福州大學(xué) 陳意夏，高建勛

一、從全球健康正義的角度看全球公共衛(wèi)生治理的必要性

（一）全球健康正義的內(nèi)涵

要了解何為全球健康正義，首先有必要了解健康和健康權(quán)。《世界衛(wèi)生組織組織法》序言將健康規(guī)定為：“完全的身體、精神和社會(huì)健康狀態(tài)，而不僅僅是沒(méi)有疾病或虛弱?！辈⒔】狄?guī)定為一種權(quán)利，即“享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)人的基本權(quán)利之一。”①根據(jù)全球衛(wèi)生學(xué)者戈斯丁的定義，全球健康正義是指基于公平、公正，依賴法律規(guī)則的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)健康條件和結(jié)果的改善。全球健康正義中“普遍的法律”和“人類價(jià)值觀”要求社會(huì)將公平融入人們生活的環(huán)境，要求公平分配衛(wèi)生服務(wù)，特別關(guān)注弱勢(shì)群體的需求，各國(guó)在減少全球健康不公平等方面需要實(shí)施更開(kāi)明的政策。

（二）全球健康正義對(duì)于全球衛(wèi)生治理體制改革的意義

目前全球衛(wèi)生治理局限于國(guó)家本位下的“政治之治”，具有許多限制性因素。而全球健康正義對(duì)于全球公共衛(wèi)生治理體制改革具有重要意義，可以推動(dòng)全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)向基于國(guó)際規(guī)則的“法治之治”，使全球衛(wèi)生治理朝著公平的方向發(fā)展。首先，全球健康正義可以實(shí)現(xiàn)基于價(jià)值導(dǎo)向的治理。全球健康正義基于全球主義視野，重視“健康公平”“正義”等價(jià)值，在包含多重范式的全球主義體系下，實(shí)現(xiàn)健康的義務(wù)被視為對(duì)全人類的道德義務(wù)，同時(shí)也意味著發(fā)達(dá)國(guó)家具有關(guān)照發(fā)展中國(guó)家健康正義的責(zé)任。其次，全球健康正義可以推動(dòng)全球衛(wèi)生治理實(shí)現(xiàn)國(guó)際規(guī)則的“法治之治”，可以克服全球衛(wèi)生治理的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如WHO在國(guó)際規(guī)則下獲得授權(quán)，促使國(guó)際社會(huì)履行其根據(jù)國(guó)際衛(wèi)生法須承擔(dān)的義務(wù)，因而能更好地解決貧窮和邊緣化人口的健康問(wèn)題。最后，全球健康正義可以實(shí)現(xiàn)以共同體為本位的治理。全球健康正義支持WHO充分發(fā)揮其全球衛(wèi)生治理領(lǐng)導(dǎo)功能，鼓勵(lì)全球衛(wèi)生領(lǐng)域更多利益攸關(guān)方和民間行為體發(fā)揮重要作用，能更好地維護(hù)和鞏固全球衛(wèi)生健康共同體的形成，最終形成全人類利益密不可分的衛(wèi)生健康共同體。

二、從全球健康正義視角看國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)的缺陷

由于國(guó)際傳染病的迅速傳播性和嚴(yán)重致命性，保護(hù)人類健康不受威脅成為當(dāng)今重要的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，人類社會(huì)應(yīng)攜手攻堅(jiān)全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。但在現(xiàn)有國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)下，WHO難以有效解決貧窮國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)對(duì)傳染病的預(yù)防和控制難題。從全球健康正義的角度來(lái)看，現(xiàn)有國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)主要存在以下缺陷。

（一）政策制定受制于大國(guó)意愿

首先，根據(jù)《WHO組織法》第2條的規(guī)定，WHO擁有一系列關(guān)于指導(dǎo)傳染病工作的核心職能。但WHO既是全球衛(wèi)生的道德代言人，同時(shí)也是會(huì)員國(guó)的代理人，兩種使命有時(shí)會(huì)相互沖突。對(duì)WHO不滿的會(huì)員國(guó)通常會(huì)通過(guò)削減預(yù)算來(lái)表達(dá)其不滿，并拒絕與其合作。同時(shí)，WHO的政策制定受制于大國(guó)意愿，發(fā)展中國(guó)家在衛(wèi)生治理議程方面遭受不平等待遇。無(wú)論是在人事任命方面，還是在全球衛(wèi)生治理議程設(shè)置上都受制于大國(guó)意愿。這些現(xiàn)象的存在與減輕全球疾病負(fù)擔(dān)的任務(wù)不一致，國(guó)際社會(huì)迫切需要防止WHO陷入這種兩難的境地，從制度上賦予WHO足夠的權(quán)力。

（二）健康援助機(jī)制缺失

《國(guó)際衛(wèi)生條例》沒(méi)有規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家具有提供衛(wèi)生援助的義務(wù)。在貧窮和不發(fā)達(dá)國(guó)家，一旦傳染病來(lái)襲，其衛(wèi)生系統(tǒng)極有可能瞬間崩潰，會(huì)產(chǎn)生難以計(jì)數(shù)的死亡人口。WHO數(shù)據(jù)顯示，在COVID-19大流行病影響下，最貧窮家庭5歲以下兒童的死亡率是最富裕家庭5歲以下兒童死亡率的兩倍。社會(huì)不平等和衛(wèi)生系統(tǒng)差距也助長(zhǎng)了COVID-19大流行疫情。②人民生活條件、衛(wèi)生服務(wù)以及獲得權(quán)力、資金和資源方面的不平等現(xiàn)象由來(lái)已久，而國(guó)家對(duì)國(guó)際傳染病的關(guān)注，每年都會(huì)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)地位、戰(zhàn)略需要和人道主義需求而波動(dòng)，傳染病防治得不到足夠的重視。國(guó)際傳染病防治迫切需要建立健康援助機(jī)制，深化構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的理念。

（三）傳染病融資系統(tǒng)不完備

首先，WHO系統(tǒng)下的國(guó)際傳染病融資主要依靠自愿捐款，大都被指定用于特定項(xiàng)目，WHO對(duì)其沒(méi)有酌情處理權(quán)。其次，用于收集和分配國(guó)際衛(wèi)生援助的疾病專項(xiàng)基金，包括全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金，這些基金的適用范圍過(guò)于狹窄，不足以滿足基于全球健康正義的健康援助要求。最后，在眾多全球性議程中，全球傳染病難題乃至公共衛(wèi)生問(wèn)題在國(guó)際政治話題上影響力不大，募集的捐款和國(guó)家資助不足。同時(shí)，全球主要經(jīng)濟(jì)體削減了全球衛(wèi)生捐款預(yù)算，導(dǎo)致全球傳染病防治系統(tǒng)缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。

（四）醫(yī)療資源分配不均衡

在貧窮和不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，不僅極度缺乏疫苗等藥物用品，醫(yī)護(hù)人員的基本醫(yī)療防護(hù)工具和醫(yī)療設(shè)備也常處于不合格或者缺少的狀態(tài)，醫(yī)療資源在傳染病爆發(fā)期間更是供不應(yīng)求。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因，一方面是由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)壁壘阻礙了貧困人口獲得基本藥物，另一方面是因?yàn)閃HO對(duì)全球或地區(qū)醫(yī)療資源的分配存在不足。WHO在藥物分配方面明顯偏向于發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)際社會(huì)在疫苗公平和可及性方面也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，由此種種都有可能促使發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)大流行中產(chǎn)生嚴(yán)重的公共健康危機(jī)。

三、基于全球健康正義國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)的完善建議

（一）政策制定加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家利益的考慮

全球健康正義要求全球衛(wèi)生治理從以國(guó)家利益為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向以全球衛(wèi)生健康共同體為導(dǎo)向。首先，國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)應(yīng)規(guī)范全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)制，加大WHO決策對(duì)發(fā)展中國(guó)家利益的考慮。WHO應(yīng)加強(qiáng)對(duì)貧窮以及不發(fā)達(dá)國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)注，協(xié)調(diào)資金和人員進(jìn)行援助和支持，成為維系人類衛(wèi)生健康共同體的重要紐帶。同時(shí)，WHO的建議一般都是基于有力的科學(xué)研究和證據(jù)，國(guó)家行為體在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域要顧及全球整體利益，盡最大努力聽(tīng)從WHO關(guān)于傳染病防控的引導(dǎo)。WHO是預(yù)防、防備和應(yīng)對(duì)大流行病最重要的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這是無(wú)可替代的，國(guó)際傳染病防治應(yīng)以WHO為決策中樞，動(dòng)員成員國(guó)集體行動(dòng)，使現(xiàn)有國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)產(chǎn)生放大效應(yīng)。

（二）建立全球健康援助機(jī)制

全球健康正義要求全球南北雙方都作出公平的貢獻(xiàn)，全球衛(wèi)生治理必須被視為一種伙伴關(guān)系。2015年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》要求改善全球人口健康狀況、減少健康不平等和實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)需要建立全球健康援助機(jī)制。首先，需要加強(qiáng)WHO與各國(guó)政府、國(guó)際社會(huì)其他組織以及個(gè)人的聯(lián)系和合作，此外，全球衛(wèi)生部門以外的民間社會(huì)組織也應(yīng)承擔(dān)大流行預(yù)防和準(zhǔn)備的職責(zé)，形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，應(yīng)確保發(fā)展中國(guó)家特別是貧窮國(guó)家，能獲得履行《國(guó)際衛(wèi)生條例》義務(wù)的額外資金，旨在為符合供資和貸款條件的締約國(guó)升級(jí)監(jiān)測(cè)和報(bào)告等基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，WHO可向符合條件的締約國(guó)提供贈(zèng)款和低息貸款，用于改善締約國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施條件。最后，在傳染病流行期間，應(yīng)建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療援助制度，及時(shí)加大應(yīng)急物資、技術(shù)和專家、醫(yī)護(hù)人員的援助，提供技術(shù)上的指導(dǎo)、合作和后勤支持，加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)傳染病時(shí)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)救援的能力。

（三）建立可持續(xù)的傳染病融資系統(tǒng)

為保障全球傳染病防治系統(tǒng)擁有穩(wěn)定的資金來(lái)源，可以建立可持續(xù)的傳染病融資系統(tǒng)。通過(guò)國(guó)家自愿的集體行動(dòng)籌集資金，通過(guò)WHO直接提供給各需要的國(guó)家，顯著降低傳染病控制和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的直接成本。首先，各行為主體以經(jīng)濟(jì)能力為基礎(chǔ)提供援助資金，有能力的締約國(guó)可以一次性供給資金，或者由每個(gè)成員國(guó)每年提供50萬(wàn)至100萬(wàn)美元的捐款，從而可以形成一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金池。其次，該系統(tǒng)應(yīng)保證WHO得到國(guó)際社會(huì)足夠的政治支持，能自主分配和運(yùn)用該融資系統(tǒng)下的資金。同時(shí)，在該系統(tǒng)下，WHO應(yīng)針對(duì)戰(zhàn)略性優(yōu)先事項(xiàng)，制定資金分配方案，尤其要尊重全球各地方的特殊性，加大對(duì)衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱國(guó)家和地區(qū)的資金投入。最后，應(yīng)在該系統(tǒng)中設(shè)置與其他全球衛(wèi)生治理行為體的互動(dòng)環(huán)節(jié)，將他們的資金整合進(jìn)WHO的治理項(xiàng)目中，緩解財(cái)政危機(jī)。

（四）加強(qiáng)醫(yī)療資源的公平分配

國(guó)際傳染病防治系統(tǒng)應(yīng)努力加強(qiáng)醫(yī)療資源分配的均衡性和公平性，加大對(duì)貧窮或不發(fā)達(dá)國(guó)家以及地區(qū)的關(guān)注，致力于彌補(bǔ)全球健康不公平的缺陷。首先，WHO應(yīng)及時(shí)幫助弱勢(shì)國(guó)家遏制病毒，捐贈(zèng)個(gè)人防護(hù)設(shè)備、醫(yī)院設(shè)備等醫(yī)療用品。其次，在疫苗等藥品分配方面，WHO應(yīng)通過(guò)咨詢專家組，針對(duì)不同流行病和疾病范圍區(qū)域推薦重點(diǎn)接種群體，制定疫苗在全球范圍的捐贈(zèng)和分配方案，安排疫苗等藥品分配的優(yōu)先次序，致力于形成公平分配的框架，為所有國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家分享疫苗和治療用藥。在以全球健康正義為指引下的全球公共衛(wèi)生體系，應(yīng)是一個(gè)更為公平、公正、共享的系統(tǒng)。只有加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家和落后國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生資源的支持和投入，各國(guó)都享有足夠的衛(wèi)生資源，才可以保障全球人口的健康。

四、中國(guó)參與全球公共衛(wèi)生治理的建議

目前傳染病在全球的影響此起彼伏，暴露了全球衛(wèi)生治理體系的短板，迫使各國(guó)直面其威脅，重視全球衛(wèi)生健康問(wèn)題。面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件，任何單一行為體都無(wú)法完成如此艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。中國(guó)是WHO的創(chuàng)始國(guó)，并加入了《國(guó)際衛(wèi)生條例》和《煙草控制框架公約》，理應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，努力在全球衛(wèi)生治理體系中發(fā)揮重要作用。

（一）堅(jiān)守多邊主義，支持WHO開(kāi)展工作

堅(jiān)持多邊主義全球衛(wèi)生治理是中國(guó)的一貫立場(chǎng)。中國(guó)堅(jiān)決維護(hù)聯(lián)合國(guó)的地位，即使面對(duì)美國(guó)無(wú)端的政治挑釁，仍盡全力排除政治障礙，積極解決和應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生議題。同時(shí)，中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球較大傳染病時(shí)，都及時(shí)與WHO進(jìn)行溝通，通報(bào)信息，提供抗疫物資援助，全面支持和配合WHO開(kāi)展工作。世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)依然面臨較大的挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)的一同抗疫行動(dòng)離不開(kāi)WHO的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，中國(guó)仍應(yīng)為WHO提供有力援助，并重視與WHO的合作和溝通。

（1）持續(xù)向WHO提供有力援助。WHO的預(yù)算主要來(lái)自各成員的自愿捐款，常年處于入不敷出的狀態(tài)，世衛(wèi)組織可以用于應(yīng)對(duì)傳染病的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其他國(guó)際組織甚至非政府組織。部分發(fā)達(dá)國(guó)家在全球合作抗擊傳染病中時(shí)常持消極態(tài)度，更有甚者單方面暫停向WHO提供資金，使WTO可用資金面臨巨大缺口，嚴(yán)重?fù)p害了世衛(wèi)組織的全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)力。受傳染病影響的人數(shù)往往十分龐大，對(duì)疫苗、醫(yī)用口罩、防護(hù)服等醫(yī)用設(shè)備需求巨大，WHO通常會(huì)呼吁有能力的國(guó)家捐贈(zèng)藥物用品和防護(hù)設(shè)備。中國(guó)也應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任，維護(hù)人類健康公平正義。首先，可以持續(xù)向WHO提供應(yīng)援資金，以資助其監(jiān)測(cè)病毒傳播等行動(dòng)，抗擊未來(lái)可能出現(xiàn)的傳染病。其次，可以向受傳染病影響的國(guó)家和地區(qū)提供醫(yī)療資源和醫(yī)護(hù)設(shè)備，以協(xié)助WHO應(yīng)對(duì)傳染病挑戰(zhàn)。

（2）加強(qiáng)與WHO的聯(lián)系與合作。在大流行下，WHO與大多數(shù)國(guó)家都保持衛(wèi)生數(shù)據(jù)和信息的共享，并且具備全球獨(dú)一無(wú)二的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力，WHO應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)性和水平毋庸置疑，中國(guó)可以加強(qiáng)同WHO的信息溝通和共享，彌補(bǔ)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生信息方面的不足，填補(bǔ)衛(wèi)生安全漏洞。另外，《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）也要求各國(guó)與WHO共享流行病學(xué)、傳染病調(diào)查等信息，不能違反條例的規(guī)定而實(shí)行對(duì)旅行和交通的限制措施，中國(guó)應(yīng)及時(shí)向WHO通報(bào)國(guó)內(nèi)傳染病情況，遵守《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）的規(guī)定，在WHO的指導(dǎo)下科學(xué)應(yīng)對(duì)傳染病威脅。同時(shí)，世衛(wèi)組織具有動(dòng)員全球醫(yī)療物資、醫(yī)療隊(duì)伍和應(yīng)急資金的能力，中國(guó)可以利用WHO對(duì)全球國(guó)家衛(wèi)生水平和民風(fēng)習(xí)俗的廣泛了解，通過(guò)WHO與發(fā)展中國(guó)家建立援助聯(lián)系。

（二）貫徹“以人為本”理念，加強(qiáng)人道主義援助

公共衛(wèi)生安全是國(guó)家核心利益，中國(guó)國(guó)家安全與全人類安全密不可分，“以人為本”理念強(qiáng)調(diào)“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，保護(hù)人的健康權(quán)既是國(guó)際法的要求，也是人道主義精神的重要體現(xiàn)。改善全球公共衛(wèi)生治理要求弘揚(yáng)人道主義精神，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)人群的關(guān)注，團(tuán)結(jié)各行為體一致抗疫。目前中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中具有不可忽視的大國(guó)地位，經(jīng)濟(jì)科技實(shí)力逐漸強(qiáng)大，但軟實(shí)力還不夠，在國(guó)際舞臺(tái)上仍需加強(qiáng)文化和價(jià)值輸出，加強(qiáng)人道主義援助即是最理想的方式。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)積極同外國(guó)開(kāi)展衛(wèi)生外交，加強(qiáng)衛(wèi)生交流和合作，支持和保障中國(guó)紅十字會(huì)開(kāi)展國(guó)際救援工作，弘揚(yáng)人道、博愛(ài)、奉獻(xiàn)等中華美德，加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家的人道主義援助，積極參與國(guó)際應(yīng)援行動(dòng)。

（三）發(fā)揚(yáng)人類衛(wèi)生健康共同體理念，加強(qiáng)國(guó)際合作

國(guó)家主席習(xí)近平在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)開(kāi)幕式上提出要發(fā)揮WHO領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)國(guó)際合作，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。③人類衛(wèi)生健康共同體是中國(guó)獨(dú)有的價(jià)值理念，要想使其得到大多數(shù)國(guó)家的承認(rèn)和接受，需要中國(guó)做好實(shí)事、講好故事，將人類衛(wèi)生共同體理念通過(guò)國(guó)際合作等行動(dòng)向全世界推廣。人類命運(yùn)共同體理念指人類社會(huì)內(nèi)部各國(guó)家、民族命運(yùn)彼此緊密相連，只有人類種群共同攜手相助，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和人類群體的可持續(xù)發(fā)展。人類衛(wèi)生健康共同體要求所有行為體在全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中攜手合作。為抗擊傳染病進(jìn)行國(guó)際合作，意味著除政府機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織外，包括民間社會(huì)、企業(yè)和多利益相關(guān)方伙伴關(guān)系平臺(tái)都需要參與全球衛(wèi)生事業(yè)。在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，私立慈善基金會(huì)、非政府組織、個(gè)人以及相關(guān)國(guó)際組織等多利益相關(guān)方伙伴關(guān)系平臺(tái)的地位和作用越來(lái)越大，其具有國(guó)際政府組織不可比擬的中立性，同時(shí)具有國(guó)際認(rèn)可度高、融資效率高等優(yōu)勢(shì)。中國(guó)應(yīng)努力與國(guó)內(nèi)外非國(guó)家行為者進(jìn)行對(duì)話，注重在多利益相關(guān)方伙伴關(guān)系中增強(qiáng)影響力，例如，加大在全球基金中的貢獻(xiàn)率。另外，也應(yīng)重視國(guó)內(nèi)外民間社會(huì)組織的補(bǔ)充作用，呼吁和組織國(guó)內(nèi)民間社會(huì)組織參與醫(yī)療抗疫物資的國(guó)際援助，協(xié)助國(guó)外民間組織的援助行動(dòng)，加強(qiáng)國(guó)家在全球范圍的抗疫工作能力。

注釋

①《世界衛(wèi)生組織組織法》序言。

②世衛(wèi)組織/L.Pezzoli.世衛(wèi)組織敦促各國(guó)在疫情后建立更公平和更健康的世界[N].https://www.who.int/zh/news/item/06-04-2021-who-urges-countriesto-build-a-fairer-healthier-worldpost-covid-19.最后訪問(wèn)日期：5月19日。

③2020年5月18日晚，國(guó)家主席習(xí)近平在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開(kāi)幕式上發(fā)表題為《團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體》的致辭。