李宏麗，張幗俊

（中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

近年來，國家對科研活動給予大力支持，對科研經費的投入也逐年增長。為營造寬松的科研環(huán)境，調動科研人員的積極性，充分釋放創(chuàng)新活力，黨中央、國務院持續(xù)推進“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”等改革舉措，一系列創(chuàng)新管理政策密集出臺。隨著財政科研經費的不斷增長，如何從根本上顯著提升科技創(chuàng)新效率和科研經費的使用效益，同時破解以往科研資金管理“一放就亂、一管就死”的局面是值得探討的問題。

1 我國科研資金管理現(xiàn)狀

1.1 財政性科研經費總量不斷增加

“十三五”以來，國家繼續(xù)深化中央財政科技計劃管理改革，將分散在各部門的近百項國家科技計劃整合為五大科技計劃，有效解決了科研資金“碎片化”問題。我國科研資金投入總體量從改革開放之初至今一直呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，科研項目資助的單項額度和總量均快速增長。2010—2019 年財政科學技術支出平均每年以733.67 億元的速度增長[1]。2020年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國全年研究與試驗發(fā)展（R&D）經費支出2.442 6萬億元，比2019年增長10.3%，其中基礎研究經費1 504 億元，整體投入排名世界第二[2]?？蒲匈Y金和財政科技投入均連年保持較快增長，為建設創(chuàng)新型國家，促進科技事業(yè)健康發(fā)展提供了強有力的支持和保障。

1.2 財政性科研經費管理使用政策不斷松綁

近年來，財政科研項目經費管理制度不斷深化改革，存在的一些突出問題逐步解決。一是科研領域一系列“放管服”政策的出臺，對科研資金管理和使用進行了極大“松綁”。中央辦公廳出臺《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》和國務院辦公廳出臺《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》按照“應放盡放”的原則，提出一系列“硬核”舉措，包括簡化預算編制，預算科目精簡為設備費、業(yè)務費、勞務費3類，人才類和基礎研究類科研項目中實行“包干制”。二是提高間接經費比例，用于人的費用可以占預算的50%。同時，在加大科研人員激勵力度、擴大勞務費開支范圍、合理核定績效工資總量、加大科技成果轉化激勵力度等方面賦予了科研人員更大的科研項目經費管理自主權。另外在減輕科研人員事務性負擔等方面也做出了具體規(guī)定[2]。一系列放管服政策的出臺解決了科研人員極為關注的管得過緊、激勵不夠等突出問題。三是以績效為導向科研評價機制初步建立，科研監(jiān)督體系逐步完善。國家相關管理部門要求科研經費從以往的過程管理轉變?yōu)榭冃гu價，來提高科學研究質量和水平，對于資金使用和管理來說是十分重要并具有積極意義。

1.3 財政性科研資金管理使用規(guī)范性不斷提高

隨著我國科研領域誠信體系的逐步建立，以隨機抽查、審計監(jiān)督、評審驗收為主的資金監(jiān)管體系不斷完善，財政性科研經費管理使用呈現(xiàn)逐步規(guī)范趨勢。從某會計師事務所對2020—2021 年100 個“十三五”立項課題結題審計情況來看，課題資金使用存在問題大幅度減少。一是違規(guī)轉撥資金繼續(xù)呈下降趨勢。由于未經批準轉撥資金，科研資金將游離于監(jiān)管之外，導致經費使用合法性難以保障。二是經費擴大開支范圍問題基本得到控制，相較其他違規(guī)問題，未按規(guī)定開支范圍使用資金仍有發(fā)生，但涉及資金量較少。三是套取轉移資金問題基本杜絕。整體來看，通過結題審計等環(huán)節(jié)，財政科研資金管理和使用存在的問題均呈現(xiàn)明顯下降趨勢，體現(xiàn)了科研資金管理使用整體水平持續(xù)向好。

2 財政性科研資金管理存在的問題

2.1 資金成本核算不完整，項目成本支出不準確

全成本核算的期間是整個科學研究行為活動，特定的科研項目被視為成本核算的對象，凡是歸于經濟活動中的支出，都應屬于全成本核算的范疇。全成本包括與科研活動直接相關的支出，也包括科研活動進行中發(fā)生的行政、后勤保障管理等發(fā)生的支出[3]。我國中央級科研單位的經費主要來源于政府撥款?？蒲腥藛T工資、津貼在基本支出經費中統(tǒng)一列支。科研單位經費不僅來自相關主管部門,也有來自科研合作、科技成果轉讓、科技咨詢、科技服務等橫向科研經費，科研資金的核算與管理日趨復雜。目前，科研項目成本核算只包括直接經費成本核算和一部分間接經費成本，沒有包含科研人員工資，行政、后勤保障等支出?？蒲许椖康某杀竞怂惴椒ú淮_定，成本核算對象不具體、不明確，流程不規(guī)范，核算范圍不統(tǒng)一，沒有分攤依據標準，分攤依據標準不健全，成本數(shù)據不易采集等一系列問題使得科研項目的全成本核算數(shù)據不完整，不全面、不合理、不規(guī)范，無法正確反映科研經費的全成本情況和資金使用效益。

2.2 未單獨核算，項目資金未?？顚Ｓ?/h3>

財政科研資金管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)是會計核算。財政部《政府會計制度》以及科研資金管理辦法中都有明確規(guī)定。在實踐中，財政科研資金會計核算方法、賬務處理及會計科目的選擇和使用不規(guī)范等問題依然存在。個別科研單位財務核算中會計科目和項目輔助核算設置未能滿足項目資金專戶管理的需要，未按規(guī)定對科研項目資金單獨核算。將收支核算標識為“某某產品研發(fā)”、“某某科研人員”或“某某部門”，進行賬戶設置與賬務處理。由于同一項目負責人或同一項目承擔部門可能承擔多個項目，研發(fā)周期重疊，容易導致在一個賬戶中反映的是多個項目的總體支出[4]。部分單位會計核算還存在以下情況：采用手工賬來實現(xiàn)財政科研資金核算相關支出，設賬外賬對財政科研資金進行核算；未能按照會計科目核算或輔助明細賬核算，在憑證摘要中用項目名稱標識收支，或是以表代賬進行核算情況。

2.3 結余使用不規(guī)范，間接經費使用有效性低

科技創(chuàng)新投入規(guī)模的擴大并未帶來創(chuàng)新效率和全要素生產率的顯著提升，反而引發(fā)了一些科研經費分配使用低效、浪費甚至腐敗問題[5]。一方面項目單位和科研人員積極要求增加科研經費投入、補貼科研成本不足，而另一方面項目結題時成本補償無法支出，結轉結余資金量大。有關部門針對34 家科研單位調研發(fā)現(xiàn)，主要存在以下幾種現(xiàn)象：一是長期掛賬“不敢花”。結余資金的使用管理涉及到科研單位、課題組、科研人員之間的利益關系，因此有些單位存在畏難情緒或觀望情緒，不愿打破現(xiàn)狀。二是擴大用途“違規(guī)支出”。部分單位將項目結余資金擴大開支范圍，用于科研人員績效獎勵，部分單位統(tǒng)籌用于科研發(fā)展基金后，為防止結余資金收回，在科研工作已經完成的情況下，結題前還在購買設備、材料。另外，部分項目單位間接經費管理使用還存在間接成本以提代支，采取一次性計提，計提比例核定未考慮學科特點，所有間接經費都按相同比例計提，并將所有科研項目間接經費計提到一個賬上進行核算，難以體現(xiàn)實際支出以及支出與科研任務的相關性。另外，科研單位實行績效工資總額控制，雖然科研項目中有績效經費預算，但因績效工資總額不允許超標，實際績效無法發(fā)放到位。

3 對策及建議

3.1 建立科研項目全成本核算機制

隨著科研資金管理改革的深入，在尊重科研規(guī)律的基礎上，科研人員的獎勵激勵機制不斷完善、間接經費比例大幅度提高、科研資金使用自主權不斷擴大，各項改革舉措的實施為科研人員收入的穩(wěn)步提高提供了有力保障?？蒲薪涃M“包干制”的推行，目的是讓科研資金更好地服務于科研活動，并非是通過科研項目來解決科研人員的收入分配問題。提高科研人員收入主要還應實施以知識價值為導向的分配政策，促進其全身心投入科研工作。在推動改革事業(yè)單位收入分配制度改革同時，可以嘗試推行對科研項目進行全成本核算，提高科研資源利用效率。基本思路：以權責發(fā)生制會計核算數(shù)據為基礎，以科研項目做為成本核算對象，對項目執(zhí)行過程中發(fā)生的各種耗費進行歸集和分配，揭示影響成本的主要因素和原因，合理進行成本控制，提高項目資金的使用效益，有效解決項目組人員少、資金總量小的問題，實現(xiàn)集中人力、物力和財力辦大事。同時可以減少設備的重復購置、平臺的重復建設，減少公共資源不必要的耗費實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3.2 嚴格執(zhí)行政府會計制度，確保資金?？顚Ｓ?/h3>

一般而言，單位采用何種會計核算軟件，都可以通過設置二級會計科目或項目輔助核算方式實現(xiàn)對科研項目的獨立核算。政府會計制度的會計核算系統(tǒng)中，財務會計和預算會計均通過“XXX(課題名稱、編號)-直接”和“XXX(課題名稱、編號)-間接”科研項目輔助核算名稱對財政經費進行單獨核算。收到財政經費預算會計計入“事業(yè)預算收入”科目，財務會計計入“預收賬款”科目，支出預算會計通過“事業(yè)支出”科目核算，財務會計通過“業(yè)務活動費用”科目核算。通過規(guī)范項目資金的會計核算，確保項目支出數(shù)據準確、真實、有效，為不斷完善科研項目經費的管理奠定良好的基礎。

3.3 加強審計監(jiān)督，提高經費使用效率和效益

一是推動項目法人單位監(jiān)督機制再造。項目承擔單位是財政性科研項目資金管理和使用的主體，必須要強化法人責任制，切實履行自身管理職責，確保在科研項目組織實施過程中，項目資金使用符合國家政策要求，才能有效促進科研活動開展。主管部門應建立健全對科研項目承擔單位及科研人員的有效監(jiān)督機制。建立國家科研項目承擔單位風險評價指標，明確在科研項目資金管理和使用中哪些行為是提倡和鼓勵和行為，哪些行為是禁止或存在風險的行為[6]。二是推動國家層面審計監(jiān)督體系的再造。首先，加強財政科研項目經費法律治理改革、科研誠信制度建設、監(jiān)督等工作，進一步推進涉及科研項目領域腐敗的立法，加大對違反科研誠信的檢查和懲治力度，繼續(xù)利用大數(shù)據等手段推動隨機檢查、抽查，逐步建立國家層面審計監(jiān)督監(jiān)管體系。其次，充分發(fā)揮社會審計機構審計監(jiān)督作用，轉變查錯防弊、時效性比較差的事后審計模式，將審計關口前移，實行“事前控制”和“事中控制”，形成對科研資金的全過程審計。