上述綜合治理模式的基礎(chǔ)上，進一步將各責任主體的權(quán)責范圍和具體規(guī)則進行明確，在總則部分的第五條至第九條的內(nèi)容中，分別規(guī)定了各級政府、公安機關(guān)、司法機關(guān)、司法行政部門、社會組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)等主體的工作職責和行使職權(quán)的要求。此外，還規(guī)定縣級以上地方人民政府通過成立專門教育指導委員會的方式，設(shè)置專門學校。在分則部分，也細化了各主體的權(quán)責內(nèi)容，在預防犯罪教育方面，擴充了不少活動形式和教育方法，并明確預防犯罪教育工作效果納入到學校年度考核，由教育行政部門予以監(jiān)督，相較于以往的預防教育工作，體現(xiàn)出更具操作性的特征。

就各個責任主體未履行法定職責的后果，《修訂案》中也同樣加以明確。特別是對于曾經(jīng)處于空白領(lǐng)域的學校方的法律職責，《修訂案》將其分為學校方及教職員工兩種情況分別處理，若出現(xiàn)怠于行使職權(quán)，或虐待、歧視未成年人的情況，由教育行政部門責令改正，情節(jié)嚴重的，則對直接負責的主管人員給予處分。但對于教唆、脅迫、引誘未成年人實施不良行為或品性不良，影響惡劣的教職員工，《修訂案》僅規(guī)定了予以解聘或辭退的后果，相較于其行為的惡劣影響，懲罰力度似乎依然有所欠缺，這類教職員工仍有繼續(xù)在教師崗位工作的可能性，若規(guī)定為廢止其教師資質(zhì)，使其終身不得從事相關(guān)工作，可能會起到更好的警示效果。

（三）分級處遇措施的修正與更新

此次修訂法條，最為引發(fā)關(guān)注的就是對以往的預防和矯治措施予以重新整合。整體上將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為等由輕至重的三個等級，并分別規(guī)定相應的干預和矯治主體及措施。

具體而言，對不良行為的干預由未成年人的父母或監(jiān)護人、校方進行，管教措施包括訓導、參加特定專題教育、參加校內(nèi)公益勞動、接受心理輔導等方式，相較于原法條內(nèi)容中的“預防手段”，現(xiàn)有的立法框架更為清晰，干預措施也更符合未成年人的身心特征。對嚴重不良行為的矯治，《修訂案》中將這一行為的責任主體劃定為公安機關(guān)與司法行政部門?！缎抻啺浮分?，增加了教育行政部門與公安機關(guān)依職權(quán)決定是否將未成年人送至專門學校的規(guī)定，令這一矯治措施更具實踐操作性。但不良行為與嚴重不良行為的界定僅以列舉式進行說明，缺乏邏輯上的周延性，易帶來概念之間的包容與交叉［17］。對于原法條內(nèi)容中針對因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人所采取的收容教養(yǎng)措施，在《修訂案》中正式被棄用，取而代之的是經(jīng)專門教育指導委員會評估同意后，教育行政部門會同公安機關(guān)可以決定對其進行專門矯治教育，不僅強化了專門學校在矯治手段方面的重要性，也及時更新了廢止收容教養(yǎng)制度之后對這類未成年人的矯治方案。

針對已經(jīng)觸犯刑法的未成年人重新犯罪的預防問題，法條擴充和細化了原有的立法程序規(guī)則，具體規(guī)定了在案件的處理過程中，公安機關(guān)與司法機關(guān)應及時邀請有利于感化未成年人的其他主體參與到刑事程序中，以便更好地實現(xiàn)教育與懲治相結(jié)合的立法初衷。此外，《修訂案》還吸收了《刑事訴訟法》中針對未成年人展開的社會調(diào)查的規(guī)定，將未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護情況、教育情況作為辦理未成年人刑事案件的重要參考，旨在更為全面地了解未成年人觸犯刑法背后的深層原因，結(jié)合其具體情況，更有針對性地展開矯治、教育工作?！缎抻啺浮吠瑯蛹毣松鐓^(qū)矯正措施，并將社區(qū)矯正的安置幫教工作的內(nèi)容予以擴充，不僅包括原法條所規(guī)定的法治教育，還包括進行職業(yè)技術(shù)教育等內(nèi)容，配合安置未成年矯正對象的就學、就業(yè)問題，相較于以往立法，更加契合未成年人在矯正完畢后重歸社會的實際需求。

基于以上對《修訂案》文本內(nèi)容的分析，可以看到此次修法在涉及到未成年人分級處遇機制的內(nèi)容中，呈現(xiàn)出明顯的強化權(quán)利保障的特征，修正和補充了原立法內(nèi)容中過于原則化的干預、矯正機制，整合了符合現(xiàn)有法律規(guī)范和程序要求的內(nèi)容。但不應忽視的是，盡管此次《修訂案》呈現(xiàn)出較為明顯的立法進步，在未來的制度落實方面依然可能存在制度被異化或難以真正落地的風險，下文將對這些可能影響其實施效果的問題逐一分析。

三、我國未成年人分級處遇機制可能面臨的實踐困境

（一）分級處遇措施矯治對象的混同

從《修訂案》呈現(xiàn)出的分級處遇措施來看，專門教育措施的矯治對象主要有兩類：其一是符合《修訂案》第三十八條規(guī)定的實施嚴重不良行為的未成年人，其二是已觸犯刑法、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的未成年人。上述兩類適用對象顯然在主觀惡性、行為危害程度等方面都存在明顯差異，所應適用的矯治措施也理應有所區(qū)別。但在《修訂案》的邏輯框架下，將原有的收容教養(yǎng)措施并入專門教育，針對嚴重不良行為與觸法少年的矯治措施適用同一類，不僅難以體現(xiàn)科學、精準的分級，更可能帶來兩類適用對象“交叉感染”的可能，甚至導致“專門學?！睖S為罪錯少年習得犯罪價值觀和犯罪技巧的場所［18］。削弱了近些年來專門學校淡化其“問題少年”標簽、強化其教育屬性的努力。

從上述矯治對象混同的問題，延伸出來另一亟待明確的問題，即對實施了犯罪行為但不滿刑事責任年齡未成年人的專門教育措施，是否應具有限制其人身自由等特征。目前《修訂案》中僅規(guī)定要對“專門場所實行閉環(huán)管理，公安機關(guān)、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作?！钡沃^閉環(huán)管理？是否可以類比曾經(jīng)的收容教養(yǎng)措施，限制未成年人的人身自由？立法中的語焉不詳顯然會帶來實踐中的落實難題，若不限制低齡觸法未成年人群體的人身自由，似乎難以實現(xiàn)矯治目的，但若對其人身自由設(shè)置一定的限制條件，公安機關(guān)作為該措施的決定主體之一，便面臨“既是運動員，又是裁判員”的尷尬定位，不符合其職權(quán)配置合理化的要求。

此外，對于不滿法定刑事責任年齡的觸法未成年人，相關(guān)權(quán)力主體作出專門教育的決定標準也同樣語焉不詳?！缎抻啺浮分袑⑵湓O(shè)置為行為標準與結(jié)果標準兩個維度綜合判斷，然而，對于未成年人是否施行了這一犯罪行為、情節(jié)是否輕微、是否有必要采用專門教育措施等事實，其判定理應由司法機關(guān)遵循嚴格的司法程序作出，而不宜由教育行政機關(guān)、公安機關(guān)在缺乏相應的程序規(guī)范以及其他權(quán)力主體的制約下作出，不僅可能帶來權(quán)力濫用的隱憂，還會令這一矯治措施難以達到保障未成年人合法權(quán)益的目的。

（二）專門教育指導委員會議事程序的非規(guī)范性

此次《修訂案》為了強化專門教育措施，增設(shè)專門教育指導委員會這一責任主體。根據(jù)總則第六條，專門教育指導委員會是由教育、民政、財政、人力資源社會保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、關(guān)心下一代工作委員會、專門學校等單位，以及律師、社會工作者等人員組成的，其主要功能是研究確定專門學校教學、管理等事宜。可見，專門教育指導委員會是一個松散型、多部門多人員組成的議事協(xié)調(diào)機制，主要任務(wù)是研究確定專門學校建設(shè)和發(fā)展中需要多部門參與的宏觀事項。

而從《修訂案》中涉及到專門教育指導委員會的法條內(nèi)容中，不難發(fā)現(xiàn)，除了參與和規(guī)劃專門學校的建設(shè)等職責外，立法者還賦予其一些重要的實質(zhì)性的評估權(quán)力，如評估有嚴重不良行為未成年人是否應送入專門學校接受專門教育，并在每一學期判斷接受專門教育的未成年人矯治效果、提出轉(zhuǎn)回普通學校就讀的建議，以及對于未達刑事責任年齡的觸法少年是否應適用專門教育措施的評估工作。這不禁令人對這一多部門、多人員組成的松散型委員會能否勝任上述評估工作產(chǎn)生疑問，現(xiàn)有的《修訂案》中未對其議事程序加以規(guī)定，那是否意味著每次展開評估工作時都應召集全體成員開會？其工作量和消耗的人力、物力成本不容忽視，在實踐中可能極易流于形式。

更重要的是，立法者欲賦予專門教育指導委員會“守門人”的角色，而其評估的結(jié)果會直接影響到未成年人是否應接受專門教育，可謂意義重大。正因如此，這一評估工作應在綜合判斷未成年人身心狀態(tài)下完成，是一項專業(yè)性很強的工作，不僅要具備教育學、心理學的知識和能力，也要有豐富的實務(wù)工作經(jīng)驗。而對于這些來自不同部門的工作人員，上述專業(yè)知識背景和能力參差不齊，能否真正審慎作出評估尚未可知，也會對專門教育措施的實施效果帶來一定的負面影響。從公安機關(guān)的角度而言，法條并未回答專門教育指導委員會的評估結(jié)果將在多大程度上影響其決定，也可能帶來實踐中兩主體之間難以協(xié)調(diào)的困局。整體而言，這一由專門教育指導委員會評估實質(zhì)性、事務(wù)性的模式，可能在實踐中存在可行性和可操作性問題，導致啟動專門學校程序的繁冗、拖沓。

（三）同一位階法條內(nèi)容的銜接與更新問題

《修訂案》中的不少制度規(guī)則是沿用其他部門法的內(nèi)容，體現(xiàn)了少年司法規(guī)則的統(tǒng)一性，但仍存在同一位階的部門法就某一制度規(guī)定的銜接問題。以上文提到的未成年人犯罪記錄封存制度為例，該制度同樣規(guī)定在《刑事訴訟法》中，并在隨后公布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中予以細化，在該司法解釋中，規(guī)定了犯罪記錄封存制度的適用條件，即應同時滿足年齡條件（犯罪時不滿十八周歲）以及刑罰條件（被判處五年有期徒刑以下刑罰），滿足上述法定條件的，檢察機關(guān)應當依照職權(quán)主動對犯罪記錄予以封存。這一依職權(quán)自動封存的模式，可以有效減少司法裁量的隨意性，突出未成年人保護的特殊性。此外，司法解釋中還一并規(guī)定了該規(guī)則的除卻條件，一是又犯新罪，且新罪與封存記錄之罪數(shù)罪并罰后，決定執(zhí)行五年有期徒刑以上刑罰；二是發(fā)現(xiàn)漏罪，且漏罪與封存記錄之罪數(shù)罪并罰后，決定執(zhí)行五年有期徒刑以上刑罰。然而，這些細化的規(guī)則并未在《修訂案》中予以確立，而規(guī)則的適用要件與除卻情形事實上會直接影響到犯罪記錄封存制度有效與否。因而，來自于同一位階部門法之間的銜接問題，有待進一步強化。

此外，根據(jù)刑法第三十七條、刑事訴訟法第一百七十七條的規(guī)定，對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的或者可以免予刑事處罰的，人民檢察院作出不起訴決定，人民法院可以作出免予刑事處罰的判決。對于這些依法分流的刑事案件所涉及到的未成年人，盡管最終未以刑事處罰手段進行干預，但依然可能存在后續(xù)教育、矯治的問題，而被檢察機關(guān)附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人也會同樣面臨如何有效矯治的問題。但《修訂案》中卻未將此類未成年人如何處遇納入到立法視野中，有待與其他部門法之間形成完整系統(tǒng)化的處遇對象的界定。

可見，盡管《修訂案》基本勾勒出我國少年司法中的分級處遇機制，但囿于立法規(guī)則的相對宏觀，加之立法者在修改相關(guān)立法內(nèi)容時的謹慎，使得此次修改在一些具體規(guī)則和程序的設(shè)置上仍有完善的空間，基于上述對可能存在的問題的討論，提出針對性的立法修改建議。

四、未成年人分級處遇制度的完善構(gòu)想

（一）基于矯治對象的區(qū)分式的應對措施

誠如上文所述，此次修法中的最大亮點之一就是將既有的勞動教養(yǎng)予以廢止，通過細化專門教育的矯治手段，以實施有針對性的干預措施。但《修訂案》中并未針對矯治對象的不同而作出區(qū)分式的教育、懲治手段，會產(chǎn)生一系列諸如決定程序不嚴謹、矯治對象之間“交叉感染”等問題。因而，未來完善這一制度的重點應當放置在如何針對不同的矯治對象，適用更為精細化、可操作性的措施。

其一，基于矯治對象的不同，將專門教育措施分化為專門教育與強制教育。這里所說的區(qū)分式專門教育手段，主要針對的是嚴重不良行為的未成年人以及低齡觸法未成年人。前者主要涉及到妨礙治安管理處罰法的行為，后者則是已觸犯刑法，但因尚未達到刑事責任年齡而不予司法處置的行為，二者從行為性質(zhì)、主觀惡性、矯治目的等方面都有明顯差異，因而較宜采取區(qū)分式的專門教育措施。具體而言，對于具有嚴重不良行為未成年人的專門教育，建議其責任主體為教育行政部門，由其在參照未成年人嚴重不良行為的矯治可能、惡性程度的基礎(chǔ)上作出，以避免公安機關(guān)決定權(quán)的不當適用。而對于觸法未成年人這一主體而言，應適用相較于普通專門教育措施外，更具有限制人身自由性質(zhì)的強制教育手段，以達到教育和懲治的雙重目的。而正是基于該措施適用對象的特殊性以及手段強制性，更宜采用司法機關(guān)作為決定主體的模式，首先由公安機關(guān)對涉嫌實施了犯罪行為但不夠刑事責任年齡的未成年人提出強制教育的意見，由檢察機關(guān)審查后決定是否移交人民法院，最終由法院作出是否送強制教育以及強制教育的期限的裁定。

其二，修改有關(guān)矯治對象的列舉式立法模式。《修訂案》依然沿用了原立法中有關(guān)嚴重不良行為的列舉式說明的方式，在部分內(nèi)容中略作修改，并采用兜底式條款將“其他嚴重危害社會的行為”予以界定。但從行為性質(zhì)分析，當未成年人的行為已經(jīng)達到嚴重危害社會的程度，則很有可能已構(gòu)成犯罪，這些行為界定從邏輯來看并不周延，顯然不能等同于“嚴重不良行為”。為了防止列舉式立法模式的遺漏以及界定范圍的非周延性，建議將“嚴重不良行為”的法條界定沿用治安管理處罰法以及刑法的內(nèi)容，明確將違反治安管理的違法行為以及違反刑法有關(guān)規(guī)定、因不滿刑事責任年齡不予刑事處罰的兩類行為納入立法的調(diào)整范圍。

其三，明確專門教育措施的適用情形、執(zhí)行場所等內(nèi)容。《修訂案》中有關(guān)專門教育措施的適用內(nèi)容語焉不詳，特別是對于觸法未成年人群體，其啟動主體為專門教育指導委員會，顯然難以體現(xiàn)對觸法未成年人及時干預、矯治的立法目的。因而，建議法條增設(shè)以下規(guī)定：當未成年人有不予刑事處罰的行為，且符合下列情形的，經(jīng)公安機關(guān)調(diào)查和人民檢察院審查，人民法院應當決定適用專門教育：（一）未滿十四周歲未成年人實施故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投毒行為的；（二）已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人實施根據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定可能判處三年以上有期徒刑的行為的，適用矯治教育措施、專門教育措施不足以防止發(fā)生社會危險性的。上述立法內(nèi)容不僅可以將以往未被納入司法機關(guān)決定范疇中的觸法行為，通過司法化手段予以規(guī)制，還可以修正因立法條文規(guī)定不詳，而帶來的實務(wù)部門難以操作的問題。就執(zhí)行場所而言，應采用專門場所、專人管理的模式，區(qū)分普通專門教育與強制專門教育的場所，并對后者實施帶有限制人身自由的嚴格管理模式，執(zhí)行情況也應及時反饋至決定機關(guān)。

（二）專門教育指導委員會的權(quán)責再定位

從上文分析來看，《修訂案》賦予了專門教育指導委員會多項評估權(quán)力，直接影響到專門教育矯治措施是否啟動或終止，然而這些實質(zhì)性權(quán)力與現(xiàn)有的專門教育指導委員會構(gòu)成人員松散、專業(yè)化程度不夠的現(xiàn)狀不相匹配，涉及到的權(quán)力內(nèi)容也可能因為需隨時召開臨時性會議而難以在實踐中落實。因而，有必要重新審視專門教育指導委員會的職責定位，對其享有的權(quán)力內(nèi)容加以調(diào)整。

從定位而言，專門教育指導委員會較宜被定位為研究確定專門學校建設(shè)和發(fā)展的宏觀事項、不參與具體程序操作的主體，以呼應其“指導委員會”的屬性。其工作職能范圍包括結(jié)合本地需求建設(shè)專門學校，并配合當?shù)亟逃姓鞴軉挝欢ㄆ跒閷ｉT學校的發(fā)展制定和調(diào)整相應的政策。因而，《修訂案》第四十三條至四十五條中涉及到的由專門教育指導委員會評估的內(nèi)容，可考慮由教育行政部門、公安機關(guān)予以行使。此外，對于《修正案》四十六條涉及到的對已適用專門教育措施的未成年人矯治效果的評估，因本身涉及到未成年人真實矯治情況，由專門教育指導委員會予以評估似乎在實踐中易流于形式。相較之下，似乎由負責專門教育措施的專門學校負責人予以評估更具實踐操作性。

（三）矯治措施與現(xiàn)有刑事程序的進一步銜接

基于上文對法條的文本分析，可以看到目前《修訂案》中盡管采納了其他部門法中的現(xiàn)行制度，但銜接的并不徹底，在具體的規(guī)則設(shè)置方面，易產(chǎn)生部門法之間的沖突。針對此問題，一方面，需要《修訂案》中進一步對諸如社區(qū)矯正制度、犯罪記錄封存制度等內(nèi)容予以詳細規(guī)定，減少因規(guī)則設(shè)置過于宏觀而帶來的適用上的非統(tǒng)一性；另一方面，有必要結(jié)合現(xiàn)有的刑事訴訟程序，擴大矯治措施的適用范圍，應明確人民檢察院、人民法院辦理刑事案件依法分流時可以適用矯治教育措施、專門教育措施，從而將矯治措施的適用范圍擴大到因犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰或者免除刑罰的未成年人，以及附條件不起訴的未成年人，以更好地契合對未成年人觸法行為予以及時干預與矯治的立法本意。

整體而言，《修訂案》相較于以往的立法，體現(xiàn)出對未成年人權(quán)益保障的關(guān)注，并將其通過具體規(guī)則設(shè)置予以呈現(xiàn)，體現(xiàn)了保護、教育與矯治目的在立法層面的統(tǒng)一。但不應忽視《修訂案》中依然存在的諸多待完善之處，可能會對未來的立法實施帶來一定障礙，因而有必要設(shè)置更為精細化、區(qū)分式的矯治措施，并結(jié)合實際，對矯治措施的具體適用程序和決定主體進行調(diào)整，以將我國未成年人分級處遇機制的效果發(fā)揮到最優(yōu)。

五、結(jié)語

基于上文分析可以看到，此次《修訂案》集中體現(xiàn)了對未成年人權(quán)益保障的關(guān)注，并將以權(quán)利保障為內(nèi)核的立法旨意通過具體規(guī)則設(shè)置予以呈現(xiàn)，體現(xiàn)了保護、教育與矯治目的在立法層面的統(tǒng)一，與《未成年人保護法》的修改遙相呼應，一同構(gòu)成了我國少年司法領(lǐng)域的重大立法進步。更重要的是，《修訂案》整合了原有的未成年人不良行為、觸法行為的應對模式機制，確立了學校、家庭、司法機關(guān)等權(quán)力主體在教育、矯治方面的多項職責，形成了以專門教育為主要強制措施的分級處遇機制。

盡管在立法層面，我國已初步構(gòu)建了未成年人分級處遇機制，但不應忽視該機制依然存在諸多待完善之處。在當前“宜粗不宜細”的立法框架下，分級處遇制度的實體規(guī)則及程序要求顯然無法做到事無巨細地回應實踐適用上的問題。值得警惕的是，專門教育矯治對象暫未區(qū)分不良行為未成年人與觸法未成年人的做法，很有可能帶來實踐中“一刀切”地適用該矯治措施，也會令本應帶有一定強制性的矯治手段難以尋得適用的空間；此外，專門教育指導委員如何做出公允、有效的評估結(jié)果，如何實現(xiàn)對其議事程序的監(jiān)督等問題也同樣需要立法加以細化。未來的完善路徑應當以構(gòu)建更為精細化、區(qū)分式的矯治措施為目標，并結(jié)合我國實踐，對矯治措施的具體適用程序和決定主體進行調(diào)整，以將我國未成年人分級處遇機制的效果發(fā)揮到最優(yōu)。