福建農(nóng)林大學(xué) 靳浩

一、前言

隨著2015年“三塊地”試點改革在一些地方開始實施起，集體建設(shè)用地入市在全國開始慢慢展開，在試點地區(qū)入市實踐中，取得了很大的成功，但也發(fā)現(xiàn)了一些問題，本文以作為改革試點之一的晉江市為例，分析在入市過程中仍面臨的問題，提出相應(yīng)的建議，為成功推進農(nóng)地入市工作提供參考。

二、晉江市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀分析

以福建省晉江市為例，2007-2019年晉江市國有土地工業(yè)用地的供應(yīng)拍賣價格每畝由10萬元上升到53萬元，增長了4.3倍，2019年晉江市征地片區(qū)綜合地價也僅為市區(qū)7.4萬元/畝，非市區(qū)6萬元/畝，即使2019年新的《土地管理法》實施后，征地補償開始考慮土地需求、土地位置、土地區(qū)產(chǎn)出價值、土地供求，但農(nóng)戶和集體仍未充分享受到土地的增值收益。

2015年國務(wù)院在全國人大的授權(quán)下在三十三個試點縣（市、區(qū)）啟動了 “三塊地”改革試點工作，福建省晉江市作為首批集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點縣，標志著新一輪土地改革全面啟動。晉江市政府為了使集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)入市，制定了多個相關(guān)配套改革文件，推進集體建地與國有建設(shè)用地同等入市，同時完善集體建地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金制度。

到2019年末，晉江全市已經(jīng)完成了23宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，交易面積達到了126.28畝，交易金額達4081萬元，其中政府收取調(diào)節(jié)金805萬元，村集體收入3276萬元，有效盤活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，保障了農(nóng)村合作組織和集體的利益。

從入市主體來看，晉江市規(guī)定代表集體興壽土地所有權(quán)的主體有兩個，分別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地所屬的村或者鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織和村委會。

從收益分配來看，晉江市將土地按入市后用途分為商服用地、工礦倉儲用地和其他用地；集體要按照入市土地的入市方式、入市后的用途等分情況繳納不同比例的調(diào)節(jié)金，并將全市劃分市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后市區(qū)又分為商服用地、工礦倉儲用地、其他類型用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)商服用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦倉儲用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他類型用地，且每種類型又根據(jù)地理位置分為三級，分別制定不同的基準地價。以協(xié)議方式入市時，以基準地價為基礎(chǔ)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。

對于增值收益在集體內(nèi)部的分配方式，晉江市土地收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間按以下比例進行分配：（1）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)屬于村農(nóng)民集體，土地收益按照3：7的比例在村集體經(jīng)濟組織和村集體經(jīng)濟組織成員進行分配；（2）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)屬于村民小組的，土地收益按照村集體經(jīng)濟組織5%、村民小組25%、村民小組成員70%的比例進行分配；（3）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)為鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，土地入市取得得收益全部留在集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一調(diào)配。

三、晉江市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中存在的問題

（一）入市主體不明確

確定明晰由誰代表集體成員行使土地所有權(quán)即由誰作為集體建設(shè)用地入市的主體是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提和基礎(chǔ)。晉江市規(guī)定代表集體進行入市的主體有村委會、集體經(jīng)濟組織和村民小組，實踐中集體經(jīng)濟組織虛位，多為村委會為集體建設(shè)用地的入市主體，筆者認為村委會作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體與其職能相沖突，集體經(jīng)濟組織作為集體建設(shè)用地入市的主體更加合法合理。根據(jù)《土地管理法》可知，可以代表集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)的有集體經(jīng)濟組織和村委會，實踐中集體經(jīng)濟組織虛位，集體建設(shè)用地的入市主體一般是村委會。

《憲法》規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。而“集體”是一個政治概念，需要在法律上進行人格界定，那么這里的集體究竟如何界定呢？雖然法律明確規(guī)定“集體”所有其實是集體成員所有。但集體成員人數(shù)眾多，為了提升效率，需要特定的組織代表集體成員行使所有權(quán)。從《民法典》可知集體經(jīng)濟組織和村委會屬于特別法人，所以由村委會和集體經(jīng)濟組織代表集體成員行使所有權(quán)從法理上是可行的，但筆者認為村委會代表集體行使所有權(quán)與其職能相沖突，這里我們通過闡述村委會和集體經(jīng)濟組織的演變來進一步說明兩者的職能的不同。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，孕育于中國的農(nóng)村特有的集體所有制經(jīng)濟，具有中國特色，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟在我國已經(jīng)延續(xù)了多年，新中國成立之初，我國實行“耕者有其田”制度，農(nóng)民自己擁有土地的所有權(quán)，之后農(nóng)村開始實行合作化運動，從互助組、初級社、高級社慢慢演變?yōu)槿嗣窆?，人民公社集政治和?jīng)濟功能于一體，人民公社內(nèi)部分為三級，其中生產(chǎn)隊是最基礎(chǔ)的，三級從下往上為生產(chǎn)隊、生產(chǎn)小隊、生產(chǎn)大隊。1978年農(nóng)村改革以后，農(nóng)村開始以家庭為承包單位承包土地的，原有的人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)的”經(jīng)營模式被打破；1983年國家要求政社分開，重新建立鄉(xiāng)人民政府和集體經(jīng)濟組織，直到1985年，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊才慢慢演化為鄉(xiāng)人民政府、村委會和村民小組，但是，對應(yīng)的集體經(jīng)濟組織卻沒有完全建立。所以實踐中往往由村委會或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能。從上述分析可知農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會的歷史淵源、設(shè)立依據(jù)和職能都不相同，兩者是不同的組織，二者應(yīng)當(dāng)相互監(jiān)督、相互制約，不宜大包大攬，由村委會或村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能。但是由于歷史原因，在實踐中集體經(jīng)濟組織名存實亡，村委會實際上代行了集體經(jīng)濟組織的職能。而且從我國對農(nóng)村的機構(gòu)的設(shè)置來看，村委會是側(cè)重于對村民的事務(wù)管理，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則側(cè)重于村集體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。所以集體的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)專屬于集體經(jīng)濟組織，故應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟組織代表集體成員進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

（二）入市范圍較窄

農(nóng)村集體建設(shè)用地的范圍包括宅基地、公益性建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用用地，只有集體經(jīng)營性建設(shè)用地滿足新修訂的《土地管理法》的要求，但在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的總量所占比例不及集體建設(shè)用地的十分之一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市即這些土地使用權(quán)入市，包括出租、出讓和入股等方式。入市范圍對于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場這一目標具有舉足輕重的意思，如果入市范圍過小，則無法滿足經(jīng)濟發(fā)展對于建設(shè)用地的需求，不利于盤活農(nóng)村土地，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴大集體建設(shè)用地的入市范圍。

（三）入市收益分配的依據(jù)和比例仍有待商榷

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，最重要的一個問題就是如何協(xié)調(diào)入市過程中取得的增值收益。從晉江市來看，其分別規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中增值收益調(diào)節(jié)金在國家和集體之間的分配比例、集體經(jīng)濟組織和集體內(nèi)部成員的分配比例，從整體來看規(guī)定較為完善，且按不同用途征收不同的比例較為土地調(diào)節(jié)金合理。雖然在入市過程中政府作為公共服務(wù)的提供者，可以為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的運轉(zhuǎn)提供良好的外部環(huán)境，政府參與增值收益是沒有問題的，但實踐中政府不僅參與增值收益的利益分配，同時還制定增值收益分配方案，既是運動員，又是裁判員，其參與分配的角色與其職能不相匹配，筆者認為應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)制定增值收益分配方案。

此外，集體土地在征收變成國有土地之后，在第一次出讓期限到期后，還會再一次出讓，獲得巨額的出讓金：而集體喪失的農(nóng)地所有權(quán)，卻只分配到了第一次出讓中的增值利益，后續(xù)的出讓金全部被國家占有，但是集體作為所有權(quán)人和農(nóng)地發(fā)展權(quán)人，其應(yīng)該享有后續(xù)的增值利益，所以國家應(yīng)該將之后出讓獲得的利益拿出一部分分配給集體，然后設(shè)立相關(guān)基金，作為保障集體成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障費用或按一定的標準分配給集體成員。

四、完善農(nóng)村集體土地入市的建議。

（一）確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入市主體地位

村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織二者是不同的組織，村委會的職能是協(xié)助管理村民的日常事務(wù)，向政府傳達反應(yīng)村民的意見，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能則是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。但如上文第二部分所提到的在生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、人民公社演變過程中，相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織未設(shè)立，實際上集體經(jīng)濟組織名存實亡，在實踐中集體經(jīng)濟組織的職能一般由村委會行使。所以立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一部專門規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律，對于其界定、性質(zhì)、職能、人員組成、運行機制進行詳細的規(guī)定，使得在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會可以各司其職，相互監(jiān)督。

（二）集體建設(shè)用地入市增值收益分配應(yīng)區(qū)分轉(zhuǎn)讓和出讓環(huán)節(jié)

在集體建設(shè)用地入市過程中，根據(jù)入市流轉(zhuǎn)雙方主體的區(qū)別可以分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，初次轉(zhuǎn)讓即集體組織將土地以租賃、入股等形式轉(zhuǎn)讓給用地方；再次流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)人再次轉(zhuǎn)讓土地獲取收益。由于初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)成本、流轉(zhuǎn)雙方都不一樣，所以增值收益分配應(yīng)區(qū)分初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。在部分試點地區(qū)，便已開始區(qū)分轉(zhuǎn)讓和出讓環(huán)節(jié)，并采取相應(yīng)的調(diào)節(jié)方式。例如晉江市規(guī)定在初次流轉(zhuǎn)中，集體應(yīng)當(dāng)依照成交價格的一定比例上繳地方政府，在再次流轉(zhuǎn)中以增值額為基數(shù)區(qū)分不同用途征收不同比例的調(diào)節(jié)金。

五、結(jié)語

總之，集體建設(shè)用地入市是我國縮小城鄉(xiāng)差距進程中邁出的重要的一步，但在入市過程中關(guān)于入市主體、入市后的增值收益分配等仍然缺少明確的具體的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要想取得成功仍需要在實踐中不斷的探索和改進。