阮成武

改革堪稱“中國的第二次革命”(1)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第113頁。，一直堅持摸石頭過河與加強頂層設(shè)計的辯證統(tǒng)一。注重加強頂層設(shè)計，既是新時期以來教育改革取得歷史性進展的重要保障和成功經(jīng)驗，也是新時代深化教育體制機制改革的基本原則(2)中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，2017-09-24，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-09/24/c_1121715834.html，2020-03-11。。有學者在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，將頂層設(shè)計定義為“在高層領(lǐng)導下，以基層建議和專業(yè)論證為基礎(chǔ)，就目標模式、體制機制、重點領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項目等，作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和實踐性總體安排與部署”(3)王建民、狄增如：《“頂層設(shè)計”的內(nèi)涵、邏輯與方法》，《改革》2013年第8期。。就教育改革而言，重點領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項目可以歸并為一個層面，構(gòu)成頂層設(shè)計的路徑方略?；仡櫺聲r期以來基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的進路歷程，總結(jié)經(jīng)驗及存在的矛盾和問題，對形成新時代基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的主體框架及推動其有效實施，具有重要的歷史意義和實踐意義。

十一屆三中全會后，教育事業(yè)越來越凸顯與經(jīng)濟發(fā)展對人才培養(yǎng)的要求、與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要之間的矛盾，深化改革勢在必行。1980年中共中央國務院印發(fā)《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》；同年，國務院批轉(zhuǎn)《教育部、國家勞動總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，開啟基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的前奏。此后，基礎(chǔ)教育在落實黨和國家教育改革的總體要求過程中，不斷形成具有自身邏輯進路的頂層設(shè)計。十八大以來，基礎(chǔ)教育邁出嶄新的改革步伐。2018、2019年中共中央國務院印發(fā)《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》《關(guān)于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》(下稱“三個改革意見”)，形成新時代基礎(chǔ)教育深化改革的頂層設(shè)計。本文從目標模式、體制機制和路徑方略三個層面，回顧和反思1980年至2020年基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的進路歷程，并探尋其未來發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

一、 目標模式：培養(yǎng)目標由二元分化、轉(zhuǎn)軌走向多維融合

基礎(chǔ)教育改革是中國特色社會主義教育體系自我完善的能動性實踐，需要對不同歷史條件下基礎(chǔ)教育與人的發(fā)展和社會發(fā)展要求之間的矛盾作出科學判斷，以此對目標任務及其關(guān)系進行調(diào)整，形成相應的目標模式，以解決辦什么基礎(chǔ)教育和培養(yǎng)什么人這一根本性問題。40年來基礎(chǔ)教育目標模式發(fā)生以下幾次重要變革。

(一) 由同一性目標模式分化形成提高國民素質(zhì)與培養(yǎng)人才的二元模式

早在十一屆三中全會前，鄧小平就從實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略高度，強調(diào)知識和人才的重要性，并通過對勞動及勞動者的重新理解，為突破教育方針的目標模式奠定政治基礎(chǔ)，提出：“無論腦力勞動，體力勞動，都是勞動。從事腦力勞動的人也是勞動者。將來，腦力勞動和體力勞動更分不開來……要重視知識，重視從事腦力勞動的人，要承認這些人是勞動者?！?4)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1983年，第41頁。1978年4月全國教育工作會上，鄧小平指出：“必須培養(yǎng)具有高度科學文化水平的勞動者，必須造就宏大的又紅又專的工人階級知識分子隊伍?！?5)《鄧小平文選》(第2卷)，第104頁。進而將一直以來培養(yǎng)“有社會主義覺悟的有文化的勞動者”拓展成為培養(yǎng)勞動者和人才(知識分子隊伍)。他還強調(diào)：“為了加速造就人才和帶動整個教育水平的提高，必須考慮集中力量加強重點大學和重點中小學的建設(shè)，盡快提高它們的教學水平和教學質(zhì)量?！?6)《鄧小平文選》(第2卷)，第108頁。

1980年10月教育部《關(guān)于分期分批辦好重點中學的決定》提出：“把約700所首批重點中學辦成全國、全省、全地區(qū)第一流的、高質(zhì)量的、有特色的、有良好學風的學校?！蓖?，國務院批轉(zhuǎn)《教育部、國家勞動總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，針對當時普通高中畢業(yè)生僅少數(shù)人升入大學，而各行各業(yè)亟需技術(shù)人才和合格勞動者的現(xiàn)狀，提出“中等教育結(jié)構(gòu)改革勢在必行”(7)何東昌主編：《中華人民共和國重要教育文獻(1976—1990)》，第1855—1856頁。。在這些改革基礎(chǔ)上，1980年12月中共中央國務院《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》(下稱“80決定”)指出，在基本實現(xiàn)普及小學教育同時，“各地應當首先集中力量辦好一批重點學校，創(chuàng)造經(jīng)驗，典型示范”(8)中共中央、國務院：《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》，1980-12-03，http://guoqing.china.com.cn/2012-09/07/content_26747610.htm，2020-03-11.。由此在普及小學教育體系中嵌入了以培養(yǎng)人才為目標的重點校制度。

1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》(下稱“85決定”)指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才?！?9)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》，1985-05-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html，2020-03-14.為此，要“為九十年代以至下世紀初葉我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，大規(guī)模地準備新的能夠堅持社會主義方向的各級各類合格人才。要造就數(shù)以億計的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各行各業(yè)有文化、懂技術(shù)、業(yè)務熟練的勞動者”。(10)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。首次提出實行九年制義務教育，將其“當作關(guān)系民族素質(zhì)提高和國家興旺發(fā)達的一件大事，突出地提出來，動員全黨、全社會和全國各族人民，用最大的努力，積極地、有步驟地予以實施”(11)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。。由此，自20世紀50年代以來培養(yǎng)“有社會主義覺悟的有文化的勞動者”的同一性目標，分化成提高民族素質(zhì)與培養(yǎng)人才的二元模式。相較而言，“85決定”更為強調(diào)“今后事情成敗的一個重要關(guān)鍵在于人才”(12)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。，尤其在階層躍遷的社會流動機制及高考和中考等人才選拔制度激勵下，基礎(chǔ)教育走上以升學為績效指標的應試軌道，提高民族素質(zhì)虛化和旁落。

(二) 由“應試教育”轉(zhuǎn)向全面提高國民素質(zhì)的轉(zhuǎn)軌模式

1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》(下稱“93綱要”)進一步強調(diào)“必須把經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來”(13)中共中央、國務院：《中國教育改革和發(fā)展綱要》，《人民教育》1993年第4期。?！?3綱要”指出：“加快教育的改革和發(fā)展，進一步提高勞動者素質(zhì)，培養(yǎng)大批人才，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和政治、科技體制改革需要的教育體制，更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務?！?14)中共中央、國務院：《中國教育改革和發(fā)展綱要》。在結(jié)構(gòu)選擇上，以九年義務教育為基礎(chǔ)，大力加強基礎(chǔ)教育，積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育、成人教育和高等教育，把提高勞動者素質(zhì)，培養(yǎng)初、中級人才擺到突出位置。強調(diào)“中小學要由‘應試教育’轉(zhuǎn)向全面提高國民素質(zhì)的軌道”(15)中共中央、國務院：《中國教育改革和發(fā)展綱要》。，并淡化了重點校制度。1994年國務院《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》將重點校限于高中階段：“每個縣要面向全縣重點辦好一兩所中學。全國重點建設(shè)1000所左右實驗性、示范性的高中”(16)國務院：《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》，1994-07-03，http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2483.html，2020-03-11.。1997年原國家教委印發(fā)《關(guān)于當前積極推進中小學實施素質(zhì)教育的若干意見》，將“應試教育”定性為單純以應試升學為目的而產(chǎn)生的諸多弊端的概括，強調(diào)必須全面推進素質(zhì)教育。同年，《關(guān)于規(guī)范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》指出：“義務教育階段不設(shè)重點校、重點班、快慢班?！边@些都為基礎(chǔ)教育目標模式轉(zhuǎn)換做了前期鋪墊。

1999年《中共中央國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》(下稱“99決定”)提出，國力的強弱取決于勞動者的素質(zhì)，取決于人才的數(shù)量與質(zhì)量。為此要深化教育改革，全面實施素質(zhì)教育，“以提高國民素質(zhì)為根本宗旨，以培養(yǎng)學生的創(chuàng)新精神和實踐能力為重點，造就‘有理想、有道德、有文化、有紀律’的、德智體美等全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”(17)中共中央、國務院：《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，《人民教育》1999年第7期。。這一目標模式將提高國民素質(zhì)與培養(yǎng)創(chuàng)新精神和實踐能力同構(gòu)，為實現(xiàn)二元目標的邏輯關(guān)聯(lián)創(chuàng)造條件。此后，《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(下稱“01決定”)提出了包括構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的基礎(chǔ)教育課程體系、改革考試評價和招生選拔制度等一系列改革舉措。但此后由“應試教育”向素質(zhì)教育轉(zhuǎn)軌的目標轉(zhuǎn)型并未真正落實。誠如2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(下稱“10綱要”)指出：“教育觀念相對落后，內(nèi)容方法比較陳舊，中小學生課業(yè)負擔過重，素質(zhì)教育推進困難”，依然是難以根本改變的頑瘴痼疾。

(三) “培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”的融合模式

面對基礎(chǔ)教育改革存在的問題及新的任務和挑戰(zhàn)，“10綱要”形成以人才培養(yǎng)體制改革為核心的教育改革頂層設(shè)計(18)中共中央、國務院：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，2010-07-29，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm，2020-03-11.。基礎(chǔ)教育強調(diào)樹立全面發(fā)展、人人成才、多樣化人才觀，堅持面向全體學生，通過促進義務教育均衡發(fā)展和普通高中多樣化發(fā)展，為每個學生提供適合的教育，促進每個學生主動地、生動活潑地發(fā)展，不拘一格培養(yǎng)人才，形成體系開放、機制靈活、渠道互通、選擇多樣的人才培養(yǎng)體制。

進入新時代，基礎(chǔ)教育目標維度進一步實現(xiàn)關(guān)聯(lián)和融合。2016年習近平在北京市八一學?？疾鞎r強調(diào)：“素質(zhì)教育是教育的核心，教育要注重以人為本、因材施教，注重學用相長、知行合一，著力培養(yǎng)學生的創(chuàng)新精神和實踐能力，促進學生德智體美全面發(fā)展。”(19)習近平：《全面貫徹落實黨的教育方針 努力把我國基礎(chǔ)教育越辦越好》，2016-09-09，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-09/09/c_1119542262.htm，2020-03-11.2018年9月習近平在全國教育大會上指出，“必須把培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人作為根本任務”，“努力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系，形成更高水平的人才培養(yǎng)體系”(20)中共中、央國務院：《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。。此后，基礎(chǔ)教育“三個改革意見”提出，學前教育要“滿足人民群眾對幼有所育的美好期盼，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人奠定堅實基礎(chǔ)”(21)中共中央、國務院：《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，2018-11-15，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm，2020-03-11.。義務教育要“發(fā)展素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”(22)中共中央、國務院：《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》，2019-07-08，http://www.gov.cn:8080/zhengce/2019-07/08/content_5407361.htm，2020-03-11.。普通高中要“堅決扭轉(zhuǎn)片面應試教育傾向，切實提高育人水平，為學生適應社會生活、接受高等教育和未來職業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)，努力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”(23)國務院辦公廳：《關(guān)于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》，2019-06-19，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/19/content_5401568.htm，2020-03-11.。由此，基礎(chǔ)教育培養(yǎng)目標經(jīng)由分化、轉(zhuǎn)軌融合于“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”這一根本任務。

進而言之，基礎(chǔ)教育培養(yǎng)目標從此前的分化、轉(zhuǎn)型走向融合，需要正確處理各維度之間的關(guān)系。一方面，面對“建設(shè)者”和“接班人”之間“是并列關(guān)系、相容交叉關(guān)系，還是同一關(guān)系？”(24)楊天平、衷發(fā)明：《關(guān)于我國現(xiàn)行教育方針的反思性解讀》，《西華師范學院學報》(社會科學版)2013年第6期。的困惑，需要在學理上澄明“上述兩個部分密不可分、內(nèi)在統(tǒng)一，體現(xiàn)了教育的育人價值與社會價值的辯證統(tǒng)一、人才的政治品格和專業(yè)能力要求的辯證統(tǒng)一，以及德、智、體、美、勞各個領(lǐng)域素質(zhì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一”(25)石中英：《努力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人》，《中國高校社會科學》2018年第6期。。另一方面，應通過體制機制、路徑方略的突破與改進，實現(xiàn)“構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系”和“形成更高水平的人才培養(yǎng)體系”的制度銜接與融通，以消弭目標維度在實踐中的再度分化及畸變。

二、 體制機制：由事權(quán)責任下移、讓渡走向完善立德樹人體制機制

如果說目標模式的頂層設(shè)計解決“辦什么基礎(chǔ)教育和培養(yǎng)什么人”的問題，那么，40年體制機制改革則是圍繞“由誰辦基礎(chǔ)教育和為誰培養(yǎng)人”這一核心問題，對央地(中央與地方)政府之間，政府與市場、社會之間責權(quán)關(guān)系及教育自身體系運行進行制度性調(diào)整的進路過程。

(一) 事權(quán)責任向地方政府下移的體制機制

“80決定”確立“兩條腿走路”的改革方針，將國家作為計劃指導的頂層主體，“普通教育的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃、事業(yè)經(jīng)費、基建投資、人員編制，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府統(tǒng)籌安排，組織實施”(26)中共中央、國務院：《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》。。將基礎(chǔ)教育的權(quán)力和責任責權(quán)下移至中層和基層——縣、鄉(xiāng)政府。同時，充分調(diào)動社隊集體、廠礦企業(yè)等各方面辦學的積極性?！?5決定”進一步實行基礎(chǔ)教育地方負責、分級管理的原則。加大省級政府發(fā)展基礎(chǔ)教育的權(quán)力和責任，指出將基礎(chǔ)教育具體政策、制度、計劃的制定和實施以及對學校的領(lǐng)導、管理和檢查，責任和權(quán)力都交給地方?！笆　⑹?地)、縣、鄉(xiāng)分級管理的職責如何劃分，由省級政府決定。為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國家撥款以外，地方機動財力中應有適當比例用于教育，鄉(xiāng)財政收入應主要用于教育。”(27)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。承認省域、市域、縣域之間發(fā)展的不平衡性，“必須鼓勵一部分地區(qū)先發(fā)展起來，同時鼓勵先發(fā)展起來的地區(qū)幫助后進地區(qū)，達到共同的提高”(28)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。。此外，“地方要鼓勵和指導國營企業(yè)、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵單位、集體和個人捐資助學，但不得強迫攤派”(29)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。。不過，這一改革也面臨一些人認為是“國家卸包袱，地方背包袱”的疑惑。同時，基礎(chǔ)教育作為“地方事業(yè)”與“國民教育”之間存在體制機制脫節(jié)，辦學主體的地方化而導致提高國民素質(zhì)的公共性弱化；在鼓勵先進、推動發(fā)展的同時，也形成區(qū)域、校際之間競爭態(tài)勢和效率至上的價值導向，加劇教育發(fā)展水平分化，成為走向以升學為績效指標的應試軌道的動力機制。

(二) 政府辦學為主并向市場和社會讓渡的體制機制

“93綱要”及“實施意見”重申“在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應以地方政府辦學為主”，進一步實行在國家宏觀指導下主要由地方負責、分級管理體制，強化省級政府事權(quán)責任，省以下各級政府的權(quán)限由省級政府確定；改變政府包攬辦學的格局，在主要由政府辦學的同時，“鼓勵企事業(yè)單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可實行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式。企業(yè)舉辦的中小學應繼續(xù)辦好，有條件的地方在政府統(tǒng)籌下也可以逐步交給社會來辦”(30)國務院：《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》。。同時，提出“各級政府、社會各方面和個人都要努力增加對教育的投入”，逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費體制。此后，1994年國家啟動財政稅收體制改革，把原先由地方財政包干改為分稅制，中央和地方政府財權(quán)與事權(quán)分開，基礎(chǔ)教育事權(quán)和財權(quán)歸于地方政府。

“99決定”繼續(xù)完善基礎(chǔ)教育地方負責、分級管理的體制，“加大縣級人民政府對教育經(jīng)費、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)”。在辦學體制上，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，進一步打開市場介入基礎(chǔ)教育的閘門。包括“允許設(shè)立少數(shù)民辦小學和初中，在這個范圍內(nèi)提供擇校機會”，要求“制定優(yōu)惠政策(如土地優(yōu)惠使用、免征配套費等)，支持社會力量辦學”(31)中共中央、國務院：《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。。這一時期基礎(chǔ)教育在適應市場經(jīng)濟、增強辦學活力，滿足人民群眾日益增長的教育需求等方面取得積極成效，但也存在教育市場化傾向，政府責任削弱甚至缺位，中央政府事權(quán)和財政供給責任虛化，客觀上助推了各地及校際之間“唯分數(shù)”“唯升學”的教育評價機制和效益競爭的形成；同時，對省、縣、鄉(xiāng)三級政府之間的分配沒有明確的政策規(guī)定，導致“財權(quán)逐年逐級上收，事權(quán)層層下放的局面”(32)胡平平、張守祥：《農(nóng)村義務教育投入保障機制及管理體制問題研究》，北京：科學出版社，2007年，第4頁。。縣鄉(xiāng)政府事權(quán)責任過重與財政供給能力有限的體制性矛盾突出，加劇了基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡。

同期，為從根本上治理農(nóng)村亂收費現(xiàn)象，減輕農(nóng)民過重經(jīng)濟負擔，2000年國家在多個省份實行農(nóng)村稅費改革，其中包括取消農(nóng)村教育費附加和教育集資。農(nóng)村義務教育多元化投入渠道出現(xiàn)斷流。以安徽省為例，2000年稅費改革后義務教育經(jīng)費與此前的1999年相比，減少了7.7億，占當年義務教育事業(yè)撥款總數(shù)的29.3%。(33)胡平平、張守祥：《農(nóng)村義務教育投入保障機制及管理體制問題研究》，第4頁。一些地方政府推行學前教育轉(zhuǎn)制，公辦轉(zhuǎn)民辦；普通高中主要靠收取學雜費和負債來保運轉(zhuǎn)和謀發(fā)展。教育經(jīng)費投入體制(雖然與此前相比改為了“以縣為主”)紊亂和失靈，迫使各地“摸著石頭過河”，探索建立新的義務教育保障機制，并呼喚中央頂層設(shè)計的改革。

“01決定”指出：“要將基礎(chǔ)教育工作列入議事日程，及時研究新情況、新問題，制訂促進基礎(chǔ)教育發(fā)展的措施，努力增加對基礎(chǔ)教育的投入?！?34)國務院：《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，2001-05-29，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60920.htm.農(nóng)村義務教育改由國務院領(lǐng)導下地方政府負責、分級管理、以縣為主。2003和2005年國務院先后印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，確立“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則(35)國務院：《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，2008-03-28，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5545.htm.，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。2006年《義務教育法》首次明確“國家建立義務教育經(jīng)費保障機制，保證義務教育制度實施”“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展”。這是義務教育體制機制改革的重大突破，為此后基礎(chǔ)教育體制機制改革指引總的方向。

(三) 健全系統(tǒng)化落實立德樹人根本任務的體制機制

“10綱要”加強省級政府統(tǒng)籌，推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，依法將義務教育全面納入財政保障范圍。實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省級政府負責統(tǒng)籌落實的投入體制；學前教育建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔的投入機制；普通高中實行以財政投入為主、其他渠道籌措經(jīng)費為輔的機制。

進入新時代，為貫徹落實十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央先后印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》《關(guān)于新時代全面深化教師隊伍建設(shè)改革的意見》《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》等與基礎(chǔ)教育直接相關(guān)的改革文件?；A(chǔ)教育體制機制改革由之前以府際之間責權(quán)劃分及投入責任為主線，轉(zhuǎn)向以健全立德樹人系統(tǒng)化落實機制為核心，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的教育體制機制。

一方面，推動教育體系運行體制機制改革?！蛾P(guān)于深化教育體制機制改革的意見》指出：學前教育創(chuàng)新普惠健康發(fā)展的體制機制，義務教育完善均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機制，普通高中推進育人方式改革。以此，“全面深化教育綜合改革，全面實施素質(zhì)教育，全面落實立德樹人根本任務，系統(tǒng)推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，使各級各類教育更加符合教育規(guī)律、更加符合人才成長規(guī)律、更能促進人的全面發(fā)展，著力培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”(36)中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》。。另一方面，加強教育體系運行的要素保障體制機制改革。一是全面深化教師隊伍建設(shè)改革，明確中小學教師的權(quán)利和義務，要求公辦中小學教師切實履行作為國家公職人員的義務，強化國家責任、政治責任、社會責任和教育責任。同時，“抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化頂層設(shè)計，推動實踐探索，破解發(fā)展瓶頸，把管理體制改革與機制創(chuàng)新作為突破口，把提高教師地位待遇作為真招實招，增強教師職業(yè)吸引力”(37)中共中央國務院：《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，2018-01-20，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5266234.htm.。二是加強教材管理體制機制改革，改變一個時期多元化、市場導向的教材管理體制，落實教材建設(shè)國家事權(quán)，實行義務教育道德與法治、語文、歷史三科教材統(tǒng)編統(tǒng)審統(tǒng)用，加強教材編修審核，充分發(fā)揮教材在培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人中的重要作用。三是加強教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革，理順和完善基礎(chǔ)教育治理結(jié)構(gòu)，明確財政事權(quán)和支出責任。特別是加強省級統(tǒng)籌均衡能力，加大對本行政區(qū)域內(nèi)困難地區(qū)的省級轉(zhuǎn)移支付力度，推動基本公共服務支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任。

綜上，40年間基礎(chǔ)教育體制機制改革的頂層設(shè)計，在不同條件下對效率與公平、公共性與市場性、集中與分權(quán)等價值選擇的躑躅探索，外化為事權(quán)與財權(quán)、供給與投入、規(guī)制與自主以及中央與地方政府、政府與市場、社會之間關(guān)系的收與放、分與合、增與減，進路蜿蜒曲折。新時代基礎(chǔ)教育體制機制改革由“立柱架梁”進入“內(nèi)部裝修”的新階段(38)方向榮：《深化教育體制機制改革的行動指南》，2017-09-28，http://www.qstheory.cn/science/2017-09/28/c_1121736879.htm.，走向“為誰培養(yǎng)人”為核心，完善立德樹人體制機制，落實“五育并舉”和“全員、全程、全方位育人”。

三、 路徑方略：由重點領(lǐng)域改革、系統(tǒng)綜合改革走向全面深化改革

路徑方略的頂層設(shè)計，是圍繞如何辦基礎(chǔ)教育、如何培養(yǎng)人這一核心問題，對不同社會條件下基礎(chǔ)教育為實現(xiàn)既定目標模式所確立的重點領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項目，以明確具體的改革任務、內(nèi)容、舉措及條件保障等。新時期以來，黨和國家根據(jù)人的發(fā)展和社會發(fā)展需要及其所提供的條件，在改革的路徑方略上不斷進行邏輯展開，形成不同階段基礎(chǔ)教育改革的頂層設(shè)計。

(一) 從重點領(lǐng)域突破有系統(tǒng)地進行改革

“80決定”指出，要改變教育長期被忽視，教育與經(jīng)濟的比例不相適應的狀態(tài)，提高教育投資的比重，建立“一定要拿出一部分錢來辦教育”的教育經(jīng)費投入體制，尚未涵攝基礎(chǔ)教育的其它方面體制問題?！?5決定”針對基礎(chǔ)教育薄弱問題，提出“要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進行改革”，旨在開創(chuàng)教育工作的新局面，“使基礎(chǔ)教育得到切實的加強”。(39)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。雖然此次改革已提及教育思想、教育內(nèi)容、教育方法的改革，但重點是教育體制改革。

“93綱要”繼續(xù)以教育體制改革為重點，采取綜合配套、分步推進的方針，改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制。同時，將轉(zhuǎn)變教育思想、改革教學內(nèi)容和教學方法、解決學校教育不同程度脫離經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展需要作為重要改革任務，但教育體制改革依然是重點和主線。這種路徑方略與此階段基礎(chǔ)教育的目標模式直接相關(guān)。中央政府將有限的財力和物力主要用于培養(yǎng)經(jīng)濟社會發(fā)展急需人才的高等教育(如實施“211”工程)及“提高型基礎(chǔ)教育”——重點校建設(shè)上，而將“普及型基礎(chǔ)教育”特別是普及九年義務教育交給了地方。同時，分步走的非均衡發(fā)展政策，也與當時允許一部分地區(qū)和人先富起來的政策導向相適應。

(二) 圍繞中心任務開展系統(tǒng)綜合改革

“99決定”提出要“深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育，構(gòu)建一個充滿生機的有中國特色社會主義教育體系”(40)中共中央、國務院：《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。。素質(zhì)教育從中小學拓展到各級各類教育，深入到德育、智育、體育和美育等各領(lǐng)域?；A(chǔ)教育改革進入系統(tǒng)綜合改革階段：調(diào)整教育體系結(jié)構(gòu)，擴大高中和高等教育規(guī)模；構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制和教育內(nèi)在規(guī)律相適應、不同類型教育相互溝通相互銜接的教育體制；完善基礎(chǔ)教育主要由地方負責、分級管理的體制，加大縣級人民政府的統(tǒng)籌權(quán)；鼓勵和支持社會力量辦學，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局；加快改革招生考試和評價制度，實行小學畢業(yè)生免試就近升學的辦法；試行國家課程、地方課程和學校課程，加快構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新課程體系。在此基礎(chǔ)上，2001年國務院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》圍繞扎實推進素質(zhì)教育，開展了包括構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的基礎(chǔ)教育課程體系、改革考試評價和招生選拔制度、教育人事制度、辦學體制等系統(tǒng)綜合改革。

“10綱要”雖然以體制改革為重點，但已突破原先的思路框架，以人才培養(yǎng)體制為核心，深入推進考試招生制度改革、現(xiàn)代學校制度改革、辦學體制改革、管理體制改革和促進教育開放，為全面實施素質(zhì)教育創(chuàng)造體制機制條件。其中，學前教育明確政府職責，建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。義務教育在將均衡發(fā)展作為戰(zhàn)略性任務，切實縮小校際、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距；同時，注重標本兼治，綜合治理，把減負落實到中小學教育全過程，促進學生生動活潑學習、健康快樂成長。普通高中以提高學生綜合素質(zhì)、推動多樣化發(fā)展為改革方向，加快普及并合理確定普通高中和中等職業(yè)學校招生比例。顯然，這一改革路徑方略與此階段基礎(chǔ)教育由“應試教育”向全面提高國民素質(zhì)的目標模式相呼應。

(三) 注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面深化改革的路徑方略

隨著改革領(lǐng)域拓展和程度深化，改革目標和舉措越來越關(guān)涉到各類利益主體的切身利益，利益關(guān)系更加廣泛化、復雜化，利益固化矛盾更加尖銳化、外顯化，教育改革進入深水區(qū)。2014年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。在基礎(chǔ)教育改革上，提出要逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置；推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業(yè)機構(gòu)組織實施、政府宏觀管理、社會參與監(jiān)督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端；改革入學制度，義務教育試行學區(qū)制和九年一貫對口招生，推行初高中學業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價；深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。(41)中共中央：《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013-11-15，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2020-03-11.2016年國務院《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》提出，同步建設(shè)城鎮(zhèn)學校、努力辦好鄉(xiāng)村教育等10條改革舉措，完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展。

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，圍繞全面落實立德樹人根本任務，提出推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制等綜合改革一攬子政策舉措。2018年3月中央決定組建中央教育工作領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)解決教育工作重大問題，加強教育改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同年，習近平在全國教育大會提出(42)習近平：《堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路 培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人》，《兒童發(fā)展研究》2018年第3期。，深化教育體制改革，健全立德樹人落實機制，扭轉(zhuǎn)不科學的教育評價導向，堅決克服“五唯”的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評價指揮棒問題；深化辦學體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展生機活力。

此后，中央“三個改革意見”制定了新時代基礎(chǔ)教育改革的政策路線圖：學前教育改革突出問題導向，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，破解制約學前教育發(fā)展的體制機制障礙，健全政策保障體系，補齊制度短板，激發(fā)辦園活力，鼓勵引導規(guī)范社會力量辦園，推進學前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對幼有所育的美好期盼。義務教育改革圍繞“五育”并舉、全面發(fā)展素質(zhì)教育這一核心，在課程教材建設(shè)、完善招生考試制度、健全質(zhì)量評價監(jiān)測體系、發(fā)揮教研支撐作用、激發(fā)學校生機活力等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，啃下硬骨頭。普通高中統(tǒng)籌推進課程改革和高考綜合改革，在構(gòu)建全面培養(yǎng)體系、優(yōu)化課程實施、創(chuàng)新教學組織管理、加強學生發(fā)展指導、完善考試和招生制度、強化師資和條件保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域深化改革，堅決扭轉(zhuǎn)片面應試教育傾向，全面提高教育質(zhì)量。三個領(lǐng)域改革既各具針對性，又相互關(guān)聯(lián)和支撐，形成新時代基礎(chǔ)教育深化改革頂層設(shè)計的四梁八柱，為實現(xiàn)培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，提供制度保障和實施路徑。

40年基礎(chǔ)教育改革路徑方略的頂層設(shè)計，是一個由“點”“線”拓展到“面”，再發(fā)展到“體”的構(gòu)建的進路歷程。“點”“線”改革即以教育體制改革為突破口，開啟了普及九年義務教育的歷史進程?！懊妗钡母母锸菑耐苿又行W由“應試教育”向提高國民素質(zhì)的轉(zhuǎn)軌，發(fā)展到全面深化教育改革和全面推行素質(zhì)教育；“體”的構(gòu)建既深入到基礎(chǔ)教育不同階段和領(lǐng)域，推動以健全立德樹人系統(tǒng)化落實機制為核心的全面深化改革；同時，又緊緊抓住關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，突破深水區(qū)，啃下硬骨頭，推動教育領(lǐng)域全面深化改革。

四、 結(jié)論

基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計不是一帆風順的直線式進展，而是充滿探索的艱辛與曲折，存在不少問題和教訓。黨和國家始終堅守初心和使命，總結(jié)和吸取基層探索的智慧和經(jīng)驗，糾正失誤和偏頗，不斷深化對中國特色社會主義教育發(fā)展道路的規(guī)律性認識，推動基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的歷史發(fā)展。

(一) 基礎(chǔ)教育改革的頂層設(shè)計的核心使命

透過40年基礎(chǔ)教育改革及暴露出的種種問題，依稀廓現(xiàn)引領(lǐng)并貫穿其過程的頂層設(shè)計的邏輯進路。其中，目標模式在提高國民素質(zhì)(始稱國民素質(zhì))與培養(yǎng)人才由分化、轉(zhuǎn)軌，走向融合，躑躅前行；體制機制從央地政府之間事權(quán)責任調(diào)整到建立與市場經(jīng)濟相適應的辦學體制、管理體制和投資體制，進一步發(fā)展到以健全立德樹人系統(tǒng)化落實機制為核心，統(tǒng)籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革。路徑方略從以重點領(lǐng)域突破漸次進入系統(tǒng)綜合改革，走向以教育教學改革為核心推動改革全面深化，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。三者相互關(guān)聯(lián)和支撐，不斷探索解決“辦什么基礎(chǔ)教育、培養(yǎng)什么人”“誰辦基礎(chǔ)教育、為誰培養(yǎng)人”“如何辦基礎(chǔ)教育、如何培養(yǎng)人”所形成的邏輯進路。這一邏輯進路不僅是貫穿頂層設(shè)計各要素及不同層級的一條紅線，也是深化新時代基礎(chǔ)教育改革、實現(xiàn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化的核心使命。

(二) 基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的特征與局限

改革開放40年基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的邏輯進路，以1980至2020年而非1978至2018年為時段，反映出基礎(chǔ)教育改革起步及頂層設(shè)計形成的相對滯后性。此后，包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的教育改革一直落在經(jīng)濟改革的后面并受制于此，處于符應經(jīng)濟改革邏輯的被動地位，缺少自身的獨立性和自主性，改革的制度空間小，制約因素多。同時，以頂層設(shè)計推動基礎(chǔ)教育改革是一種自上而下的改革路徑，對中層、基層實施頂層設(shè)計遇到的實際問題及“摸石頭過河”形成的經(jīng)驗吸收不夠，缺少自下而上的改革進路?！案骷壵姓賳T特別是教育行政官員處于改革的核心、主導和主動的地位，具有很大的責任和權(quán)力，而將學校管理者、教師、學生、家長及更廣泛的社會利益群體從總體上處于邊緣、依附和被動的位置?！?43)石中英、張夏青：《30年教育改革的中國經(jīng)驗》，《北京師范大學學報》(社會科學版)2009年第5期。

(三) 基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計的未來趨向

在2018年全國教育大會上，習近平指出：“我們要抓住機遇、超前布局，以更高遠的歷史站位、更寬廣的國際視野、更深邃的戰(zhàn)略眼光，對加快推進教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國作出總體部署和戰(zhàn)略設(shè)計，堅持把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的重要先手棋”(44)習近平：《堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路 培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人》。。面向2035教育現(xiàn)代化，基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計應在業(yè)已成形的主體框架基礎(chǔ)上，進一步提高歷史站位和拓寬國際視野，增強先導性和開創(chuàng)性，下好全面深化改革的先手棋。同時，加強中層、基層參與，實現(xiàn)自上而下與自下而上及專業(yè)力量參與的互動結(jié)合，建立更加完善的實施機制、評估反饋機制和問責機制，推動頂層設(shè)計落地落實。