齊 衛(wèi) 平

(華東師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200241)

中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)的偉大工程中，制度建設(shè)貫穿黨的百年實(shí)踐全過(guò)程，黨中央的高度思想自覺和全黨的行動(dòng)自覺，呈現(xiàn)了持續(xù)推進(jìn)制度建設(shè)步步深入的發(fā)展圖景。連貫的實(shí)踐促進(jìn)了黨的制度建設(shè)認(rèn)識(shí)不斷實(shí)現(xiàn)思想升華，積累了黨的制度建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年之際，回顧黨的百年奮斗歷程，總結(jié)黨的制度建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中把我們黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，具有重要的經(jīng)驗(yàn)啟迪和現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨的制度建設(shè)百年實(shí)踐發(fā)展的歷史軌跡

近代意義上的政黨與以前各種社會(huì)團(tuán)體的重要區(qū)別在于它是制度化的政治組織，不管什么性質(zhì)的政黨，都有相關(guān)制度作為建立基礎(chǔ)。政黨把自己的價(jià)值訴求體現(xiàn)在各種形式的制度規(guī)定中，以期對(duì)加盟成員形成約束的規(guī)范。馬克思主義政黨具有“鐵一般”組織質(zhì)地，這就要求它必須以認(rèn)真的態(tài)度對(duì)待制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)自己的奮斗目標(biāo)提供制度保證。

中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗歷程極不平凡，領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革實(shí)踐的場(chǎng)域不同，各個(gè)時(shí)期的情況差別很大，因此，黨的建設(shè)也在完全不一樣的環(huán)境下開展。作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，制度建設(shè)一以貫之的實(shí)踐呈現(xiàn)發(fā)展的歷史軌跡。

新民主主義革命時(shí)期黨的制度建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨的建立具有明確的制度基礎(chǔ)。中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨的第一個(gè)綱領(lǐng)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨的第一個(gè)決議》，包含黨的制度初步構(gòu)建的內(nèi)容，主要包括：規(guī)定黨的名稱、明確黨的組織原則、設(shè)置黨的組織機(jī)構(gòu)、提出入黨的條件、形成黨內(nèi)民主基本規(guī)定等等。中共一大是黨的制度建設(shè)的起點(diǎn)，起到了奠基性作用。1922年中共二大提出了實(shí)行民主集中制度的要求，規(guī)定“本黨一切會(huì)議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對(duì)服從多數(shù)”[1](P62-63)。中共四大通過(guò)的《對(duì)于組織問題決議案》中強(qiáng)調(diào)“實(shí)行民主的集權(quán)主義”[1](P308-309)。中共五大在黨章修正決議案中明確了“黨的指導(dǎo)原則為民主集中制”[2](P125)。1938年6月，中共六屆六中全會(huì)通過(guò)《全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《全會(huì)關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》等文件，初步形成了黨內(nèi)的組織法規(guī)體系。1945年中共七大通過(guò)的黨章第一次對(duì)黨員權(quán)利作出了具體規(guī)定。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東強(qiáng)調(diào)必須建立報(bào)告制度，要求從中央局到各級(jí)黨組織“都必須建立健全的黨委會(huì)議制度”[3](P1340-1341)。在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行反帝反封建斗爭(zhēng)中，黨的制度建設(shè)發(fā)揮了積極作用。

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨的制度建設(shè)。新中國(guó)成立后，根據(jù)黨所處方位、內(nèi)外環(huán)境、中心任務(wù)的變化，以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人從領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的新任務(wù)出發(fā)，在推進(jìn)黨的制度建設(shè)上邁出了新步伐。中共八大在七大基礎(chǔ)上，豐富和發(fā)展了民主集中制度。1957年毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中強(qiáng)調(diào)民主集中制的目標(biāo)是：“要造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢，生動(dòng)活潑的政治局面，以利于社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)?！盵4](P543)完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主成為黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容。黨中央還提出探索黨代會(huì)常任制，仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表，作為黨代會(huì)的補(bǔ)充[5](P54)。在中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政條件下，黨內(nèi)監(jiān)督制度成為加強(qiáng)制度建設(shè)的新要求，鄧小平在中共八大關(guān)于修改黨章的報(bào)告中提出“從國(guó)家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便于黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督”[6](P112)。1949—1956年期間，黨的制度建設(shè)取得了顯著的進(jìn)展，以黨章為根本制度，以民主集中制為重點(diǎn)的基本制度得到完善和加強(qiáng)，黨的制度建設(shè)逐漸向規(guī)范化方向發(fā)展，一個(gè)標(biāo)志性的成果就是確立了社會(huì)主義基本制度。然而，由于對(duì)國(guó)內(nèi)形勢(shì)做出了錯(cuò)誤的判斷，加之黨的制度和國(guó)家法律還不夠健全，日益滋生的“左”傾錯(cuò)誤思想影響了黨的制度建設(shè)健康發(fā)展。1966年至1976年“文化大革命”的發(fā)生，使黨的制度建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，留下的教訓(xùn)十分慘痛。

改革開放新時(shí)期黨的制度建設(shè)。1978年底中共十一屆三中全會(huì)以改革開放的歷史抉擇，引領(lǐng)中國(guó)走上新的發(fā)展道路。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化?！盵7](P23)1980年2月，黨中央制定《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨內(nèi)民主建設(shè)、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨的干部制度作出了規(guī)定。同年8月18日，鄧小平作關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的報(bào)告，這是一篇加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，為新時(shí)期黨和國(guó)家制度建設(shè)定下了總基調(diào)。1983年10月11日，黨中央在《關(guān)于整黨的決定》中明確提出“在黨的建設(shè)上走出一條不搞群眾運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[8](P36,50)。1990年7月，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，黨的建設(shè)在深刻吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上走向制度化、規(guī)范化、程序化的發(fā)展軌道。1994年9月28日，中共十四屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》指出：“特別要注重制度建設(shè)，以完備的制度保障黨內(nèi)民主，維護(hù)中央權(quán)威，保證全黨在重大問題上的統(tǒng)一行動(dòng)?！盵9](P958)中共十六大報(bào)告中具體規(guī)劃了黨內(nèi)制度建設(shè)主要內(nèi)容，“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[10](P570)。2007年中共十七大從全局和戰(zhàn)略的高度對(duì)黨的制度建設(shè)作了全面布置，將黨務(wù)公開制度、黨代會(huì)代表任期制、報(bào)告工作制度、巡視制度等寫入黨章，以黨的根本大法形式固定下來(lái)。2012年5月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，6月又印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，為推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化提供了標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平發(fā)揮了重要作用。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期黨的制度建設(shè)。中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央認(rèn)真查找黨的制度建設(shè)存在的差距，以問題為導(dǎo)向，明確提出深化黨的建設(shè)制度改革重大命題。一是提出建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系任務(wù)，明確黨的建設(shè)制度改革的總體要求和基本目標(biāo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計(jì)，作出統(tǒng)籌安排。二是以黨的作風(fēng)建設(shè)為切入點(diǎn)和突破口，扎緊織密制度籠子，管黨治黨的制度體系更加嚴(yán)密。三是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，體現(xiàn)黨的建設(shè)制度體系的科學(xué)性。在中共十八大后的五年間，共制定修訂140多部法規(guī)，約占220多部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的60%。同時(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)各部委和地方黨委法規(guī)的清理工作，現(xiàn)行有效部委黨內(nèi)法規(guī)約240部、地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，保持黨內(nèi)法規(guī)中央與地方、點(diǎn)與面上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨重要論述中，黨的制度建設(shè)被擺上更加突出顯著的位置，他強(qiáng)調(diào)必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，以制度管權(quán)管事管人，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩，強(qiáng)調(diào)必須以黨章為黨的根本大法，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)。習(xí)近平指出：“相比過(guò)去，新時(shí)代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重?！币笕h“不斷推動(dòng)各方面制度完善和發(fā)展”，“確保制度時(shí)時(shí)生威、處處生效”[11](P112,128)。中共十九大提出新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，以嶄新的布局部署突出黨的制度建設(shè)，為把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)指明了方向。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深化黨的制度建設(shè)思想和實(shí)踐上取得了一系列創(chuàng)造性成果，“黨內(nèi)法規(guī)制定力度之大、出臺(tái)數(shù)量之多、制度權(quán)威之高、治理效能之好都前所未有，黨的制度建設(shè)取得歷史性成就”[12]，在黨的建設(shè)百年發(fā)展史上譜寫了新的歷史篇章。

二、黨的制度建設(shè)百年實(shí)踐發(fā)展的思想升華

馬克思主義原理告訴我們，人們的認(rèn)識(shí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，一方面，人們認(rèn)識(shí)問題總會(huì)受歷史條件的限制，另一方面，事物的發(fā)展存在由表及里、從淺到深的表現(xiàn)規(guī)律。因此，任何思想都不可能一下子認(rèn)識(shí)到位，也不會(huì)一次性完成，人們發(fā)現(xiàn)和揭示事物規(guī)律的也有不斷提高深度的過(guò)程。由此而言，中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗實(shí)踐中對(duì)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)也伴隨著思想的不斷升華。

新民主主義革命時(shí)期黨的制度建設(shè)處于初創(chuàng)和探索階段，更多的努力是結(jié)合黨組織的運(yùn)行機(jī)制建立相關(guān)制度。從基本特點(diǎn)看，圍繞民主集中制為核心開展具體制度建設(shè)，主要涉及黨的代表大會(huì)制度、選舉制度、黨內(nèi)民主、集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨內(nèi)生活制度以及紀(jì)律制度等方面進(jìn)行了探索，同時(shí)確立黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度以及在革命根據(jù)地建設(shè)實(shí)踐中黨的政權(quán)建設(shè)制度，為制度建設(shè)打下了基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立后，黨的制度建設(shè)一個(gè)重大成果是確立了社會(huì)主義基本制度。從內(nèi)容上說(shuō)，主要是通過(guò)各種法規(guī)的制定，確立黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、實(shí)行人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，以及生產(chǎn)資料公有制度等等。在延續(xù)實(shí)行歷史形成的制度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的新型國(guó)家制度目標(biāo)，成為社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中黨的制度建設(shè)努力的方向。制度建設(shè)對(duì)黨在國(guó)家政權(quán)中的地位、與各民主黨派的關(guān)系、黨內(nèi)和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制、黨的組織體系的建構(gòu)、黨員思想行為的規(guī)范、基層黨組織的社會(huì)作用等方面進(jìn)行了積極的探索，取得的成績(jī)?yōu)樘嵘h對(duì)制度建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)創(chuàng)造了條件。

改革開放推動(dòng)黨的制度建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，一系列重要論斷的提出和重大舉措的出臺(tái)，形成思想升華的標(biāo)志性成果。鄧小平基于對(duì)歷史教訓(xùn)的反思，最先向全黨揭示制度問題的極端性，他指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[13](P663)這個(gè)論斷深刻揭示了黨的建設(shè)和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中制度建設(shè)的重要地位，開啟了新時(shí)期黨的制度建設(shè)思想升華的先河。在鄧小平理論的指導(dǎo)下，黨和國(guó)家制度改革有序推進(jìn)，尤其是黨中央把依法治國(guó)作為治國(guó)理政基本方略明確提出來(lái)后，黨的制度建設(shè)與法治建設(shè)緊密相結(jié)合，在創(chuàng)新實(shí)踐中推動(dòng)黨的思想不斷實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的飛躍。其中一個(gè)標(biāo)志性成果是黨的制度建設(shè)被納入黨的建設(shè)布局之中。2003年2月，胡錦濤在中共十六屆二中全會(huì)上發(fā)表講話提出“從思想上、組織上、作風(fēng)上和制度上全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”[14](P152)。第一次將制度建設(shè)與思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)并立，從布局上奠定了黨的制度建設(shè)的地位。中共十七大明確“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”[15](P38)，對(duì)黨的制度建設(shè)作出了全面部署。制度建設(shè)在黨的建設(shè)偉大工程布局中的地位確立，是“制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”的重要論斷貫徹到黨的建設(shè)之中的體現(xiàn)。

2012年中共十八大以來(lái)，黨的制度建設(shè)在深入實(shí)踐中形成突破性的思想飛躍。首先，中共十八大第一次形成中國(guó)特色社會(huì)主義制度內(nèi)涵概括的理論成果，號(hào)召全黨堅(jiān)定“制度自信”，提出“要把制度建設(shè)擺在突出位置”[16](P12-13,20)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度同中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系一道寫入黨章。其次，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨提升為戰(zhàn)略布局，在重點(diǎn)轉(zhuǎn)變黨的作風(fēng)、嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨的政治生態(tài)實(shí)踐中，對(duì)黨的制度建設(shè)作出一系列重要論述，以豐富的思想強(qiáng)化了全黨的制度意識(shí)，認(rèn)識(shí)的深刻程度得到極大提高。第三，明確提出“制度治黨”，這個(gè)概念是黨的制度建設(shè)思想發(fā)展的重大創(chuàng)新?！爸贫戎吸h”的深刻涵義在于要切實(shí)把制度用起來(lái)，制度不能停留于文本的“建”，更要著力管理的“治”。制度的建制本身不是目的，制度功能得到有效發(fā)揮才是用力所在。從一定意義上說(shuō)，建立黨的制度相對(duì)容易，難的是怎樣用于治黨。第四，形成制度體系構(gòu)建的新思路。黨的制度建設(shè)必須以一項(xiàng)項(xiàng)制度制定為基礎(chǔ)，但制度只有形成體系性的構(gòu)造才能使優(yōu)勢(shì)得到最大限度的發(fā)揮。構(gòu)建制度體系是習(xí)近平關(guān)于黨的制度建設(shè)一系列重要論述的思想亮點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)制度匹配、銜接，整合制度資源，發(fā)揮制度合力等重要觀點(diǎn)，體現(xiàn)了從一般的制度建設(shè)到制度體系構(gòu)建的思想升華。第五，把黨的制度與中國(guó)特色社會(huì)主義制度有機(jī)相融合。從中共十八屆三中全會(huì)到十九屆四中全會(huì)，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為黨中央治國(guó)理政創(chuàng)新實(shí)踐的新聚焦。這個(gè)新聚焦促進(jìn)了黨的制度建設(shè)思想進(jìn)一步升華。黨的制度與國(guó)家和社會(huì)治理制度渾然一體，從制度建設(shè)層面上厘清了黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的關(guān)系。第六，提出“依法治國(guó)”和“依規(guī)治黨”相統(tǒng)一，“思想建黨”和“制度治黨”相統(tǒng)一的新思想，強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，要求思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)。第七，突出強(qiáng)調(diào)必須提高制度執(zhí)行力，反對(duì)制度建設(shè)的形式主義，杜絕有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，維護(hù)制度權(quán)威，用制度筑牢全體黨員思想和行為的籬笆。第八，重新布局黨的建設(shè)，對(duì)黨的制度建設(shè)作出新定位。中共十九大把制度建設(shè)從原先“五位一體”布局中分列出來(lái)，用貫穿黨的各項(xiàng)建設(shè)新論斷，彰顯了制度建設(shè)更加突出的位置。2018年1月11日，習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表講話指出：“要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一。五年來(lái)的實(shí)踐告訴我們，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，既要解決思想問題，也要解決制度問題，二者一柔一剛、剛?cè)嵯酀?jì)，同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力，能產(chǎn)生一加一大于二的功效。”[17](P188)以上這些思想表明，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的制度建設(shè)在新的偉大實(shí)踐中收獲了思想升華的豐碩成果。這既是黨的制度建設(shè)的歷史繼承，又是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)推進(jìn)黨的制度建設(shè)作出的創(chuàng)造性貢獻(xiàn)。

三、黨的制度建設(shè)歷史實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)

黨的制度建設(shè)發(fā)展過(guò)程是實(shí)踐深入發(fā)展中經(jīng)驗(yàn)的積累過(guò)程。事實(shí)證明，什么時(shí)候黨的制度建設(shè)健康發(fā)展，黨的事業(yè)就會(huì)順利前行，什么時(shí)候黨的制度建設(shè)遭受挫折，黨的事業(yè)就會(huì)徘徊不前。中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)百年實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)是一筆寶貴財(cái)富，必須把它傳承好、發(fā)揚(yáng)好。

(一)堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平

馬克思主義是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革一面鮮亮的旗幟?它的理論體系內(nèi)涵的科學(xué)思想是指導(dǎo)黨的建設(shè)健康發(fā)展的實(shí)踐指南。中國(guó)共產(chǎn)黨自建立起就以馬克思主義為思想武裝，長(zhǎng)期實(shí)踐中堅(jiān)持把馬克思主義普遍真理運(yùn)用于中國(guó)化的實(shí)踐，“成功地實(shí)現(xiàn)了中國(guó)歷史上最深刻最偉大的變革，為當(dāng)代中國(guó)一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)”[16](P8)。就黨的制度建設(shè)而言，不管具體的歷史條件如何不同、制度內(nèi)容如何發(fā)展、制度規(guī)定如何調(diào)整、制度形式如何變化，堅(jiān)持馬克思主義思想指導(dǎo)是確定不移的根本原則。堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)決定著黨的制度建設(shè)的科學(xué)走向。

(二)堅(jiān)持以黨章為統(tǒng)領(lǐng)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)

黨章是黨的根本章程，是全黨最基本的行為規(guī)范，是黨的政治立場(chǎng)和組織原則的集中反映，是黨的全部活動(dòng)的基礎(chǔ)和依據(jù)。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！盵18](P147)習(xí)近平指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵19](P3)從中共二大制定第一部正式章程起一直到黨的十九大，每次修訂和完善的黨章都是黨內(nèi)制度建設(shè)最重要的內(nèi)容。在黨章中補(bǔ)充內(nèi)容的新條文體現(xiàn)了認(rèn)識(shí)和把握黨的建設(shè)規(guī)律的不斷深化，每一次修訂黨章都帶動(dòng)了新一輪黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。黨章對(duì)制度建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)意義集中體現(xiàn)為以與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新思想和實(shí)踐，形成黨的制度新規(guī)范，從而為新的實(shí)踐提供保證。

(三)堅(jiān)持以民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)

民主集中制是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、根本組織原則，也是黨的工作原則。黨的民主集中制以堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合為規(guī)定，體現(xiàn)了黨的集中領(lǐng)導(dǎo)和黨員民主權(quán)利的辯證關(guān)系。毛澤東指出：“我們主張有領(lǐng)導(dǎo)的自由，主張集中指導(dǎo)下的民主?！盵20](P762)鄧小平指出：“民主集中制是黨的國(guó)家的最根本的制度，也是我們傳統(tǒng)的制度。堅(jiān)持這個(gè)傳統(tǒng)的制度，并且使它更加完善起來(lái)，是十分重要的事情，是關(guān)系我們黨和國(guó)家命運(yùn)的事情。凡是違反這個(gè)制度的，都要糾正過(guò)來(lái)?！盵21](P312)江澤民指出：“要在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上實(shí)行正確的集中，使全黨在思想上政治上保持統(tǒng)一，在行動(dòng)上做到步調(diào)一致。”[22](P1656)習(xí)近平指出：“完善和落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度，堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，既充分發(fā)揚(yáng)民主，又善于集中統(tǒng)一。”[17](P44)加強(qiáng)以民主集中制為重點(diǎn)的制度建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平有著極其重大的意義。

(四)堅(jiān)持用黨的制度建設(shè)為黨的其他方面建設(shè)提供保證

黨的建設(shè)是一個(gè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的整體工程，各個(gè)方面的建設(shè)相輔相成，缺一不可，黨的制度建設(shè)以根本支撐的保證作用在工程建設(shè)中占據(jù)重要地位?！氨仨毷冀K把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系?！盵23](P443)把黨的制度建設(shè)和黨的其他方面建設(shè)緊密相結(jié)合，是黨的建設(shè)歷史傳統(tǒng)，更是改革開放新時(shí)期和新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期創(chuàng)造的鮮活經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平關(guān)于制度建設(shè)一系列重要論述中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)各個(gè)方面必須同向發(fā)力的思想，要求“突出系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”“統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接，統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行”[11](P114,115)。中共十八大、十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以黨的建設(shè)一體貫通、一體落實(shí)、一體推進(jìn)的創(chuàng)新實(shí)踐，為深化黨的制度建設(shè)提供了新的發(fā)展路徑。

(五)堅(jiān)持使黨的制度建設(shè)同國(guó)家建設(shè)的總體要求相契合

作為長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在政權(quán)架構(gòu)和國(guó)家治理中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的制度建設(shè)直接關(guān)系到國(guó)家的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安定有序。治理好國(guó)家的前提是治理好黨，黨的制度建設(shè)服務(wù)于國(guó)家建設(shè)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，就必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，第一次用黨的文件對(duì)在歷史新起點(diǎn)上帶領(lǐng)全國(guó)人民全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治中國(guó)，作出了具有里程碑意義的戰(zhàn)略部署。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐在依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施中加速了黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)步伐，不斷細(xì)化黨內(nèi)相關(guān)制度體現(xiàn)了黨的制度建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化、程序化與國(guó)家建設(shè)總體要求相契合。

(六)堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相統(tǒng)一推進(jìn)黨的制度創(chuàng)新

深入發(fā)展的實(shí)踐不斷發(fā)生新情況新矛盾，這是不斷推進(jìn)黨的制度創(chuàng)新的動(dòng)力。黨的制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)，充分考慮制度建設(shè)的緊迫性，加強(qiáng)既定制度的豐富和完善，及時(shí)建立新的制度，對(duì)過(guò)時(shí)的和失效的制度進(jìn)行修訂和調(diào)整，該遵守的制度必須得到切實(shí)執(zhí)行。同時(shí)，必須兼顧制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，要從戰(zhàn)略的高度和頂層的思維作出籌謀和設(shè)計(jì)，建立完整完善的制度后續(xù)措施和配套設(shè)施。黨的制度建設(shè)必須立足于世情、國(guó)情和黨情，扎根本土，又放眼全球，結(jié)合改革開放40多年來(lái)偉大的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的豐富經(jīng)驗(yàn)，“及時(shí)把成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為制度成果”[11](P122)。這是把歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)相貫通的科學(xué)思維在黨的制度建設(shè)實(shí)踐中的運(yùn)用。

四、新時(shí)代黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的制度治黨路徑

歷史啟迪我們，加強(qiáng)制度建設(shè)是立黨強(qiáng)黨興黨的重要路徑依賴。習(xí)近平突出強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮好制度優(yōu)勢(shì)，指出“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。制度穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)”[11](P119)。由此演繹，制度優(yōu)勢(shì)也是一個(gè)政黨的最大優(yōu)勢(shì)，尤其是對(duì)肩負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步使命的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)更顯得特別的重要。

中共十九大提出不斷把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，新時(shí)代黨的建設(shè)總要求突出了“不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量”新任務(wù)。強(qiáng)化制度治黨為推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保證，新時(shí)代黨的建設(shè)要有新氣象新作為，需要全黨大力開拓制度治黨的新路徑。

(一)必須以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，切實(shí)落實(shí)把制度建設(shè)貫穿于各方面建設(shè)的新時(shí)代要求

“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果?！盵17](P44)把政治建設(shè)擺在黨的建設(shè)第一位置上加以定位，是新時(shí)代以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于馬克思主義政黨先進(jìn)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)而形成的重大理論創(chuàng)造，是認(rèn)識(shí)和把握共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的重大創(chuàng)新成果。黨的政治建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)作用主要表現(xiàn)為樹立政治方向、站穩(wěn)政治立場(chǎng)、把握政治定力、堅(jiān)持政治原則，這是加強(qiáng)黨的各方面建設(shè)根本性問題。偏離正確的政治軌道，黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)就會(huì)迷失方向，就難以取得效果。必須從政治上深刻認(rèn)識(shí)黨的制度建設(shè)具有重要地位，深刻把握黨的政治建設(shè)與黨的制度建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一的辯證關(guān)系。黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)作用的發(fā)揮以制度建設(shè)的功能彰顯為依托，一方面，黨的政治建設(shè)本身需要以制度為支撐，另一方面，黨的各方面建設(shè)貫徹以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)的要求必須落腳在制度化的實(shí)踐路徑上。黨的制度建設(shè)首先要貫穿黨的政治建設(shè)各環(huán)節(jié)，才能為統(tǒng)領(lǐng)黨的各方面建設(shè)提供制度保證。

(二)必須把黨的建設(shè)制度與國(guó)家建設(shè)制度緊密相結(jié)合，通過(guò)協(xié)同作用提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平

當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)表明，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是贏得廣大人民群眾堅(jiān)決支持的執(zhí)政黨，而且是始終站在時(shí)代前列引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的領(lǐng)導(dǎo)黨。執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的雙重角色決定了黨的建設(shè)制度與國(guó)家建設(shè)制度不可分割。與西方國(guó)家治理權(quán)力分割離散的政黨制度不同，中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排和使命擔(dān)當(dāng)，形成了“治國(guó)必先治黨”的政治建設(shè)邏輯。執(zhí)政黨利益與國(guó)家利益和人民利益的同質(zhì)化、一體性的特征，決定了建設(shè)好國(guó)家務(wù)必從嚴(yán)治黨的規(guī)則。中共十九屆四中全會(huì)提出中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系建構(gòu)十三個(gè)方面的任務(wù)，擺在首要位置的就是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，強(qiáng)調(diào)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”，要求“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”[24](P23)。從這次大會(huì)通過(guò)的文件可以看到，黨的建設(shè)制度融入國(guó)家治理所有的制度建設(shè)之中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中占據(jù)核心地位。從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代要求出發(fā)，必須以黨的建設(shè)制度與國(guó)家建設(shè)制度相結(jié)合為路徑，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的整體優(yōu)勢(shì)。

(三)必須著力制度的體系建構(gòu)，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟和定型

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和百年未有之大變局交織的新時(shí)代，層出不窮的變化和不確定的因素構(gòu)成黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民接續(xù)奮斗新征程上的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何沉著應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、攻克難題、化解風(fēng)險(xiǎn)，成為新時(shí)代擺在黨面前的重大問題。面對(duì)“兩個(gè)大局”，我們擁有很多的優(yōu)勢(shì)，制度優(yōu)勢(shì)是其中最顯著的優(yōu)勢(shì)。百年奮斗實(shí)踐中，加強(qiáng)制度建設(shè)使中國(guó)共產(chǎn)黨不斷發(fā)展壯大，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在繼承歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出加強(qiáng)制度體系建設(shè)的新任務(wù)。習(xí)近平對(duì)鄧小平提出使我國(guó)社會(huì)主義制度更加成熟和定型的要求有著緊迫的時(shí)間感和強(qiáng)烈的使命感，以注重制度建設(shè)的科學(xué)性、制度的配套和銜接、制度的守正和創(chuàng)新、制度的落實(shí)和執(zhí)行等一系列豐富論述，為構(gòu)建黨和國(guó)家制度體系的新時(shí)代偉大實(shí)踐指明了方向。

(四)必須牢固樹立制度意識(shí)，強(qiáng)化制度敬畏感，不斷提高制度執(zhí)行能力

加強(qiáng)黨的制度建設(shè)既是理論層面上的思想意識(shí)問題，又是實(shí)踐層面上的行動(dòng)能力問題?！爸卫黼x開制度就會(huì)迷失方向，而制度離開治理就成了空中樓閣。”[25](P55-65)黨的制度建設(shè)首先要以具備好的制度為前提，但制度再好得不到有力執(zhí)行就會(huì)成為一紙空文。黨的建設(shè)實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)兩種現(xiàn)象，一種是制度虛置，掛在墻壁上擺樣子使制度成為不管用的形式，有規(guī)定不執(zhí)行，無(wú)視制度的存在，制度空轉(zhuǎn)成為形式主義的一大表現(xiàn)；另一種是制度規(guī)避，找制度縫隙，鉆規(guī)定空子，尋條文盲點(diǎn)，采取打擦邊球的手段，繞制度而行。這兩種現(xiàn)象都暴露了制度執(zhí)行力的軟肋。制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱影響依法治國(guó)、依規(guī)治黨的效果，增強(qiáng)制度意識(shí)、敬畏制度權(quán)威，是新時(shí)代加強(qiáng)黨的制度建設(shè)必須切實(shí)解決的主要問題。習(xí)近平指出：“制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面”，“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”[26](P127-129)。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，制度執(zhí)行決不能留選擇空間，決不能使制度成為“稻草人”“壁上掛”，制度面前沒有任何特權(quán)，任何人任何情況下都不允許在制度執(zhí)行上打折扣、搞變通。這些重要論述揭示了新時(shí)代黨的制度建設(shè)取得實(shí)效的具體路徑。

(五)必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以改革精神推進(jìn)黨的制度建設(shè)，建立和完善制度運(yùn)行的保障機(jī)制

黨的制度建設(shè)滯后必將阻礙黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展，找準(zhǔn)問題，發(fā)揚(yáng)勇于自我革命精神，針對(duì)存在的突出問題進(jìn)行靶向治療，是黨的建設(shè)一條重要經(jīng)驗(yàn)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把這一經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于全面從嚴(yán)治黨的創(chuàng)新實(shí)踐，成功地解決了許多長(zhǎng)期沒有得到解決的老大難問題。從現(xiàn)實(shí)看，雖然黨的制度已進(jìn)入體系化建構(gòu)的階段，但一些軟肋還有待排除，尤其是制度運(yùn)行的保障機(jī)制亟須完善。新時(shí)代加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，必須從制度執(zhí)行情況的督查、黨內(nèi)制度匹配建設(shè)和協(xié)調(diào)機(jī)制的完善、黨內(nèi)法規(guī)體系的建構(gòu)、黨的制度執(zhí)行效果評(píng)估等方面入手，通過(guò)建立和完善制度運(yùn)行保障機(jī)制，推動(dòng)黨的制度建設(shè)向縱深發(fā)展。

習(xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話，回顧歷史，展望未來(lái)，在全面總結(jié)黨的百年實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)代把全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深推進(jìn)提出了明確要求。他指出：“我們黨歷經(jīng)千錘百煉而朝氣蓬勃，一個(gè)很重要的原因就是我們始終堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，不斷應(yīng)對(duì)好自身在各個(gè)歷史時(shí)期面臨的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，確保我們黨在世界形勢(shì)深刻變化的歷史進(jìn)程中始終走在時(shí)代前列，在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的歷史進(jìn)程中始終成為全國(guó)人民的主心骨！”[27](P19)從歷史中汲取智慧，必須把黨的建設(shè)持續(xù)發(fā)力作為常態(tài)，把制度治黨作為全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)的路徑遵循，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量。全面從嚴(yán)治黨是一篇大文章，續(xù)寫新時(shí)代“打鐵必須自身硬”的新篇章，對(duì)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)提出了更高的要求，沿著黨中央確定的制度治黨路徑把全面從嚴(yán)治黨進(jìn)行到底，是新時(shí)代提高黨的建設(shè)質(zhì)量的內(nèi)在要求。