唐 晟 黃小靈 王海湘

土地綜合整治是以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。當(dāng)今世界，綠色發(fā)展已經(jīng)成為一個(gè)重要趨勢(shì)，許多國(guó)家把發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要舉措，突出綠色發(fā)展的理念和內(nèi)涵。

一、國(guó)內(nèi)外土地整治的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外土地整治活動(dòng)興起時(shí)間較早，16世紀(jì)中葉至19世紀(jì)末期，法國(guó)、荷蘭、德國(guó)、加拿大、日本等陸續(xù)開展，國(guó)外關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治融資的理論研究（包括立法、技術(shù)創(chuàng)新等）與實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于中國(guó)。在理論研究方面，國(guó)外學(xué)者建立了系統(tǒng)的土地整治資金融資理論體系。資金融資模式主要有BOT、PPP、土地基金和資產(chǎn)證券化等四種模式。芬蘭和德國(guó)在土地整治低碳排放中的做法較為成熟，值得我國(guó)在生態(tài)土地整治的過程中借鑒。中華人民共和國(guó)成立初期，土地整治主要是重新分配現(xiàn)有耕地，以解決溫飽問題為主要目的。

我國(guó)土地整治發(fā)展歷程主要分為三個(gè)階段：一是發(fā)育期(1987～1997年)，二是發(fā)展壯大期(1998～2007年)，三是綜合發(fā)展期(2008年至今)。在越來越重視生態(tài)文明建設(shè)、綠色化發(fā)展的背景下，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領(lǐng)指導(dǎo)，土地整治的重點(diǎn)將向全域覆蓋、全要素綜合、生態(tài)型整治、綠色化發(fā)展的方向推動(dòng)。

二、現(xiàn)有實(shí)踐及土地整治取得的成績(jī)

截至2019年12月31日，廣西壯族自治區(qū)通過開展土地整治補(bǔ)充耕地5.8萬公頃，水田規(guī)模達(dá)6860公頃，糧食產(chǎn)能5.7億公斤。全自治區(qū)實(shí)施土地整治項(xiàng)目1704個(gè)，其中賀州市實(shí)施土地整治項(xiàng)目122個(gè)（占全區(qū)7.2%）。

截至2019年12月31日，賀州市實(shí)際竣工完成122個(gè)土地整治項(xiàng)目，實(shí)施規(guī)模70723.41公頃，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田實(shí)施規(guī)模55981.02公頃。按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則完善配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。具體整治內(nèi)容主要有土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程等。

三、目前存在的問題分析

（一）土地整治只注重?cái)?shù)量，不注重質(zhì)量和生態(tài)

目前只注重項(xiàng)目的工程措施，仍停留在單純?cè)黾铀锩娣e的層面，基本沒有生物措施的運(yùn)用，經(jīng)常動(dòng)用一些現(xiàn)代化的施工設(shè)備、爆破技術(shù)，講求鋼筋混凝土化，大規(guī)模開展“硬化工程”；無視生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題，隨意將原有的溝渠截彎取直；為了追求經(jīng)濟(jì)效益，盲目選用異域物種、景觀物種等。

（二）土地整治管理工作滯后

土地整治項(xiàng)目投資額度大，利潤(rùn)高，一些投標(biāo)人為了中標(biāo)，故意壓低投標(biāo)價(jià)格，甚至想盡各種手段圍標(biāo)串標(biāo)、惡意低價(jià)中標(biāo)，甚至招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)過程中控制中標(biāo)結(jié)果。

（三）土地整治相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新能力不足

截至2020年2月26日，全國(guó)開設(shè)“土地資源管理”專業(yè)的院校有109所（廣西僅有2所：南寧師范大學(xué)和廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院），全國(guó)開設(shè)“土地整治工程學(xué)”專業(yè)的院校資料顯示只有5所（廣西無該專業(yè)）。土地整治工程的專業(yè)技術(shù)人員，絕大部分并沒有專業(yè)知識(shí)背景，甚至是外行在整個(gè)工程中從事相關(guān)工作。

（四）土地整治注重公眾參與程度不夠

目前，我國(guó)土地整治工程遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與。一個(gè)土地整治項(xiàng)目的前期工作時(shí)間通常在3年以上。截至2019年12月31日，在賀州市已經(jīng)完成的122個(gè)土地整治項(xiàng)目中，從開工到竣工總工期超過3年的，只有2個(gè)，僅占總數(shù)的1.6%，其他項(xiàng)目的總工期均少于3年，為120個(gè)，占總數(shù)的98.4%，其中甚至還有4個(gè)月就竣工的。

（五）土地整治資金來源單一

截至2019年12月31日，賀州市已經(jīng)完成的122個(gè)土地整治項(xiàng)目預(yù)算總投資為17.3億元，市縣財(cái)政批復(fù)項(xiàng)目預(yù)算金額為15.79億元，占總投資額的91.27%。由此可見，賀州市土地整治資金主要是以政府財(cái)政直接投資為主，市場(chǎng)資金投入和個(gè)人資金投入極少。

（六）土地整治效益特征不明顯

2019年9月23日至30日，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳抽查涉及賀州市的有關(guān)情況如下：2019年度，核查13個(gè)地塊，合格僅為1個(gè)（占抽查數(shù)的7.69%），12個(gè)不合格（占抽查數(shù)的92.31%），出現(xiàn)了“一邊整治、一邊撂荒”現(xiàn)象，現(xiàn)狀堪憂。

四、借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出總體思路和應(yīng)對(duì)措施

（一）土地整治應(yīng)加強(qiáng)立法

從當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，諸如強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)、私自改變土地使用用途等違法違規(guī)情況時(shí)有發(fā)生。故在土地流轉(zhuǎn)方面應(yīng)加強(qiáng)立法，積極構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制。

（二）土地整治應(yīng)注重保持自然生態(tài)環(huán)境

2019年9月，聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)將基于自然的解決方案確定為六項(xiàng)遏制溫室氣體排放、提升抗災(zāi)能力與適應(yīng)能力的全球行動(dòng)之一。

（三）土地整治注重農(nóng)田景觀恢復(fù)與重建

建設(shè)休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、地方民宿、特色小鎮(zhèn)等，有效促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。充分發(fā)揮土地資源在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的巨大優(yōu)勢(shì)，為鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)濟(jì)層面上的支持。

（四）土地整治注重公眾參與作用

國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)土地整治公眾參與，充分尊重土地所有者權(quán)益意愿。我國(guó)也應(yīng)盡可能將注重公眾參與落實(shí)到項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中，使建設(shè)方案更加合理、更加優(yōu)化。

（五）完善土地綜合整治政策體系

探索實(shí)施土地整治PPP模式作為一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在擴(kuò)充土地綜合整治優(yōu)勢(shì)資源量、彌補(bǔ)政府資源不足等方面能夠發(fā)揮積極的作用。

五、建 議

（一）土地整治與生態(tài)修復(fù)的轉(zhuǎn)型

應(yīng)當(dāng)辯證認(rèn)識(shí)把握其中的相關(guān)關(guān)系，要貫穿“生命共同體”系統(tǒng)思維：一是整治與修復(fù)的關(guān)系，二是局部與系統(tǒng)的關(guān)系，三是工程與生態(tài)的關(guān)系，四是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

（二）提升理論基礎(chǔ)研究

目前，理論基礎(chǔ)不完善并長(zhǎng)期滯后于實(shí)踐需求，尤其是先進(jìn)的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)理論缺乏，急需加強(qiáng)提升理論基礎(chǔ)研究。

（三）建立產(chǎn)、學(xué)、研、用、推相結(jié)合的創(chuàng)新體系

只有開放創(chuàng)新源頭，加強(qiáng)技術(shù)方法的創(chuàng)新研究，培養(yǎng)創(chuàng)新人才，創(chuàng)建創(chuàng)新平臺(tái)，才能更好地促進(jìn)土地整治創(chuàng)新工作邁上新臺(tái)階，成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（四）以綠色發(fā)展理念指導(dǎo)土地整治

堅(jiān)持人與自然和諧共生，用好“土地整治+”模式，建立多方面的綜合整治平臺(tái)。