周衛(wèi)

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是指由四川省15個(gè)市和重慶市27個(gè)區(qū)（縣）以及開縣、云陽的部分地區(qū)組成的城市群。自2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)獲批建設(shè)以來，10年的區(qū)域一體化發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)的快速增長，同時(shí)也帶來了環(huán)境污染。秉持著“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，川渝兩地在跨界河流污染治理方面開展了富有成效的研討和協(xié)作。

一、問題的提出

成渝地區(qū)是長江上游重要的綠色生態(tài)屏障區(qū)，其水系眾多，跨界河流主要有長江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等，且沿河工廠企業(yè)密集。同時(shí)，成渝地區(qū)以全國1.9%的國土面積承載了全國6.9%的常住人口[1]，人口密度分布呈現(xiàn)出兩核突出、盆中高、盆周低的特點(diǎn)，形成了較高的生活污水排放強(qiáng)度?？缃绾恿髌毡榇嬖谏舷掠挝廴局卫聿秸{(diào)不一、左右岸治污責(zé)任推諉，干流水質(zhì)好、支流水質(zhì)差等突出問題。從2016年成渝城市群獲批建設(shè)到2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，川渝逐步開展并不斷加強(qiáng)對(duì)跨界河流污染的治理力度，取得了階段性成績。2017—2020年，長江干流四川段和重慶段總體水質(zhì)均為優(yōu)，長江支流四川段和重慶段總體水質(zhì)為良好或優(yōu)?？缃绾恿魑廴韭?lián)防聯(lián)治的開展使得水污染得到了一定程度的控制。“川渝打造跨省河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作典范”入選中國水利報(bào)社組織評(píng)選的“英大長安杯”2020基層治水十大經(jīng)驗(yàn)。

深化跨界河流聯(lián)防聯(lián)治，是促進(jìn)成渝兩地生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)、共同筑牢長江上游生態(tài)屏障，助推成渝地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地方政府是如何在一定程度上克服協(xié)作難題，采取了怎樣的合作機(jī)制，本文借鑒制度性集體行動(dòng)理論重點(diǎn)分析雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理中的地方政府協(xié)作機(jī)制，以期為我國其他城市群跨界河流污染治理提供經(jīng)驗(yàn)參考。

二、制度性集體行動(dòng)理論及其適用性

（一）制度性集體行動(dòng)主要理論

制度性集體行動(dòng)理論源于國外學(xué)者對(duì)美國地方治理及地方政府間合作現(xiàn)實(shí)場景的解釋和反思，以及對(duì)既有的分權(quán)與集權(quán)主張之間爭論的回應(yīng)。

制度性集體行動(dòng)理論主要通過勾勒出地方政府及其部門之間合作中的一些重要影響因素，來揭示合作行為的動(dòng)態(tài)產(chǎn)生和演化;該理論的核心在于探討制度性集體行動(dòng)的類型、產(chǎn)生條件，以及合作機(jī)制如何被選擇的問題[2]。制度性集體行動(dòng)理論提供了四類可用于解決制度性集體行動(dòng)困境的通用機(jī)制，根據(jù)機(jī)制給予地方政府的自治程度，分為嵌入性網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、約束性契約機(jī)制、委托授權(quán)機(jī)制和強(qiáng)制性管理機(jī)制，再考察這些機(jī)制是側(cè)重于集體的多邊關(guān)系，還是側(cè)重于個(gè)別的雙邊交流，每一類機(jī)制又可以分為三種不同的類型（表1）。其中，強(qiáng)制性管理機(jī)制，不一定是合作的產(chǎn)物，因此本文不涉及對(duì)這類機(jī)制的分析。

制度性集體行動(dòng)理論注重從交易成本角度去解釋地方政府間合作機(jī)制的選擇。與解決制度性集體行動(dòng)困境的各種機(jī)制相關(guān)的交易成本包括標(biāo)準(zhǔn)信息成本、談判成本、集體行動(dòng)的執(zhí)行成本，以及個(gè)體行為者自主權(quán)喪失的成本。當(dāng)合作范圍窄且基于嵌入社會(huì)關(guān)系執(zhí)行時(shí)，成本將是最小的;當(dāng)機(jī)制涉及包含多個(gè)政策、參與者和授權(quán)的集體決策過程時(shí)，成本將是最高的（表2）。更廣泛、更權(quán)威的機(jī)制在解決困難的制度性集體行動(dòng)問題時(shí)更有效，但也會(huì)增加地方政府的交易成本。總的來說，在低風(fēng)險(xiǎn)的制度性集體行動(dòng)困境中，低交易成本機(jī)制更容易出現(xiàn)，而隨著協(xié)調(diào)不力、分配不公和背叛合作風(fēng)險(xiǎn)的增加，高成本機(jī)制更容易出現(xiàn)。

（二）制度性集體行動(dòng)理論的適用性分析

河流管理保護(hù)涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在“區(qū)域一體化”發(fā)展背景下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的大中小城市和小城鎮(zhèn)在現(xiàn)實(shí)中遭遇到了集體行動(dòng)困境。一方面，川渝兩省市之間存在合作困境。由于四川省比重慶市多一個(gè)層級(jí)，城市行政級(jí)別不對(duì)等，雙方?jīng)Q策模式不一致，導(dǎo)致實(shí)際工作中產(chǎn)生諸多不便。另一方面，雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各城市之間同樣存在合作困境。地方政府作為行政轄區(qū)利益的代表，有著“為官一任造福一方”的內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)，其決策和行動(dòng)選擇往往從本位理性的角度出發(fā)，但正如公地悲劇所揭示的，本位理性常常帶來整體非理性結(jié)果[4]。面臨著雙重集體行動(dòng)困境，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府通過簽訂合作協(xié)議、制定區(qū)域規(guī)劃、開展聯(lián)合監(jiān)測、召開聯(lián)席會(huì)議、組建辦事機(jī)構(gòu)等開展合作，有效破解了集體行動(dòng)難題。

制度性集體行動(dòng)理論為我們理解地方政府間如何進(jìn)行合作提供了分析視角，它認(rèn)為地方政府（及其部門）之間的正式與非正式合作都可以被視為政府間的制度性集體行動(dòng)。現(xiàn)階段在跨界河流污染協(xié)同治理過程中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府的合作既有非正式的合作協(xié)議，又有正式的聯(lián)席會(huì)議制度，在該理論視域下可以理解為“嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制”和“約束性契約機(jī)制”;同時(shí)也有區(qū)域內(nèi)更高一級(jí)政府權(quán)威下的指令式合作，在該理論視域下可以解讀為“委托授權(quán)機(jī)制”。因此，用制度性集體行動(dòng)理論來分析成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理中現(xiàn)存的多種合作機(jī)制，有助于更好地理解地方政府間的合作行為。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，是指將政府間關(guān)系嵌入到更大的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，通過社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而不是正式權(quán)力來協(xié)調(diào)和執(zhí)行地方政府之間的協(xié)議，最大限制地保證了地方的自治程度。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理現(xiàn)階段主要采用以合作協(xié)議、區(qū)域規(guī)劃為主的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

（一）以合作協(xié)議協(xié)同治理跨界河流污染

雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理跨界河流污染的總體協(xié)議方面，2008年，云貴川藏渝等西南5?。▍^(qū)、市）及相鄰地區(qū)共計(jì)11個(gè)?。▍^(qū)、市）共同簽署《西南地區(qū)及其相鄰省區(qū)市跨省流域（區(qū)域）水污染糾紛協(xié)調(diào)合作備忘錄》，率先嘗試在全國建立起區(qū)域水環(huán)境安全糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制[5]。2018年，川渝兩省市共同簽署《深化川渝合作深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》，雙方生態(tài)環(huán)境部門又簽訂《共同推進(jìn)長江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，明確兩地將深化跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治，常態(tài)化開展跨界河流兩地河長聯(lián)合“巡河”。2020年，四川省生態(tài)環(huán)境廳與重慶市生態(tài)環(huán)境局簽署《深化川渝兩地水生態(tài)環(huán)境共建共保協(xié)議》，將篩選部分重點(diǎn)跨界河流開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。

關(guān)于跨界河流污染的專項(xiàng)治理，2013—2020年間，川渝各市（區(qū)、縣）先后簽署了多項(xiàng)針對(duì)特定河流的合作協(xié)議：廣安市環(huán)境保護(hù)局與合川區(qū)環(huán)境保護(hù)局在合簽署了《共同加強(qiáng)嘉陵江渠江流域水污染防治及應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件框架協(xié)議》;資陽安岳縣人民政府與重慶潼南區(qū)人民政府簽訂了《共同加強(qiáng)瓊江流域水污染防治及應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件框架協(xié)議》;瀘州市生態(tài)環(huán)境局與江津區(qū)生態(tài)環(huán)境局簽定了《關(guān)于塘河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，與榮昌區(qū)生態(tài)環(huán)境局簽訂了《關(guān)于瀨溪河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》;梁平區(qū)人民政府、達(dá)州市人民政府簽訂了《銅缽河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議》。2018年，川渝兩省市河長制辦公室簽署了《跨界河流聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，協(xié)議內(nèi)容包括跨界河流信息共享、聯(lián)合巡查、互鑒互通、重點(diǎn)流域污染共治等。2020年，四川省財(cái)政廳、重慶市財(cái)政局在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)財(cái)政協(xié)作推進(jìn)機(jī)制第二次會(huì)議上簽訂了《長江流域川渝橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案》，兩省市每年共同出資設(shè)立川渝流域保護(hù)治理資金，專項(xiàng)用于相關(guān)流域的污染綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保能力建設(shè)，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作。

（二）以區(qū)域規(guī)劃協(xié)同治理跨界河流污染

區(qū)域規(guī)劃是地方政府間開展治理合作的“發(fā)令槍”和“指揮棒”。2011年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式同意批復(fù)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，規(guī)劃將成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略定位之一定為“長江上游生態(tài)安全的保障區(qū)”，要求“加強(qiáng)重點(diǎn)流域和地區(qū)環(huán)境綜合整治”。2016年4月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃提出“強(qiáng)化協(xié)作，推進(jìn)生態(tài)共保環(huán)境共治，共守長江上游生態(tài)安全，推動(dòng)綠色永續(xù)發(fā)展”;2016年9月，《重慶市生態(tài)文明建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出“要著力解決跨界水污染，探索采取橫向資金補(bǔ)助等方式，建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開展補(bǔ)償試點(diǎn)”。2020年11月，黨中央、國務(wù)院正式印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，綱要要求“成渝地區(qū)牢固樹立一盤棋思想和一體化發(fā)展理念，健全合作機(jī)制，打造區(qū)域協(xié)作的高水平樣板”。這些區(qū)域規(guī)劃為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地方政府協(xié)同治理跨界河流污染提供了政策指引和行動(dòng)要求。

（三）以聯(lián)合監(jiān)測協(xié)同治理跨界河流污染

為實(shí)現(xiàn)交界斷面水質(zhì)監(jiān)測的長期性、科學(xué)性，遂寧市、資陽市、潼南區(qū)三地，統(tǒng)籌水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)位位置設(shè)置，完善自動(dòng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化主要跨省（市）界和跨縣（區(qū)）界斷面監(jiān)測點(diǎn)位位置，采取統(tǒng)一監(jiān)測方法、統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的質(zhì)控要求，嚴(yán)密監(jiān)控河流跨界斷面的水質(zhì)狀況，從而獲取上下游均認(rèn)可的跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，找準(zhǔn)上下游、左右岸的污染源頭。同時(shí)，加強(qiáng)重要水體聯(lián)合采樣監(jiān)測，重要站點(diǎn)聯(lián)合比對(duì)監(jiān)測，重要污染源聯(lián)合監(jiān)督性監(jiān)測;并利用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)建信息平臺(tái)和信息交流協(xié)作機(jī)制，共享環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，共享監(jiān)測結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。

（四）采取嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的可能緣由

現(xiàn)階段川渝兩地主要采取以合作協(xié)議、區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測為主的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。在制度性集體行動(dòng)理論的視域下，首先，川渝地區(qū)地理相鄰、文化風(fēng)俗相近，不管是從前行政區(qū)劃的變更，還是現(xiàn)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)，川渝兩地同屬一體，因此雙方具有良好的互信基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源，在此基礎(chǔ)上采用嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制能夠以盡可能小的交易成本收獲最大的利益。其次，制度性集體行動(dòng)理論認(rèn)為依靠社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系的相互嵌套形成的自組織機(jī)制具有靈活性，允許地方政府自行制定更符合地區(qū)實(shí)際且更加適應(yīng)地方集體行動(dòng)特征的非正式規(guī)則。府際協(xié)議是刻畫地方政府間非正式合作關(guān)系或正式契約伙伴的合作機(jī)制的有形關(guān)系載體，體現(xiàn)了彼此包容的偏好，具有鮮明的互惠共生特點(diǎn)。

在跨地域的治理實(shí)踐中，非正式網(wǎng)絡(luò)通常是地方政府的首選。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地方政府間主要通過簽訂合作協(xié)議開展跨界河流污染協(xié)同治理，不僅是為了保持地方自治和權(quán)力，更是為了確保地方行為的多樣性。重要的是，合作協(xié)議雖然沒有法律上的強(qiáng)制約束力，但緊密相連的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，尤其是基于相鄰地域而形成的長期互惠性聯(lián)系降低了背叛的風(fēng)險(xiǎn)，增加了可信承諾，從而有利于制度性集體行動(dòng)的產(chǎn)生。

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的約束性契約機(jī)制

約束性契約機(jī)制，建立在地方政府在法律上約束自己的相互行為，并在自愿的基礎(chǔ)上結(jié)成相應(yīng)的志愿組織。契約關(guān)系需要有關(guān)各方的一致同意，因此，基于契約的機(jī)制保留了地方政府的部分自主權(quán)，同時(shí)提供了一種更正式的機(jī)制來解決所有各方關(guān)心的外部性問題。現(xiàn)階段在雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理中，已形成了以聯(lián)席會(huì)議為主要形式的合作機(jī)制。

（一）川渝兩省市層面的合作聯(lián)席會(huì)議

自中央首提成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)后，川渝黨政聯(lián)席會(huì)議已舉行兩次，建立了兩省市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重點(diǎn)項(xiàng)目工作機(jī)制。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)四川重慶黨政會(huì)議第二次聯(lián)席會(huì)議提出“要推動(dòng)生態(tài)環(huán)保聯(lián)建聯(lián)治，堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，推進(jìn)生態(tài)共建共保和污染跨界協(xié)同治理，共同守護(hù)好巴山蜀水美麗畫卷”。此外，四川省生態(tài)環(huán)境廳和重慶市生態(tài)環(huán)境局2020年先后4次召開聯(lián)席會(huì)議。推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議上川渝雙方簽訂了《聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制》，雙方成立了川渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)小組，開展聯(lián)合執(zhí)法，每年組織跨界污染問題聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，由四川省、重慶市輪流組織，雙方緊密配合，重點(diǎn)打擊各種跨界水、大氣、固廢違法轉(zhuǎn)移等環(huán)境違法行為。

（二）成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各市（區(qū)、縣）層面的合作聯(lián)席會(huì)議

除了川渝兩省市層面上建立了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制外，為了更加有針對(duì)性地開展工作，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各市（區(qū)、縣）也相繼召開合作聯(lián)席會(huì)議。萬州區(qū)、開州區(qū)、梁平區(qū)、墊江縣、城口縣生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合達(dá)州市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)召開萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展座談會(huì)，各方就建立區(qū)域聯(lián)席會(huì)機(jī)制、跨界流域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制、聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制等達(dá)成共識(shí)，有效促進(jìn)了萬達(dá)開生態(tài)共建環(huán)境共保合作的各項(xiàng)工作落實(shí)。北碚區(qū)生態(tài)環(huán)境局與綿陽市生態(tài)環(huán)境局簽署了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，通過組建兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立定期會(huì)商機(jī)制，共同研究加強(qiáng)區(qū)域污染防治和生態(tài)保護(hù)等重大合作事項(xiàng)的協(xié)調(diào)和決策。潼南區(qū)河長辦與遂寧市、資陽市、銅梁區(qū)河長辦簽署了《河長制領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，四地輪流定期組織召開流域水污染防治協(xié)作季度聯(lián)席會(huì)，就合作跨界河流水環(huán)境治理情況進(jìn)行互通，協(xié)調(diào)推進(jìn)河長制合作事項(xiàng)。

（三）采取約束性契約機(jī)制的可能緣由

嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制固然具有良好的可操作性和靈活性，但伴隨它的卻是重要的效率問題。由于沒有強(qiáng)制性的約束，地方政府間的合作可能只是流于形式，所以還需要有一定約束力、能夠有效督促地方政府積極作為的正式機(jī)制。而約束性契約機(jī)制恰好彌補(bǔ)了這一點(diǎn)缺陷，它不僅保留了地方自治，同時(shí)還為解決外部問題和各方關(guān)心的其他問題提供了一種正式的機(jī)制?，F(xiàn)階段對(duì)跨界河流污染的治理，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各層面上采用的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，正是一種正式的協(xié)商機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議定期召開，各方輪值，各地方政府為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，相互間會(huì)產(chǎn)生無形的監(jiān)督和督促。各參會(huì)方需嚴(yán)格遵守會(huì)議達(dá)成的共識(shí)，在契約（合同）允許的范圍內(nèi)開展行動(dòng)。同時(shí)，地方政府也擁有一定的自主權(quán)，在不違反法律的前提下獨(dú)立采取行動(dòng)。

根據(jù)制度性集體行動(dòng)理論，制度性集體行動(dòng)的前提在于合作主體能夠通過合作取得一定的利益，而交易成本和協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)是影響合作的重要因素。川渝兩地跨界河流污染問題休戚相關(guān)，需要上下游齊心協(xié)力共同治理，各地地方政府都力爭通過花費(fèi)最低的成本、承擔(dān)最小的風(fēng)險(xiǎn)來達(dá)到協(xié)同治理目標(biāo)。這也為現(xiàn)階段川渝兩地政府在協(xié)同治理跨界河流污染時(shí)偏向于選擇成本和風(fēng)險(xiǎn)均較低的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和約束性契約機(jī)制提供了解釋。

五、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的委托授權(quán)機(jī)制

委托授權(quán)機(jī)制，是指地方政府將特定的權(quán)力下放給可以直接采取行動(dòng)的行為主體或地區(qū)。主要表現(xiàn)為由更高層次政府委托第三方權(quán)力機(jī)構(gòu)或成立特別區(qū)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)功能性管治。現(xiàn)階段，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的委托授權(quán)機(jī)制主要通過新建辦事機(jī)構(gòu)、合作區(qū)試點(diǎn)的形式實(shí)現(xiàn)。

（一）組建川渝河長制聯(lián)合推進(jìn)辦公室

川渝兩省市河長制辦公室經(jīng)過前期溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)，于2020年召開川渝河長制工作聯(lián)席會(huì)議，攜手設(shè)立了“川渝河長制聯(lián)合推進(jìn)辦公室（簡稱聯(lián)合河長辦）”，這是全國首個(gè)跨省市設(shè)立的聯(lián)合河長辦。兩省市河長制辦公室安排工作人員組成聯(lián)合工作組，負(fù)責(zé)組織、督促、指導(dǎo)開展川渝跨界河流污水偷排直排亂排專項(xiàng)整治行動(dòng)。川渝聯(lián)合河長辦打破了行政區(qū)域壁壘，解決了河流上下游、左右岸治理體制、機(jī)制不順和不同步的問題，實(shí)現(xiàn)了多主體協(xié)同、多要素發(fā)力推進(jìn)的跨區(qū)域河湖聯(lián)防聯(lián)控[8]，確保了川渝兩地河湖聯(lián)防共治工作常態(tài)、長效推進(jìn)，成為全國跨界河流污染治理的典范。

（二）在合作示范區(qū)探索PPP治理模式

四川省與重慶市在廣安市建立了川渝合作示范區(qū)，為建立相應(yīng)的大區(qū)域跨流域水污染聯(lián)合防控制度，嘗試性引進(jìn)了區(qū)域性跨流域水環(huán)境綜合治理PPP模式項(xiàng)目：廣安市潔凈水行動(dòng)綜合治理PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目不僅為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用，更是關(guān)系到下游城市重慶的飲用水源安全。項(xiàng)目由廣安市政府授權(quán)廣安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與中標(biāo)投資方中國水環(huán)境集團(tuán)簽訂廣安市“潔凈水”行動(dòng)綜合治理（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議。為有效開展“潔凈水”環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，廣安市成立了由市委書記任組長、市長任第一副組長、各區(qū)縣書記、縣長及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“潔凈水”辦公室，住建局、水務(wù)局、財(cái)政局、環(huán)保局等相關(guān)職能部門共同參與，各行政區(qū)縣及職能部門負(fù)責(zé)人為班子成員，由該辦公室全面負(fù)責(zé)“潔凈水”行動(dòng)的組織指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和審批監(jiān)管。

（三）采取委托授權(quán)機(jī)制的可能緣由

當(dāng)前我國條塊分割的行政架構(gòu)下，政策動(dòng)力與壓力在結(jié)構(gòu)緊密的行政體系內(nèi)層層傳導(dǎo)，且隨著層級(jí)降低帶來的機(jī)構(gòu)分割不斷擴(kuò)散，沿不同方向傳導(dǎo)至行政系統(tǒng)的末梢后，職能相互關(guān)聯(lián)又互不統(tǒng)屬的責(zé)任部門集中于政策下的各層級(jí)場域內(nèi)，容易引發(fā)權(quán)責(zé)不清、相互推諉等問題[9]。制度性集體行動(dòng)理論有所闡釋，在強(qiáng)制的中央集權(quán)下，更高一級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)創(chuàng)建一個(gè)新的政府單位，或進(jìn)行干預(yù)以鞏固權(quán)力，并指導(dǎo)底層單位的行動(dòng)，以便將制度性集體行動(dòng)困境內(nèi)在化，從而提高行為效率[2]。川渝的行政級(jí)別不對(duì)等，意味著事權(quán)不對(duì)等，雙方共商跨界河流污染治理的相關(guān)事宜時(shí)，有些事情一方不能拍板，另一方卻可以，這就很難達(dá)成合作。川渝兩省市攜手成立聯(lián)合河長辦，省級(jí)層面和市縣相比站位更高，更著眼長遠(yuǎn)利益、整體利益，對(duì)下協(xié)調(diào)能力更強(qiáng)，因而更容易在關(guān)鍵問題上達(dá)成一致，有利于實(shí)現(xiàn)事權(quán)一致化、統(tǒng)一相關(guān)污染源整治標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限，聯(lián)動(dòng)流域上下游更好地促進(jìn)河長制責(zé)任落實(shí)。

此外，在合作示范區(qū)引入PPP治理模式，也是一大創(chuàng)新。一方面，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，責(zé)任主體明確，合作效率提升。在PPP模式實(shí)施過程中，地方政府專職扮演好協(xié)調(diào)與監(jiān)管的角色，而社會(huì)資本做好專業(yè)的環(huán)境服務(wù)，讓政府能有更多精力做好水污染企業(yè)關(guān)停等政府主導(dǎo)的其他工作。另一方面，采用PPP模式可以將風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)合理分配，符合制度性集體行動(dòng)中地方政府因采取更權(quán)威的機(jī)制而面臨較高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)尋求風(fēng)險(xiǎn)分散的行為特征，從而達(dá)成更有效率的治理目標(biāo)。

基金項(xiàng)目：2020年國家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高品質(zhì)生活宜居地建設(shè)評(píng)價(jià)與提升路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20XSH015）階段性研究成果。

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作者單位：中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯：劉小僑