諶煥義，諶 堯

(1.嶺南師范學院 法政學院，廣東 湛江 524048；2.廣西師范大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541001；3.衡陽師范學院 馬克思主義學院，湖南 衡陽 421002)

人們往往以“分而治之”一詞概括英國對印度的殖民統(tǒng)治政策，并將“英屬印度”和“土邦印度”之分、1905年孟加拉分治和1947年印巴分治視為英國在印度推行“分而治之”政策的主要表現(xiàn)。毫無疑問，英國人之所以能在印度確立并實行殖民統(tǒng)治，主要是因為利用南亞次大陸的種族、宗教和利益的差異、紛爭，實行“分而治之”的政策。但是，作為政策的重要特點是決策者的主觀意愿，在對上述三個方面進行歷史考察之后，人們會發(fā)現(xiàn)，它們并不是決策者的主觀意愿，因而不能被視為“分而治之”統(tǒng)治政策的舉措。

一、“英屬印度”和“土邦印度”之分：英屬東印度公司實力有限的結(jié)果

所謂“英屬印度”是指東印度公司通過一系列征服戰(zhàn)爭如普拉西戰(zhàn)役、布克薩戰(zhàn)役、四次對邁索爾的戰(zhàn)爭、三次對馬拉塔人的戰(zhàn)爭、對海德拉巴和瓜廖爾等土邦的戰(zhàn)爭，從莫臥兒帝國或土邦王公手中奪取的領土，對它實行直接統(tǒng)治，“英屬印度”大約占南亞次大陸總面積的60%。

除英屬印度外，南亞次大陸還分布著眾多大大小小的土邦。1947年英國人撤離印度時，大約有土邦560多個，其中由王公頭銜為“尼扎姆”“摩訶羅阇”“摩訶拉納”“羅阇”“納瓦布”“拉納”和“羅瓦爾”等統(tǒng)治的土邦大約210個，其余的是札吉爾和柴明達爾。賈·尼赫魯(Jawaharlal Nehru)稱“差不多所有這些土邦的起源都可以追溯到英國統(tǒng)治的初期，它們沒有更古的歷史了”。[1]402-403這種說法是不符合歷史實際的。很多土邦自建立以后一直保持著它們的獨立或準獨立性及延續(xù)性。在莫臥兒帝國建立之前，實力較強的獨立或準獨立的王國有古盧、岡格拉、烏代布爾、昌巴、比拉斯布爾、瓜廖爾、特拉凡科爾、比卡內(nèi)爾、西爾木爾、齋浦爾、棟格爾布爾、雷瓦、焦特布爾、邁索爾、科欽、格勞利、曼尼普爾，等。在莫臥兒帝國時期，南亞次大陸出現(xiàn)更多新獨立或準獨立的政權(quán)，較強大的有海德拉巴、萬加內(nèi)爾、吉申格爾、珀勒德布爾、伯蒂亞拉、科塔、勒德蘭、博帕爾、巴羅達、坎貝、朱納格特、印多爾、塔爾、戈爾哈布爾、納瓦訥格爾、棟格，等。因此，絕大多數(shù)土邦在英國人到來之前就已經(jīng)存在，它們承認較強大的王朝為宗主，就像承認英國(東印度公司)為宗主那樣。18世紀中期東印度公司開始統(tǒng)治印度后建立的土邦屈指可數(shù)，只有洛哈魯和帕道蒂兩個土邦的王公因幫助東印度公司對付印度地方勢力而獲得領土賞賜，建立各自的土邦，丘比、岡布爾和賈勞恩等少數(shù)幾個土邦原本依附于其他大土邦，東印度公司解除它們對大土邦的依附關系，承認它們?yōu)楠毩⒌耐涟睢ｈb于東印度公司在擴張過程中兼并了很多土邦，可以肯定，在莫臥兒帝國末期，南亞次大陸土邦的數(shù)目要比英國人撤離時還要多。所有土邦與英屬東印度公司簽訂條約、協(xié)定，承認英國的宗主地位，接受英國人的內(nèi)政監(jiān)督和外交限制。所有土邦構(gòu)成所謂的“土邦印度”，大約占南亞次大陸總面積的40%。

“英屬印度”和“土邦印度”之分并非英國人的主觀意愿，而是很多原因造成的。首先，東印度公司的武裝力量相對有限。東印度公司最初只是一個商業(yè)貿(mào)易公司，只有數(shù)量有限的保安保護商館的安全。1620年，東印度公司在坦焦爾土邦的特蘭奎巴爾港附近建商館，筑一個堡壘，由20個兵駐守。1627年，東印度公司獲得莫臥兒地方統(tǒng)治者的許可，在蘇拉特設防，后來建圣喬治堡，由100個兵駐守。起初，公司董事會不愿意維持過多的武裝力量，因為這會增加開支，減少商業(yè)利潤。在馬德拉斯和孟買建立殖民據(jù)點后，需要更多兵力。1682年，喬賽亞·蔡爾德(Josiah Child)成為公司董事會主席，他主張將東印度公司從一個“純粹商業(yè)”組織變成一個在印度的“主權(quán)國家”。1686年，東印度公司向孟加拉派出10艘戰(zhàn)艦和1 000名士兵，發(fā)起對莫臥兒帝國的戰(zhàn)爭，但很快被打敗，不得不向奧朗則布(Aurangzeb)皇帝求和，答應賠償損失17 000英鎊，并保證以后不再有類似行動，撤銷喬賽亞·蔡爾德的弟弟約翰·蔡爾德(John Child)的孟買總監(jiān)職務[2]37。在奧朗則布皇帝去世后，莫臥兒帝國很快衰敗，英屬東印度公司擴張武力的最大障礙不再存在；莫臥兒帝國各地統(tǒng)治者之間及他們與土邦王公之間的紛爭為英屬東印度公司的擴張?zhí)峁┝藰O好的條件；法屬東印度公司總裁約瑟夫·弗朗索瓦·迪普萊(Joseph Fran?ois Dupleix)在1740年組建一支印度軍隊，為英屬東印度公司樹立了榜樣，與法屬東印度公司的競爭也迫使英屬東印度公司擴大在印度的武裝力量。即便公司的武裝力量得到了擴大，但也非常有限。1817年，沃倫·哈斯廷斯(Warren Hastings)為進行第三次馬拉塔戰(zhàn)爭而集結(jié)的東印度公司歷史上兵力最多的部隊也就大約12萬人[3]。在與很多土邦王公簽訂軍費補助金條約后，東印度公司的武裝力量才有較大擴充，到1857年印度民族大起義時，英國在印度的軍官士兵總數(shù)是2 38 002人，其中印度人200 002人，歐洲人38 000人，占19%[4]127。

其次，東印度公司在征服的過程中與印度土邦王公簽訂條約。這些條約大致可以分為四種類型。第一，支持小土邦對抗和擺脫大土邦控制的條約。在金德、蓋特爾和伯蒂亞拉王公們請求保護的情況下，1809年4月，東印度公司代表查理·梅特卡夫(Charles Metcalfe)與拉合爾摩訶羅阇蘭吉特·辛格(Ranjit Singh)簽訂《阿姆利則條約》，要求摩訶羅阇在薩特萊杰河左岸地區(qū)不得駐扎超出維護內(nèi)部治安所需要的軍隊，永不侵犯鄰近王公的領地或權(quán)利[5]34。隨后，英國政府發(fā)表聲明，宣布馬爾瓦和錫爾欣德地區(qū)處于英國的保護之下。而受保護的土邦要盡一些義務，“為了與公共幸福相關的目的，英國軍隊有必要經(jīng)過土邦境內(nèi)時，每個王公都應該提供力所能及的幫助和必要的給養(yǎng)；如果遭遇侵略，友好關系和相互的利益要求王公們率領自己的軍隊與英國軍隊一起作戰(zhàn)，將敵人驅(qū)逐出去?！盵5]156第二，軍事攻守同盟條約。為了拆散邁索爾、海德拉巴和馬拉塔聯(lián)盟，東印度公司代表戴維·安德森(David Anderson)在1782年3月17日與佩什瓦馬塔瓦·拉奧二世(Madhava Rao II)簽訂《薩爾巴伊條約》，公司承認馬塔瓦·拉奧二世是合法的佩什瓦，發(fā)給曾經(jīng)得到英國人支持、爭奪佩什瓦職位的拉戈巴(Raghoba)年金，使其引退；雙方不給對方的敵人任何幫助[6]39-43。這個條約是英國在印度擴張史上的一個轉(zhuǎn)折點，它給英國人和馬拉塔人以20年的和平，使英國人可以專心對付邁索爾提普·蘇丹(Tipu Sultan)和法國人，并將海德拉巴尼扎姆和奧德納瓦布置于控制之下。為了打敗強大的邁索爾王公提普·蘇丹，東印度公司在1790年7月4日與海德拉巴尼扎姆、德干納瓦布和佩什瓦締結(jié)同盟[7]44-47。第三，與被打敗的土邦王公簽訂的條約。1799年6月22日，東印度公司代表喬治·哈里斯(George Harris)、阿瑟·威爾斯萊(Arthur Wellesley)簽訂瓜分邁索爾的條約，東印度公司獲得卡納拉、懷納德和哥印拜陀縣等地、田賦收入多達537 332盧比的領土[7]53-61。7月8日，公司與邁索爾摩訶羅阇簽訂軍費補助金條約，條約規(guī)定，一支英軍駐扎邁索爾，邁索爾每年支付軍費補助金70萬盧比；戰(zhàn)爭時期，總督還可以加征軍費補助金；總督還被授予特別權(quán)力，即如果他們對邁索爾政府的管理有任何不滿，可以接管邁索爾全部內(nèi)政[7]240-245。第四，軍費補助金條約。東印度公司與海德拉巴、邁索爾、巴羅達、那格浦爾、瓜廖爾、齋浦爾、焦特布爾、博帕爾等較大的土邦簽訂軍費補助金條約。這類條約規(guī)定由土邦供養(yǎng)數(shù)額不等、可由英國人調(diào)遣的軍隊，軍隊可以隨時幫助土邦王公平息土邦內(nèi)的叛亂或抵抗外敵的入侵。與大土邦王公簽訂的條約中甚至限制他們所擁有的兵力的數(shù)額。如果土邦無力支付軍費補助金，則有可能租讓甚至割讓部分領土作為補償。例如，1804年2月，阿瑟·威爾斯萊與瓜廖爾摩訶羅阇朵拉特·拉奧(Dowlat Rao)簽訂的條約規(guī)定，東印度公司為瓜廖爾提供不少于6 000人的步兵和適當比例的炮兵及適當?shù)奈淦鲝椝?，軍隊駐扎在公司認為靠近瓜廖爾邊境的適當?shù)胤?，以隨時為摩訶羅阇及其繼承人提供保護、幫助抵抗來犯之敵、平息土邦內(nèi)發(fā)生的騷亂；軍隊的費用從瓜廖爾摩訶羅阇割讓給公司的領土上的收益中開支；摩訶羅阇的軍隊中不能雇傭法國人、或歐洲其他國家的臣民或美國人[8]395-399。絕大多數(shù)公司與土邦王公簽訂的條約規(guī)定土邦王公享有內(nèi)政主權(quán)，只是要接受東印度公司派駐的駐扎官的監(jiān)督，如果王公治理不善或不善待自己的臣民，有可能被廢黜，在軍事上和外交上受到嚴格限制。在英王接管東印度公司對英屬印度的統(tǒng)治后，英國政府多次表示東印度公司與土邦王公簽訂的所有條約繼續(xù)有效。在一般情況下，英國人會遵守條約、協(xié)定的條款，因為，如果一再違約的話，肯定會影響到土邦王公對英王的忠誠。

最后，土邦王公反對東印度公司的兼并政策。東印度公司在南亞擴張的過程中先后兼并過一些土邦。1794年廢黜貝拿勒斯羅阇，兼并其領土。1799年蘇拉特納瓦布去世，其弟弟退休領取年金，坦焦爾羅阇被廢黜，其弟弟也將土邦交給東印度公司，領取年金。1801年，卡納蒂克納瓦布去世，其繼承人拒絕退位，東印度公司便扶持另一王子為納瓦布，納瓦布將土邦交給公司，領取年金。法拉卡巴德納瓦布一成年就將土邦交給公司，領取年金[9]277。大賀胥(Dalhousie)勛爵繼任總督之前被兼并的土邦還有布羅奇、科爾格、杰因蒂亞、曼德維、賈勞恩等。大賀胥總督兼并了安古爾、薩達拉、杰伊特布爾、賈斯萬、森伯爾布爾、占西、那格浦爾、奧德等土邦，兼并面積達68萬平方公里，占東印度公司兼并總面積的四分之一。東印度公司在兼并這些土邦后，逐漸減少給予放棄土邦的王公及其繼承人的年金。這在土邦王公中引起很大不滿。尤其兼并奧德是導致1857年印度民族大起義的重要原因。因為起義發(fā)生在東印度公司直接控制的印度中部和北部地區(qū)，對東印度公司在印度的統(tǒng)治形成嚴重的威脅，幸虧得到巴羅達、海德拉巴、博帕爾、印多爾、瓜廖爾、齋浦爾、烏代布爾等較大土邦的支持，東印度公司才得以較快鎮(zhèn)壓了起義。1857年印度民族大起義促使英國首相巴麥尊(Palmerston)勛爵于1858年2月12日在下院提出議案，要將印度政府從東印度公司轉(zhuǎn)到王室手中。隨后公司董事會被解散，設立以內(nèi)閣首相為首的執(zhí)行委員會，代表王室處理印度事務[10]9。8月2日議會通過的《印度政府法》正式結(jié)束東印度公司對印度的統(tǒng)治，英王接管并統(tǒng)治印度。11月，總督坎寧(Canning)勛爵在安拉阿巴德舉行的交割儀式上宣讀了維多利亞女王1858年11月1日詔書：“我們特此向印度土邦王公宣告，我們將接受和慎重地維護東印度公司先前與印度各王公簽訂的所有條約和協(xié)定，我們也希望王公們同樣遵守。我們不想再擴大現(xiàn)有的領地；在不允許侵犯我們的領地或者權(quán)利遭到損害的同時，我們將贊成不侵犯其他人的領地和權(quán)利。我們將像尊重自己的權(quán)利、尊嚴和榮譽那樣尊重印度王公的權(quán)利、尊嚴和榮譽。我們期待，他們以及我們自己的臣民，將享有通過內(nèi)部和平和良好管理予以保障的繁榮和社會進步?！盵11]10詔書宣告英國放棄兼并土邦的行為，確定對英屬印度實行“直接統(tǒng)治”和對土邦印度實行“間接統(tǒng)治”的格局。

二、孟加拉分治：由行政管理問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁栴}

孟加拉分治被認為是總督寇松(Curzon)勛爵加強殖民統(tǒng)治的“最惡毒的一項措施”，其“實際的目的，一是要分裂孟加拉這個民族運動最發(fā)展地區(qū)的民族力量，第二，制造出宗教對立的兩個省，挑動宗教矛盾，轉(zhuǎn)移人們的視線”[12]314-315。如果對孟加拉行政區(qū)劃調(diào)整問題進行歷史的考察，人們就會發(fā)現(xiàn)，孟加拉分治最初只是一個管理問題，反分治浪潮出現(xiàn)后才轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€政治問題。

20世紀以前，孟加拉省包括比哈爾、奧里薩和阿薩姆，面積達49萬平方公里，接近法國本土的面積，人口近7 850萬，相當于英屬印度總?cè)丝诘乃姆种?，遠比現(xiàn)在法國的人口多。在英王接管東印度公司對印度的統(tǒng)治后，英國人覺得，為了管理的方便，孟加拉應該分為兩個部分[13]xxxii。1868年，殖民政府發(fā)現(xiàn)英屬印度首府加爾各答威廉堡負擔過重，有必要對孟加拉東部地區(qū)實行單獨管理。1874年，阿薩姆和錫爾赫特分離出來。1896-1897年，阿薩姆首席專員威廉·沃德(William Ward)建議將吉大港地區(qū)、達卡和邁門辛歸阿薩姆省，人們對將阿薩姆發(fā)展為一個更有活力的省越來越感興趣[14]106。由此可見，對孟加拉行政區(qū)劃的調(diào)整早已成為英印政府關注的一個問題?？陀^地說，即使在交通、通訊等高度發(fā)達的當代也很難有效地管理這樣一個幅員遼闊的省。

1899年1月至1905年11月，寇松勛爵任印度總督。在近七年的總督任期內(nèi)，他對印度的民政和軍政等實行了一系列改革，并取得一定成效。1899-1900年減少地稅和鹽稅，1903-1904年將所得稅起征點由每年500盧比提高到每年1 000盧比。政府推進鐵路建設，新修鐵路6 100英里(比其他任何總督任期內(nèi)修的鐵路都要多)，以及關注灌溉工程[14]103。

在建議孟加拉分治之前，寇松曾對西北邊境地區(qū)的行政區(qū)劃進行調(diào)整。在就任總督之前，1897-1898年間，西北邊境地區(qū)發(fā)生過多次起義，因而他特別關注西北邊境的獨立部落，建議成立一個新省，即西北邊省。盡管他的建議遭到了旁遮普官員的普遍反對，但總督還是在1901年建置了西北邊省，由直接向印度政府負責的首席專員治理?！翱略鴦拙粼谖鞅边吘车拿裾母锖蛙娛赂母?，使那個地區(qū)在經(jīng)歷一個時期劇烈戰(zhàn)爭之后，得到了相對的和平，而且在某種程度上減少了邊境戰(zhàn)爭所造成的龐大支出”。他宣稱，“他在職七年中，為西北邊境的軍事行動只花了二十四萬八千英鎊，1894-1898年卻花了四百五十八萬四千英鎊”[15]970。

在西北邊境地區(qū)的局勢平靜后，寇松將注意力集中到孟加拉省。他重組了加爾各答市政機構(gòu)，以削弱受過教育的印度人的影響，但是，必須記得的是，類似的政治考慮在他最初考慮孟加拉分治時并不占重要地位。無論他的下屬鼓動他實行孟加拉分治的動機是什么，對他來說，孟加拉分治最初實際上和1901年設立西北邊省一樣，是一次管理改革[16]268。1902年4月30日，比拉爾歸屬問題解決后，寇松在給印度事務大臣喬治·漢密爾頓(George Hamilton)勛爵的信中幾乎很隨意地說將比拉爾的大部分地區(qū)加到中央省的問題將會出現(xiàn)?！拔也荒芸隙ǎ@不會是一個總體考慮當?shù)卣蚱渲幸恍┑倪吔绲母髥栴}的場合。孟加拉毫無疑問對任何一個人來說都太大了。吉大港是不是繼續(xù)屬于它，或者我們是否給阿薩姆一個出海口？或者奧里薩最好歸加爾各答管理？”[16]2691902年5月21日，漢密爾頓勛爵回復說，他贊成孟加拉由一個人監(jiān)管確實太大了，也許可以給阿薩姆一個沿海地區(qū)。因此，寇松在發(fā)現(xiàn)他的官員已經(jīng)著手制定方案，將孟加拉一些地區(qū)剝離出去時，他強烈反對沒有將事情告訴他。但就事情本身來說，他同意孟加拉“過于龐大”了，阿薩姆需要“大力提升”，吉大港地區(qū)的情緒都贊成分離的情報，使他基本上同意孟加拉副省督安德魯·弗雷澤(Andrew Fraser)修改后的沃德方案，納入1903年6月1日印度區(qū)劃調(diào)整的備忘錄，首次告知在1903年12月3日給內(nèi)政大臣萊斯利(H.H.Risley)的信中[14]106。從上述情況看，最初提出孟加拉分治確實只是一個管理問題。

但是，1903年12月7日，在沒有征求孟加拉以外的地方政府的意見的情況下，印度政府公布了分治建議。此后，孟加拉分治由一個管理問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁栴}，因為，第一，分治計劃遭到主要來自孟加拉印度教徒的強烈反對，他們的反對也得到其他地區(qū)印度教徒的支持，導致了嚴重的政治危機。1903年，孟加拉各地人民就舉行了500多次抗議集會，因為“孟加拉人覺得，他們所有的未來都受到威脅，分治的目的是故意削弱孟加拉人民日益增長的統(tǒng)一和自我意識。他們力圖通過所有合法的途徑取消這種分割?！盵17]245國大黨為說服當局取消孟加拉分治，曾數(shù)次派代表團晤見寇松或赴英活動，都沒有成效，于是發(fā)表鄭重聲明：本黨對印度政府無論何種方式分割孟加拉的建議，均表示強烈反對……把孟加拉民族分割成若干單元，將嚴重影響其社會、才智與物質(zhì)的進步……分割孟加拉是毫無道理的[18]459。第二，以總督為首的印度政府不顧印度教徒的反對而實施分治更多地出于政治方面的考慮。國大黨影響的不斷增強使寇松更加覺得孟加拉有必要分治。1905年2月，寇松致函印度事務大臣約翰·布羅德里克(John Brodrick)，表明其堅持孟加拉分治的目的：“加爾各答是國大黨操縱整個孟加拉的核心，國大黨最好的幕后操縱者和空洞的演說者都居住在這里。其機構(gòu)的完善和使他們可以發(fā)揮作用的專斷是確實顯著的。他們支配著加爾各答公眾的觀點；他們影響著高等法院；他們令地方政府恐懼，他們有時甚至對印度政府都產(chǎn)生很大影響。他們所有的活動旨在建立一個如此強大的機構(gòu)，以致某一天可以迫使軟弱的政府給予他們所期待的任何東西。以后分裂說孟加拉語、允許獨立的活動和勢力中心成長、使加爾各答不再成為成功的密謀中心、或者削弱控制著整個組織的律師的影響的任何措施都將遭到他們的強烈而猛烈的反對?？棺h將是高聲而兇猛的，但是如當?shù)匾晃患澥繉ξ艺f的那樣——在事情確定之前，我的同胞總是嚎叫的，然后他們接受它?！盵19]根據(jù)這位紳士的說法及西北邊省設置也曾遭到多方反對但最后得以實施并取得成效的經(jīng)歷，寇松還是堅持于1905年7月19日宣布孟加拉分治，10月16日正式實施分治。根據(jù)分治方案，新孟加拉省包括印度教徒占多數(shù)、主要說孟加拉語的巴特那、帕格爾布爾，以加爾各答為首府，東孟加拉和阿薩姆省包括穆斯林占多數(shù)的吉大港、拉杰沙希和達卡。原孟加拉省說印地語的焦達-那格浦爾劃歸中央省，說孟加拉語的奧里薩和森伯爾布爾劃歸新孟加拉省。

在論及反對分治的活動時，人們也應該注意到，堅決反對分治的主要是印度教徒，因為，一方面，新孟加拉省的印度教徒會因東孟加拉和阿薩姆的分出而失去很多在政府部門工作的機會，失去很多發(fā)財?shù)臋C會，另一方面，東孟加拉和阿薩姆省的印度教徒發(fā)現(xiàn)他們在這里成了少數(shù)群體，穆斯林則成為多數(shù)群體，他們的權(quán)益會得不到保障。與印度教徒相反，相當多穆斯林是贊成分治的。

孟加拉分治后，1906年，穆斯林聯(lián)盟成立，在很多人看來，穆斯林政黨的成立似乎也與分治有著某種聯(lián)系。其實，穆斯林團體、黨派早已經(jīng)成立。1877年，賽義德·阿米爾·阿里(Syed Ameer Ali)成立全國穆斯林協(xié)會(National Mohammedan Association)，很快在從馬德拉斯到旁遮普，從吉大港到卡拉奇的很多地方成立分會。協(xié)會確定的目標是通過所有合法和憲政的方式促進全印穆斯林的幸福，為此嚴格遵守和忠于英國王室的原則，只不過該協(xié)會認為穆斯林的幸福與印度其他種族的幸福密切相關[13]xvi。1887年，協(xié)會試圖召開一次南亞次大陸穆斯林大會，因某些方面的反對而未能如愿。1883年，阿里格爾領袖為保護穆斯林的政治利益而成立一個穆斯林政治協(xié)會。全國穆斯林協(xié)會是1885年國大黨首屆會議的組織者之一，但是，沒有參加以后的國大黨年會。在國大黨中，雖然有穆斯林代表，但是，一直很少，1885年至1905年間的21屆年會，只有兩位穆斯林擔任年會主席。這些參加國大黨年會的穆斯林代表和主席也遭到一些穆斯林團體的批評和反對，如納瓦布·阿卜杜勒·拉蒂夫(Nawab Abdul Latif)代表的穆斯林文學協(xié)會和賽義德·艾哈邁德爵士(Sir Syed Ahmed)的反國大黨聯(lián)盟，他們勸說穆斯林不要參加國大黨。到1900年，次大陸的政治局勢惡化，印度教徒和穆斯林的關系緊張起來。部分穆斯林領袖覺得有必要成立全國性的穆斯林組織，以表達穆斯林的要求。1900年8月18日，在勒克瑙舉行烏爾都語保護協(xié)會代表大會，1901年10月，26名穆斯林領袖在勒克瑙召開會議，會議決定，第一，印度穆斯林應該成立一個代表他們的社會和政治要求和利益的組織。第二，穆斯林必須遠離國大黨，因為國大黨的兩個主要目標即政府代表和通過競爭性考試招收文官顯然是有損穆斯林利益的[13]xxxi。1902年，穆斯林不僅禁止支持國大黨，而且在考慮成立穆斯林組織。1903年，《阿里格爾學院公報》(Aligarh Institute Gazette)承擔動員支持這一建議的任務?！豆珗蟆氛f，考慮到他們的宗教統(tǒng)一，印度穆塞曼(Musalmans，即穆斯林)應當成為一個民族，強調(diào)組織和聯(lián)合分散的穆斯林勢力的必要性。1903年7月，穆斯林政治協(xié)會在聯(lián)合省的薩哈蘭普爾召開成立大會。1904年3月，在紀念賽義德爵士逝世一周年的大會上，米安·沙·丁(Mian Shah Din)發(fā)表演講，提出成立一個全國性穆斯林政治組織的問題。從上述情況可以看出，成立穆斯林政黨在分治方案公布之前就在醞釀之中，因此，穆斯林聯(lián)盟并非孟加拉分治的直接后果。

三、印巴分治：背離英印憲政改革目標的不得已抉擇

1857年印度民族大起義極大地震撼了英國人，隨后印度民族主義運動的發(fā)展進一步使英國人意識到，英國遲早要從印度撤離出來，怎樣在從印度撤離時最大限度地維護英國的利益就成為英國政府特別關注的問題。在移交權(quán)力之前，南亞次大陸包括英國實行直接統(tǒng)治的英屬印度和實行間接統(tǒng)治的560多個大大小小的印度土邦。英國從印度撤離時，不僅要解決好英屬印度權(quán)力的移交問題，而且要解決好印度土邦的歸屬問題。

英國政府認為，在和平統(tǒng)一的基礎上移交政權(quán)，即將英屬印度和印度土邦統(tǒng)一在一個政府之下，是最佳的選擇。因此，從20世紀初到1947年移交政權(quán)之前，英國在印度憲政改革的目標是基本一致和明確的，那就是建立包括英屬印度和印度土邦在內(nèi)的全印聯(lián)邦[20]。

1918年8月公布的《蒙塔古-蔡姆斯福德報告》(1)《蒙塔古-蔡姆斯福德報告》是《1919年印度政府法》的藍本。不僅建議成立二元制政府，即各省實行責任政府制，主管教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等事務，總督則掌握財政、司法、治安等權(quán)力，而且勾勒出包括英屬印度和印度土邦的“聯(lián)邦”輪廓[11]428。

根據(jù)《1919年印度政府法》，英國政府組成以約翰·西蒙(John Simon)為主席的印度立法調(diào)查委員會，以考察政府法實施的情況，以對印度責任制政府的發(fā)展提出建議。1928年2月至1929年4月，西蒙委員會對印度社會進行了詳細的考察，于1930年6月公布了兩卷本《西蒙委員會報告》。報告指出：“印度最終的憲法應該必須是聯(lián)邦制的，因為只有在聯(lián)邦制下，差異如此廣泛的各省和土邦在保持內(nèi)政自治的同時可以被整合到一部憲法之下”[21]。

為了解決印度憲政改革問題，1930年11月至1932年12月，英國政府先后舉行了有英國代表、英屬印度代表和印度土邦王公代表參加的三次圓桌會議。工黨領袖拉姆齊·麥克唐納(Ramsay MacDonald)首相在1931年1月19日第一次圓桌會議結(jié)束時發(fā)表聲明說，英王陛下政府已注意到這樣一個事實，即各方接受的一個基本原則是，印度中央政府應該是一個由印度土邦和英屬印度組成的、二元制立法機關的全印聯(lián)邦。新聯(lián)邦政府的具體形式和構(gòu)成必須在與王公和英屬印度的代表進一步商討后再確定[22]111-112。三次圓桌會議雖然沒有取得令人滿意的成果，但是，印度土邦代表愿意與英屬印度組成印度聯(lián)邦就是一個重大成果。會議討論也為英國政府在印度實行憲法改革提供了依據(jù)。

1935年7月，英國議會通過了在《西蒙委員會報告》和圓桌會議基礎上擬定的《1935年印度政府法》，8月2日，英王喬治五世批準了法案。新政府法對印度國家體制和各省的體制作出了規(guī)定。政府法第二部分的標題是“印度聯(lián)邦”。法案稱：英屬印度和印度土邦將組成在英王統(tǒng)治下的印度聯(lián)邦，聯(lián)邦中央立法機構(gòu)包括聯(lián)邦大會和國務會議，但它們的職權(quán)有限，總督仍掌握著印度最高立法權(quán)和行政權(quán)[11]320-335?！?935年印度政府法》遭到印度各方的抵制，英印政府只好部分地實施法案，即在1937年舉行省立法會議選舉，將英屬印度各省政府的權(quán)力移交給印度人。國大黨在選舉中獲得壓倒性勝利，在奧里薩、比哈爾、馬德拉斯、中央省和聯(lián)合省五個省單獨成立省政府，在孟加拉和孟買兩個省政府中占優(yōu)勢地位。

1945年9月19日，艾德禮(Clement Richard Attlee)首相發(fā)表有關印度的政策聲明，強調(diào)政府充分重視推進印度憲政改革的進程，請求所有印度人“團結(jié)一致，努力制定一部多數(shù)民族和少數(shù)民族都覺得公平和公正的憲法、一部各土邦和各省都可以找到自己地位的憲法?！盵23]187-189

1946年3月23日，由印緬事務大臣佩西克-勞倫斯(Pethick-Lawrence)、貿(mào)易大臣斯塔福德·克里普斯(Stafford Cripps)和海軍大臣阿爾伯特·維克托·亞歷山大(Albert Victor Alexander)組成的內(nèi)閣使團到達印度，立即與總督行政會議成員會談。在廣泛聽取國大黨、穆斯林聯(lián)盟、印度教大齋會、穆斯林民族主義黨派、正義黨、激進民主黨、印度共產(chǎn)黨、印度勞工聯(lián)盟、全印婦女大會等印度黨派團體的代表及錫克人、帕爾西人、低級種姓、全印被壓迫階級聯(lián)盟等族群代表的意見后，內(nèi)閣使團在5月16日發(fā)布聲明，提出解決印度問題的方案，通稱為“內(nèi)閣使團方案”。方案聲稱“我們不能建議英國政府將現(xiàn)在還掌握在英國手中的權(quán)力移交給兩個獨立的主權(quán)國家”，明確拒絕了穆斯林聯(lián)盟建立巴基斯坦國家的要求；建議成立由英屬印度和印度土邦組成的印度聯(lián)邦，聯(lián)邦設立由英屬印度和印度土邦代表組成的行政會議和立法會議；聯(lián)邦中央政府只掌管國防、外交和交通事務，各省和省集團享有除上述事務外的充分的自治權(quán)[24]582-591。甘地(Mohandas Karamchand Gandhi)和國大黨主席阿扎德(Maulana Abul Kalam Azad)都認為內(nèi)閣使團方案有望解決印度問題。5月17日，甘地在《哈里真》發(fā)表文章說，“內(nèi)閣使團提出了某種他們可以引以自豪的東西?！薄八鴮⑦@個悲傷的國家變?yōu)闆]有悲傷和痛苦的國家的種子?！盵24]164-165甘地在5月20日寄給克里普斯的文章中表明：“我的看法依然是，它是英國政府在目前環(huán)境下所能做出的最好的文件。內(nèi)閣使團始終沒有沿襲英國的傳統(tǒng)、利用‘由英國人在國大黨和穆斯林聯(lián)盟之間制造的分歧?！盵24]646阿扎德也認為，“內(nèi)閣使團方案為國大黨和穆斯林聯(lián)盟所接受在印度自由史上是一件輝煌的事件。它意味著印度自由的難題可以通過談判和協(xié)議解決，而不是通過暴力或沖突的方式解決。它好像表示種族難題也解決了?！盵25]151遺憾的是，國大黨和穆斯林聯(lián)盟都起初部分地、后來完全拒絕了內(nèi)閣使團方案。

1947年2月8日，艾德禮首相給即將上任的總督蒙巴頓(Mountbatten)勛爵下達指示：“英王陛下政府的明確目標是，如果可能，要按照內(nèi)閣使團方案設立和運作的制憲會議獲得全印統(tǒng)一的政府，你要盡最大努力說服所有黨派為實現(xiàn)這一目標而共同努力?！盵26]653因此，蒙巴頓勛爵上任后曾極力勸說真納(Mohammad Ali Jinnah)放棄建立巴基斯坦的要求，即使在公布方案的前一天，他還召集印度政治領袖尼赫魯、帕特爾(Vallabhabhai Patel)、克里帕拉尼(Acharya Kripalani)、真納、利亞奎特·阿里·汗(Liaquat Ali Khan)、尼什塔爾(Abdur Rab Khan Nishtar)和S.B.辛格(S.B.Singh)開會，再次呼吁他們接受內(nèi)閣使團方案。在沒有得到任何回應的情況下，他才將分治方案擺到他們面前[27]45。

“蒙巴頓方案”主要是一個英屬印度分治方案。560多個印度土邦和英王政府之間的關系主要由土邦王公與英屬東印度公司及英王政府簽訂的條約規(guī)定的，盡管土邦的外交權(quán)力被剝奪，但是在內(nèi)政方面，土邦王公享有充分的主權(quán)，因而土邦問題的解決方式不可能和英屬印度一樣。1946年5月12日，內(nèi)閣使團向王公院主席博帕爾納瓦布穆罕默德·哈米杜拉·汗(Mohammad Hamidollah Khan)遞交《關于土邦條約與最高統(tǒng)治權(quán)的備忘錄》。備忘錄聲稱，在對英屬印度統(tǒng)治權(quán)終結(jié)時，英王要將最高宗主權(quán)交還給土邦王公，由土邦決定自己的政治前途；希望土邦參加制憲會議，在印度新憲法的制定中發(fā)揮作用；各土邦應與英屬印度繼承政府建立聯(lián)邦制關系，否則，與它或它們訂立特別的政治協(xié)定[24]522-523。此后英國政府對土邦的政策聲明都是希望土邦加入未來的印度，與英屬印度構(gòu)成聯(lián)邦制的國家。“內(nèi)閣使團方案”重申由英屬印度和印度土邦組成全印聯(lián)邦。在《印度獨立法案》進入下院二讀程序時，艾德禮首相發(fā)表演講表示，英國政府希望所有印度土邦在適當?shù)臅r候加入一個或另一個英聯(lián)邦內(nèi)的新自治領，即加入印度或巴基斯坦[28]383。

海德拉巴、邁索爾、印多爾、克什米爾、特拉凡科爾和朱納格特等土邦要求獨立，尤其海德拉巴和克什米爾兩個土邦的王公希望獨立，獨立不僅可以保全他們的特權(quán)地位，而且可以避免選擇的兩難。海德拉巴和克什米爾是次大陸面積最大、人口最多的土邦，土邦王公和大多數(shù)臣民的宗教信仰不一致，海德拉巴尼扎姆奧斯曼·阿里(Osman Ali)是正統(tǒng)的穆斯林，穆斯林只占總?cè)丝诘?3%，絕大多數(shù)居民是印度教徒[29]8。作為穆斯林，尼扎姆和其他穆斯林一樣，不愿意加入印度，加入巴基斯坦則很不現(xiàn)實，一則海德拉巴周邊都是印度的領土，二則絕大多數(shù)臣民是印度教徒，他們肯定不樂意加入巴基斯坦?？耸裁谞柗植橹兒涂耸裁谞杻刹糠?，摩訶羅阇哈里·辛格(Hari Singh)和查謨的大多數(shù)居民是印度教徒，而克什米爾谷地93%的居民是穆斯林，穆斯林占整個土邦人口的78%，印度教徒只占20%[30]85。與海德拉巴的情形不同的是，克什米爾不被印度或巴基斯坦包圍或限制，具備更好的獨立的地理位置。對于這些要求獨立的土邦王公，蒙巴頓總督和其他很多英屬印度官員及英國政府官員都做了大量工作，勸導他們加入新成立的印度或巴基斯坦。在尼赫魯和甘地等國大黨人過早過多干預克什米爾事務、導致摩訶羅阇的激烈反應而不利于作出加入決定時，蒙巴頓總督從中調(diào)解，并敦促尼赫魯甘地控制好自己的言行，以緩和土邦與國大黨領袖的關系[28]405。1947年7月23日，特拉凡科爾迪萬拉馬斯瓦密·艾耶爾(C.P.Ramaswami Aiyer)在與總督會晤時問蒙巴頓勛爵，如果印度不加入英聯(lián)邦，特拉凡科爾是否有權(quán)脫離印度、英王陛下政府是否允許它加入英聯(lián)邦？總督回復說，英王陛下政府絕不會讓它以自治領的身份加入英聯(lián)邦，因為他們不希望印度巴爾干化[28]337。如果英國在撤離時真正實施“分而治之”政策，就不會阻止土邦獨立、避免南亞次大陸出現(xiàn)“巴爾干化”的局面了[31]。

因此，印巴分治是背離英印憲政改革目標的不得已的抉擇，當然也是國大黨、穆斯林聯(lián)盟等印度主要黨派都接受了的抉擇。

綜上所述，英屬印度和土邦印度之分和印巴分治都不是英國人主觀意愿的反映，英國人最初提出孟加拉分治是出于管理的考慮，只是在遭到孟加拉印度教徒或民族主義者的強烈反對后，考慮的重心才有所變化。因此，嚴格地說，孟加拉分治也并非“分而治之”政策的主要表現(xiàn)。