杭州師范大學(xué) 金曼琪

一、問題的提出

數(shù)字治理產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末，在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，虛擬社會和經(jīng)濟(jì)全球化的誕生讓傳統(tǒng)治理學(xué)者產(chǎn)生了數(shù)字治理的理念，曼紐爾·卡斯特在《信息時(shí)代三部曲》一書中首先提出，后續(xù)由英國學(xué)者帕卻克·鄧?yán)S在其著作《數(shù)字時(shí)代的治理》中正式將其做為系統(tǒng)規(guī)范的理論提出[1]。數(shù)字治理理論是數(shù)字信息技術(shù)與治理理論相結(jié)合產(chǎn)生的新型治理理論范式，追求政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化和以公民需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)數(shù)字時(shí)代的治理是包括組織、政治、文化變革在內(nèi)的“一個(gè)社會整體上的數(shù)字時(shí)代的運(yùn)動”[2]。在實(shí)踐中，數(shù)字治理理念已經(jīng)逐漸與政府治理實(shí)踐相融合，具體事件如以信息技術(shù)手段重組政府管理組織架構(gòu)、提升政府工作人員素質(zhì)能力、百姓辦事更加信息技術(shù)化。在價(jià)值上，數(shù)字治理理念不僅包含效率與效果，還包含民主、公平、公眾參與互動等現(xiàn)代治理價(jià)值。優(yōu)化政府服務(wù)流程，減少百姓多跑路辦虛事，使百姓不僅支持也能真正得到數(shù)字治理的益處，增強(qiáng)政府回應(yīng)性和提升政府公信力，重塑國家和公民、社會及私營部門之間的關(guān)系，推動治理實(shí)踐的發(fā)展。

目前，國內(nèi)外學(xué)界對數(shù)字化治理的研究主要集中在數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用對組織工作流程改進(jìn)、績效評價(jià)體系、成本效益分析、改善組織結(jié)構(gòu)的影響，也討論了社會轉(zhuǎn)型過程中政府?dāng)?shù)字治理面臨著各項(xiàng)挑戰(zhàn)與問題。研究成果具有較強(qiáng)的公共管理學(xué)價(jià)值，但具體到數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理的結(jié)合問題，國內(nèi)研究成果則相對較少。總體來說，數(shù)字化應(yīng)急管理的本質(zhì)是數(shù)字技術(shù)的革新，是現(xiàn)有管理體系圍繞數(shù)字化理念和數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的拓展，豐富了災(zāi)害的救援和響應(yīng)的技術(shù)路線[3]。其次，數(shù)字化應(yīng)急管理是基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的城市公共安全應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)控和準(zhǔn)確預(yù)測，對重大突發(fā)性事件的預(yù)防可以起到關(guān)鍵性作用。最后，數(shù)字化應(yīng)急管理是數(shù)字化治理對應(yīng)急管理的全生命周期貫穿[4]。隨著大數(shù)據(jù)和無線傳感技術(shù)的不斷發(fā)展，環(huán)境傳感器數(shù)據(jù)和社交媒體數(shù)據(jù)將在應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)全周期提供越來越多的服務(wù)。

在此背景下，本研究旨在深入探討數(shù)字技術(shù)與地方政府應(yīng)急管理體系的融合問題，通過分析我國地方政府在應(yīng)急防控工作中數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐與挑戰(zhàn)，歸納總結(jié)數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理體系融合的有效路徑和模式，以期在治理體系現(xiàn)代化過程中，為提升現(xiàn)代化治理能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化的應(yīng)急管理體系提供思路和支撐。

二、數(shù)字治理在應(yīng)急管理中的實(shí)踐探索

我國地方政府應(yīng)急管理的數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，是社會治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)制度的必要回應(yīng)，也是智慧城市建設(shè)框架下對傳統(tǒng)應(yīng)急管理的變革創(chuàng)新。本文以浙江省溫州智慧應(yīng)急“一張圖”為案例，試圖解釋數(shù)字化時(shí)代應(yīng)急管理數(shù)字化、智慧化建設(shè)的實(shí)踐邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑。浙江省溫州市位于我國東南沿海地帶，氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)，比如臺風(fēng)、寒潮、暴雨、干旱，因此溫州是全國自然災(zāi)害損失嚴(yán)重的地區(qū)之一。為了應(yīng)對這些災(zāi)害，溫州市政府未雨綢繆，將互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)與應(yīng)急管理相結(jié)合，通過大數(shù)據(jù)的形式建立了“溫州智慧應(yīng)急一張圖”，可以清晰知道該地區(qū)災(zāi)害易發(fā)情形，并建立預(yù)警防御措施，能夠在災(zāi)害發(fā)生時(shí)及時(shí)應(yīng)對，并在投入實(shí)施以后在實(shí)踐中摸索出了“空天地海一體化、部門數(shù)據(jù)一體化、二維三維一體化、預(yù)警決策一體化”的大數(shù)據(jù)庫和應(yīng)急管理數(shù)據(jù)中心。尤其是在“黑格比”臺風(fēng)呼嘯而來之際，該制度發(fā)揮出來的作用讓人眼前一亮，前有預(yù)測臺風(fēng)走勢、強(qiáng)度、覆蓋地區(qū)，中有應(yīng)急預(yù)案、明確方案指導(dǎo)，后有妥善安置以及災(zāi)后幫扶，極大地減少了百姓的損失。對應(yīng)急管理智慧化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)案例考察，可以將當(dāng)前應(yīng)急管理的實(shí)現(xiàn)邏輯歸納為以下三點(diǎn)。

（一）應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)制架構(gòu)“技術(shù)賦能+制度構(gòu)建”

基層政府?dāng)?shù)字治理的框架構(gòu)建包含以信息技術(shù)為核心的平臺構(gòu)建、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、終端設(shè)計(jì)等硬件內(nèi)容，還包含涉及部門規(guī)范、辦事流程、信息安全在內(nèi)的制度設(shè)計(jì)等軟件部分。

在技術(shù)上，溫州采用數(shù)據(jù)化整合的方式整合全市各級各部門的風(fēng)險(xiǎn)源和救災(zāi)信息資源，建立科學(xué)、準(zhǔn)確的大型應(yīng)急綜合時(shí)空數(shù)據(jù)庫?，F(xiàn)在合計(jì)來看已經(jīng)有幾十個(gè)部門數(shù)據(jù)，擁有十幾種超過萬個(gè)數(shù)目的安全風(fēng)險(xiǎn)源的空間數(shù)據(jù)庫建設(shè)；接入十幾種超過兩萬條物聯(lián)網(wǎng)傳感數(shù)據(jù)，并不斷補(bǔ)充完善，充足準(zhǔn)備應(yīng)急管理預(yù)案，在數(shù)據(jù)上為風(fēng)險(xiǎn)管控提供大數(shù)據(jù)的幫助。并結(jié)合歷史自然災(zāi)害數(shù)據(jù)，通過對偶然因素以及必然因素的結(jié)合算法來推算災(zāi)害的發(fā)生，構(gòu)建智能預(yù)警系統(tǒng)，為提供應(yīng)急管理預(yù)案、行動指導(dǎo)、事后安置幫扶高質(zhì)量、高效率、高回報(bào)的數(shù)據(jù)信息。通過智能感知實(shí)時(shí)物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、告警預(yù)警信息和重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)情況，進(jìn)行災(zāi)后評估。此外，多部門聯(lián)合制定智慧應(yīng)急“一張圖”的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)更新機(jī)制，確保線上線下數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)（或定期）更新。

在制度上，在智能化軟件系統(tǒng)的組成方面，實(shí)踐過程中出現(xiàn)了信息泄露、信息保存不完整、信息無法傳送等多方面的問題，溫州市政府為了解決這一系列的問題，確保在高效率工作的前提下，做好對大數(shù)據(jù)信息的隱秘性、高效傳送效率、規(guī)范化、準(zhǔn)確化。對此，溫州市政府與多個(gè)部門聯(lián)合開展專項(xiàng)合作活動，統(tǒng)籌人力、物資、資金等最終確立了一個(gè)方案，就是一數(shù)一源，是在保密的前提下，進(jìn)行數(shù)據(jù)傳送和共享，不僅提升效率，其他安全隱患問題也得到解決。各部門對能夠進(jìn)入共享圈子建立了嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，使得工作隊(duì)伍更加精干、簡練、高效，并且建立了可視化機(jī)制，對成果以及缺陷都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決。

（二）應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的操作流程：線上預(yù)測＋線下處置

憑借在線智能定位、監(jiān)控、早期警告和指令，使得應(yīng)急救援能夠迅速啟動，數(shù)字改革使應(yīng)急指令系統(tǒng)更加平坦高效。溫州的“一張圖”數(shù)字智能系統(tǒng)最初實(shí)現(xiàn)了基于預(yù)期的多部門服務(wù)合作應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了從部門的細(xì)化到整體的合作，從點(diǎn)到區(qū)域的螺旋式增加。其還將市內(nèi)五萬級別以上主要場所以及千萬級別以上消防終端設(shè)備、百萬級別以上個(gè)監(jiān)測點(diǎn)、三十個(gè)消防服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步連接。所有級別的命令中心、救援隊(duì)和救援網(wǎng)站都可以通過平臺進(jìn)行雙向語音通信。現(xiàn)場視頻可以在事件發(fā)生后30分鐘內(nèi)發(fā)送到命令中心的大屏幕，實(shí)現(xiàn)后方指導(dǎo)前方行動的上下指導(dǎo)、水平方向的調(diào)整協(xié)作、平坦化的高效快速訪問。

（三）應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織執(zhí)行：上級統(tǒng)建＋下級創(chuàng)新

下層建筑的高效率實(shí)施離不開上層建筑的建設(shè)和指導(dǎo)，在數(shù)字治理的時(shí)代更需要有明確高效的上層建筑，即頂層設(shè)計(jì)的存在，要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，打造標(biāo)準(zhǔn)一體化、平臺一體化、數(shù)據(jù)一體化、應(yīng)用一體化、硬件一體化、運(yùn)維一體化的六位一體模式。對各地區(qū)要因勢利導(dǎo)，對不同的情況采取不同的處理方式。例如永嘉楠溪江2020年遭受干旱，地方政府通過線上預(yù)警迅速采取節(jié)水措施，并不斷抽調(diào)楠溪江水資源，并采用人工降雨的方式緊急進(jìn)行處理，解決了百姓的用水問題；洞頭區(qū)位于海邊常經(jīng)受臺風(fēng)、大潮的侵害，政府就對海岸設(shè)置了檢測站，使得漁民以及百姓能夠提前對災(zāi)害有所預(yù)警和準(zhǔn)備。

三、數(shù)字化應(yīng)急管理中的治理限度

（一）治理理念不成熟

就治理理念而言，數(shù)字政府訴諸追求構(gòu)建服務(wù)型、創(chuàng)新型與開放型政府。首先，服務(wù)型政府是數(shù)字政府建設(shè)的根本追求。因此，都將“公共價(jià)值創(chuàng)造”作為數(shù)字政府建設(shè)的首要核心[5]。各級政府在“以人民為中心”基本思想引領(lǐng)下，致力于建設(shè)服務(wù)型政府。目前我國數(shù)字政務(wù)的建設(shè)整體上還尚未成熟，多數(shù)政府部門將數(shù)字化建設(shè)的重點(diǎn)放在了簡化政務(wù)審批程序上，對于在應(yīng)急管理方面的數(shù)據(jù)收集、信息管理、分析處理和政策應(yīng)用的重視程度不夠；一些地方暴露出數(shù)字政務(wù)與日常管理的嚴(yán)重脫節(jié)，在智慧城市建設(shè)中最后效果遠(yuǎn)小于過高的投資成本，內(nèi)卷化程度日趨明顯。數(shù)字政府還要關(guān)注開放型政府建設(shè)。在傳統(tǒng)治理時(shí)期，由于信息獲取不足、參與成本較高等問題，政策過程中的“黑箱”問題一直存在，公眾和企業(yè)等社會主體只能作為被動的接受者而無法觸及決策“黑箱”。如今，雖然數(shù)字技術(shù)在一定程度上減少了公眾和企業(yè)參與政策過程的阻礙，但開放型政府建設(shè)仍然難以有效實(shí)現(xiàn)。

（二）制度體系不完善

數(shù)據(jù)資源的技術(shù)化分配帶來權(quán)力的重新配置[6]，除了有效的技術(shù)支撐外，還需要建立完備的制度體系以維護(hù)新的社會形態(tài)中人民的合法權(quán)利和社會的穩(wěn)定。首先，缺乏數(shù)字空間約束制度。數(shù)字化時(shí)代中，空間的虛擬性和信息的爆炸性給社會安全帶來更多隱患。公共平臺的信息安全已不僅僅局限于個(gè)人隱私，還涉及公共行為、政府資源、國家安全等各方面的共同危險(xiǎn)。其次，缺少必要的技術(shù)監(jiān)管機(jī)制。在應(yīng)急管理數(shù)字化建設(shè)過程中過分注重平臺建設(shè)而忽視了對平臺的監(jiān)管，緣于在應(yīng)急管理數(shù)字化建設(shè)階段，政府所擁有的數(shù)據(jù)信息越集中，信息的安全風(fēng)險(xiǎn)也就越大，然而政府的監(jiān)管沒有跟上技術(shù)進(jìn)步的腳步會發(fā)生技術(shù)異化現(xiàn)象，從而侵害社會公共利益。最后，仍然存在“數(shù)據(jù)鴻溝”。目前智慧應(yīng)急“一張圖”平臺雖然實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面、從部門分割到整體協(xié)同，但仍存在各自為政的現(xiàn)象，跨地區(qū)、跨層級、跨部門還難以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，不同的數(shù)據(jù)管理平臺還沒有建立起長效的聯(lián)系機(jī)制，給應(yīng)急資源的實(shí)時(shí)鏈接造成了一定的困難。

（三）公私責(zé)任不對等

在數(shù)字領(lǐng)域，私人部門是率先進(jìn)行改革的。在數(shù)據(jù)資源、技術(shù)等方面私人部門是占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位的，這導(dǎo)致了公共部門和私人部門之間權(quán)力的不對稱，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型大多是依賴私人公司，導(dǎo)致許多政府部門正在失去對自己公共系統(tǒng)的話語權(quán)和控制力。當(dāng)私人部門控制了足夠的數(shù)據(jù)和運(yùn)算能力，實(shí)際上便有可能私人部門權(quán)力過大，而公共部門的責(zé)任與權(quán)力不匹配，還可能操縱社會。如何實(shí)現(xiàn)責(zé)任的平衡，這是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、應(yīng)急管理數(shù)字化建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建智慧、參與、善治的治理理念

數(shù)字治理吸取了以服務(wù)人民為核心的公共價(jià)值取向和現(xiàn)代化治理理念。智慧、參與、善治的治理理念與政府和社會的契約精神相互滲透，促使政府主動接受社會監(jiān)督、有序增加公民參與治理活動的方式，實(shí)現(xiàn)政府治理模式轉(zhuǎn)變。數(shù)字政府的核心不是簡單地應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，而是再造政府后臺的流程和公共服務(wù)的方式。各級地方政府要抓住智慧城市建設(shè)和“城市大腦”建設(shè)的契機(jī)，深入推動城市公共管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（二）加快推進(jìn)智慧應(yīng)急管理的制度建設(shè)

首先，地方政府智慧應(yīng)急管理的正常運(yùn)行離不開與之相配套的制度和政策保障，因此制定完善的法律法規(guī)和制定智慧應(yīng)急管理運(yùn)行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范理應(yīng)成為制度建設(shè)的核心要點(diǎn)。其次，加強(qiáng)內(nèi)部和外部的監(jiān)管合力，從而保證公共權(quán)力合法化和公民信息安全化。各級智能化管理平臺要加強(qiáng)數(shù)據(jù)、信息、網(wǎng)絡(luò)與系統(tǒng)安全建設(shè)的同步規(guī)劃和同步運(yùn)行，形成包括數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、加工、應(yīng)用、共享和監(jiān)管等全周期的安全保護(hù)，建設(shè)以公共信息安全為目標(biāo)的多層次動態(tài)感知云平臺，搭建能夠?qū)崟r(shí)反饋網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)控系統(tǒng)。明確相關(guān)主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格保護(hù)公民和企業(yè)隱私，做好公共基礎(chǔ)信息的定密工作，嚴(yán)格執(zhí)行國家安全保密工作規(guī)定。最后，注重整體、無縫隙的數(shù)字政府建設(shè)。政府要強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源的共享和統(tǒng)籌能力，出臺重大公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享模型和數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高差異化數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)匹配度，促進(jìn)公共信息的互聯(lián)互通。通過拓寬各部門層級的治理幅度，調(diào)動社會組織和個(gè)人的積極性，提升治理主體的協(xié)同能力，并圍繞核心理念和目標(biāo)進(jìn)行匹配建設(shè)。

（三）重塑政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系

要規(guī)范治理主體參與有序，理順公私合作的治理邊界，形成行為規(guī)范意義上“個(gè)體—組織—環(huán)境”的整體格局。政府公共價(jià)值與企業(yè)效率之間必須深度融合，避免在競爭和信息不對稱的影響下出現(xiàn)權(quán)力的倒置和服務(wù)的缺位。具體來說，要制定權(quán)力清單制度和積極開發(fā)權(quán)力監(jiān)督平臺，擴(kuò)大權(quán)力監(jiān)督主體范圍，增加權(quán)力監(jiān)督手段—落實(shí)線上和線下兩種權(quán)力監(jiān)督，有效銜接各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)，填補(bǔ)權(quán)力錯(cuò)位的縫隙。另一方面，在基層數(shù)字治理平臺上積極公開政務(wù)、暢通民意表達(dá)渠道，接受社會各界的監(jiān)督。