祖 彤，陳昭燁

(齊齊哈爾大學(xué) a.政法學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)院，黑龍江 齊齊哈爾 161006)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在平等主體之間,即農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下,將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)要將解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重,鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上的流轉(zhuǎn)。同時(shí),2020年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出,鞏固和拓展脫貧工程成果,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,是全黨高度重視的重大問(wèn)題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和配置土地資源,但當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是農(nóng)民的合法權(quán)益有效保護(hù)機(jī)制不健全 ,這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進(jìn)程。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

(一) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快但分布不均衡

現(xiàn)階段我國(guó)土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模也是持續(xù)擴(kuò)大的。自20世紀(jì)80年代以來(lái),隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深化,我國(guó)土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)總體上呈現(xiàn)出由慢到快的趨勢(shì)。而中國(guó)的幾個(gè)省份，例如黑龍江、山西等僅在2017年的土地流轉(zhuǎn)面積更是比過(guò)去的五年增長(zhǎng)了近乎一半。但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例是相當(dāng)不均衡的，呈現(xiàn)出東高西低,具體是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)由沿海地區(qū)向內(nèi)地發(fā)展,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積遠(yuǎn)高于中西部不發(fā)達(dá)內(nèi)陸地區(qū)。例如,寧波和蘇州在2018年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例分別占據(jù)全國(guó)土地流轉(zhuǎn)總量的27%和23%,但是中部地區(qū)在同年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平均比例僅有7%～8%,西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量?jī)H占4% ～ 5%。[1]

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式多樣但結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)模式上看,自發(fā)流轉(zhuǎn)所占比重較大,統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的比重較小。根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程來(lái)看,土地流轉(zhuǎn)最初以代耕模式為主,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高,出現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓、出租、入股經(jīng)營(yíng)、信托等流轉(zhuǎn)模式。自發(fā)流轉(zhuǎn)模式以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租為主,但其模式自身具有一定程度上的分散性和隨意性,不利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作和土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體多元但權(quán)責(zé)不明確

從土地流轉(zhuǎn)去向上來(lái)看,參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。根據(jù)土流網(wǎng)近三年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,55%的土地流向農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖大戶(hù),18%流向農(nóng)業(yè)合作社,14%則流向了農(nóng)業(yè)企業(yè)。[2]顯然，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已不再局限于過(guò)去的土地承包戶(hù)和經(jīng)營(yíng)戶(hù)，種養(yǎng)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社會(huì)工商企業(yè)等也參與到了農(nóng)村土地投資經(jīng)營(yíng)中，雖然土地流轉(zhuǎn)主體參與呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但仍然存在產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，使農(nóng)民土地權(quán)益無(wú)法得到有效保障，阻礙土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，綜合效益無(wú)法發(fā)揮最大化。

二、農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因分析

(一)土地流轉(zhuǎn)立法不完備

第一,集體土地所有權(quán)權(quán)屬不明使得土地流轉(zhuǎn)處于低水平、零碎化的狀態(tài)?！稇椃ā分械?0條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除了由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外, 屬于集體所有。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”,但法律上從未對(duì)“農(nóng)民集體”究竟是什么樣的集體經(jīng)濟(jì)組織有所規(guī)定,因此實(shí)踐層面上也就更無(wú)從談起。由于主體虛置導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)的弱化,強(qiáng)化了集體土地和國(guó)有土地對(duì)比之下的弱勢(shì)地位,進(jìn)而導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)了“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象。除此之外,集體土地所有權(quán)履行主體的抽象性也導(dǎo)致了土地實(shí)際占有者和管理者在土地使用中存在著管理混亂和利益沖突的現(xiàn)象,農(nóng)民和村委會(huì)各方都傾向于將各自意愿作用于土地上并相互制約。第二,我國(guó)的農(nóng)村土地法律制度體系不健全主要體現(xiàn)在體系結(jié)構(gòu)不完整以及體系內(nèi)部的內(nèi)容沖突。首先，一方面，從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，土地征收的法律制度缺少一個(gè)統(tǒng)一的法律將其囊括其中，而是分散在《憲法》《民法典》的物權(quán)編、《土地管理法》等不同的法律中；另一方面，從內(nèi)容上來(lái)看,土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償款分配不合理、土地征收程序存在多種缺陷以及土地救濟(jì)的內(nèi)容缺失。其次,體系內(nèi)部的內(nèi)容沖突主要表現(xiàn)在,雖然《憲法》和《民法典》都將平等作為基本準(zhǔn)則,但是在處理國(guó)有土地和集體土地的問(wèn)題時(shí)呈現(xiàn)出不平等現(xiàn)象。

(二)征地補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制不完善

農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿不僅受農(nóng)業(yè)、農(nóng)村外部大環(huán)境和內(nèi)部小環(huán)境的制約，還受土地所負(fù)載的社會(huì)保障功能的制約。第一,土地流轉(zhuǎn)的收益分配不合理,導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法有效獲取土地所承載的社會(huì)保障功能。土地作為農(nóng)民收入的最后一道保障,主要依靠國(guó)家政策的支持,但是由于我國(guó)的征地補(bǔ)償機(jī)制不完善,各個(gè)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展情況不均衡,執(zhí)行過(guò)程中又缺乏科學(xué)性及靈活性,損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性利益。第二，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏有效的保護(hù)機(jī)制。具體是指，流轉(zhuǎn)前期缺乏對(duì)各農(nóng)業(yè)主和企業(yè)家經(jīng)營(yíng)能力的審核，而流轉(zhuǎn)后,一旦流轉(zhuǎn)業(yè)主出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)上的失誤,便大大增加了參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。第三，土地流轉(zhuǎn)的收益相對(duì)穩(wěn)定，缺乏增長(zhǎng)活力。這是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)合同中的農(nóng)地一旦確定,一般情況下很難做出改變,收入不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而提高。以上幾點(diǎn)致使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作受阻。

(三)基層政府行政干預(yù)不當(dāng)

政府行為在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是不可缺少的,因?yàn)樗谌种衅鸬揭I(lǐng)作用。[3]然而,政府在直接或者間接干預(yù)的過(guò)程中,總是不可避免的出現(xiàn)“錯(cuò)位”、“越位”、“一刀切”等現(xiàn)象,原因也是多方面的。第一,有的地區(qū)政府是為了政績(jī)，以推行中央政策為由, 強(qiáng)迫農(nóng)民集中流轉(zhuǎn),甚至將政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)硬手段,損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。第二,有的地區(qū)政府在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,出現(xiàn)了土地異化的現(xiàn)象。例如有的地方政府借口以開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)區(qū)為由,實(shí)則開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)牟利,而農(nóng)民僅僅得到了不合理的補(bǔ)償金額,極易引發(fā)農(nóng)民與政府之間的矛盾。第三,有的地區(qū)政府不作為,指導(dǎo)不規(guī)范,缺乏監(jiān)督。不同地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的政策都不盡相同,應(yīng)根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況,實(shí)事求是地制定相應(yīng)的策略，但是很多地區(qū)政府盲目借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)治理經(jīng)驗(yàn),指導(dǎo)過(guò)程中出現(xiàn)了各種問(wèn)題。

(四)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不成熟

土地流轉(zhuǎn)與土地市場(chǎng)是相互依存,聯(lián)系緊密的。這是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)可以促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善,土地市場(chǎng)作為交易平臺(tái),反過(guò)來(lái)能幫助土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作更加程序化。首先，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制,沒(méi)有可供參考的統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格,從而限制了土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模。其次,中介服務(wù)體系嚴(yán)重落后。當(dāng)前我國(guó)的中介服務(wù)體系較少,特別是市場(chǎng)主導(dǎo)型的中介組織缺乏[4]，由此造成了土地供求雙方信息不暢,可選擇的對(duì)象和范圍有限且多集中于親屬好友之間,致使土地效益得不到最大化。再次,很多地方還未形成完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等,致使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)趨于隨意性,嚴(yán)重制約了土地交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。[5]最后,流轉(zhuǎn)方式過(guò)于單一。當(dāng)前以法律形式做出制度安排的流轉(zhuǎn)方式只有轉(zhuǎn)包、出租、互換三種,實(shí)際上土地流轉(zhuǎn)制度有多種形式并具備不同的優(yōu)越性。

(五)社會(huì)保障制度體系不健全

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快,依托于土地的穩(wěn)定收入模式被打破,與此同時(shí),農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力傾向于外出打工,家庭養(yǎng)老作為傳統(tǒng)的社會(huì)保障功能由此減弱。因此,農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題只能通過(guò)社會(huì)保障加以強(qiáng)化。然而,目前中國(guó)的大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度體系并不健全,表現(xiàn)在方方面面。第一，由于農(nóng)民的知識(shí)水平有限、獲取信息渠道狹窄、宣傳程度不夠等原因，農(nóng)民對(duì)自覺(jué)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿動(dòng)力不足。第二,我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障支出有限。由于農(nóng)村社會(huì)保障資金基數(shù)偏小,覆蓋面有限。第三,目前我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障法律法規(guī)還處于不完善的狀態(tài),具體表現(xiàn)在征地補(bǔ)償有時(shí)一次性發(fā)放完，實(shí)踐過(guò)程中較為隨意，甚至缺乏法律依據(jù)。

三、保障農(nóng)民土地權(quán)益的路徑選擇

(一)完善土地相關(guān)立法是前提

完善土地相關(guān)立法主要集中在兩個(gè)方面。一方面是如何有效維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益,另一方面是如何促進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓。關(guān)于前者,新修正的《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，國(guó)家承認(rèn)并保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。除此之外,新修正的《土地管理法》也規(guī)定:“國(guó)家允許農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。”前不久頒布的《民法典》也對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓等操作有了進(jìn)一步的法律規(guī)范?，F(xiàn)階段,“人地分離”的農(nóng)戶(hù)越來(lái)越多,建設(shè)用地的不合理增長(zhǎng)和大量土地低效利用制約了土地要素功能的發(fā)揮，亟需立法的進(jìn)一步完善。

(二)健全權(quán)益保護(hù)機(jī)制是基礎(chǔ)

解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足的正確途徑就是健全對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)機(jī)制。首先,要建立合理的收益分配機(jī)制,對(duì)轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)民土地權(quán)益的農(nóng)民給予合理補(bǔ)償,保障農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益。其次,要建立全面的利益監(jiān)督機(jī)制,在實(shí)踐中堅(jiān)持自愿有償原則,依法保障農(nóng)民的政治利益。最后,要通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓的制度設(shè)計(jì),積極探索培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),加快構(gòu)建土地權(quán)益順暢流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化通道, 推動(dòng)土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓公開(kāi)、公平、規(guī)范運(yùn)行。正如習(xí)近平總書(shū)記一直強(qiáng)調(diào)的要堅(jiān)持土地制度改革底線，堅(jiān)守耕地紅線，杜絕耕地非糧化，守住國(guó)家糧食安全的生命線，切實(shí)保障農(nóng)民合法利益。

(三)發(fā)揮政府的權(quán)能責(zé)任是關(guān)鍵

首先，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是為農(nóng)民權(quán)益發(fā)揮保障作用以及為農(nóng)民增收發(fā)揮服務(wù)作用。政府要從萬(wàn)能、管制型向有限、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，扮演好規(guī)劃、法治、服務(wù)職能的角色。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、承包地?fù)Q社保等多種模式,并且不同的流轉(zhuǎn)模式都具有各自的適用范圍,所以當(dāng)農(nóng)民不了解模式規(guī)定細(xì)節(jié)時(shí),權(quán)益易被侵害。因此,基層政府需要建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心 ,當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)仲裁委員會(huì)也可進(jìn)行調(diào)解仲裁。其次，基層政府要采用適當(dāng)和適度的方法。基層政府作為土地的所有者和管理者，需要以尊重農(nóng)民意愿為一切行動(dòng)的前提，在土地流轉(zhuǎn)初期發(fā)揮主導(dǎo)作用, 制定流轉(zhuǎn)的規(guī)劃、組織、政策,實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的法治化。例如，如何定位土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、如何提高流轉(zhuǎn)效率、如何提供土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)、如何搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)、如何提供土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息等。

(四)構(gòu)建流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制是保障

一是構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系。中介組織作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,可以最大程度的保持中立性,并且在農(nóng)戶(hù)自發(fā)型、政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型三重類(lèi)型的中介組織中,市場(chǎng)主導(dǎo)型的中介組織的交易成本是最低的。二是完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò), 及時(shí)掌握最新信息資訊，及時(shí)匹配供需雙方。三是建立合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度。政府可根據(jù)土地的自然因素和經(jīng)濟(jì)因素確定參考價(jià)格,而后雙方在可承受的前提下,以參考價(jià)格為基礎(chǔ),根據(jù)市場(chǎng)供需變化、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況以及土地的用途變化適當(dāng)調(diào)整,從而既避免了流轉(zhuǎn)價(jià)格的隨意性,又保障了農(nóng)民的合法收益。四是完善土地托管制度。由于當(dāng)前的法律未對(duì)托管的流轉(zhuǎn)方式做出詳細(xì)規(guī)定，這就要求優(yōu)化土地托管的制度環(huán)境，明確托管方和管理方各自的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)加大對(duì)托管合作社的監(jiān)管力度，確保其管理的規(guī)范性。

(五)形成社會(huì)保障體系是補(bǔ)充

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，土地保障作為農(nóng)村社會(huì)保障制度的一個(gè)過(guò)渡形式，正發(fā)揮著不可小覷的作用。首先，解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題是解決農(nóng)村社會(huì)保障制度的核心，因此，要完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的相關(guān)法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本內(nèi)容、資金渠道、監(jiān)管部門(mén)等。其次，完善醫(yī)療保障體系。加大政府的財(cái)政支持力度, 提高最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)村的醫(yī)療條件，保證農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，對(duì)合作醫(yī)院進(jìn)行定期資質(zhì)審查，解決農(nóng)民看病難的問(wèn)題。再次，拓寬農(nóng)民的資金來(lái)源渠道。由于當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度水平較低,因此，農(nóng)民可以將土地作為資產(chǎn)入股經(jīng)營(yíng),獲得可持續(xù)性收入,以此提高農(nóng)民的資金投資使用效率,保證投資持續(xù)收益。

綜上所述，改革土地流轉(zhuǎn)制度，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的客觀需要，是提高農(nóng)村居民生活水平的必然選擇。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換中的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，具有一定的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不均衡和結(jié)構(gòu)不合理的差異仍將繼續(xù)存在。加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，健全權(quán)益保護(hù)機(jī)制，發(fā)揮基層政府的權(quán)能責(zé)任，構(gòu)建規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善和統(tǒng)一農(nóng)民社會(huì)保障體系，能為土地流轉(zhuǎn)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)“三農(nóng)”建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興。