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《未成年人保護(hù)法》的修訂、進(jìn)步與展望

2022-01-01 21:06姚建龍陳子航
青年探索 2021年5期
關(guān)鍵詞:新法監(jiān)護(hù)福利

■ 姚建龍 陳子航

2020年10月17日,新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(以下簡稱《未保法》)經(jīng)過全國人大常委會的三次審議后正式頒布,并自2021年6月1日起實施。

回顧《未保法》修訂過程便會發(fā)現(xiàn),此次《未保法》的修訂幅度之大前所未有。自1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《未保法》以來,《未保法》至今已進(jìn)行了3次修訂。2006年《未保法》進(jìn)行了第一次修訂,修訂幅度相對也較大,從56條增至72條,完整保留的法條僅有4條,占修訂前原法條數(shù)的約7%,彼時由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會與未成年人保護(hù)法修訂起草組共同組織編寫的《未成年人保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本》將此次修訂稱之為“一次全面的修訂”[1]。其后2012年的修訂僅是配合《刑事訴訟法》對第56條第一款進(jìn)行了文字性修改。而此次2020年修訂的新法不僅在法典體例上將舊法“四大保護(hù)”增加為“六大保護(hù)”,在增、刪、改方面變化之大是前兩次無法相比的?!霸觥狈矫妫瑢⒎l數(shù)增加近乎一倍,從72條增加至132條,新法共計有16000多字,增加了約一萬字;“刪”方面,舊法72條中整條刪除的有21條之多①舊《未保法》第10、11、13、15、25、28、31、46、48、49、57、59、61、64、65、66、67、68、69、70、71條,共計21條。,僅原文保留第2條一個法條;“改”方面,舊法或被刪除或被不同程度修改,其中修改后保留的有50條①舊《未保法》第1、3、4、5、6、7、8、9、12、14、16、17、18、19、20、21、22、23、24、26、27、29、30、32、33、34、35、36、37、38、39、40、41、42、43、44、45、47、50、51、52、53、54、55、56、58、60、62、63、72條,共計50條。。可見,2020年修訂的《未保法》法條修改的諸項數(shù)值相較于2006年的“全面修訂”也是有過之而無不及,就修訂的內(nèi)容而言則更可稱得上是“全面升級”。

本次《未保法》的修訂也是被寄予厚望的一次修訂。針對《未保法》所長期存在的批評意見主要有:(1)過于原則,缺乏可操作性;(2)執(zhí)法責(zé)任主體不明確,存在“責(zé)任稀釋困境”;(3)沒有“牙齒”,缺乏剛性;(4)保護(hù)體系設(shè)計存在硬傷,特別是政府保護(hù)缺位。從本次修法的動因來看,也具有針對性回應(yīng)上述問題的考慮[2]。然而,盡管本次《未保法》的修訂幅度前所未有,但是有效解決了上述問題嗎?本文將圍繞本次《未保法》的修訂情況,對其進(jìn)步與展望進(jìn)行分析。

一、新法主要修改的內(nèi)容

(一)充實總則規(guī)定

總則部分對各專章起著引領(lǐng)的作用,此次的修訂中,“最有利于未成年人”“國家親權(quán)”等理念在總則均得到體現(xiàn),重要機(jī)制、制度也得到了明確,這反映了新法的巨大進(jìn)步,具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

一是完善基本原則。舊法存在國家親權(quán)原則與最有利于未成年人原則缺失的硬傷,導(dǎo)致“執(zhí)法過程中理念滯后,理解出現(xiàn)偏差,許多措施落實不到位”[3]。新法以專條(第七條)形式規(guī)定了監(jiān)護(hù)人和國家在未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)中的法律關(guān)系,明確國家應(yīng)“采取措施指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”,事實上確立了國家親權(quán)原則。新法(第四條)還將原特殊、優(yōu)先原則進(jìn)一步發(fā)展、明確為“最有利于未成年人原則”,并細(xì)化規(guī)定了六項具體要求。

二是明確工作協(xié)調(diào)機(jī)制及責(zé)任主體。舊法中對政府的未成年人保護(hù)工作職責(zé),特別是工作協(xié)調(diào)機(jī)制只作了籠統(tǒng)要求,并未作過多的硬性要求,導(dǎo)致了實踐中各部門“利”則爭先恐后,“無利”便相互推諉,“人人有責(zé)”的規(guī)定事實上變成“人人無責(zé)”的“責(zé)任稀釋”尷尬,未成年人在這種相互“撕扯”“推諉”中獨自面對侵害。面對“誰是具體責(zé)任主體?”的爭論,新法(第九條)直接明確了建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的主體是縣級以上人民政府,明確具體工作由政府民政部門承擔(dān),不再爭議。

三是增設(shè)強(qiáng)制報告制度。舊法強(qiáng)制報告責(zé)任的缺失,導(dǎo)致相關(guān)密切接觸單位擔(dān)心“麻煩”而往往選擇隱瞞侵害未成年人事件,甚至淪為“幫兇”。有鑒于此,新法(第十一條)確立了強(qiáng)制報告制度,明確強(qiáng)制報告的義務(wù)主體是國家機(jī)關(guān)、居(村)委會和密切接觸未成年人的單位及其工作人員,并在法律責(zé)任章(第一百一十七條)對未履行報告義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定了“單罰制”,只對“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”進(jìn)行處分,使該項制度長出“牙齒”。

四是加強(qiáng)學(xué)科理論建設(shè)。針對我國未成年人保護(hù)理論研究嚴(yán)重滯后于實踐發(fā)展需要的問題,新法(第十二條)明確了國家對學(xué)科理論建設(shè)的責(zé)任。新法(第十三條)對國家建立健全未成年人統(tǒng)計調(diào)查制度并公開的要求不僅是未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)機(jī)制中監(jiān)測預(yù)防環(huán)節(jié)的重要組成,也是未成年人學(xué)科理論發(fā)展的重要支撐。

(二)加強(qiáng)家庭保護(hù)

家庭保護(hù)章雖歷經(jīng)修改,但其處于各專章首位的體例卻始終未變,立法重視程度不言自明。此次修法該章內(nèi)容上變化主要體現(xiàn)在以下三個方面:

一是細(xì)化家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)。父母是未成年人天然、最佳的監(jiān)護(hù)主體,也是在這種思想的影響下,國家長期保持了對家庭監(jiān)護(hù)介入的“克制”,但無數(shù)的侵害未成年人,甚至是監(jiān)護(hù)侵權(quán)的惡性事件表明了“父母法律責(zé)任越小,孩子便越危險”[4]。新法對舊法的規(guī)定進(jìn)行了清理和整合,新法(第十五條)明確了監(jiān)護(hù)人和其他家庭成員的義務(wù),(第十六、十七條)還具體列舉監(jiān)護(hù)“正負(fù)清單”,即監(jiān)護(hù)人的十類應(yīng)履之責(zé)與十一類禁止行為。此外,新法特別加強(qiáng)了父母或者其他監(jiān)護(hù)人的安全保障職責(zé),如增加采取配備兒童安全座椅、教育未成年人遵守交通規(guī)則等措施,防止未成年人受到意外事故的傷害等義務(wù)。

二是完善委托照護(hù)制度。未成年人惡性事件的背后往往存在父母的監(jiān)護(hù)失職,2006年《未保法》修訂時針對兒童監(jiān)護(hù)缺位問題增加了委托監(jiān)護(hù)制度,解決了委托監(jiān)護(hù)缺失的問題,但如2011年的“小悅悅事件”等監(jiān)護(hù)失職的惡性事件仍時有發(fā)生。新法把舊法的“委托監(jiān)護(hù)”改成了“委托照護(hù)”,監(jiān)護(hù)職責(zé)必須親自履行,只有照護(hù)才可委托,一字之差卻反映了立法觀念的巨大變化。在此基礎(chǔ)上,新法明確了被委托照護(hù)的條件、禁止委托的情形以及委托時的考量因素、監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等。此外,新法(第二十一條)還針對缺乏生活自理能力的未成年人增設(shè)了區(qū)分保護(hù)。新法強(qiáng)化了監(jiān)護(hù)職責(zé),填補了委托監(jiān)護(hù)的漏洞。

三是新增離婚撫養(yǎng)權(quán)規(guī)定。未成年人父母離婚案件中不可避免地會涉及撫養(yǎng)權(quán)、探望權(quán)等問題,針對實務(wù)中藏匿、搶奪未成年人子女現(xiàn)象缺乏有效解決途徑的問題,新法(第二十四條)增設(shè)未成年人父母不得以搶奪、藏匿未成年子女等方式爭奪撫養(yǎng)權(quán)的規(guī)定,還首次在《未保法》中明確了不直接撫養(yǎng)未成年子女的一方的探望權(quán),與《民法典》(第一千零八十六條)的規(guī)定①《民法典》第一千零八十六條規(guī)定:離婚后,不直接撫養(yǎng)子女的父或者母,有探望子女的權(quán)利,另一方有協(xié)助的義務(wù)。行使探望權(quán)利的方式、時間由當(dāng)事人協(xié)議;協(xié)議不成的,由人民法院判決。父或者母探望子女,不利于子女身心健康的,由人民法院依法中止探望;中止的事由消失后,應(yīng)當(dāng)恢復(fù)探望。協(xié)調(diào)一致。

(三)完善學(xué)校保護(hù)

學(xué)校保護(hù)章的修改總體上延續(xù)了回應(yīng)社會熱點的特點,新法通過細(xì)化和落實學(xué)校保護(hù)的主體責(zé)任強(qiáng)化了學(xué)校在未成年人保護(hù)的作用。新法(第二十五條)新增規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立未成年學(xué)生保護(hù)工作制度”,在總體上對學(xué)校進(jìn)行未成年人保護(hù)的頂層設(shè)計提出了要求。具體主要從以下兩個方面落實:

一是強(qiáng)調(diào)學(xué)校的教育、保育本職。學(xué)校是未成年人成長過程中接受教育的重要場所,在新法學(xué)校保護(hù)章前半部分(第二十五到第三十三條)重點完善了學(xué)校、幼兒園的教育、保育職責(zé)。新法明確保障了未成年人受教育權(quán),增加了平等受教育的權(quán)利,落實了未成年學(xué)生全面發(fā)展要求的同時,減輕了學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)。此外,針對商業(yè)化教育的快速發(fā)展、侵入校園領(lǐng)域、亂象叢生的問題,新法也將其納入規(guī)制范圍,包括了學(xué)校的商業(yè)化活動和校外照護(hù)、早教、培訓(xùn)、托管服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面。

二是強(qiáng)化學(xué)校安全保障責(zé)任。校園安全事關(guān)未成年人身心健康,關(guān)系社會穩(wěn)定。近年來,校園安全事件屢見報端。2017年,國務(wù)院辦公廳就曾專門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》對校園安全問題防控進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。此次修法重點關(guān)注了三類安全問題的學(xué)校安全保障責(zé)任,具體主要通過以下制度的構(gòu)建完成:

其一,校車安全管理制度。近年來時有發(fā)生的重大校車安全事故是新法相關(guān)修改的直接推動力,新法(第三十六條)新增規(guī)定了使用校車的學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立健全校車安全管理制度,正面強(qiáng)化了校車安全管理的力度。

其二,學(xué)生欺凌防控制度。近年來,學(xué)生欺凌問題一直是社會熱點,惡性事件時有曝光。2016年,國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室就曾專門發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》,隨后相關(guān)部門也陸續(xù)出臺政策文件,但始終未能上升至法律層面。此次修法不僅“學(xué)生欺凌”的定義首次得到了法律層面的明確(第三十九條),還細(xì)致規(guī)定了學(xué)校對學(xué)生欺凌的預(yù)防與干預(yù)責(zé)任。

其三,預(yù)防性侵害、性騷擾未成年人工作制度。性侵是對未成年人身心健康侵害最為嚴(yán)重和深遠(yuǎn)的侵害方式,也是未成年人保護(hù)最為復(fù)雜和棘手的問題。近年來,校園性侵害、性騷擾事件的社會關(guān)注度升高,作為對2018年最高檢向教育部發(fā)出的“一號檢察建議”的回應(yīng),新法(第四十條)就該問題要求學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防性侵害、性騷擾未成年人工作制度,確立了學(xué)校、幼兒園的報告義務(wù)以及對該類事件教育和預(yù)防的主體責(zé)任。

(四)充實社會保護(hù)

在此次修改中,社會保護(hù)章“口袋章”①社會保護(hù)章的“口袋章”特點主要體現(xiàn)在將不適合規(guī)定于家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、司法保護(hù)章但與未成年人保護(hù)密切相關(guān)的內(nèi)容納入,以及針對社會熱點、未成年權(quán)益保護(hù)熱點問題立法。引自:姚建龍.《未成年保護(hù)法》的修訂及其重大進(jìn)展[J].當(dāng)代青年研究,2007(5):15-21.的特點依舊明顯,但條款內(nèi)容有較大完善。從內(nèi)容上看,2006年大規(guī)模修訂時,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,社會能夠給予未成年人的保護(hù)與福利都相當(dāng)有限,經(jīng)過十幾年的快速發(fā)展,出現(xiàn)了許多新問題,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有了極大的提高,對未成年人的保護(hù)與福利也要求更加細(xì)致、全面。此次修訂主要有以下四個方面:

一是責(zé)任主體大幅增加。新法對居(村)民委員會、新聞媒體、公共場所運營單位、住宿、營業(yè)性娛樂場所經(jīng)營者、彩票、危險品銷售者等均新增了不同程度的主體責(zé)任。

二是拓展未成年人社會福利內(nèi)容。新法在舊法基礎(chǔ)上,加大了公益性文化設(shè)施向未成年人免費開放力度,明確了未成年人使用公共設(shè)施的優(yōu)惠待遇,并規(guī)定任何組織與個人都不得違反對未成年人的優(yōu)惠規(guī)定。

三是提高社會環(huán)境優(yōu)化的要求。新法在細(xì)化完善舊法對傳統(tǒng)傳播媒介內(nèi)容的限制基礎(chǔ)上,新增了媒體監(jiān)督、審查、標(biāo)記提示、禁止兒童色情產(chǎn)品等規(guī)定。此外,新法(第五十九、六十條)還增加了向未成年人銷售彩票、管制刀具等物品以及未成年人出入娛樂場所的限制(第六十一條),將未成年人參與商演也納入法律規(guī)制,對營造未成年人友好型的社會環(huán)境提出了更高、更細(xì)致的要求。

四是加強(qiáng)公共場所安全保障。安全保障本質(zhì)上是在保障未成年人最基礎(chǔ)的生存權(quán)。新法(第五十六條)明確了未成年人集中活動的公共場所的安全保障義務(wù),新增了發(fā)生突發(fā)事件時“優(yōu)先救護(hù)未成年人”的原則。此外,住宿場所也是實務(wù)中未成年人受到侵害的高發(fā)空間,新法(第五十七條)新增了未成年人入住時,住宿經(jīng)營者的詢問、報告義務(wù)。

(五)新增網(wǎng)絡(luò)保護(hù)

近年來,互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到未成年人的生活、學(xué)習(xí)之中,成為繼家庭、學(xué)校、社會之后未成年人成長的“第四空間”。面對未成年人網(wǎng)民的激增,舊法對未成年人的保護(hù)無法滿足日益提高的未成年人保護(hù)要求。全國人大在《關(guān)于<中華人民共和國未成年人保護(hù)法(修訂草案)>的說明》中指明了立法初衷是“對網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的理念、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理、相關(guān)企業(yè)責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)信息管理、個人網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治等作出全面規(guī)范,力圖實現(xiàn)對未成年人的線上線下全方位保護(hù)”。具體而言,增設(shè)的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章有兩個特點較為突出:

一是針對突出問題回應(yīng)社會關(guān)切。針對未成年人易沉迷網(wǎng)絡(luò)的特點,新法高度重視未成年人網(wǎng)絡(luò)問題的預(yù)防和干預(yù),對輿論關(guān)切的未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)、個人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)欺凌、網(wǎng)絡(luò)直播等方面均做出了回應(yīng)。新法首先明確了網(wǎng)信部門、家長、學(xué)校以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者宣傳、教育、引導(dǎo)、監(jiān)督、處置的主體責(zé)任,針對具體問題加強(qiáng)了未成年人隱私和個人信息保護(hù),對未成年人注冊網(wǎng)絡(luò)平臺賬號進(jìn)行了一定限制,增加“建立統(tǒng)一的未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲電子身份認(rèn)證系統(tǒng)”的要求,加強(qiáng)了易沉迷內(nèi)容監(jiān)管,還完善了網(wǎng)絡(luò)欺凌處置機(jī)制。

二是多方協(xié)調(diào)聯(lián)動,綜合手段保護(hù)。主體上,本章不僅開篇便在總體上明確了國家、社會、學(xué)校、家庭四方對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的責(zé)任,整章對相關(guān)政府部門、事業(yè)單位、社會網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)、家庭及社區(qū)之間的協(xié)調(diào)互動也作出了相應(yīng)的規(guī)范,明確了協(xié)調(diào)的聯(lián)動機(jī)制。手段上,不僅規(guī)定了強(qiáng)制性的行政手段,也規(guī)定了宣傳、教育、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段。

(六)強(qiáng)化政府保護(hù)

2013年南京餓死女童案不僅直接推動了民政部門的改革,更極大促進(jìn)了國家對家國關(guān)系認(rèn)識的轉(zhuǎn)變,人們意識到國家,尤其是政府必須勇敢地站出來保護(hù)“不合格”父母的未成年子女。此次修法,政府保護(hù)也相當(dāng)順利地獨立成章,《未保法》在結(jié)構(gòu)上更加科學(xué)與完備,是一項意義重大的進(jìn)步。從本章內(nèi)容來看,主要通過以下三個方面加強(qiáng)了政府對未成年人保護(hù)的責(zé)任:

一是細(xì)化政府職責(zé)。面對舊法中未成年人保護(hù)共同責(zé)任原則導(dǎo)致了責(zé)任稀釋的困境,新法總則明確縣級以上人民政府民政部門作為牽頭部門設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上,在政府保護(hù)章開宗明義(第八十一條)規(guī)定了政府未成年人保護(hù)工作的隊伍專門化的要求。并進(jìn)一步補充、細(xì)化了政府的職責(zé),(第八十二至八十六條、第九十一條)全面規(guī)定了包括政府對家庭教育指導(dǎo)、未成年人受教育權(quán)保障、幼托及學(xué)前教育監(jiān)管、職業(yè)教育支持、困境未成年人實施分類保障等多個方面的職責(zé)。

二是確立國家監(jiān)護(hù)制度。為了對未成年人進(jìn)行“兜底”監(jiān)護(hù),新法(第九十二至九十六條)詳細(xì)明確了應(yīng)當(dāng)由民政部門臨時監(jiān)護(hù)的七種情形以及長期監(jiān)護(hù)的五種情形,并規(guī)定了臨時監(jiān)護(hù)、長期監(jiān)護(hù)可終結(jié)的情形,對父母不能、不宜履行監(jiān)護(hù)職責(zé)且無其他依法具有監(jiān)護(hù)人資格的人,由國家對未成年人進(jìn)行兜底監(jiān)護(hù)。確立了較為完備的國家監(jiān)護(hù)制度,對于落實國家親權(quán)原則意義重大。

三是增設(shè)密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)查詢及禁止制度。應(yīng)對未成年人密切接觸者性侵未成年人是行業(yè)從業(yè)查詢及禁止制度產(chǎn)生的原因,我國早在2016年便開始了地方探索,清退了一批潛伏的“危險分子”,成效顯著。不同于以往的待違法犯罪發(fā)生后對行為人追責(zé)的做法,新法政府保護(hù)章(第九十八條)確立了建立向密切接觸未成年人的單位提供免費查詢服務(wù)的信息查詢系統(tǒng)的要求,與社會保護(hù)章所規(guī)定的“密切接觸未成年人的單位”錄用查詢、定期查詢兩項制度一起,共同構(gòu)建了密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)查詢及禁止制度,意在為未成年人構(gòu)筑“防火墻”。

(七)落實司法保護(hù)

此次修法順應(yīng)了新時代要求,賦權(quán)檢察機(jī)關(guān),強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能。總體上,司法保護(hù)章對未成年人的保護(hù)朝著更加全面、專業(yè)、細(xì)致的方向發(fā)展。具體而言,主要進(jìn)行了以下三個方面修改:

一是拓展司法保護(hù)的外延。新法對司法保護(hù)進(jìn)行了廣義化理解,刪除了原司法保護(hù)范圍的一些限制,如舊法(第五十條)中的“在司法活動中”、舊法(第五十五條)中的“辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護(hù)案件”等。新法對司法保護(hù)范圍僅做兩條限制:主體限制為“公檢法司”,對象限制為“涉未成年人”。限制的減少必然導(dǎo)致保護(hù)范圍的擴(kuò)大,修改后的司法保護(hù)界定更符合對未成年人全面保護(hù)的要求。

二是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)專門化建設(shè)。隊伍專門化是我國少年司法三十余年探索的寶貴經(jīng)驗,未成年人司法保護(hù)首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍專門化建設(shè)。新法(第一百零一條)首先規(guī)定了各司法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)確定專門機(jī)構(gòu)或者指定專門人員,負(fù)責(zé)辦理涉及未成年人案件”,同時還規(guī)定各司法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)對上述機(jī)構(gòu)和人員實行與未成年人保護(hù)工作相適應(yīng)的評價考核標(biāo)準(zhǔn)”。新法(第一百零五條)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定也是隊伍專門化建設(shè)的保障。

三是完善涉未成年人訴訟程序。在舊法關(guān)于未成年人訴訟程序的規(guī)定基礎(chǔ)上,新法主要修改包括聽取未成年人的意見,保護(hù)未成年人信息,明確了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、公益訴訟的職權(quán),細(xì)化規(guī)定未成年被害人的保護(hù)措施等方面,增加、細(xì)化了相關(guān)規(guī)則。

(八)完善法律責(zé)任及附則

法律責(zé)任章本次修改呈現(xiàn)出兩個明顯的特點,即幅度較大與剛性增強(qiáng)。從數(shù)量看,舊法中法律責(zé)任章共有12條,新法中該章共13條,但修改后保留的僅3條,剩余10條均為新增;從內(nèi)容看,被刪除的多為原本應(yīng)由其他法律規(guī)定的條文,例如關(guān)于行政處分、行政處罰、刑事責(zé)任的規(guī)定,增加的條文的獨立適用性較強(qiáng)①舊法法律責(zé)任章12條中僅第六十條提及“違反本法規(guī)定”,其余法條均可脫離《未保法》獨立適用,形成明顯對比的是,修訂后的法律責(zé)任章13條中僅第一百一十八條與第一百二十八條未提及“違反本法”,其余的大部分法條也都指明了其在本法中專門適用的具體法條,第一百一十八條雖未指明但其修改也是為與本法新增的強(qiáng)制報告制度相對應(yīng)。。一直以來,《未保法》因缺乏執(zhí)行的“剛性”而廣受批評,讓《未保法》長出“牙齒”的呼聲也不絕于耳。從此次修改的結(jié)果來看,其強(qiáng)化了法律責(zé)任,適用性明顯增強(qiáng)。此外,附則進(jìn)行了一定的擴(kuò)容:首先增加了對本法的一些名詞的界定,其次增加了屬地管轄的原則。可以看到,法律責(zé)任章與附則部分明顯體現(xiàn)出了《未保法》立法技術(shù)的提高。

二、新法的重大進(jìn)步

法條的修改總歸太過具體且繁雜,而社會民眾一般又不會細(xì)致了解,那么新法如此高的社會關(guān)注度及社會評價的原因何在?質(zhì)言之,即在于基于具體法條抽象總結(jié)而來的制度理念的進(jìn)步得到了大部分民眾和專家學(xué)者的認(rèn)同。具體體現(xiàn)在以下五個方面:

(一)走向福利:法典定位更加明確

“兒童福利是兒童權(quán)利得到保護(hù)、人格尊嚴(yán)受到尊重、健康成長得以保障的‘防護(hù)網(wǎng)’”[5]。此次修訂,在較大程度上貫徹了未成年人保護(hù)法“福利法化”的思路,即“將立法的重心放在規(guī)定國家對未成年人健康成長的責(zé)任之上,兼顧我國社會發(fā)展階段,出人、出錢、出機(jī)構(gòu)、出政策、出規(guī)則,切實履行國家親權(quán)職責(zé)。除了直接規(guī)定國家的職責(zé)外,還包括督促負(fù)有職責(zé)的監(jiān)護(hù)人、社會組織、其他主體切實履行未成年人保護(hù)職責(zé),形成未成年人保護(hù)的體系”[6]。福利法化是我國《未保法》的發(fā)展方向,按照兒童福利制度“三步走戰(zhàn)略”[7],我國2020 年應(yīng)全面建立適度普惠型兒童福利體系,在全國范圍內(nèi)建立惠及非正常兒童的福利保障和服務(wù)供給 。

新法“建立協(xié)調(diào)機(jī)制,明確牽頭部門,賦權(quán)協(xié)助單位,暢通專門力量,確立了未成年人保護(hù)工作新體制”[8],針對性地解決了《未保法》缺乏執(zhí)法責(zé)任主體,未成年人保護(hù)共同責(zé)任原則造成責(zé)任稀釋困境等問題。此外,“監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、應(yīng)急處置、評估轉(zhuǎn)介、干預(yù)幫扶、督查追責(zé)為一體的未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)機(jī)制”初步建立[8],新法“實現(xiàn)了‘福利法’的基本轉(zhuǎn)向,解決了《未保法》的基本定位這一重大理論問題”[8]。

(二)更加周延:六大保護(hù)系統(tǒng)完整

網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章、政府保護(hù)章的單列是此次修改的一大亮點,同樣也是順應(yīng)時代發(fā)展的要求?!半S著信息化時代的到來,網(wǎng)絡(luò)已然成為未成年人成長的第四空間”[9],根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的統(tǒng)計,2006至2020年,未成年網(wǎng)民規(guī)模增長約1.5億②據(jù)第18次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查統(tǒng)計報告》顯示,2006年網(wǎng)民規(guī)模為1.23億,18歲以下用戶占比14.9%,約為0.18億;根據(jù)第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查統(tǒng)計報告》顯示,截止至2020年6月,我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.40億,19歲及以下用戶占比18.3%,約為1.72億人。因兩次年齡占比統(tǒng)計口徑不一致(相差1歲),故文中未成年網(wǎng)民規(guī)模數(shù)值為筆者估算。。而《未保法》自2006年修改后至今幾乎未變動,隨著中國互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展,未成年人使用網(wǎng)絡(luò)工具的門檻越來越低,未成年人直播、充值、潮玩炒作、應(yīng)援打賞等網(wǎng)絡(luò)問題層出不窮。法律雖具有前瞻性,但總體上是滯后的。未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)在舊法社會保護(hù)章中雖有所涉及,但僅有一條且規(guī)定籠統(tǒng)。同樣,2006年《未保法》修改之時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限,政府保護(hù)能力亦有限,政府保護(hù)爭議較大故而未能獨立成章,舊法將政府相關(guān)職責(zé)部分歸入社會保護(hù)章,實際上淡化了政府對于未成年人的保護(hù)責(zé)任。

新法改變了自1991年延續(xù)至今的“四大保護(hù)”的體例格局,法典的結(jié)構(gòu)上,“此次修訂采取‘保護(hù)主體為主,成長空間為輔’的新思路謀篇布局,‘六大保護(hù)’進(jìn)一步織密了未成年人保護(hù)法網(wǎng)”[8]。新法中將網(wǎng)絡(luò)保護(hù)單列成章,大量增加相關(guān)法條(增加法條數(shù)在各章中位列第一位,共16條),明確相關(guān)主體責(zé)任、增設(shè)相關(guān)制度、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域監(jiān)管力度,以期實現(xiàn)對未成年人保護(hù)的周延。新法中政府保護(hù)也不再躲藏,而是理直氣壯地、旗幟鮮明地單設(shè)專章,強(qiáng)調(diào)未成年人成長的政府責(zé)任,相關(guān)條款也擺脫了“寄人籬下”的境況,保護(hù)結(jié)構(gòu)更加科學(xué)和嚴(yán)密。“這樣的修法思路沒有受限于法典篇章的機(jī)械邏輯,而是服務(wù)于完善未成年人保護(hù)體系的需要,務(wù)實、靈活而又未脫離基本法理”[8]。

(三)法理完備:重要原則明確入法

未成年人無論在身心發(fā)育程度還是社會地位等方面相較于成年人均處于弱勢地位,因此除了保障未成年人與成年人同樣的人權(quán),還需要給予未成年人額外的特殊保護(hù)與待遇,這也要求未成年人保護(hù)需要在法律一般原則之外遵循一些特殊原則。新法最有利于未成年人原則與國家親權(quán)原則的明確入法,使得未成年人保護(hù)的三大基本原則①即:兒童最大利益原則、平等保護(hù)原則與國家親權(quán)原則。在《未保法》中得以健全,其法理基礎(chǔ)更加完備。

新法最為矚目的當(dāng)屬最有利于未成年人原則的確立。最有利于未成年人原則系兒童利益最大化的本土化稱謂,該原則源起于18世紀(jì)末英美法系國家收養(yǎng)制度,1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第三條規(guī)定:“關(guān)于兒童的一切行動,不論是由公私社會福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行,均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”。該原則成為國際社會未成年人保護(hù)工作的指導(dǎo)原則并受到國際社會普遍認(rèn)可,我國于1991年正式加入該條約,履行條約義務(wù)是我國不可推卸的責(zé)任。未成年人對國家的重要性自不必多言,就該原則本身來說,其要求以兒童利益為本位,在未成年人保護(hù)工作之中全面、長遠(yuǎn)地考量未成年人發(fā)展利益、根本利益,保障未成年人利益最大化的實現(xiàn)?!睹穹ǖ洹返谝磺Я闼氖臈l第一款規(guī)定“收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)遵循最有利于被收養(yǎng)人的原則,保障被收養(yǎng)人和收養(yǎng)人的合法權(quán)益”,雖體現(xiàn)原則精神但未予明確,故新法系首次明確,意義非凡。

其次是新法中國家親權(quán)原則的確立。父母親權(quán)固然天然且便利,但父母親權(quán)缺位時未成年人便會陷入危險境地,此時便需要“祖國母親”進(jìn)行兜底與保障,國家親權(quán)便從父母親權(quán)中逐步脫胎形成。國家親權(quán)原則對未成年人保護(hù)有十分重要的意義,是國家監(jiān)護(hù)的理論根基,此次《未保法》修訂明確將國家監(jiān)護(hù)納入其中,值得舉首戴目。國家親權(quán)原則在新法得到了全面的體現(xiàn),總則部分的十四個法條中,直接以“國家(國家機(jī)關(guān)、政府)”為責(zé)任主體的就有10條②新法第3、5、6、7、8、9、11、12、13、14條,共10條。,而舊法僅有6條,且其中有2條國家(機(jī)關(guān))為并列責(zé)任③舊法第3、4、6、7、9、12條,共6條,其中第4、6兩條是并列責(zé)任。。具體而言,新法(第三條)開宗明義,將“未成年人享有……”修改為“國家保障未成年人的……”,(第九條)還明確政府為設(shè)置未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制的主體,明確國家在未成年人各項權(quán)利保障之中的首位責(zé)任。舊法中相關(guān)國家機(jī)關(guān)只能對未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo),新法(第七條)修改為“國家采取措施指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”,明確了國家親權(quán)高于父母親權(quán)。此外,在國家親權(quán)原則的指導(dǎo)下,新法構(gòu)建了國家監(jiān)護(hù)制度,系統(tǒng)規(guī)定了國家監(jiān)護(hù)完整制度體系。新法國家親權(quán)原則的確立可以說是“國家監(jiān)護(hù)落地落實,讓祖國母親名副其實”[8]。

(四)人民立法:輿論關(guān)切逐一回應(yīng)

未成年人保護(hù)關(guān)系千家萬戶,本次修法拓展公眾參與立法方式,廣泛聽取了包括未成年人在內(nèi)的各界意見和建議。2018年,十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃明確由全國人大社會建設(shè)委員會牽頭修改未成年人保護(hù)法,同年9月,全國人大社會建設(shè)委員會牽頭成立了未成年人保護(hù)法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組,該領(lǐng)導(dǎo)小組在修法過程中廣泛吸收了社會意見,據(jù)全國人大披露,截至2019年11月25日,未成年人保護(hù)法修訂草案共有37000多人提出了45000多條意見,其中有17000多名未成年人提出了21000多條意見,約占總意見數(shù)量的45%[10]。參與征求意見的未成年人的數(shù)量之多、占比之大實屬少見,全國人大常委會法工委對這些意見進(jìn)行了充分的調(diào)研、吸收,在反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上,對輿論熱點問題均進(jìn)行了回應(yīng)。以學(xué)生欺凌為例,新法回應(yīng)社會輿論的熱切關(guān)注,增設(shè)了學(xué)生欺凌防控制度。此外,近年來社會普遍關(guān)注的未成年人性侵、網(wǎng)絡(luò)沉迷、兒童色情、意外溺水、高樓墜落、課業(yè)負(fù)擔(dān)、未成年人門票減免等問題,新法也都增設(shè)或者完善了相關(guān)條款。民之所呼也是法之所向,新法的修訂是“一次人民立法的生動實踐”[8],是民主立法的生動體現(xiàn)。

(五)肯定實踐:成熟制度及時入法

“實踐先行是我國未成年人法進(jìn)步的一個重要特征”[11],即地方各行探索,形成成熟經(jīng)驗后進(jìn)行立法吸收,本次《未保法》修訂也充分體現(xiàn)了這一特征,比較典型地體現(xiàn)在以下幾項制度的增設(shè)上:

一是合適成年人參與制度?!昂线m成年人”概念自本世紀(jì)初引入我國以來,許多地區(qū)都進(jìn)行了相關(guān)制度的試點,各地也發(fā)展出地方特色的制度模式,其中具有代表性的有“盤龍模式”“上海模式”“同安模式”等[12]。舊法及2012年修改的《刑事訴訟法》雖體現(xiàn)“合適成年人”制度之精神,但卻未能明確其概念,進(jìn)而細(xì)化其規(guī)則,新法(第一百一十條)新增了“合適成年人”概念,是立法上的首次明確,對合適成年人制度進(jìn)一步完善提供了法律支撐,有著重要的意義。

二是密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度。面對頻發(fā)的性侵未成年人惡性事件,2016年浙江省慈溪市出臺了《性侵害未成年人犯罪人員信息公開實施辦法》,開始了我國首個公開性犯罪者身份信息的實踐探索。此后,多個省市在實踐探索中將改革的重心放在了創(chuàng)設(shè)密切接觸未成年人行業(yè)的入職查詢與從業(yè)禁止制度上。地方實踐的成效是此次《未保法》修改將該制度明確增設(shè)入法的重要推動力。

三是侵害未成年人強(qiáng)制報告制度。近年來,江蘇無錫、浙江杭州、貴州貴陽、湖北襄陽等多地頒布了地方規(guī)范,進(jìn)行市一級的未成年人強(qiáng)制報告制度試點,2020年,在總結(jié)各地實踐探索的基礎(chǔ)上,最高檢聯(lián)合有關(guān)部門發(fā)布的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度的意見(試行)》在全國范圍內(nèi)確立了強(qiáng)制報告制度,新法將該制度納入了正式的立法規(guī)范之中。

四是網(wǎng)絡(luò)防沉迷系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)游戲統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)。2007年,新聞出版總署等八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)未成年人身心健康實施網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)的通知》,要求各網(wǎng)游運營商在所有網(wǎng)絡(luò)游戲中試行防沉迷系統(tǒng)。2011年,新聞出版總署等八部委下發(fā)了《關(guān)于啟動網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷實名驗證工作的通知》,啟動了網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷實名驗證工作。多年來,實名認(rèn)證防沉迷系統(tǒng)不斷完善,未成年人網(wǎng)絡(luò)沉迷防治效果顯著,此次《未保法》在網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章中明確將其吸收入法。

三、新法的未來展望

《未保法》首先是“福利法”,修法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)我國兒童福利政策的變化。新法基本實現(xiàn)了“福利法”的基本轉(zhuǎn)向,進(jìn)步史無前例。盡管包括筆者在內(nèi)的社會民眾對其充滿了贊賞與期待,但新法仍有諸多欠缺。我國目前剛建立起適度普惠型(選擇型)的兒童福利體系,僅有針對特殊兒童的福利政策,其體現(xiàn)的仍然是兒童福利政策的家庭本位立場,即“強(qiáng)調(diào)家庭對兒童撫育責(zé)任的承擔(dān),國家只需要對邊緣兒童提供必要的援助,更加關(guān)注兒童撫育能力較為欠缺的家庭,充當(dāng)家庭‘支持者’的角色”[13]。而普惠型兒童福利政策體現(xiàn)的則是國家本位,即“強(qiáng)調(diào)國家在兒童撫育過程中的積極責(zé)任,國家是兒童福利的主要提供者,為所有兒童提供福利和服務(wù)”[14]??梢哉f,普惠型兒童福利體系不僅是我國兒童福利制度“三步走戰(zhàn)略”中“第三步”的要求,也是國家親權(quán)理念的本質(zhì)要求。未來應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有適度普惠的兒童福利政策的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步“福利法化”,根據(jù)社會發(fā)展情況,逐步建立普惠型兒童福利體系。故以下基于“福利法化”的立場對《未保法》的未來進(jìn)行粗淺的展望。

(一)補充近距離責(zé)任原則

新法第四條確立了最有利于未成年人原則,并列明了處理未成年人相關(guān)事務(wù)的具體要求,意義重大。但有學(xué)者批評該原則“是不確定的、含糊的和隨意的,在很大程度上,對原則的運作依賴于決策者的價值體系”[15],該原則較為模糊的含義導(dǎo)致了實施標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題。此外,新法中該原則的適用范圍也需要進(jìn)行“擴(kuò)容”。新法規(guī)定“保護(hù)未成年人”“處理未成年人事務(wù)”應(yīng)當(dāng)堅持最有利于未成年人原則,但僅規(guī)定了相關(guān)主體對“未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或面臨其他危險情形”的報告制度,對未成年人普通的求助的幫助義務(wù)也并未進(jìn)行規(guī)定。為了補足最有利于未成年人原則可能導(dǎo)致個別實施者降低自我要求標(biāo)準(zhǔn)、逃避責(zé)任的漏洞,切實落實最有利于未成年人原則,有必要在最有利于未成年人原則基礎(chǔ)上衍生確立未成年人保護(hù)的近距離責(zé)任原則。

近距離責(zé)任原則“有一個基本的責(zé)任認(rèn)定公式,即知曉并且有能力就等于有責(zé)任”①關(guān)于未成年人保護(hù)近距離責(zé)任原則的進(jìn)一步論述,詳見姚建龍.未成年人檢察的幾個基本問題[J].人民檢察,2020(14):1-6.。筆者認(rèn)為,該原則要求國家機(jī)關(guān)、居(村)委會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員,對于所知道的未成年人遭受侵害、疑似遭受侵害、面臨其他危險以及尋求幫助情形,都應(yīng)當(dāng)在能力范圍內(nèi)做出相應(yīng)的處理,及時制止、報告對未成年人的侵害或給予幫助。也即知情便“應(yīng)為”,能力雖不同,但都是“能為”,“不為”則要面臨與其職責(zé)、能力相當(dāng)?shù)淖坟?zé)。

(二)拓展保護(hù)對象范圍

首先,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)的年齡范圍。在1991年《未保法》通過之前,黨中央為治理青少年犯罪,便在其發(fā)布的兩份專門文件中使用了年齡涵蓋范圍超過十八周歲的“青少年”的概念②即1979年,中央宣傳部等8單位《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》、1985年中共中央發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育預(yù)防青少年違法犯罪的通知》,其中前者特別強(qiáng)調(diào)了“青年”群體的概念,而后者則認(rèn)為青少年是“一個人從呱呱墜地到‘三十而立’”,對青少年概念的界定均超出了十八周歲。。而1991年通過的《未保法》在制定之初也是采取涵蓋了青年群體的“青少年”的立法思路①《未保法》制定過程中曾用名稱有《青少年保護(hù)條例》《中華人民共和國青少年保護(hù)法》,直到 1989年團(tuán)中央、國家教委向國務(wù)院報送時改為《未成年人保護(hù)法(送審稿)》。,但最終通過的《未保法》“正式將年齡界限清晰的‘未成年人’非年齡界限模糊的‘青少年’作為法律名稱”[7]。值得注意的是,制定時所采用的立法思路未得以堅持的主要原因是“由于青年的年齡范圍并無統(tǒng)一的認(rèn)識”[7]而非青年群體不應(yīng)特殊保護(hù)。新法第二條(即關(guān)于“未成年人”年齡范圍的界定)是本次修法中唯一原文保留的條款,故新法保護(hù)范圍依舊限于“未成年人”,即十八周歲以下。未來應(yīng)當(dāng)基于未成年人保護(hù)的實質(zhì)對保護(hù)范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大,而非局限于“未成年人”之概念。

適當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)的年齡范圍不僅符合未成年人保護(hù)的實質(zhì),而且也是國家中長期青年發(fā)展規(guī)劃的要求,將《未保法》與《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》銜接將更有利于為國家及各省市、區(qū)縣的中長期青年發(fā)展規(guī)劃落實提供立法上的保障。此外,適當(dāng)擴(kuò)大范圍也是國際通行做法。例如“聯(lián)合國《少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(北京規(guī)則)第3.3條明確要求‘還應(yīng)致力將本規(guī)則中體現(xiàn)的原則擴(kuò)大應(yīng)用于年紀(jì)輕的成年罪犯’”。在世界范圍內(nèi),也已有諸多國家對未成年人的法律規(guī)制進(jìn)行了年齡上的擴(kuò)大。如日本《少年法》、俄羅斯《聯(lián)邦刑法典》(2003年修訂)、德國《少年法院法》、奧地利《少年法院法》等域外法律中對特殊保護(hù)的年齡規(guī)定也均已超過18周歲[16]。

其次,應(yīng)進(jìn)一步完善對特殊兒童群體的福利保障。針對近年來頻繁發(fā)生的未成年人惡性事件,尤其是困境兒童保護(hù)的嚴(yán)峻形勢,此次修法在構(gòu)建“六大保護(hù)”的新體系中確立了國家親權(quán)原則,建立了國家監(jiān)護(hù)制度,還明確了保護(hù)的責(zé)任主體,困境兒童惡性事件有望得到遏制。“困境兒童的本質(zhì)特征是家庭不能提供應(yīng)有的庇護(hù),需要國家和社會介入、支持乃至替代監(jiān)護(hù)的兒童”[7]。我國大量存在的由于兒童病理上的原因以致家庭生活困難的兒童實際上也是困境兒童的一種,但對此類兒童保護(hù)的重點并非是國家對監(jiān)護(hù)的補位,此類兒童的監(jiān)護(hù)人往往具有撫養(yǎng)的意愿,但是基于家庭客觀經(jīng)濟(jì)條件的原因而出現(xiàn)棄嬰或殺害殘障子女的惡性事件。以自閉癥兒童為例,相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示自閉癥兒童父母的親職壓力水平較高,其中最大的親職壓力來自對兒童的終身照顧,其次便是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[17]。政府不僅應(yīng)當(dāng)保障此類病殘兒童的生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)等基本權(quán)利,更重要的是給予其家庭支持,提供一定的福利待遇。

(三)調(diào)整政府專章序位

《未保法》未來應(yīng)當(dāng)落實國家親權(quán)責(zé)任,調(diào)整政府保護(hù)章在六大保護(hù)的序位,強(qiáng)化政府保護(hù)責(zé)任。從“四大保護(hù)”增加為“六大保護(hù)”是新法的一個重大進(jìn)步,其對未成年人全面保護(hù)的意義自不必多言。政府保護(hù)從社會保護(hù)章剝離而獨立成章反映了國家親權(quán)理論在我國立法上的承認(rèn),但僅是承認(rèn)稱不上是完美。新法中家庭保護(hù)仍位于各專章之首主要考慮到家庭是孩子最天然、有利的成長環(huán)境,“政府保護(hù)”的過分強(qiáng)調(diào)可能弱化家庭及監(jiān)護(hù)人的保護(hù)責(zé)任,這種顧慮顯然是不必要也不合理的。

新法“六大保護(hù)中家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法的次序排列,無法體現(xiàn)未成年人保護(hù)體系的內(nèi)在邏輯層次。尤其是,政府和司法保護(hù)同屬于國家保護(hù),放在最后只是機(jī)械地兜底,實則不利于未成年人保護(hù)事業(yè)對機(jī)構(gòu)、經(jīng)費、資源進(jìn)行布局和調(diào)配”[18]?!罢Wo(hù)章的序位不只是立法邏輯問題,更是立法理念問題。將‘政府保護(hù)’放置于‘家庭保護(hù)’之后則表明我國在未成年人保護(hù)問題上還未真正厘清政府與家庭之間的關(guān)系。政府保護(hù)前置于家庭保護(hù)之上,彰顯的是國家親權(quán)理念,體現(xiàn)的是國家親權(quán)高于父母親權(quán)的基本立場。這樣的序位,為本法設(shè)計完善的國家監(jiān)護(hù)制度提供了更進(jìn)一步的法理支撐。同時,將政府保護(hù)置于家庭保護(hù)之前,并不否認(rèn)家庭保護(hù)的基礎(chǔ)性地位,恰恰相反體現(xiàn)的是政府監(jiān)督父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé),強(qiáng)化家庭保護(hù)的基礎(chǔ)性地位的立場”[19]。未來國家親權(quán)的立場應(yīng)得到充分表達(dá),政府保護(hù)專章應(yīng)列于未成年人保護(hù)各專章之首位。

(四)增設(shè)社區(qū)保護(hù)專章

社區(qū)一詞源于拉丁語,最早在社會學(xué)中被廣泛使用,是指相對封閉區(qū)域的社會生活共同體。社區(qū)是未成年人成長、生活的重要空間,對未成年人的身心健康發(fā)育有著重要的影響,社區(qū)也是未成年人與成人社會的重要銜接場域,對未成年人的社會保護(hù)主要表現(xiàn)為社區(qū)保護(hù),將其單設(shè)成章有利于嚴(yán)密未成年人保護(hù)體系,織密“七位一體”的未成年人保護(hù)法網(wǎng)。同時,社區(qū)保護(hù)還是未成年人違法犯罪一般預(yù)防的重要手段,完善社區(qū)保護(hù)規(guī)定可以協(xié)調(diào)與《預(yù)防未成年人犯罪法》的關(guān)系,體現(xiàn)系統(tǒng)性的立法思維。

社區(qū)中的未成年人面臨著各種的危險與不良誘惑,但新法規(guī)定中社區(qū)保護(hù)雖有進(jìn)步,但仍有較大的完善空間。針對舊法(第六條)“人人有責(zé)”導(dǎo)致了“人人無責(zé)”的責(zé)任稀釋的規(guī)定,新法意識到社區(qū)管理者不是未成年人保護(hù)的旁觀者,也應(yīng)當(dāng)對未成年人負(fù)擔(dān)起特殊的保護(hù)責(zé)任,新法(第四十三條)新增了城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織對未成年人的保護(hù)責(zé)任,規(guī)定了居(村)委會應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作,(第八十一條)還規(guī)定了政府對居(村)委會設(shè)置專人專崗的支持、指導(dǎo)職責(zé)。但居(村)委會的具體職責(zé)、可采取的措施、與政府相關(guān)部門的工作銜接、社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)以及社區(qū)其他主體的參與等方面均未得到明確。

《未保法》未來應(yīng)當(dāng)將社區(qū)保護(hù)單設(shè)專章,社區(qū)保護(hù)章應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有居(村)委會等基層群眾性自治組織的未成年人保護(hù)責(zé)任的規(guī)定基礎(chǔ)上補充完善,在家庭與學(xué)校之間建立起“友好、安全”的社區(qū)環(huán)境[7],這實際上也符合本次修法采取的“保護(hù)主體為主,成長空間為輔”思路[8]。

(五)建立普惠型兒童津貼制度

兒童津貼制度是普惠型兒童福利體系中一個十分重要卻被“忽略”的制度,其直接降低了家庭的兒童撫育成本,有利于促進(jìn)家庭穩(wěn)定和諧、社會人口均衡發(fā)展[20]。我國目前已經(jīng)建立適度普惠型(選擇型)的兒童福利體系,僅有針對特殊兒童的福利政策,體現(xiàn)了兒童撫育家庭本位的理念。但“兒童撫育不僅是家庭的責(zé)任,同時也是國家和社會的共同責(zé)任”[21],建立普惠型的兒童福利政策是國家親權(quán)理念的本質(zhì)要求,而普惠型的兒童津貼制度是普惠型兒童福利體系的重要組成。盡管一直都有呼吁,但受制于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平,普惠型的兒童津貼制度一直未能得到立法的確立以及實踐上落實。

在《未保法》中建立普惠型兒童津貼制度將是我國向普惠型兒童福利體系邁出的至關(guān)重要的一步??紤]全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異,可以同時規(guī)定具體發(fā)放的年限和金額由各省級行政單位自行確定,此外,參考國內(nèi)地方老年福利津貼制度,可以分檔次設(shè)置不同的補貼標(biāo)準(zhǔn),這樣的規(guī)定“可以降低制度的啟動門檻,符合我國社會保障政策‘低水平起步’和‘摸著石頭過河’的策略”[20]。

四、結(jié)語

未成年人保護(hù)功在當(dāng)代,利在千秋。近年來,我國未成年人保護(hù)的形勢不容樂觀,其中有未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)、校園欺凌、校車安全、意外溺水等“老問題”,也有未成年人直播、課業(yè)負(fù)擔(dān)等“新問題”。面對這些層出不窮的問題,新法完善了未成年人保護(hù),是未成年人保護(hù)立法上的重大進(jìn)步,標(biāo)志著我國進(jìn)入了未成年人保護(hù)的新時代。當(dāng)然,新法也不可避免地存在不足之處,隨著社會的發(fā)展及兒童觀的轉(zhuǎn)變,《未保法》應(yīng)進(jìn)一步“福利法化”,國家親權(quán)理念也應(yīng)得到更充分的表達(dá)與更全面的落實,未成年人的保護(hù)也應(yīng)朝著全面化、專業(yè)化、精細(xì)化的方向演進(jìn)。展望未來,《未保法》也應(yīng)“從普通法律升格為由全國人大制定的基本法律”,同時“將該法名稱更改為‘未成年人保護(hù)與福利法’”[7]。

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